摘要：美國的建國者們認為，代議民主制得以良好運轉的一個前提是，國家規(guī)模足夠大，作為主權者的人民與作為治權受托者的政府之間保持適當?shù)木嚯x。晚近以來，技術變遷使美國等現(xiàn)代大型民族國家的國家規(guī)?！跋鄬s小”，從而改變了代議民主制的生存環(huán)境，作為主權者的人民對政府的影響和壓力持續(xù)增大，導致政府與主權者之間的關系失調，政府權威和治理能力衰退。未來一個時期，盡管代議民主制的頹勢很難逆轉，它相對于直接民主制的諸多優(yōu)點仍使其無法被輕易取代。

關鍵詞：美國民主；代議制；間接民主；直接民主

中圖分類號：D033；D771.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）06-0030-08

代議民主制是現(xiàn)代西方國家普遍采用的民主制度。根據(jù)代議制的邏輯，現(xiàn)代民族國家（nation-state）受國家規(guī)模巨大和人民治理能力不足等因素的制約，國家的主權雖然屬于人民，治權卻只能賦予少數(shù)賢能之士，由他們來組成政府 ① 并實施治理，對最佳政制（best regime）的構想落實為代議民主制或者說自由民主制的制度設計， 即一種與古代雅典式直接民主制存在重大差別的、更具賢能政治色彩的間接民主制。近幾百年來，代議民主制在西方國家的意識形態(tài)正當性話語中長期占據(jù)支配性地位。以代議制為核心的民主政治制度設計較好地處理了個人與國家、精英與大眾、自由與權威、政治與經(jīng)濟之間的關系，使西方文明獲得了極大的發(fā)展，并在全世界處于強勢地位。

晚近以來，交通和通訊信息等技術變遷使現(xiàn)代民族國家的國家規(guī)?！跋鄬s小”，從而改變了代議民主制的生存環(huán)境，導致作為主權者的人民與作為治權受托者的政府之間的關系失調，代議制的適用性和優(yōu)越性受到削弱，政府權威和治理能力衰退。美國向來被視為實行代議民主制的典范，本文將以美國為例，就技術變遷及其造成的國家規(guī)模“相對縮小”效應給代議民主制帶來的正當性危機問題作一探討。

一、美國建國為何選擇代議民主制

正如約翰·密爾所言，一個國家采取何種政制形式，常常受制于民意、民情、民智等因素，并不是可以完全自由選擇的。② 不過，對于美國來說，由于其孤立的地理位置，竟然可以在擊敗英國，獲得獨立之后，非常從容地討論并選擇其建國后的政治制度，的確是一件相當罕見和幸運的事情。經(jīng)過深思熟慮，美國的政治精英們最后選擇建立一個代議制聯(lián)邦共和國。這一選擇里面包含了幾個重大問題。第一，為什么是聯(lián)邦制，而不是邦聯(lián)制？第二，為什么是共和制，而不是君主制？第三，為什么是代議制，而不是直接民主制？美國政治制度是一系列制度安排的復雜組合，此處要討論的僅僅是上述第三個問題，即為什么美國的政治精英們認為美國應當建立代議制——一種強調選賢任能而不是多數(shù)公民直接參與政治決策的間接民主制？其理由可以總結如下：

1. 從道德正當性的層面看，代議制是一種民主政制，符合人民主權原則，有利于保障人民的自由和平等，因而能夠被廣泛接受

《聯(lián)邦黨人文集》是為美國憲法及其所確立的政制進行辯護的最重要文獻，文集的作者——主要是漢密爾頓和麥迪遜，他們共同的筆名是普布利烏斯——認為，盡管代議制與直接民主制相差甚遠，但在主權屬于誰這個關鍵問題上，代議制與直接民主制同樣都屬多人統(tǒng)治，這種多人統(tǒng)治的國家是真正的共和國——政府“從大部分人民那里直接、間接地得到一切權力，并由某些自愿任職的人在一定時期內或者在其忠實履行職責期間進行管理”③。普布利烏斯之所以要論證代議制國家屬于多人統(tǒng)治的共和國——我們今天所謂國體意義上的民主制國家，原因是在現(xiàn)代早期的西方，隨著君權神授觀念的衰落和人民主權觀念的興起，民主制已經(jīng)成為理論上唯一具有正當性的政治制度。在博丹和霍布斯等人的努力下，“主權”成為現(xiàn)代早期政治思想中的一個關鍵概念。雖然博丹和霍布斯均主張，為了保持國家的內部秩序，君主制才是最優(yōu)越的政制類型，君主才應該是主權者，但他們的這種觀點在理論上并不具有自洽性，因為未能獲得廣泛認同?；舨妓箯纳鐣跫s論推導出他的主權學說，認為主權是從社會契約中誕生的，這就在實際上為人民主權提供了邏輯基礎。洛克暗中借鑒并揚棄了霍布斯的主權學說，他從與霍布斯相同的邏輯起點出發(fā)卻得出了不同的結論——人民主權。在美國爭取從殖民母國獨立的過程中，洛克學說成為至關重要的思想武器，在美國獨立戰(zhàn)爭和立憲建國時期的政治精英當中具有支配性影響。不過，盡管人民主權原則已成為支配性觀念，鑒于雅典式直接民主制在歷史上的不良表現(xiàn)和民主制的污名化，普布利烏斯試圖策略性地區(qū)分共和制與民主制，為此改變了政治詞語的常規(guī)用法，將共和制一詞專門用于指稱代議民主制，并為其優(yōu)點進行辯護。從社會基礎來說，當時的北美殖民地人民已長久生活于身份平等的社會環(huán)境和政治實踐之中，人民主權的觀念成為人們的深層共識，英王對北美殖民地的不公正統(tǒng)治（出于政治斗爭的考慮，這種不公正被殖民地方面明顯夸大）也使得君主制在新生的美國喪失了信譽和市場。在這樣一種社會基礎和思想狀況之下，只有建立在人民主權前提下的政治制度——比如代議制——才有可能獲得比較普遍的認可，具備足夠的正當性。普布利烏斯明確指出，“顯然再沒有其他政制符合美國人民的天性”④。

2. 從技術可行性的層面看，代議制不受國家規(guī)模的制約，能夠適用于美利堅合眾國這樣的大型共和國

衡量國家規(guī)模大小的因素主要有兩個：國土面積和人口數(shù)量。在歷史上的很長時間內，西方政治傳統(tǒng)都認為規(guī)模太大的國家無法實行民主制。一直到18世紀中葉，盧梭還在贊賞人民直接行使立法權的小型民主共和國，明確反對代議制，認為代議制不是真正的民主制。在盧梭生活的時代，歐洲的確還有很多小型邦國，包括他出生的日內瓦共和國，但盧梭似乎沒有意識到這種小型邦國即將退出歷史舞臺，大型的民族國家（或者說主權國家）才是歷史的發(fā)展趨勢。隨著大型民族國家成為基本的政治共同體單位，直接民主制在技術上已不具備實行的條件。于是，代議制應運而生，“作為一種解決方案，它消除了古代民主國家的規(guī)模限制，并將民主從僅僅適用于小型和迅速消失了的城邦的學說轉化為一個適用于現(xiàn)代大型民族國家的學說”⑤。相對于城邦共和國來說，美國的各州多數(shù)都已經(jīng)是大共和國。美國建國之前，各州已普遍根據(jù)代議制原則實行民主政治。因此，對于聯(lián)邦政府層次的政治結構而言，如果要實行民主政治，也只能是代議制。

3. 從制度收益功利性的層面看，代議制的間接民主將政府與主權者分離，在大共和國中，這種制度安排有利于產生賢明的、自主性較強的政府，從而獲得優(yōu)于直接民主制的治理效果

在《聯(lián)邦黨人文集》的作者看來，實行代議制的理由并不僅僅是因為民主政治受到國家規(guī)模的制約，不得不作如此的制度安排，而且是因為即使直接民主在大型國家是可行的，代議制仍然具有其獨特的優(yōu)越性。普布利烏斯認為，代議制把民主政府從它致命的弊端——容易發(fā)生內亂——中挽救出來，同時保存了民主政府的精神與形式，代議制之所以能夠做到這一點，得益于大共和國的優(yōu)越性。代議制原則意味著能提供比人民直接自治更好地管理人民的統(tǒng)治者，他們更有可能見解高明、道德高尚、超越局部偏見和不公正。但是，在城邦式的小型共和國中，由于國家規(guī)模太小，缺乏廣大的領土和眾多的人口，代議制統(tǒng)治者直接處于緊密的民眾多數(shù)的監(jiān)視和影響之下，以致代表們在這種政治制度中并不構成獨立的存在，而只不過是受制于多數(shù)的工具。因此，代議制原則在小共和國中即使建立起來，最終也是無用的，不可能從中得益。分權對這種小共和國也無濟于事，在那里，民眾多數(shù)的直接影響足以使單一的代議機關感到敬畏，也足以使分權的部門成為單純民眾意志的代理者。只有人民與他們的政府之間存在距離的時候，才會有人民的最終權威與他們的代表們的直接權威之間的區(qū)別，而這種區(qū)別是代議制和分權原則發(fā)揮其優(yōu)越性的決定性條件。普布利烏斯因此認為，甚至不是在那些大共和國中，而只是在很大的共和國如美利堅合眾國中，代議制原則及其必然結果——分權——才會有效改善民主政府的治理。⑥

有一種觀點認為美國人拒斥存在不可分割的主權的觀念，理由是美國人信奉分權制衡原則。持這種觀點的人沒有看到，美國的分權制衡只存在于治權的層面，政府所擁有的只是人民授予的治權，并可以在不同政府以及政府的不同分支之間進行分割；至于主權，則只能始終由作為一個抽象整體的人民保有，它可以委托，但不能轉讓，也不能分割——當然，承認主權的存在并不等于主權可以為所欲為，主權應當受到自然正當法則的約束。正如托克維爾所觀察到的，人民主權原則是美國一切法律的法律，它根據(jù)情況的需要以各種形式出現(xiàn)在美國，有時人民直接進行政治行動，有時則由人民選出的議員代表人民行動。⑦ 人民主權原則的一個重要體現(xiàn)是，在美國的政治體制安排下，只有人民擁有制憲權，制憲只能由人民或人民委托的制憲會議來進行，作為常設立法機構的國會只有提出憲法修正案的權力，卻沒有重新制定憲法或獨立修改憲法的權力。這一安排體現(xiàn)出，人民或人民委托的制憲會議的立法行為是主權的應用，而作為政府立法機構的國會的立法行為則只是治權的應用。

可見，經(jīng)由代議制的改造，美國所建立的民主在含義上已經(jīng)從“人民的統(tǒng)治”轉化為“經(jīng)由人民同意的統(tǒng)治”。羅伯特·A·達爾、喬萬尼·薩托利、E·E·謝茨施耐德等20世紀研究民主理論和美國民主的權威學者們都認為，美國民主實際上是一種通過競爭性方式來選擇政治精英的機制，人民則對政治精英加以制約和監(jiān)督，這種制度安排并不符合“人民的統(tǒng)治”這一對“民主”的原教旨主義理解。⑧在哈耶克看來，美國政治對人類文明的最大貢獻在于憲政的理念及其實踐，這一體制強調分權、法治、個人自由等一系列構成善政的關鍵元素，而不是汲汲于單純的“人民主權”。⑨

就國家規(guī)模而言，以美、英、法等為代表的現(xiàn)代大型民族國家顯然與古代城邦共和國完全不在一個數(shù)量級上。國家規(guī)模的巨大變化，在交通和通訊信息技術不夠發(fā)達的近代，既使得代議制成為必要，也為代議制發(fā)揮其優(yōu)勢創(chuàng)造了有利條件。從實踐來看，美國等西方主要國家殊途同歸，先后建立起了代議制形式的民主制度?？偨Y理論和實踐兩方面的經(jīng)驗，可以說，代議民主制得以良好運轉的一個前提是，國家規(guī)模足夠大，作為主權者的人民與作為治權受托者的政府之間保持適當?shù)木嚯x，政府需要向人民負責，致力于謀求人民的共同利益，但也需要保持強自主性，盡可能少受人民意志的直接干預，經(jīng)過深思熟慮之后進行各種決策。

二、美國的政府—主權者關系正在發(fā)生深刻變化

美國國父們設計的代議民主制具有強烈的賢能政治色彩，屬于精英民主的范疇。但是，民主政治的發(fā)展有其自身的邏輯，民主的理念一旦被接受，現(xiàn)實中的民主就不會永遠停留于精英民主的階段。隨著民主化的不斷推進，用以界定美國政治體制的關鍵詞在“南北戰(zhàn)爭”以后已從“自由”與“共和”轉換為“民主”，到20世紀70年代美國實現(xiàn)了普選，“人民”這一概念的外延已經(jīng)盡可能擴大。在美國，民主的核心原則被理解為平等，且這種平等常常被泛化理解——既然人們在身份上是平等的，他們在一切領域都應該平等。交通和通訊信息技術的進步、人民智識水平的提高等因素，促使美國民主政治在選舉制度、公共輿論、公民與政府直接互動等方面都發(fā)生了重大變化，同時，直接民主正在蓬勃發(fā)展。這些情況導致政府與作為主權者的人民之間的關系，與美國建國之初相比，已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。

1. 選舉制度變化對政府—主權者關系的影響

美國憲法的制定者們對專制政治深惡痛絕，因此他們通過選舉制度的安排將政府置于人民的約束之下，讓人民可以定期撤換他們不滿意的政府官員。在美國政府的立法、行政和司法三大部門中，立法部門由選舉產生，最容易受選民的影響，其中，眾議院的議員任期只有2年，更容易受到選民意志的影響；行政部門有一個龐大的經(jīng)考試產生的科層制機構，但其首腦是由選舉產生的，因此整個行政部門受選民的影響次之；司法部門不經(jīng)選舉產生，受選民的影響最小。

在力圖約束政府官員濫用權力的同時，美國憲法的制定者們對大眾民主也抱有深深的不信任，認為“在所有人數(shù)眾多的議會里，不管是由什么人組成，感情必定會奪取理智的至高權威。如果每個雅典公民都是蘇格拉底，每次雅典議會也都是烏合之眾”⑩。根據(jù)憲法制定者們的設想，經(jīng)選舉產生的政府官員（包括議員和行政官）作為經(jīng)人民同意具體受托行使治權的人，應當獨立地思考和行動，從而更好地維護整個政治共同體的利益。為此，他們精心設計了抵制大眾民主的機制，對參議員和總統(tǒng)采取間接選舉方式的規(guī)定是其中的兩項重要內容，現(xiàn)在卻已因制度變遷而歸于無用。

根據(jù)美國憲法的最初設計，參議員由各州州議會選舉產生，參議院是智慧、穩(wěn)定和榮耀的象征。然而事實上，參議院在“南北戰(zhàn)爭”到“進步時代”這段時間的表現(xiàn)難孚眾望，州議會的腐化也相當普遍。因此，若干“進步時代”的改革者推動參議員直接民選，不經(jīng)州議會選舉。1913年，美國通過了憲法第十七條修正案，參議員由各州人民直接選舉產生，這就要求參議員對人民的意愿必須有更強的回應性，不管這種意愿是較為合理的還是出于一時的情感沖動或認識謬誤。

美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)由選舉人團選舉產生。選舉人團是專門為了選舉總統(tǒng)而組織起來的，選舉人最初由州議會選舉，到19世紀上半葉已改為由選民直接選舉，選舉人團在完成選舉總統(tǒng)的任務后即自動取消。實行選舉人團制度的主要意圖有兩個：一個意圖是不將選舉總統(tǒng)的直接權力交給大眾，而是交給經(jīng)選舉產生的精英人士，這對于防止那些善于蠱惑人心、操縱民意的政客上臺具有重要作用；另一個意圖是使總統(tǒng)在任職期間，不致依賴于任何經(jīng)常性的組織。但是，如今美國的選舉人團制度已經(jīng)被不成文的慣例所改變，總統(tǒng)選舉由名義上的間接選舉轉變?yōu)閷嵸|上接近于直接選舉，選舉人已經(jīng)喪失了獨立選擇總統(tǒng)的功能，淪為選民簡單的傳聲筒。

與直接選舉相比，間接選舉拉開了當選官員與人民之間的距離，間接選舉的次數(shù)越多，當選官員與人民之間的距離就越遠，他們相對于人民的獨立性就越強。在歷史上的威尼斯共和國里，政府官員經(jīng)由多次選舉和抽簽的復雜程序產生，這就使得人民根本不可能通過選舉來控制政府。但間接選舉同樣存在弊端，那就是當選官員的代表性變弱，代表們不知道自己有什么具體利益需要代表，“你讓他們代表有關各方進行協(xié)商，他們卻對各方的需要不是無知，就是蔑視”{11}，而且這些代表無法從人民那里獲取合法性力量，卻很可能受制于直接選舉他們的組織——假如這種組織在選舉后繼續(xù)存在的話。

在當代美國高度民主的政治環(huán)境中，人民的同意是政治權威合法性的根本來源，政治人物的才能和政績如何反在其次。政治人物雖然仍很“風光”，其一言一行都受到高度關注，但在人民面前卻不再那么尊貴和強勢，他們不再是具有優(yōu)越感的“統(tǒng)治者”，而僅僅是公共權力的受托人，是服務于人民的“公仆”。美國實現(xiàn)普選以后，選舉權不再受性別、財產、種族等條件的限制，政治領導人由人民直接選舉產生，不論窮人富人都是一人一票，候選人以迎合爭取選民為第一要務，而在一個國家里，窮人總是多數(shù)，窮人的選票對政治人物能否當選至關重要。因此，選舉制度的變化使得民主政治的民粹主義色彩日益濃厚。

2. 公共輿論的發(fā)達對政府—主權者關系的影響

由于科技的發(fā)展和新媒體工具的廣泛使用，公共輿論成為一種越來越強大的力量。如果說報紙、期刊、廣播和電視成功地構建起一個公共輿論空間，互聯(lián)網(wǎng)則極大地擴展了這個空間的信息容量和參與主體，使其真正發(fā)展到大眾輿論空間的階段。在進入Web2.0時代以后，“人人都有自己的麥克風”，可以在公共輿論空間中隨時表達自己對于公共事務和公共政策的意見。由此造成的結果是，國家的領土面積雖然沒變，國家的人口雖然不斷增長，互聯(lián)網(wǎng)卻能夠把分散在任何地方的人們拉入虛擬空間中“無形的公民大會”，地理因素對主權者與政府之間的距離不再那么重要，傳統(tǒng)意義上的國家規(guī)模因素對全國性簡單政治參與的客觀限制基本消解，國家規(guī)模“相對縮小”，主權者隨時“在場”，能夠更加方便、更加經(jīng)常地對政府施加影響。這些影響固然不乏好的方面，如集思廣益進行決策、防范政府腐敗等，但也經(jīng)常表現(xiàn)出短視和集體自私自利的一面。就美國而言，雖然其領土面積在建國后有大幅擴張，到19世紀末基本穩(wěn)定時與剛剛建國時相比增加了好幾倍，但這種算術級數(shù)的擴張根本不可能抵消后來技術變遷的影響，國家規(guī)?！跋鄬s小”問題同樣明顯。

今天的美歐民主國家普遍債臺高筑，其背后的原因很簡單，人民既想維持高福利，又不想多繳稅或延遲退休，以減損短期利益為前提的結構性改革政策難以推行，政府只能實行赤字財政，靠借債度日。只有像前些年發(fā)生嚴重債務危機，已經(jīng)走到財政崩潰懸崖邊上的希臘這樣的國家，才有可能痛下決心進行結構性改革。再以2008年美國金融危機為例。這次危機源于次貸，銀行推出次貸產品的初衷是讓窮人有房住，資本有利潤，這一目的看起來兼顧了窮人和資本勢力的利益，皆大歡喜，但次貸及其金融衍生品的運行機制逐漸演變?yōu)槟撤N“龐氏騙局”，因此不可能永遠持續(xù)下去，終究會發(fā)生系統(tǒng)性風險。盡管次貸危機爆發(fā)前有相當多的學者都發(fā)出預警，美聯(lián)儲的掌門人格林斯潘也是宏觀經(jīng)濟調控的行家里手，但次貸的泡沫依然被越吹越大，最終以一種極具破壞性的形式破裂。導致這種結局的原因在于，即使政治人物意識到了次貸泡沫，也不會輕易采取抑制措施，因為窮人和資本集團最關心的都是自己眼前的利益，損害他們的眼前利益對政治人物來說類似于“自絕于人民”?！都~約時報》2008年12月21日頭版刊登題為“白宮哲學給次貸危機火上澆油”的文章指出，布什政府不顧現(xiàn)實，讓更多美國人特別是少數(shù)族裔擁有自己的住房，并且無視房市泡沫擴大的警告。但正如格林斯潘后來在國會作證時所講的：我能讓窮人失去房子，銀行破產嗎？格林斯潘不愿意這么做，其他精明的政治人物也不會去冒天下之大不韙。于是，事情的發(fā)展往往要等壞到某個極點，物極而反，方有重新收拾局面的可能。這也說明了溫和的改革常常比激進的革命更難，人類的政治行為常常帶有悲劇色彩。

《后漢書·曹褒傳》中有一句話：“作舍道邊，三年不成。”意思是說，在道路邊蓋房子，三年都蓋不成，因為指手畫腳的人太多。過度的公共輿論影響對民主政治的危害正類似于此。為了避免民眾對政治決策干擾過多帶來的危害，馬克斯·韋伯曾主張，在民主體制里，人民選取一個他們所信賴的領袖，然后，那個被選出來的領袖說，“現(xiàn)在閉上嘴，聽我的”，于是人民和政黨都再不能干涉到他的事情。他還主張，民主制下對領袖的約束應當設置在其任期結束后，由人民對其進行評判，假如那個領袖犯了錯，人民甚至可以把他送上絞刑架，卻不應在他執(zhí)政期間進行干預。{12} 但是，今天民主國家的人們顯然不滿足于事后對政府的問責，對政府的不信任傾向使得他們試圖影響公共政策制定的各個環(huán)節(jié)。

3. 公民與政府的頻繁互動對政府—主權者關系的影響

公民與政府直接互動是公民參與政治并影響公共政策的重要形式，這種形式的最大優(yōu)點是能夠直接反映公民的真實訴求，不會導致對公民個人意愿的扭曲。美國公民與政府直接互動的傳統(tǒng)方式是，給政府官員尤其是議員寫信、打電話、遞交請愿書等，提出對某些政策問題的看法、愿望和要求?；ヂ?lián)網(wǎng)興起后，公民可以給政府機構在線留言、發(fā)電子郵件，與政府直接互動變得方便多了。隨著“臉書”（Facebook）、“推特”（Twitter）等互聯(lián)網(wǎng)社交工具的廣泛使用，一些政府官員也向公眾公布了自己的賬號，并擁有大量“粉絲”，公民能夠直接而且頻繁地與官員進行交流互動。

公民與政府直接而頻繁的互動是一把雙刃劍，既有利于政府了解民意、回應民眾關切，也可能因為缺乏回旋緩沖的余地，造成公民與政府之間的關系緊張。特朗普在2016年總統(tǒng)大選中獲勝，原因之一是他嫻熟地運用“推特”與選民進行有效互動。在正式就職以后，特朗普仍然將“推特”作為與民眾進行互動的重要途徑，一段時期內幾乎每天都要發(fā)“推特”。在今天的民主政治中，絕大多數(shù)政府官員行事低調，奉行“言多必失”的原則。特朗普如今已是總統(tǒng)，卻仍然喜歡對很多與自己的公務沒有直接關系的事情發(fā)表意見，這有時難免讓他本人及他領導的政府陷入被動。為此，美國國會參議院多數(shù)黨領袖、共和黨人麥康奈爾曾在2017年2月17日接受記者提問時公開表示，不認同總統(tǒng)特朗普每天發(fā)“推特”的習慣，并希望特朗普不要對無關的議題發(fā)表太多言論。

4. 直接民主的興起對政府—主權者關系的影響

美國憲法的制定者們希望美國人民將民主理解為“基于人民同意的統(tǒng)治”。然而，“人民的統(tǒng)治”一直都是極富影響力的對民主的理想主義的理解。一旦人民的意愿未能充分實現(xiàn)，從而對現(xiàn)實政治感到不滿時，人們對民主的理想主義理解就成為一種道德批判的武器，被用于批評政府。人們認為，正是由于政府不夠民主，才導致了現(xiàn)實政治中的種種弊端，并希望通過“更多的民主”來補救這些弊端。在這些“更多的民主”中，除了選舉、公共輿論、與政府直接互動等前述三類政治參與行為外，直接民主行動的重要性日益凸顯。

除了公民個人參政能力的普遍提升外，直接民主的興起有技術條件的變遷作為基礎。著名未來學家約翰·奈斯比特在30多年前就認為，美國自20世紀50年代中葉開始已經(jīng)從工業(yè)社會進入信息社會，并處于一個從代議民主制到共同參與的直接民主制大規(guī)模轉變的過程當中。他通過大量的事實材料向人們指出了直接民主在美國地方政治中的蓬勃發(fā)展及其向上延伸的趨勢，“萬事都要親自參與的這種哲學，正在美國各地自下而上地傳播開來”。{13}但應當說，奈斯比特當時所看到的信息社會還只是一個“大趨勢”，處于非常初級的階段，實行直接民主特別是國家層次上直接民主的現(xiàn)實性和壓力還不大。最近幾十年，交通和通訊信息技術特別是后者的快速進步急劇地改變著美國的民主環(huán)境。根據(jù)皮尤研究中心的數(shù)據(jù)，2015年，美國家庭互聯(lián)網(wǎng)接入率達到70%，手機和智能手機的擁有率分別達到92%和68%，與此同時，社交網(wǎng)絡（Social Networking）使用率從2005年的8%飆升至76%；從2010年到2014年，30—49歲的選民使用手機關注選舉新聞的比例從15%快速上升到40%，這一群體使用社交網(wǎng)絡關注政治人物的比例則從6%快速上升到21%。過去，廣土眾民的大型民族國家的興起曾經(jīng)使得直接民主在國家層次上的運用完全不切實際，但如今互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和智能手機的普及，使得直接民主的生存土壤在某種程度上重新獲得活性。

今天的美國直接民主勃興還有其現(xiàn)實誘因，這就是人們對代議制民主的治理低效的不滿。在一般美國民眾看來，今天的美國代議制民主弊端重重，政府無法真正代表人民的利益——多數(shù)民眾認為政府維護的主要是精英階層的利益，不能充分體現(xiàn)人民的意愿，人民沒有被真正代表。“占領華爾街”的抗議者抗議社會的不公，指出“在美國，1%的富人擁有著財富，99%的人為國家納稅，卻沒有人真正代表我們”。2016年4月11日至18日，美國首都華盛頓發(fā)生了“民主之春”運動，300多個組織的幾千人匯集在一起表達自己的不滿和憤怒，抗議“金錢政治”和腐敗的、令人失望的大選。

最早發(fā)起“占領華爾街”運動的雜志《廣告克星》（Adbusters），清楚申明了這一運動的直接民主的性質：“在運動成氣候之前，提出具體目標是沒有意義的。所以，開始的目標就是占領本身——占領意味著直接民主，而直接民主有可能產生特定目標，也可能不。那些主流媒體不停地問什么是目標，他們錯了?！薄稄V告克星》的陳述表明，“占領華爾街”運動既是出于對代議民主治理結果的不滿，也是出于對代議民主這一形式本身的不滿?？棺h青年們意圖通過“占領”本身形成一場反思現(xiàn)行民主體制的運動，引導人們以直接民主的形式去面對和解決問題，反對代表制、科層制、政黨和領袖這些非平等的組織形式。他們是否有具體的行動目標，或者能否達成那些具體目標其實并不重要，重要的是這種直接民主的實踐形式本身。

直接民主的興起讓代議制政府的處境變得尷尬。代議制政府只有在能夠代表人民意愿和利益的時候才會具有合法性，當人民自己聯(lián)合起來直接采取行動的時候，代議制政府已成為多余。

總的來看，在當代美國等代議民主制國家，由于交通和通訊信息技術的進步尤其是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，普通公民參與政治變得越來越方便，主權者對政府行為的制約、監(jiān)控和輿論壓力越來越多、越來越大，政府與主權者之間的關系失調，妨礙了真正的公共利益的實現(xiàn)。一方面，政府的決策受制于某些強大的利益集團的特定利益訴求，未能公正地照顧到整個社會的利益，政府的代表性和治理效果不能讓廣大人民滿意；另一方面，出于對選舉、公共輿論等的顧慮，政府決策的獨立性受到削弱，經(jīng)常受制于人民的好惡，只顧短期利益，不能為長期利益而暫時犧牲短期利益。同時，各種形式的直接民主活動顯著增多，也造成了代議制政府的地位、作用和權威的衰落。民粹主義作為民主政治的伴生物時隱時顯，今天正由于社會矛盾的尖銳和民主治理的低效而再次興起。

三、美國的代議民主制向何處去

從上面的分析我們可以看到，代議民主制的生存環(huán)境正在惡化，并導致政府權威和治理能力的衰退，為其正當性蒙上了一層陰影。在歷史上，隨著美國經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府的職責在不斷擴展。今天的美國聯(lián)邦政府早已不再是剛建國時的那個小政府了，需要政府提供的公共管理和公共服務事項在今天是如此廣泛地深入人們的生活，以至于人們恐怕無法想象如果沒有了聯(lián)邦政府，他們的生活會受到多大影響。但是，雖然這個政府承擔的職責越來越多，它擁有的權威和治理能力卻越來越弱，也越來越難以讓人民滿意了。調查顯示，1990年以來，除了少數(shù)年份，美國民眾對整個國家的滿意度一直不高；2005年7月以來，美國民眾對整個國家的滿意度一直低于35%，最低時只有11%（2008年10月）。{14} 民眾對政府的總體看法更是非常負面，表示始終和大多數(shù)時候信任聯(lián)邦政府的民眾比例，從大概半個世紀前的最高點77%下降到2015年的19%；74%的民眾認為民選官員將個人利益置于國家利益之前。{15}

盡管代議民主制的頹勢很難逆轉，在未來一個時期，它相對于直接民主制的諸多優(yōu)點仍使其無法被輕易取代。對此，我們大致可以形成以下幾點看法：

1. 隨著交通和通訊信息技術的進步，國家規(guī)?！跋鄬s小”，包括要求實行直接民主在內的擴大政治參與的壓力將持續(xù)存在且進一步增強，代議民主制的正當性危機將長期存在

可以預見，在互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展并深刻改變人們生產和生活方式的時代，作為主權者的人民對政府的影響和壓力將持續(xù)增大，美國代議民主制的生存環(huán)境日益惡化，正當性危機將成為長期籠罩在代議民主制頭上的陰影。正如福山觀察到的，對于美國所面臨的政治和社會難題，公眾更傾向于以增加而不是減少政治參與作為解決之道。{16} 與此同時，公民投票等各種形式的直接民主的政治行為將會顯著增加，特別是在地方基層政治的層次上。與選舉這種具有擇優(yōu)特征的制度安排相比，在古代雅典城邦曾被廣泛應用的抽簽等更為注重平等的制度安排形式有可能在經(jīng)歷長久的被遺忘之后再次進入人們的視野，其在現(xiàn)代民主政治中的可行性開始被人們嚴肅地思考。

2. 任何決策行動都受到參與人數(shù)的制約，對今天的大型民族國家的全國性政治而言，參與人數(shù)龐大的直接民主只適用于解決某些較為簡單的問題，不適合解決專業(yè)性很強的復雜問題

《聯(lián)邦黨人文集》的作者早就指出，“把一定的權力委托給六七十人，可能比委托給六七人更為適當。但是不能因此就說，六七百人就相應地成為更好的受托。如果我們繼續(xù)假定六七千人，整個理論就應該顛倒過來。事實是，在一切情況下，為了保障自由協(xié)商和討論的益處，以及防止人們?yōu)椴贿m當目的而輕易地聯(lián)合起來，看來至少需要一定的數(shù)目；另一方面，為了避免人數(shù)眾多造成的混亂和過激，人數(shù)也應該有個最大的限度?！眥17} 這里實際上提出了政治決策的最佳參與人數(shù)問題。文森特·奧斯特羅姆指出，“在任何協(xié)商集團中都存在著基本的限制條件，它起源于這一事實，一次只能有一位演說者能夠被傾聽并得以理解。”{18} 這意味著，任何一次充分的交流溝通所能允許的參與人數(shù)都是極為有限的。

由于技術的發(fā)展，大型民族國家的全體人民同時就某一議題進行表態(tài)具有了可行性。為了避免得罪民眾，今天不少西方國家的政府開始將一些重大決策交由人民公投解決，最近的如蘇格蘭獨立公投、英國脫歐公投、意大利修憲公投等。但遺憾的是，由于現(xiàn)代國家龐大的公民數(shù)量，類似于公投和互聯(lián)網(wǎng)政治這些形式所能提供給人們的政治參與水準一般僅限于意見和意志表達，主體間協(xié)商不足，更談不上建立在專業(yè)知識、智慧與經(jīng)驗基礎上深思熟慮的決策。因此，更多的政治參與并不一定能更好地解決問題。研究發(fā)現(xiàn)，在美國，民粹主義對精英制度抱有強烈的不信任，不是要求取消某些機構（如美聯(lián)儲），就是要求其在電視上公開內部商議，接受公眾監(jiān)督。諷刺的是，接受調查的美國人最認可的，恰恰是一些幾乎不受即刻監(jiān)督的機構——如武裝力量、美國航空航天局和疾病控制與預防中心，其民眾認可度接近80%。它們獲得推崇的一個原因是，的確能完成任務。相比之下，直接對人民負責的最民主的國會很悲慘，獲得的支持最少，其民眾認可度剛剛超過20%。{19}

3. 直接民主所形成的政治決策是無法問責的，就代議制可以產生分離于主權者的權威并能夠被問責而言，代議民主優(yōu)于直接民主

在直接民主當中，作出決策的是主權者本身，因而這種決策是無法被問責的，因為主權者不可能對自身進行問責。除了自然正當?shù)姆▌t之外，主權者的權力是不受任何約束的，這意味著，在直接民主的制度安排下，無論主權者的決策有多糟糕，人們只能接受這一決策，要想改變這一決策，只能期待于主權者的下一次行動。在現(xiàn)代大型民主國家當中，主權者的決策是由一個統(tǒng)計結果決定的，因而具有根本的不確定性。在代議民主當中，政府的權威不同于人民的權威，而且低于人民的權威，政府行使的只是人民授予的治權，這種權力因其派生性而成為可問責的，因其可分割性而可以建立若干制衡和糾錯機制。由于政府的權力是可問責的，而且有相應的問責機制，政府的決策就必須建立在理性判斷的基礎之上，必須對決策所需要的信息進行充分的占有，對所決策問題面臨的形勢進行全面深入細致的分析，對決策可能產生的短期利益和長期利益、局部利益和整體利益進行審慎的反復的權衡，直至作出最優(yōu)選擇。

4. 在繼續(xù)保留代議民主制架構的前提下，有可能通過加強政府行政部門的權力和獨立性來提高政府的權威和治理能力

盡管美國政府的職責在不斷擴展，但以總統(tǒng)為代表的行政權力在法理上受到的制約卻在增加。從政府與主權者關系的維度看，行政權力受到的制約主要體現(xiàn)為對民選行政官任職時間的限制。{20}

美國憲法最初并不禁止總統(tǒng)連選連任。憲法第二十二條修正案通過后，無論何人，擔任總統(tǒng)職務不得超過兩次，這意味著一個人最多只能當八年總統(tǒng)。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第七十二篇中曾經(jīng)闡述了總統(tǒng)職位不準連任的五大弊端：減少了要求表現(xiàn)好的動力；可能導致邪念的產生，造成假公濟私以及在某種情況下的擅權侵吞；社會被剝奪了受益于擔任國家最高行政職位的人在任期中積累的經(jīng)驗的機會；在國家處于緊急情況時容易造成危機；影響行政穩(wěn)定。{21} 按照美國目前的憲法規(guī)定，實際上也會產生這些問題。在國家大局穩(wěn)定、社會關系和諧的時期，總統(tǒng)不能連選連任通常不會有什么太大影響，但在非常時期，總統(tǒng)不能連選連任卻可能給國家?guī)砗艽蟮娘L險。富蘭克林·羅斯福當初打破慣例，連續(xù)四次擔任總統(tǒng)，正是因為身處二戰(zhàn)的特殊時期，當時的情勢需要這樣一個才能卓越、經(jīng)驗豐富的人連任總統(tǒng)。

因此，從建立平衡的政府與主權者的關系出發(fā)，對于總統(tǒng)任期制度的安排，更為合理的做法是總統(tǒng)可以連選連任，但應將單個任期設定為較短年限。這樣安排，當選總統(tǒng)最初可以獲得一個有固定年限的任期，有一定的時間發(fā)揮自己的才能。對于平庸無為的總統(tǒng)，可以在一個任期結束后進行更換，其執(zhí)政時期不會過長。對于政績卓著的總統(tǒng)，則可以通過連選連任獲得長期執(zhí)政的憲法許可。不過，考慮到年老體衰可能影響總統(tǒng)正常行使職權，甚至使一個原本英明睿智之人變得昏聵顢頇，個人不能無限期地擔任總統(tǒng)，為此應當對候選人的年齡上限作出規(guī)定。

由于民主時代人們喜新厭舊，人民畏懼和厭倦任何人長期掌握國家大權，再加上現(xiàn)在美國缺乏深孚眾望的領袖人物，特朗普上臺執(zhí)政更讓很多美國人對于他極端的、獨斷專行的行事作風深感憂慮，目前實施上述制度變革的實際可能性不大。但是，如果美國的治理困境有一天惡化到難以接受的程度，美國人可能會嚴肅地考慮這種改革的必要性。

人民主權的政治學說將人民塑造為一個至高無上的主權者。然而，這個主權者既驕傲自負，以為自己全知全能，能夠解決一切問題，又反復無常，往往前后自相矛盾，難以對自己負責。在現(xiàn)代大型民族國家當中，為了人民的根本利益，人民這個主權者并不適合隨時“在場”，它既需要適時“出場”，行使只能由它行使的權力，也應該適時“離場”，放手讓政府行使其職責與權力。

注釋：

① 本文中的政府是就廣義而言的，不僅包括行政部門，還包括立法、司法等機構。

② 參見 [英]J·S·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年版，第5—13頁。

③④⑩{17}{21} [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第193、192、283、283、367—371頁。譯文個別文字略有改動。

⑤[美]羅伯特·A·達爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版，第28頁。

⑥ 參見[美]馬丁·戴蒙德：《聯(lián)邦黨人》，載[美]列奧·施特勞斯等主編：《政治哲學史》下冊，李天然等譯，河北人民出版社1993年版，第766—767、776頁。

⑦ 參見[法]托克維爾：《論美國的民主》上冊，董果良譯，商務印書館1988年版，第62—63頁。

⑧ 參見[美]羅伯特·A·達爾：《民主理論的前言》，顧昕、朱丹譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1999年版；[美]羅伯特·A·達爾：《美國憲法的民主批判》，錢鎮(zhèn)譯，中國人民大學出版社2015年版；[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2015年版；[美]E·E·謝茨施耐德：《半主權的人民——一個現(xiàn)實主義者眼中的美國民主》，任軍鋒譯，天津人民出版社2000年版。

⑨ 參見[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》上冊，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第十二章。

{11} [法]邦雅曼·貢斯當：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，閻克文、劉滿貴譯，上海人民出版社2003年版，第118頁。

{12} 參見[德]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，廣西師范大學出版社2004年版，第61—62頁。

{13} 參見[美]約翰·奈斯比特：《大趨勢——改變我們生活的十個新方向》，梅艷譯，中國社會科學出版社1984年版，第161—165頁。

{14} Michael Dimock， How America Changed During Barack Obamas Presidency， Pew Research Center， Jan. 10， 2017.

{15} Beyond Distrust： How Americans View Their Government， Pew Research Center， Nov. 23， 2015.

{16} 參見[美]弗朗西斯·福山：《衰敗的美利堅》，觀察者網(wǎng)2014年10月12日。

{18} [美]文森特·奧斯特羅姆：《復合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第90頁。

{19} [美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第454—455頁。

{20} 在美國，對行政權力的制約除了來自選舉制度外，還有分權制衡等制度安排，但后者不屬于本文討論的范圍。

作者簡介：劉曉洲，財政部綜合司副調研員，北京，100820。

（責任編輯 劉龍伏）