唐斌??

摘 要：具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)源發(fā)于農(nóng)村改革實(shí)踐，但農(nóng)村政策試點(diǎn)研究卻長(zhǎng)期處于城市試點(diǎn)“同態(tài)位移”的狀態(tài)?；谠碚摰难芯糠椒?，對(duì)農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的動(dòng)因及其運(yùn)行機(jī)制展開(kāi)探索性研究，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村政策試點(diǎn)的動(dòng)因主要體現(xiàn)在“壓力應(yīng)激”與“環(huán)境適應(yīng)”兩大領(lǐng)域，其各自又包含三個(gè)方面的具體動(dòng)力來(lái)源。但是，不論農(nóng)村政策試點(diǎn)是源于外源治理壓力還是內(nèi)源環(huán)境適應(yīng)需要，產(chǎn)出可供示范引領(lǐng)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并非農(nóng)村政策試點(diǎn)唯一的動(dòng)力源。農(nóng)村基層試點(diǎn)運(yùn)行的根本動(dòng)力在于經(jīng)由試點(diǎn)能夠形成政策過(guò)程的嵌套，從而組合出一種特殊的政策形成機(jī)制，將“中央政策-基層政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策執(zhí)行”在試點(diǎn)過(guò)程予以疊加，在此過(guò)程中基層政府形成強(qiáng)大的“自我授權(quán)的革新”驅(qū)動(dòng)力，從而以試點(diǎn)為契機(jī)提升農(nóng)村治理過(guò)程的環(huán)境適應(yīng)能力及其可預(yù)見(jiàn)性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；政策試點(diǎn)；動(dòng)力機(jī)制；扎根理論

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）07-0019-13

作者簡(jiǎn)介：唐 斌，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、副教授、博士 （廣東 廣州 510642）

試點(diǎn)是復(fù)雜環(huán)境下通過(guò)可控要素的調(diào)整推動(dòng)政策創(chuàng)新的重要舉措，這被諸多研究者作為我國(guó)國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)性機(jī)制來(lái)加以討論①。在我國(guó)農(nóng)村政策變遷的過(guò)程中，政策試點(diǎn)則開(kāi)辟了一條時(shí)空受限的“非線性”創(chuàng)新路徑②。自國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村全面深化改革以來(lái)，農(nóng)村基層治理在國(guó)家改革發(fā)展布局中被提升到更加重要的位置。按照中央“統(tǒng)一規(guī)劃、試點(diǎn)先行”的部署，國(guó)家及多個(gè)涉農(nóng)中央部門(mén)和省區(qū)在農(nóng)村基層進(jìn)行了集體產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)體系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等多方面的創(chuàng)新試點(diǎn)。農(nóng)村政策試點(diǎn)日趨成為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村政策創(chuàng)新、推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的重要舉措。

但是，隨著政策試點(diǎn)的深入推進(jìn)，這一方法中存在的問(wèn)題及局限性也逐步暴露出來(lái)。政策試點(diǎn)的本意是在可控實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、測(cè)試新方法并尋求新突破，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，如何把握“可控性”的尺度成為政策試點(diǎn)的重大挑戰(zhàn)。此外，試點(diǎn)主體、客體及過(guò)程的不成熟都會(huì)對(duì)試點(diǎn)機(jī)制的有效運(yùn)行形成制約馮棟、何建佳：《政策試驗(yàn)的要件構(gòu)成及其優(yōu)化對(duì)策》，《行政論壇》2008年第1期。，使試點(diǎn)的內(nèi)在效度和外在效度大打折扣劉釗、萬(wàn)松錢(qián)、黃戰(zhàn)鳳：《論公共管理實(shí)踐中的“試點(diǎn)”方法》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第7期。。在此背景下，究竟是何種力量推動(dòng)了這一特殊政策創(chuàng)新機(jī)制的運(yùn)行？即使面臨著“試點(diǎn)并不能提供有效的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于開(kāi)展試點(diǎn)的基層政府而言，倚靠試點(diǎn)所獲得的支持也不能長(zhǎng)久”徐湘林：《“摸著石頭過(guò)河”與中國(guó)漸進(jìn)政治改革的政策選擇》，《天津社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。的問(wèn)題以及來(lái)自于上級(jí)對(duì)待試點(diǎn)日趨嚴(yán)苛的態(tài)度，為何基層政府依然熱衷于發(fā)動(dòng)并推進(jìn)各類(lèi)政策試點(diǎn)？納西姆·塔雷伯曾指出，一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新能力不是因體制不同而有所不同，而是取決于這個(gè)國(guó)家為“最大限度的反復(fù)試驗(yàn)”所提供的機(jī)會(huì)Taleb and Nassim Nicholas， The Black Swan： The Impact of the Highly Improbable， London： Penguin， 2008， p. XXi.，本文以2012-2017年公開(kāi)發(fā)布的80個(gè)農(nóng)村政策試點(diǎn)的案例作為研究對(duì)象，闡釋農(nóng)村政策試點(diǎn)的動(dòng)因來(lái)源及其推動(dòng)試點(diǎn)的行進(jìn)邏輯，從而回答這樣一個(gè)問(wèn)題：在我國(guó)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，基層政府開(kāi)展農(nóng)村政策試點(diǎn)究竟意欲何為？從而在理論上為研究我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村政策試點(diǎn)的動(dòng)力機(jī)制提供更有解釋力的框架，同時(shí)在實(shí)踐層面為發(fā)揮政策試點(diǎn)在鄉(xiāng)村振興中的作用提供更有效的導(dǎo)向指引。

一、文獻(xiàn)評(píng)述：政策變遷的動(dòng)因研究

本文關(guān)注的主題是農(nóng)村政策試點(diǎn)的動(dòng)因來(lái)源及其作用機(jī)制，以回答“何種力量在推動(dòng)農(nóng)村基層政府開(kāi)展政策試點(diǎn)”，這主要涉及三個(gè)層面學(xué)術(shù)研究，其外圍是政策變遷動(dòng)力機(jī)制研究，中層是地方政府創(chuàng)新推動(dòng)力研究，而內(nèi)核則是政策試點(diǎn)的動(dòng)機(jī)研究。

關(guān)于政策變遷的動(dòng)機(jī)，存在著內(nèi)生演進(jìn)和外在驅(qū)使兩種不同的觀點(diǎn)。前一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策變遷是組織自我進(jìn)化的結(jié)果。諾斯就指出，制度變遷更多地屬于自組織系統(tǒng)的自我演化過(guò)程，作為內(nèi)生和演進(jìn)的系統(tǒng)，制度變遷是在不確定條件下當(dāng)事人學(xué)習(xí)、模仿、試錯(cuò)和創(chuàng)新活動(dòng)中共同知識(shí)與信念的形成、演化的結(jié)果[美] 道·諾斯：《制度變遷理論綱要》，《改革》1995年第6期。。巴澤雷和雅各布森也認(rèn)為，組織的發(fā)展是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和變革的過(guò)程，且這樣的學(xué)習(xí)變革過(guò)程具有“路徑依賴的特征”。一個(gè)組織在經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)或變革后，政策子系統(tǒng)發(fā)生了部分變化，但仍將經(jīng)過(guò)改革取得一定的平衡，進(jìn)而推動(dòng)了社會(huì)組織的創(chuàng)新和發(fā)展M. Barzelay and A. S. Jacobsen， “Theorizing Implementation of Public Management Policy Reforms： A Case Study of Strategic Planning and Programming in the European Commission”， Governance， 22（2）， 2009.。安妮·克魯格的“經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)學(xué)”認(rèn)為，政府政策是內(nèi)生變量，其一旦被制定出來(lái)就會(huì)在政治經(jīng)濟(jì)的相互作用下沿著自己的軌跡演變胡家勇：《克魯格的政府干預(yù)理論》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》1997年第4期。。但也有研究者認(rèn)為，政策變遷是迫于外界壓力的被動(dòng)變革，伊斯頓就提出政策變遷是政治系統(tǒng)在外界環(huán)境壓力下尋求平衡的結(jié)果，個(gè)人和團(tuán)體向權(quán)威尋求價(jià)值的權(quán)威性配置所采取的行動(dòng)；投票、對(duì)法律的服從和賦稅的交納等行動(dòng)都會(huì)對(duì)政策變遷產(chǎn)生影響[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版，第25-38頁(yè)。。史蒂文·凱爾曼贊同這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為政策變遷的決策過(guò)程以公民希望政府采取何種行動(dòng)的想法為出發(fā)點(diǎn)[美] 史蒂文·凱爾曼：《制定公共政策》，商務(wù)印書(shū)館1990年版，第3頁(yè)。。本土研究者梁文松、曾玉鳳等也認(rèn)同環(huán)境對(duì)于政策變遷的驅(qū)動(dòng)作用，并指出政策變遷的動(dòng)機(jī)在于持續(xù)適應(yīng)環(huán)境的變化，進(jìn)而滿足治理績(jī)效和能力提升的需要梁文松、曾玉風(fēng)：《動(dòng)態(tài)治理：新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，中信出版社2010年版，第79頁(yè)。。

就地方政府創(chuàng)新而言，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新的主要?jiǎng)右蚴怯捎谕獠坷麧?rùn)的存在，在現(xiàn)有的制度安排中無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，往往會(huì)引發(fā)個(gè)人、團(tuán)體或者政府的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)俞可平：《政府創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的研究》，中央編譯出版杜2011年版，第404頁(yè)。。但也有研究者認(rèn)為，內(nèi)部因素對(duì)于政府創(chuàng)新的作用更為重要，桑福德·鮑里斯從創(chuàng)新發(fā)起人的角度對(duì)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力進(jìn)行了分類(lèi)，并提出包括選舉任務(wù)和政客壓力、新的領(lǐng)導(dǎo)力、危機(jī)等在內(nèi)的五類(lèi)動(dòng)力因素，在此基礎(chǔ)上他提出“到目前為止，最常見(jiàn)的創(chuàng)新動(dòng)力是內(nèi)部問(wèn)題（包括不能應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境，無(wú)法達(dá)到目標(biāo)人群，無(wú)法滿足一個(gè)計(jì)劃的需要，資源的限制，或無(wú)法協(xié)調(diào)政策）”Sandford Borins， “Loose Cannons and Rule Breakers， or Enterprising Leaders？ Some Evidence about Innovative Public Managers”， Public Administration Review， 60（6）， 2000.。但更多研究者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新是包括內(nèi)部和外部在內(nèi)復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果，弗蘭策爾通過(guò)對(duì)美國(guó)22個(gè)城市政府創(chuàng)新的研究，總結(jié)出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的組織、環(huán)境、政治及經(jīng)濟(jì)因素及其具體體現(xiàn)Joshua M. Franzel， “Urban Government Innovation Identifying Current Innovations and Factors that Contribute to their Adoption”， Review of Policy Research， 125（3）， 2008.。榮迪內(nèi)利則將西方政府創(chuàng)新的動(dòng)因歸結(jié)為問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和精英驅(qū)動(dòng)兩大方面，在問(wèn)題驅(qū)動(dòng)方面，當(dāng)政府出現(xiàn)“績(jī)效落差”（Performance Gaps）的時(shí)候，人們意識(shí)到傳統(tǒng)政策和計(jì)劃無(wú)力實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)，“創(chuàng)新”便會(huì)將政策引入新的軌道；而在精英驅(qū)動(dòng)方面，政治領(lǐng)袖和政府外精英的“戰(zhàn)略構(gòu)想”有時(shí)能為政府設(shè)置全新的方向和日程，從而帶來(lái)創(chuàng)新[美] 丹尼斯·A. 榮迪內(nèi)利：《人民服務(wù)的政府：民主治理中公共行政角色的轉(zhuǎn)變》，賈亞娟譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第2期。。對(duì)此阿舒勒則將其泛化到整個(gè)官僚隊(duì)伍，認(rèn)為美國(guó)政府的官員有很強(qiáng)的推動(dòng)創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，因?yàn)閯?chuàng)新最有可能推動(dòng)他們的職業(yè)發(fā)展[美] 阿蘭·阿舒勒：《公共創(chuàng)新與政治激勵(lì)》，陳雪蓮譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第4期。。

在本土化研究中，張玉、楊冬雪、李景鵬等研究者試圖從主觀和客觀兩個(gè)方面探尋政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)來(lái)源，后二者還特別強(qiáng)調(diào)官員個(gè)人特別是領(lǐng)導(dǎo)層的政治抱負(fù)及社會(huì)責(zé)任感對(duì)于創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用；陳家剛、梅賜琪則認(rèn)為“危機(jī)情勢(shì)”是政府創(chuàng)新的主要?jiǎng)右颍煌鯚ㄏ?、黃美花以及陳國(guó)權(quán)、黃振威依據(jù)政府創(chuàng)新的類(lèi)型歸結(jié)其動(dòng)力來(lái)源，包括實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新、戰(zhàn)略型創(chuàng)新、探索型創(chuàng)新、問(wèn)題型創(chuàng)新和功利型創(chuàng)新，以及發(fā)展型動(dòng)力、競(jìng)爭(zhēng)型動(dòng)力和壓力型動(dòng)力等。除此之外，秦勃認(rèn)為，政府創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，其直接動(dòng)因除卻客觀環(huán)境和政策主體的影響之外，公共政策失靈以及公共政策執(zhí)行的無(wú)效率也會(huì)引起相應(yīng)的政策創(chuàng)新秦勃：《論公共政策創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)表征、引發(fā)動(dòng)因及價(jià)值取向》，《行政與法》2010年第1期。；而按照周黎安的晉升錦標(biāo)賽理論，地方政府創(chuàng)新更可能是自上而下政治激勵(lì)的產(chǎn)物。

政策試點(diǎn)作為一種特殊的政策變遷形式，引發(fā)了中外研究者的關(guān)注。韓博天、謝淑麗等中國(guó)問(wèn)題專家以及特雷斯曼、蔡等研究者認(rèn)為，在中國(guó)改革面對(duì)的復(fù)雜國(guó)情環(huán)境下，政策試點(diǎn)結(jié)合了政策變遷的高效率以及變遷過(guò)程的低震蕩兩項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，致力于“又快又好”地通過(guò)政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，這是試點(diǎn)在中國(guó)治理政策變遷過(guò)程中最重要的價(jià)值，并被認(rèn)為是各地積極推行這一方式的基本動(dòng)因。在具體動(dòng)機(jī)方面，韓博天在其“分級(jí)制政策試驗(yàn)”（Experimentation under Hierarchy）的研究中提出，中國(guó)進(jìn)行政策試點(diǎn)的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)在于中央和地方在制定政策時(shí)獨(dú)特的互動(dòng)過(guò)程，試驗(yàn)的有效性并不是建立在全面分權(quán)和自發(fā)推廣政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，中國(guó)的以試驗(yàn)為基礎(chǔ)的政策制定過(guò)程仍然需要中央領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威來(lái)鼓勵(lì)和保護(hù)廣泛存在的地方積極性[德] 韓博天：《通過(guò)試驗(yàn)制定政策：中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2010年第5期。。諾斯延續(xù)其有關(guān)制度變遷內(nèi)生演進(jìn)的思路，認(rèn)為“中國(guó)之所以能夠允許運(yùn)用不同的方式來(lái)開(kāi)展試驗(yàn)”，其根本動(dòng)力在于“中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)存在著一種非比尋常的適應(yīng)能力”Douglass C. North， Understanding the Process of Economic Change， Princeton： Princeton University Press， 2005， p. 124.。諾蘭德和特雷斯曼則認(rèn)為，中國(guó)出現(xiàn)政策“試點(diǎn)”的條件要?dú)w因于中國(guó)相較東歐更為分權(quán)化的央地關(guān)系Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.，但蔡等人卻不贊同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為不是分權(quán)而是思想觀念的不同導(dǎo)致了中國(guó)的地方性試驗(yàn)Hongbin Cai and Daniel Treisman， “Did Government Decentralization Cause Chinas Economic Miracle”， World Politics， 58（1）， 2007.。王紹光指出，中國(guó)政府面對(duì)的復(fù)雜國(guó)情和解決棘手問(wèn)題，以及在其壓力下所形成的政府適應(yīng)能力及學(xué)習(xí)能力是推動(dòng)試點(diǎn)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿υ赐踅B光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第11期。。周雪光、周望等也持類(lèi)似觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)情背景所形成的歷史與現(xiàn)實(shí)驅(qū)使了政策試點(diǎn)的開(kāi)展。此外，也有研究者關(guān)注到政策試點(diǎn)的主觀推動(dòng)力量，包括地方領(lǐng)導(dǎo)人的決心Tsai Wen Hsuan and Nicola Dean， “Experimentation Under Hierarchy in Local Conditions： Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan”， The China Quarterly， 218（1）， 2014；岳經(jīng)綸、王春曉：《三明醫(yī)改經(jīng)驗(yàn)何以得到全國(guó)性推廣？基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。、政府系統(tǒng)中存在制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制楊宏山：《雙軌制政策試驗(yàn)：政策創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》2013年第6期。、實(shí)務(wù)部門(mén)人員受到現(xiàn)代治理理念影響，等等。

上述成果為本文提供了良好的研究基礎(chǔ)，但也面臨著分析農(nóng)村問(wèn)題的挑戰(zhàn)，相關(guān)研究大都基于這樣一種預(yù)設(shè)：“城鄉(xiāng)政策變遷是一樣的”，但在現(xiàn)實(shí)治理中由于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展程度、區(qū)位人口特征、治理水平及治理能力等的不同，其政策過(guò)程與城市存在著較大差異，政策變遷的動(dòng)機(jī)及影響因素也有其特殊體現(xiàn)。相較于城市，關(guān)注農(nóng)村政策試點(diǎn)的成果本就不多，既有研究多集中于對(duì)具體試點(diǎn)事項(xiàng)及其效用的分析，主要涉及農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村稅費(fèi)改革以及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面，但鮮有基于城鄉(xiāng)治理環(huán)境差異而關(guān)注農(nóng)村政策試點(diǎn)過(guò)程、要素及機(jī)制特性的成果。在農(nóng)村政策試點(diǎn)過(guò)程中，政策環(huán)境的區(qū)別直接影響試點(diǎn)過(guò)程的進(jìn)行，并使其在三大維度（主體維、時(shí)空維、內(nèi)容維）均與城市以及行業(yè)性試點(diǎn)存在著差異唐斌、張玉：《農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的理論邏輯與實(shí)踐機(jī)制》，《學(xué)術(shù)探索》2017年第11期。。本文在汲取國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，專門(mén)結(jié)合農(nóng)村政策試點(diǎn)的特殊性，試圖通過(guò)扎根理論分析影響基層政府農(nóng)村政策試點(diǎn)動(dòng)因的關(guān)鍵性要素，并進(jìn)一步對(duì)這些要素的具體表現(xiàn)及其作用方式進(jìn)行梳理和歸納。

二、研究方法和數(shù)據(jù)來(lái)源

1.扎根理論研究方法

扎根理論（Grounded Theory）作為一種“由資料中發(fā)現(xiàn)理論的方法論”Barney G. Glaser and Anselm L. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago Aldine， 1967， p. 73.，致力于“經(jīng)由質(zhì)化方法來(lái)建立理論”Anselm C. Strauss and Juliet M.， Corbin， Grounded Theory in Practice， SAGE Publications Inc.， 1997， p. 92.。自1967年由格拉澤通過(guò)《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》宣告誕生以來(lái)，扎根理論在社會(huì)科學(xué)研究中得到了廣泛的應(yīng)用。扎根理論的基本研究過(guò)程包括產(chǎn)生研究問(wèn)題、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和理論建構(gòu)四個(gè)階段賈旭東、譚新輝：《經(jīng)典扎根理論及其精神對(duì)中國(guó)管理研究的現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《管理學(xué)報(bào)》2010年第5期。，其中數(shù)據(jù)處理階段即通過(guò)實(shí)質(zhì)性編碼對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，是扎根理論建構(gòu)理論的關(guān)鍵和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。按照程序化扎根理論，這一編碼過(guò)程包括開(kāi)放性編碼、主軸式編碼和選擇性編碼三個(gè)步驟。本文采用扎根理論的研究方法對(duì)文本資料進(jìn)行上述三階段的編碼過(guò)程，用以建構(gòu)農(nóng)村政策試點(diǎn)的動(dòng)因及其影響因素理論，資料分析過(guò)程中采用持續(xù)比較的分析思路，不斷提煉和修正理論直至達(dá)到理論飽和。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源及其收集整理

本文采用Nvivo10.0質(zhì)性分析軟件，依據(jù)以下程序?qū)?0個(gè)農(nóng)村政策試點(diǎn)案例報(bào)道的原始資料進(jìn)行分析：（1）將報(bào)道素材轉(zhuǎn)錄入Nvivo10.0資料庫(kù)，包括新聞報(bào)道題頭、報(bào)道文本及非文本內(nèi)容、編者案以及后記等，盡量避免遺漏有效信息；（2）對(duì)資料庫(kù)中的數(shù)據(jù)分別進(jìn)行自由節(jié)點(diǎn)和樹(shù)形節(jié)點(diǎn)編碼；（3）將編碼后的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歸類(lèi)，通過(guò)開(kāi)放式編碼、主軸式編碼和選擇式編碼逐級(jí)探索主題間的關(guān)系，梳理、整合編碼和主題，歸并重疊編碼、刪減冗余編碼，最終形成結(jié)構(gòu)模型。

“含有案例數(shù)據(jù)的研究更貼近于理論構(gòu)建，并能提供對(duì)結(jié)果更有說(shuō)服力的論點(diǎn)”Nicolaj Siggelkow：《案例研究的說(shuō)服力》，《管理世界》2008年第6期。，本文通過(guò)“農(nóng)村政策試點(diǎn)”具體案例作為研究數(shù)據(jù)資料的載體，通過(guò)搜索中國(guó)傳媒輿情數(shù)據(jù)庫(kù)、CNKI中國(guó)重要報(bào)紙全文庫(kù)以及Baidu、Bing搜索引擎，進(jìn)行報(bào)刊數(shù)據(jù)搜索并展開(kāi)案例遴選。本文案例遴選的基本標(biāo)準(zhǔn)是：（1）案例發(fā)生的時(shí)間段在2012年11月14日（黨的十八大結(jié)束當(dāng)日）至2017年10月18日（黨的十九大召開(kāi)當(dāng)日）；（2）案例應(yīng)該具備基本齊全的信息要素，即涵蓋本研究在案例編碼時(shí)所需的基本信息；（3）當(dāng)同一政策試點(diǎn)項(xiàng)目涉及多個(gè)地區(qū)時(shí)（例如，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)涉及多個(gè)省份的百余縣區(qū)），只隨機(jī)選擇其中一個(gè)試點(diǎn)地的案例數(shù)據(jù)材料；（4）為保證案例的權(quán)威性，本文所用資料均引自試點(diǎn)地官方報(bào)紙報(bào)道及其電子版。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，本文共搜集到2012-2017年間80個(gè)農(nóng)村政策試點(diǎn)的案例，在獲取這80個(gè)案例原始資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行信息整理，并得到10萬(wàn)余字的案例數(shù)據(jù)記錄。在研究過(guò)程中，隨機(jī)選擇了3/4的案例信息記錄（60份）進(jìn)行編碼分析和模型建構(gòu)，另外1/4的記錄（20份）則用于后期的理論飽和度檢驗(yàn)。

三、范疇提煉和模型建構(gòu)

1.開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼指將資料分解、比較、概念化和范疇化的過(guò)程，也就是一個(gè)將資料打散，賦予概念，然后再以新的方式重新組合起來(lái)的操作化過(guò)程陳向明：《質(zhì)的研究方法與社會(huì)科學(xué)研究》，教育科學(xué)出版社2000年版，第99-101頁(yè)。。本文利用Nvivo10.0的自由編碼功能，將所采集的試點(diǎn)案例資料進(jìn)行自由編碼。為減少研究者的偏見(jiàn)和意識(shí)誤區(qū)，本文盡量基于原始語(yǔ)句作為標(biāo)簽，進(jìn)行資料比對(duì)和初始概念挖掘，同時(shí)利用Nvivo10.0的類(lèi)屬編碼功能，將相同或者類(lèi)似的類(lèi)型進(jìn)行重組及整合，最終提取14個(gè)概念范疇內(nèi)共123條原始語(yǔ)句（見(jiàn)表1）。需要指出的是，在進(jìn)行概念范疇化的過(guò)程中，本文剔除了出現(xiàn)頻次少于2次的初始概念，基于篇幅的考慮，每個(gè)概念范疇僅羅列2條原始語(yǔ)句資料。

2.主軸式編碼

主軸式編碼的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和建立概念之間的各種關(guān)系，以表現(xiàn)資料中各個(gè)部分之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)B. Glaser and A. Strauss， The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research， Chicago： Aldine Press， 1967， p. 21.。本文將開(kāi)放式編碼中能夠呈現(xiàn)出不同范疇之間聯(lián)系的報(bào)道素材逐一進(jìn)行分析，并在反復(fù)比較后解析出其中潛在的脈絡(luò)或者因果關(guān)系，在開(kāi)放式編碼階段獲得14個(gè)概念范疇的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)概念及其具體內(nèi)涵進(jìn)行持續(xù)的比較、提煉和整合，生成具有更高代表性和概括性的概念范疇。通過(guò)深入挖掘主軸編碼中與研究主題密切相關(guān)的內(nèi)容，最終得出問(wèn)題攻關(guān)、路徑探索、戰(zhàn)略落實(shí)、營(yíng)造保障、深化促進(jìn)與示范引領(lǐng)6個(gè)主范疇。與此同時(shí)，以主軸編碼為基礎(chǔ)，本文不斷參考開(kāi)放式編碼表對(duì)原始素材、概念以及主范疇進(jìn)行關(guān)聯(lián)和比較，闡釋其對(duì)應(yīng)關(guān)系的內(nèi)涵（見(jiàn)表2）。

3.選擇式編碼

選擇式編碼是指選擇核心范疇并將其系統(tǒng)地和其他范疇予以聯(lián)系，驗(yàn)證其間的關(guān)系，并把概念化尚未發(fā)展完備的范疇補(bǔ)充完整的過(guò)程A. Strauss and J. Corbin：《質(zhì)性研究概論》，徐宗國(guó)譯，巨流圖書(shū)公司1997年版，第132頁(yè)。。通過(guò)核心范疇、主范疇與其他范疇鏈接關(guān)系的分析，能夠建構(gòu)出描繪事件、行為發(fā)展脈絡(luò)的“故事線”，并為發(fā)展出新的實(shí)質(zhì)理論提供基本構(gòu)架。由于研究議題和資料的復(fù)雜性，選擇性編碼階段所呈現(xiàn)出的分析性理論模式是多元而開(kāi)放的。為了給研究者選擇代碼、啟迪靈感和使用編碼類(lèi)屬，格拉澤提出了18個(gè)理論代碼的家族系列，包括6C（原因、語(yǔ)境、偶然性、協(xié)變量、結(jié)果及條件）、過(guò)程、程度、策略、類(lèi)型、互動(dòng)、認(rèn)同、文化和共識(shí)，后來(lái)又增加了結(jié)構(gòu)、功能、單元身份等代碼家族鄭慶杰：《解釋的斷橋：從編碼到理論》，《社會(huì)發(fā)展研究》2015年第2期。。

通過(guò)自身的創(chuàng)新實(shí)踐，形成具有區(qū)域性乃至全國(guó)性影響力的經(jīng)驗(yàn)、模式，樹(shù)立自身基層治理的品牌及特色，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)創(chuàng)新效果的普惠化。

基于前文分析，本文所研究的農(nóng)村政策試點(diǎn)可由多重情境所激發(fā)，并成為基層政府治理過(guò)程中應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題、挑戰(zhàn)和未知狀況的有效策略。因此，本文選擇了“策略”編碼作為農(nóng)村政策試點(diǎn)的核心范疇，并在此基礎(chǔ)上探尋推動(dòng)政策試點(diǎn)“策略”形成的原因編碼，通過(guò)分析主軸編碼各類(lèi)屬之間的共性，本文最終鎖定“條件”編碼，進(jìn)而構(gòu)成引發(fā)農(nóng)村政策試點(diǎn)動(dòng)力機(jī)制的“條件-策略”這一主類(lèi)型的邏輯關(guān)系（見(jiàn)表3）。

通過(guò)“條件-策略”編碼及其所關(guān)聯(lián)類(lèi)屬、內(nèi)涵的整理，可以厘清基層政府開(kāi)展農(nóng)村政策試點(diǎn)是一種“條件轉(zhuǎn)換下的策略選擇”的“故事線”：

基層政府開(kāi)展農(nóng)村政策試點(diǎn)是在治理過(guò)程中，基于其與治理環(huán)境、高層級(jí)政府以及具有競(jìng)爭(zhēng)（或?qū)W習(xí)）關(guān)系的同級(jí)政府間關(guān)系條件的判斷而作出的策略選擇。當(dāng)這種關(guān)系陷入到某種緊張狀態(tài)，以至于嚴(yán)重影響正常的治理程序（如被高層級(jí)政府越級(jí)指定為試點(diǎn)對(duì)象，或同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)急速加?。┗驑I(yè)已產(chǎn)生焦點(diǎn)問(wèn)題（包括復(fù)雜問(wèn)題、歷史問(wèn)題及關(guān)鍵問(wèn)題等）時(shí)，基層政府迫于縱向、橫向及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的壓力而啟動(dòng)試點(diǎn)予以應(yīng)對(duì)。而在上述緊張狀態(tài)尚未發(fā)生的一般治理情境下，基層政府出于對(duì)未來(lái)治理情勢(shì)變化的預(yù)判，為了避免陷入關(guān)系緊張狀態(tài)而針對(duì)有可能產(chǎn)生壓力的治理環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，在不影響農(nóng)村治理整體進(jìn)程的前提下開(kāi)展政策試點(diǎn)進(jìn)行預(yù)控。

壓力刺激是驅(qū)動(dòng)農(nóng)村基層治理政策試點(diǎn)的外部條件，它影響著基層治理政策的方向和強(qiáng)度。

環(huán)境適應(yīng)是基層政府政策試點(diǎn)的策略選擇，它在方向既定的情況下，影響著基層治理政策的強(qiáng)度和具體安排。

“條件轉(zhuǎn)換下的策略選擇”指向基層政府與高層級(jí)政府、同級(jí)政府以及農(nóng)村治理環(huán)境之間的各種策略、互動(dòng)及其所帶來(lái)后果的核心特征。無(wú)論是問(wèn)題攻關(guān)、路徑探索、戰(zhàn)略落實(shí)、營(yíng)造保障、深化促進(jìn)還是示范引領(lǐng)，都內(nèi)含著基層政府“策略選擇”的邏輯。在此邏輯中，農(nóng)村政策試點(diǎn)一方面固然包含著基層政府所接收到的上級(jí)政府戰(zhàn)略部署的明確指示，或在遇到治理過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)困難“審時(shí)度勢(shì)”而做出集中攻堅(jiān)的抉擇；另一方面所包含的，則是基層政府與農(nóng)村治理的客體、上級(jí)政府、同級(jí)政府的交往互動(dòng)過(guò)程中，針對(duì)農(nóng)村治理未來(lái)發(fā)展所預(yù)設(shè)呈現(xiàn)的某項(xiàng)議題而形成的預(yù)控策略，從而在政策目標(biāo)不變的前提下調(diào)整治理方式及程序，以增強(qiáng)治理過(guò)程確定性與可預(yù)見(jiàn)性、維持或打造優(yōu)良治理環(huán)境、有效推動(dòng)既有治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與凸顯優(yōu)勢(shì)特色等（見(jiàn)圖1）。

4.理論飽和度檢驗(yàn)

本研究用另外1/4的案例信息進(jìn)行飽和度檢驗(yàn)，結(jié)果并未發(fā)現(xiàn)新的重要范疇和關(guān)系，對(duì)試點(diǎn)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響的6個(gè)范疇（攻堅(jiān)、探索、落實(shí)、確保、促進(jìn)、示范）內(nèi)部也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)新的構(gòu)成因子，可以證實(shí)上述“條件-策略”模型在理論上是飽和的。

四、研究發(fā)現(xiàn)

通過(guò)“條件-策略”模型的建構(gòu)，可以將農(nóng)村治理政策試點(diǎn)界定為基層政府依據(jù)農(nóng)村治理環(huán)境變化及其在此過(guò)程中對(duì)于內(nèi)外壓力感知，而做出的政策目標(biāo)或目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式調(diào)整的策略選擇。在此過(guò)程中，驅(qū)動(dòng)農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的因素主要來(lái)自于兩個(gè)方面：壓力應(yīng)激和環(huán)境適應(yīng)。具體而言其又可分為6個(gè)主范疇：攻堅(jiān)、響應(yīng)、示范、探索、確保和促進(jìn)，但其對(duì)試點(diǎn)動(dòng)機(jī)影響的作用機(jī)制卻并不一致，以下進(jìn)行具體闡釋。

1.壓力應(yīng)激

（1）面對(duì)治理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題壓力的任務(wù)攻堅(jiān)

在本文所搜集的試點(diǎn)案例中，推動(dòng)農(nóng)村基層政府實(shí)施政策試點(diǎn)的問(wèn)題主要分成三種類(lèi)型：一是影響基層地方實(shí)施有序治理或落實(shí)戰(zhàn)略部署成敗的關(guān)鍵問(wèn)題，如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)之于土地集約流轉(zhuǎn)（150723）、村民自治之于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)（150710）等；二是涉及多方利益主體、多個(gè)影響領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題，如農(nóng)村村級(jí)資產(chǎn)管理問(wèn)題，就包含著產(chǎn)權(quán)模糊、管理水平低、創(chuàng)效少、貶值快等多個(gè)子問(wèn)題（151219）；三是歷史遺留問(wèn)題以及新問(wèn)題，例如農(nóng)村房屋權(quán)籍歸屬（170630）就是我國(guó)農(nóng)村土地政策及管理制度多次調(diào)整背景下形成的歷史遺留問(wèn)題，而農(nóng)村地區(qū)無(wú)限局域網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用（151221）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+”模式選擇（170522）則是伴隨著我國(guó)信息化發(fā)展涌現(xiàn)出的新問(wèn)題。

多源流理論提出，以聚焦事件為代表的“問(wèn)題源流”一旦與政策源流和政治源流匯聚，將會(huì)打開(kāi)“政策之窗”，從而推動(dòng)政策變遷的議程設(shè)定。作為一種特殊的政策變遷路徑，政策試點(diǎn)的問(wèn)題導(dǎo)向也十分明顯。不論是關(guān)鍵問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題還是遺留或新問(wèn)題，非常規(guī)問(wèn)題的存在將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村常態(tài)化治理的有序進(jìn)行，并存在著引爆負(fù)面聚焦事件的風(fēng)險(xiǎn)，這在發(fā)展和穩(wěn)定作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)的基層政府及官員的考評(píng)體系中，無(wú)疑是巨大的壓力，但同時(shí)由于問(wèn)題的敏感性、復(fù)雜性與長(zhǎng)期性，使得一蹴而就全面解決存在著較大的困難，因此采取試點(diǎn)的方式進(jìn)行漸進(jìn)式解決，無(wú)疑成為農(nóng)村治理主體的優(yōu)先選項(xiàng)。

（2）承接上級(jí)規(guī)劃部署的戰(zhàn)略落實(shí)

我國(guó)《憲法》規(guī)定，“全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)”（第一百一十條），同時(shí)規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作”（第一百零八條），“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”是我國(guó)縱向行政關(guān)系的基本特征。通過(guò)“上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”以及“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”兩種方式，服從、響應(yīng)和落實(shí)中央及上級(jí)政府的戰(zhàn)略部署是農(nóng)村基層政府的基本職能，而這也寫(xiě)進(jìn)了絕大部分基層政府的職能介紹之中。事實(shí)上，除去垂直管理的上級(jí)人民政府之外，中央及其他上級(jí)政府的職能部門(mén)，也能憑借和依據(jù)其對(duì)于所管轄職能范疇內(nèi)資源的調(diào)配權(quán)力、評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲權(quán)力來(lái)影響農(nóng)村基層政府治理目標(biāo)及方式的創(chuàng)新，從而推動(dòng)其在相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展政策試點(diǎn)。由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元化格局，農(nóng)村基層政府自身所擁有推動(dòng)治理變革和政策創(chuàng)新的資源水平遠(yuǎn)低于城市同級(jí)政府，在此條件下，基層政府通過(guò)各種方式承接來(lái)自于上級(jí)政府通過(guò)決議文件“明示”的戰(zhàn)略規(guī)劃，或者通過(guò)研讀高層級(jí)政府政策文件精神中“暗示”的戰(zhàn)略導(dǎo)向而進(jìn)行政策試點(diǎn)，進(jìn)而在爭(zhēng)取上級(jí)投入時(shí)獲得先機(jī)，成為農(nóng)村基層政府要彌補(bǔ)資源短板的重要方法。在本文的案例中，中央部署的“精準(zhǔn)扶貧”、“美麗鄉(xiāng)村”和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及中央部委及相關(guān)機(jī)構(gòu)推行的“全國(guó)農(nóng)村青年信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工程、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和高層級(jí)地方政府實(shí)施的農(nóng)村環(huán)境連片整治工程、農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)等，都是促使農(nóng)村基層政府開(kāi)展政策試點(diǎn)的重要?jiǎng)右騺?lái)源。

（3）提供全國(guó)或區(qū)域性學(xué)習(xí)示范樣本

在地方積極試點(diǎn)貫徹中央及高層級(jí)政府戰(zhàn)略部署之外，上級(jí)政府為限制政策創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和成本，有時(shí)會(huì)主動(dòng)選擇農(nóng)村基層區(qū)域展開(kāi)政策試點(diǎn)。作為回報(bào)，被選中為“中央（或高層級(jí)上級(jí)政府）政策試點(diǎn)區(qū)域”的農(nóng)村基層政府將獲得政策、資金和其他方面資源的支持，并在試點(diǎn)期間獲得打破傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)、就試點(diǎn)相關(guān)問(wèn)題和高層級(jí)政府直接對(duì)話的便利。2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》就強(qiáng)調(diào)，“對(duì)相關(guān)試驗(yàn)區(qū)給予改革放權(quán)”、“對(duì)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)先給予支持”、“優(yōu)先在試驗(yàn)區(qū)安排中央部署的農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)”；2017年財(cái)政部印發(fā)的《開(kāi)展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)施方案》也指出，“中央財(cái)政（給與試點(diǎn)區(qū)域）適當(dāng)補(bǔ)助”，同時(shí)“賦予地方一定的改革自主權(quán)”，這種高層級(jí)政府“欽點(diǎn)”的試點(diǎn)，本質(zhì)上依然是戰(zhàn)略規(guī)劃的一種特殊體現(xiàn)。但基層展開(kāi)試點(diǎn)并積極彰顯其示范意義并非全然出于高層級(jí)政府的指令，比如，在某些內(nèi)源的試點(diǎn)過(guò)程中，主動(dòng)強(qiáng)調(diào)其是“全國(guó)率先開(kāi)展”（141218），并致力于提供可復(fù)制、可推廣、可見(jiàn)效的“余江案例”（170622）、“鄆城標(biāo)準(zhǔn)模式”（170916）等。本文認(rèn)為，這是基層政府在農(nóng)村治理過(guò)程中對(duì)于政策創(chuàng)新所進(jìn)行的“原創(chuàng)標(biāo)識(shí)”體現(xiàn)，即通過(guò)宣稱創(chuàng)新試點(diǎn)的“首創(chuàng)”與“示范意義”，為著手推進(jìn)或正在進(jìn)行的治理創(chuàng)新“正名”，以“試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提供者”的姿態(tài)區(qū)分于后來(lái)的模仿者，從而在政績(jī)錦標(biāo)賽中爭(zhēng)得主動(dòng)。

2.環(huán)境適應(yīng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。特別是進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代以來(lái)，信息傳播方式的驟變急速改變了人們的生活及交往方式，其催生出大量的新興業(yè)態(tài)，并對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)巨大的沖擊。在此過(guò)程中，傳統(tǒng)靠天吃飯的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式首當(dāng)其沖，受到來(lái)自于市場(chǎng)化、國(guó)際化及信息化的多重沖擊，并將其推到危及生死存續(xù)的關(guān)鍵邊緣。而與驟然增強(qiáng)、撲面而來(lái)的多重沖擊形成鮮明對(duì)比的是，千百年來(lái)形成的傳統(tǒng)農(nóng)村手工耕種模式、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化環(huán)境和基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型卻是沉重而緩慢的，這其中既有長(zhǎng)期歷史積淀所形成的“積重難返”的流俗，更有三農(nóng)問(wèn)題重要敏感，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，從而不得不審慎對(duì)待。在此背景下，政策試點(diǎn)作為一種時(shí)空及主題受限的治理創(chuàng)新模式，能夠有效契合農(nóng)村治理改革“小范圍、大轉(zhuǎn)變”的需求，在相對(duì)封閉和可控的環(huán)境下對(duì)新的治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行模式進(jìn)行擬態(tài)運(yùn)行。

（1）探索面向未來(lái)的新治理模式

環(huán)境變化所帶來(lái)的不確定性是公共治理有序運(yùn)行的重要影響因素。在全面深化改革的背景下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)變等環(huán)境因素的變化給農(nóng)村治理帶來(lái)了多重風(fēng)險(xiǎn)：一是政治層面，參與權(quán)力與參與能力的挑戰(zhàn)；二是經(jīng)濟(jì)層面，市場(chǎng)化、全球化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)和全球資源分配；三是社會(huì)層面，農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老制度的城鄉(xiāng)均衡；四是文化層面，留住鄉(xiāng)愁，拒絕空心化、低質(zhì)量的城市化。在此背景下，試驗(yàn)或者說(shuō)“試錯(cuò)”是一種改革成本的分期支付邏輯李培林：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)學(xué)分析》，黑龍江人民出版社1995年版，第65-69頁(yè)。。在本文的案例中，“探尋農(nóng)村污水處理方式”（121220）、“探索農(nóng)業(yè)電子商務(wù)發(fā)展路徑”（160125）、“探索新型農(nóng)村養(yǎng)老道路”（161222）等都是基層政府面對(duì)前述新挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)舉措。通過(guò)試點(diǎn)，給創(chuàng)新政策執(zhí)行提供了反復(fù)試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，政策制定者可以借此提前識(shí)別和解決意料之外的執(zhí)行困難，減少“盲目”執(zhí)行的問(wèn)題Ciqi Mei and Zhilin Liu， “Experimentbased Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China”， Policy Sciences， 47（3）， 2014.。

（2）確保環(huán)境對(duì)于農(nóng)村治理的助益

有研究者指出，目前農(nóng)村綜合改革及鄉(xiāng)村治理主要存在“人”的層面、物質(zhì)層面、制度層面和生態(tài)層面等四大問(wèn)題。而造成上述問(wèn)題的根本原因，在于城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展及其異化，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及治理體系建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障與社會(huì)福利水平以及農(nóng)村發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)等長(zhǎng)期落后于城市及城鎮(zhèn)居民的水平。在此背景下，提升農(nóng)村治理能力不能局限于政府機(jī)關(guān)自身，農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的具體問(wèn)題需要通過(guò)打造良好信用環(huán)境（121225）、營(yíng)造良好道路交通環(huán)境（151102）、改善農(nóng)村宜居生活環(huán)境（171017）等物質(zhì)與精神兩個(gè)層面的試點(diǎn)突破，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，有效實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富?！钡哪繕?biāo)，這將會(huì)給農(nóng)村基層“治理有效”提供良好的環(huán)境保障。

（3）推進(jìn)治理方式轉(zhuǎn)型以坐實(shí)改革成果

我國(guó)農(nóng)村治理在經(jīng)過(guò)近四十年的改革發(fā)展取得了階段性的成就，但與此同時(shí)也必須注意到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及農(nóng)村治理環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的治理手段正在逐步喪失推進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的積極意義，并在某些層面產(chǎn)生出一些負(fù)面效用來(lái)，根據(jù)吳理財(cái)?shù)母爬?，我?guó)農(nóng)村基層治理存在控制、掠奪式治理和放任應(yīng)付式治理吳理財(cái)：《應(yīng)注意農(nóng)村基層的選擇性治理》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2009年第1期。的異化風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，農(nóng)村基層治理必須適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展的需求，轉(zhuǎn)變政府職能、改變治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村市場(chǎng)秩序（151217）、農(nóng)村食品安全監(jiān)管（140521、170616）、農(nóng)村“小微權(quán)力運(yùn)作”等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)范的實(shí)施及監(jiān)督力度，而“農(nóng)村居民自治體系”（150710）、“社會(huì)參與的未成年人保護(hù)機(jī)制”（170507）以及“農(nóng)村合作組織”（170628）等對(duì)于市場(chǎng)及社區(qū)能夠調(diào)整及管理的問(wèn)題必須下放權(quán)力，采用改革試點(diǎn)的方式通過(guò)小范圍的創(chuàng)新，探索治理體系的變革。一方面，能夠維持秩序規(guī)范的穩(wěn)定性與延續(xù)性，減少因?yàn)殂暯舆^(guò)渡等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，也能夠促使基層政府靈活觀照治理實(shí)踐，進(jìn)行更為有效的改革。通過(guò)治理方式創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村富裕，坐實(shí)良好戰(zhàn)略規(guī)劃及其改革發(fā)展的紅利，讓廣大農(nóng)村群眾真正享受到改革的福利。

五、結(jié)論與討論

本文運(yùn)用扎根理論的研究方法，為全面深化改革背景下農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的動(dòng)力機(jī)制分析提供了一個(gè)新的解釋框架。通過(guò)采集2012-2017年間農(nóng)村政策試點(diǎn)的案例報(bào)道信息，建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)，借助Nvivo10.0軟件，經(jīng)由開(kāi)放式編碼、主軸式編碼和選擇式編碼等分析過(guò)程，得出以下結(jié)論：

農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的動(dòng)力機(jī)制存在其特有的表征體現(xiàn)。政策試點(diǎn)作為一種政策創(chuàng)新方式，受到政策目標(biāo)和政策環(huán)境兩方面的影響，具體到基層農(nóng)村治理的話語(yǔ)體系中，則表現(xiàn)為基層政府面臨的治理壓力和治理過(guò)程所依賴的環(huán)境條件。其中，治理壓力主要有現(xiàn)實(shí)問(wèn)題壓力、縱向戰(zhàn)略壓力以及橫向示范壓力等，這些壓力影響著基層治理的政策目標(biāo)及政策過(guò)程，并迫使農(nóng)村基層政府采取政策試點(diǎn)的辦法謀求快速且穩(wěn)妥的政策變遷成果。環(huán)境條件則表現(xiàn)為農(nóng)村治理運(yùn)行過(guò)程各個(gè)階段有可能產(chǎn)生壓力或?qū)е聠?wèn)題的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性因素，其中既有面對(duì)未來(lái)發(fā)展不確定性的擔(dān)憂，也有來(lái)自于環(huán)境變化過(guò)程中治理體系自身機(jī)制、結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)，通過(guò)試點(diǎn)的辦法在政策目標(biāo)不變的情況下謀求治理方式、方法及其可預(yù)見(jiàn)性的提升，是農(nóng)村基層治理在多變環(huán)境下展開(kāi)持續(xù)創(chuàng)新的策略選擇?；谵r(nóng)村治理政策試點(diǎn)動(dòng)力來(lái)源的不同，可以將其分為應(yīng)激型試點(diǎn)與適應(yīng)型試點(diǎn)兩種類(lèi)型。生物學(xué)認(rèn)為，應(yīng)激性與適應(yīng)性是生物在外界環(huán)境中生存繁衍的基本屬性。在農(nóng)村治理過(guò)程中，基層政府部門(mén)及其工作人員延續(xù)這一生物本能，通過(guò)政策試點(diǎn)分別回應(yīng)“壓力應(yīng)激”與“環(huán)境適應(yīng)”兩個(gè)方面的需要，以此為基礎(chǔ)，政策試點(diǎn)也可以分成面向某個(gè)或某類(lèi)具體問(wèn)題而集中力量進(jìn)行的“應(yīng)激型試點(diǎn)”和面向常規(guī)治理過(guò)程進(jìn)行過(guò)程及方法創(chuàng)新的“適應(yīng)型試點(diǎn)”兩種類(lèi)型。

農(nóng)村政策試點(diǎn)是基層政府的策略選擇。通過(guò)本文的分析可見(jiàn)，在試點(diǎn)的初始階段就立志于為更大范圍的政策創(chuàng)新提供學(xué)習(xí)樣本的，僅出現(xiàn)在少數(shù)農(nóng)村政策試點(diǎn)的個(gè)案中。這與有研究者所提出“政策試點(diǎn)本來(lái)是一種提供‘原創(chuàng)數(shù)據(jù)的試驗(yàn)過(guò)程”的理論判斷存在著明顯出入，基層治理者們也意識(shí)到“壓力型試點(diǎn)并不能提供有效經(jīng)驗(yàn)，倚靠試點(diǎn)所獲得的支持也不能長(zhǎng)久”徐湘林：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理——中國(guó)政治體制改革取向及其政策選擇》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。，因此更多的試點(diǎn)是基于內(nèi)源化動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生并基于自身治理實(shí)踐的策略行為。隨著社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的深入推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展的同質(zhì)性已經(jīng)發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化、差別化趨勢(shì)明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)及國(guó)際化水平日益提升，這一方面使得各地走上特色發(fā)展的道路，但另一方面也使單一政策模式的普及推廣失去意義。基層治理者摸索進(jìn)行的農(nóng)村政策試點(diǎn)，主要?jiǎng)訖C(jī)可能并非為更高層決策提供可推廣學(xué)習(xí)的樣本，而是通過(guò)自身努力嘗試在小范圍內(nèi)尋求解決治理現(xiàn)實(shí)中面臨的各種問(wèn)題和即將到來(lái)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)的具體策略，并依據(jù)其對(duì)相關(guān)策略創(chuàng)新性的理解，進(jìn)行“原創(chuàng)標(biāo)識(shí)”以謀求政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的先機(jī)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村政策試點(diǎn)的意義與其說(shuō)在于“推廣”，不如說(shuō)更多的意義在于“比對(duì)”，即試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)內(nèi)源化試點(diǎn)更好地適應(yīng)環(huán)境并解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在標(biāo)識(shí)原創(chuàng)性后為其他地區(qū)提供備選參考，在未有高層級(jí)政府指令學(xué)習(xí)的背景下，其他地區(qū)根據(jù)對(duì)不同示范地區(qū)的考察，自主選擇更有利于自身環(huán)境的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)予以學(xué)習(xí)或二次創(chuàng)新，能使政策創(chuàng)新更好地貼合各自的治理情境。農(nóng)村政策試點(diǎn)中的這種不以推廣學(xué)習(xí)為初衷的靈活變通，與其說(shuō)是韓博天等研究所定義的“由點(diǎn)到面”（From Point to Surface）的政策制定方法的創(chuàng)新，還不如說(shuō)是“因地制宜”（Accordance with Local Conditions）的政策執(zhí)行方式轉(zhuǎn)變更為貼切。但這僅是基于中央及高層級(jí)政府視角做出的判斷，對(duì)于實(shí)施試點(diǎn)的農(nóng)村基層政府而言，其適應(yīng)環(huán)境所做的試點(diǎn)都是政策制定創(chuàng)新的體現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為，不論是外源治理壓力還是內(nèi)源環(huán)境適應(yīng)，其推動(dòng)基層試點(diǎn)運(yùn)行的根本動(dòng)力在于形成了政策過(guò)程的嵌套，并借試點(diǎn)組合出一種特殊的政策形成機(jī)制，從而將“中央政策-基層政策”、“本地政策-他地政策”、“政策制定-政策執(zhí)行”在試點(diǎn)過(guò)程進(jìn)行重疊，在此過(guò)程中基層政府形成強(qiáng)大的“自我授權(quán)的革新（Neuheit）”[德] 施米特：《政治的概念》，劉宗坤等譯，上海人民出版社2004年版，第403-411頁(yè)。動(dòng)力，并在以試點(diǎn)作為策略爭(zhēng)取相對(duì)自由的政策氛圍中展開(kāi)其治理創(chuàng)新的進(jìn)程。

綜上，本研究認(rèn)為，農(nóng)村治理政策試點(diǎn)是地方政府發(fā)揮其壓力應(yīng)激和環(huán)境適應(yīng)兩種生物性本能所進(jìn)行的策略選擇，通過(guò)試點(diǎn)產(chǎn)出可供上級(jí)提煉或同級(jí)學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法構(gòu)成農(nóng)村政策試點(diǎn)的唯一動(dòng)力源。事實(shí)上，從國(guó)家層面來(lái)講，政策試點(diǎn)的作用也并未真正達(dá)到某些研究者所強(qiáng)調(diào)的政策創(chuàng)新“基礎(chǔ)性機(jī)制”的高度，正如朱亞鵬所指出的，“關(guān)于發(fā)展一項(xiàng)國(guó)家計(jì)劃的考量是非常復(fù)雜的，它更多地依賴于政治的和官僚的視角，而不是從某項(xiàng)田野試驗(yàn)、試點(diǎn)項(xiàng)目，或者示范項(xiàng)目汲取的經(jīng)驗(yàn)”Merilee S. Grindle， Politics and Policy Implementation in the Third World， Princeton， N.J.： Princeton University Press， 1980， p. 127.，從而并未達(dá)到韓博天所形容的“將基層的政策創(chuàng)新吸納到國(guó)家政策制定過(guò)程的一種機(jī)制”Sebastian Heilmann：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程：不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第7期。。既然中央與地方都未將試點(diǎn)作為推動(dòng)全國(guó)或區(qū)域性政策創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)性工具，那為何又會(huì)出現(xiàn)“每改必試”的頻繁試點(diǎn)盛況？基于本文所進(jìn)行的研究，其原因主要來(lái)自于兩個(gè)方面：一是通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行一種姿態(tài)的表示或者行為的宣誓，從而在不進(jìn)行全面行動(dòng)的前提下回應(yīng)來(lái)自于現(xiàn)實(shí)、上級(jí)的壓力，同時(shí)也回應(yīng)來(lái)自于同級(jí)對(duì)于自身“模范”、“標(biāo)桿”角色的期待；二是在政策過(guò)程嵌套中建構(gòu)基層“自我授權(quán)的革新”，從而在短期內(nèi)以試點(diǎn)為名集聚資源與政策議程，迅速提高主體的環(huán)境適應(yīng)性，確保農(nóng)村治理成果的有效顯現(xiàn)，并以“首創(chuàng)”、“示范”的名義對(duì)其創(chuàng)新進(jìn)行原創(chuàng)標(biāo)識(shí)。本文認(rèn)為，政策試點(diǎn)本質(zhì)上依然是一種因勢(shì)利導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村治理創(chuàng)新的有效手段，為使農(nóng)村政策試點(diǎn)健康、有序發(fā)展，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面予以完善。

首先，明確農(nóng)村政策試點(diǎn)的核心功能，提高試點(diǎn)的原創(chuàng)性和辨識(shí)度。試點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村治理過(guò)程中有限資源的非常規(guī)聚集，如果盲目跟風(fēng)或者盲目上馬無(wú)疑會(huì)帶來(lái)極大的浪費(fèi)。對(duì)此，應(yīng)明確基層政府試點(diǎn)的前置條件，瞄準(zhǔn)試點(diǎn)所針對(duì)的標(biāo)靶以有的放矢、找準(zhǔn)特色，使試點(diǎn)項(xiàng)目與鄉(xiāng)村振興及其所蘊(yùn)含的具體規(guī)劃目標(biāo)相匹配。其次，確定農(nóng)村政策試點(diǎn)的邊界。根據(jù)“壓力型試點(diǎn)”與“環(huán)境適應(yīng)型試點(diǎn)”的分類(lèi)，明確農(nóng)村政策試點(diǎn)在時(shí)間、空間、主體及主題等多個(gè)維度的界限，最大限度減少“集全縣之力”、“調(diào)動(dòng)一切資源”推動(dòng)政策試點(diǎn)的頻率，杜絕試點(diǎn)過(guò)程中的“創(chuàng)造性違法”，減少試點(diǎn)對(duì)于農(nóng)村治理及秩序持續(xù)性、穩(wěn)定性的傷害。再次，完善農(nóng)村試點(diǎn)過(guò)程中的學(xué)習(xí)機(jī)制。雖然基層政府并未將產(chǎn)出示范性經(jīng)驗(yàn)作為其開(kāi)展政策試點(diǎn)的核心動(dòng)機(jī)，但各地試點(diǎn)所客觀產(chǎn)出的經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥两逃?xùn)依然是農(nóng)村治理探索中彌足珍貴的財(cái)富。對(duì)此，國(guó)家需建構(gòu)相應(yīng)的試點(diǎn)評(píng)價(jià)及推廣機(jī)制，標(biāo)識(shí)原創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)經(jīng)典案例，做好試點(diǎn)過(guò)程中涌現(xiàn)出的理論、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的傳播及擴(kuò)散，為更廣泛的農(nóng)村治理創(chuàng)新提供思路指引及方案參考。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）