本社記者 祁彪

如果有人問，檢察機關的核心權力是什么，相信法學法律界人士自然會對答如流。但是，在反貪職能轉隸后，答案就不一樣了。

從目前來看，偵查監(jiān)督權和公訴權是我國檢察機關的兩大核心權力。新中國成立后，尤其是自1978年檢察機關恢復重建以來，捕訴關系的銜接可分為兩個階段，即1978年到1996年的“捕訴合一”階段和1996年至今的“捕訴分離”階段。從其嬗變中可見，在檢察機關內部，捕訴關系可以大抵分為“捕訴合一”和“捕訴分離”兩種基本類型。而關于這兩種機制的應用，法學界和實務界一直存有較大爭議。

如今，隨著司法改革逐步推進，黨的十八屆六中全會再次強調推進嚴格司法，堅持以事實為根據、以法律為準繩，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，夯實司法責任制，確保改革部署落到實處?？梢哉f，隨著改革的發(fā)展與各方面條件的不斷成熟，以審查逮捕與審查起訴這兩項刑事訴訟法賦予檢察機關的最重要職權為突破，積極整合檢察資源和探索新型捕訴工作機制的改革已經箭在弦上。

從“捕訴合一”到“捕訴分離”，如今又要實行“捕訴合一”。這些分分合合，決不是變個名稱那么簡單，它有著深刻的歷史背景，更是我國司法進程的寫照。而回顧這一歷程，將有助于新一次“捕訴合一”改革的順利推行。

打擊犯罪，“捕訴合一”成主流

縱觀新中國成立之后捕訴銜接機制的演變，可以發(fā)現每個時期的背景都不盡相同。而到底“捕訴合一”和“捕訴分離”孰優(yōu)孰劣，在法學界和司法實務界也都有較大爭議，而這種爭議反映到具體機制建設中，就是“捕訴”關系的分分合合。

從新中國成立之后到1978年檢察機關恢復重建之前，“捕訴”銜接機制曾經出現過一段密集變更時期。

1949年到1951年，中央連續(xù)頒布兩部檢察署組織條例，條例明確規(guī)定了如何在最高人民檢察署內部進行機構設置。最高人民檢察署根據中央政府頒布的組織條例，開始設置內部機構。關于偵查監(jiān)督權與公訴權如何行使，最高檢當時設置了三個處，由第二處負責刑事案件的批捕和起訴工作，也即實行的是“捕訴合一”的工作模式。

而到了1955年，最高人民檢察院將原先負責刑事案件批捕與公訴工作的第二處分立為偵查監(jiān)督廳和審判監(jiān)督廳。此次調整將偵查監(jiān)督權與公訴權分別授予兩個部門行使，類似于我國現行的“捕訴分離”的工作模式，這也被認為是當年人民檢察院組織法的主要成就之一。

1960年，受國內反右斗爭及大躍進運動的沖擊，最高人民檢察院原有業(yè)務部門被取消。歷經風波后的1962年7月14日，檢察院的組織系統(tǒng)開始陸續(xù)恢復。最高檢重新整合內部機構，設立了三大業(yè)務廳，其中檢察批捕工作和起訴的任務是由一廳來負責的。此時，我國的捕訴關系模式又回到了新中國檢察機關初建時期的“捕訴合一”模式，由同一部門即一廳實施審查批捕與審查起訴兩項工作。1966年，受“文革”風暴的影響，檢察機關于1968年被陸續(xù)撤銷，人民檢察制度從此中斷。

可以看出，至1978年檢察機關恢復重建之前，在短短10年間，“捕訴”銜接機制經歷了合、分、合三次變革，變革速度非常之快，這與當時特殊的歷史背景密不可分。

1978年3月，新通過的憲法使得我國檢察制度得以重建和恢復。最高檢進行內部機構設置時，設立了刑事檢察廳，由其來行使審查批捕和起訴權力。1982年，刑事檢察廳變更為一廳，1988年根據最高檢機關機構改革“三定”方案，又更名為刑事檢察廳，仍舊由其行使審查批捕和起訴權力也即實行的是“捕訴合一”模式。

在這一時期，檢察機關之所以實行“捕訴合一”模式，更是與當時的歷史背景息息相關。首先，“捕訴合一”模式符合當時對犯罪進行從嚴打擊的政策要求。當時的政策就是對于那些社會危害嚴重、影響社會穩(wěn)定的犯罪分子，依法從重從快予以嚴厲打擊。檢察機關實施“捕訴合一”機制的目的，是想達到快速高效打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定的作用。此外，檢察機關初建以及重建時期，正面臨著案多人少、機構薄弱的困境，實施“捕訴合一”也正是解決這一困境的客觀需要。

保障權利，“捕訴分離”時代來臨

從當時特定歷史背景出發(fā)，“捕訴合一”的確發(fā)揮了其應有作用，既能夠從嚴從快打擊犯罪，又解決了案多人少的矛盾，但是隨著時代的發(fā)展和進步，我國的刑事司法逐漸摒棄了“嚴打”理念，在刑事訴訟中保障人權成為和控制犯罪同等重要的價值目標，犯罪嫌疑人的基本權利保護、避免刑訊逼供造成的冤錯案作為檢察機關的重要職責在理論界和實務界達成了共識。

在這樣的背景下，1996年通過的新刑事訴訟法，將立案監(jiān)督的權力也交給了檢察機關，使得檢察機關對其他部門的監(jiān)督得到強化。最高檢根據新刑事訴訟法的要求和精神，在檢察機關內部開始了新一輪機構改革，曾經的刑事檢察廳被分設為審查批捕廳和審查起訴廳，分管批捕和起訴工作，從此，我國檢察機關辦案便形成“捕訴分離”模式。

2000年，最高人民檢察院將審查批捕廳更名為偵查監(jiān)督廳，將審查起訴廳更名為公訴廳。各地檢察機關也參照這種模式，對兩個機構進行分設。我國“捕訴分離”模式在全國各個檢察機關徹底確立。

從1996年至今，我國捕訴關系的基本模式仍然是“捕訴分離”?！安对V分離”模式是在新的形勢背景和新的理念下產生的，即拋棄“嚴打政策”、注重保障人權。最高檢基于加強內部監(jiān)督制約、提高批捕和公訴案件質量的目的作出實行“捕訴分離”模式的決定。但是，隨著“捕訴分離”模式在全國的運行，20年的實踐結果讓其弊端也日漸凸顯，例如檢察機構設置混亂臃腫、檢察引導偵查能力不足、偵查監(jiān)督存在盲點和漏洞、部門間工作無效重復、浪費司法資源等。全國各地檢察機關又開始對我國捕訴關系模式進行新一輪的探索，以期尋找更合適的捕訴機制來彌補“捕訴分離”帶來的漏洞和弊端。

>>中華人民共和國最高人民檢察院 王江 攝

探索創(chuàng)新，“捕訴”銜接機制出經驗

雖然從1978年至今的40年，“捕訴”關系可以分為“合一”和“分離”兩個階段，但是這兩種模式始終是并行存在的，二者只是東風與西風交替。而到底選擇哪種模式，是與當時特定歷史需求分不開的。

因此，哪怕是在近20多年的“捕訴分離”時期，檢察機關也沒有停止對“捕訴合一”模式的探索。

比如，無錫市新吳區(qū)檢察院自1996年建院以來，一直實行機構分設、職能分立、運行一體的“捕訴合一”辦案模式。而廣東省深圳市檢察院在2000年就是實行“捕訴合一”模式，將原有起訴一處、起訴二處、批捕處分別更名為刑事檢察一、二、三處，由刑事檢察二處負責職務犯罪的批捕和起訴、刑事檢察三處負責走私案件的批捕和起訴、刑事檢察一處負責其他案件的批捕和起訴。

近年來，在最高檢的領導下，檢察系統(tǒng)開始了新一輪的改革，且力度也越來越大。黨的十八屆三中全會明確提出改革要求，必須要完善司法權力的運行機制，真正做到司法為人民服務。因而檢察機關開始在捕訴關系上進行新的探索，并在全國各個地區(qū)設點對“捕訴合一”機制進行試點和觀察。

2010年9月，北京市海淀區(qū)人民檢察院針對未成年人刑事案件成立了專門的辦案機構，推出了“4+1+N”的工作模式，由未檢部門行使對未成年人刑事案件的審查逮捕權、審查起訴權。另外，對未成年人刑事案件的監(jiān)所檢察監(jiān)督工作和犯罪預防工作一并由未檢機構來完成，以更好地保護未成年犯罪嫌疑人的合法權利。

2012年，黑龍江省齊齊哈爾市檢察院首次探索實行了以職務犯罪為主的偵捕訴一體化機制，并且實行“五定”責任制,使整體工作處于嚴格制度的約束之下，使案件質量得到有效的提高。

2014年，山西省檢察院將朔州市檢察院和太原市檢察院作為改革試驗基地，在對命案的處理上實行提前介入，從命案的偵查、審查逮捕、審查起訴直到支持公訴，都由命案組負責辦理，包括命案的審判監(jiān)督。此辦理模式使得案件不需經過多個部門的重重審核和審批，而是主任檢察官直接對檢察長或者副檢察長負責，使得辦案效率得到明顯提高。

2015年，吉林省敦化市檢察院在最高檢大刀闊斧改革的號召下，率先完成了大部制改革，并在此基礎上進行了精簡，將檢察機關內部的原偵查監(jiān)督科和公訴科下設的三個處統(tǒng)一合并為刑事檢察部，并在檢察人員管理和配置上實行員額制，在責任制上實行辦案人員終身負責制，成功探索了“捕訴合一”機制。

這些對于“捕訴合一”模式的探索，必將為下一步全面推行“捕訴合一”提供借鑒和參考。