摘要：大學(xué)章程是一所大學(xué)的憲章，是大學(xué)各項(xiàng)工作條例的根本。相較于國(guó)外私立院校，我國(guó)民辦高校存在起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)狀，在章程的設(shè)立上亦有不規(guī)范、缺乏時(shí)效性等問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家及香港地區(qū)大學(xué)章程的內(nèi)涵與發(fā)展，總結(jié)了其他地區(qū)先進(jìn)的章程制定理念對(duì)我國(guó)民辦院校章程設(shè)立的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；民辦院校；章程制定

我國(guó)《教育法》和《高等教育法》明確規(guī)定，設(shè)立學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)必需具備相關(guān)章程?！睹褶k教育促進(jìn)法》亦對(duì)我國(guó)民辦高校章程的建設(shè)提出了相應(yīng)要求。然而，從實(shí)際角度出發(fā)，至今仍有許多大學(xué)尚未建立章程，或者僅在小范圍內(nèi)被人知曉。[1]民辦高校作為我國(guó)高校的新興類群，在章程建設(shè)上仍有較大的探索空間。與此相比，國(guó)外及港澳臺(tái)地區(qū)的高校，尤其是私立高校的章程建設(shè)已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比、借鑒，從而加速我國(guó)民辦高校的章程建立，對(duì)我國(guó)民辦院校的發(fā)展具有重大意義。

一、國(guó)內(nèi)民辦院校章程的內(nèi)涵及發(fā)展

早在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的初期，章程即作為高校的憲章而存在。20世紀(jì)50年代初，教育部制定了多所高等院校的章程。這種由行政部門(mén)主導(dǎo)的章程制定模式，標(biāo)志著其權(quán)威性與法律效力。然而在此之后，由于各種歷史原因，高校章程主要作為日常管理制度而存在，出現(xiàn)了法律效力的缺失。自改革開(kāi)放以來(lái)，高等學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)得到逐步落實(shí)，民辦院校亦逐漸興起。其相應(yīng)的章程制定亦成為眾多學(xué)者研究的課題。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂民辦高校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運(yùn)行，由民辦高校的舉辦者根據(jù)《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，按照一定程序，以條文形式，對(duì)有關(guān)學(xué)校辦學(xué)宗旨及根本使命、管理體制及議事規(guī)則、學(xué)科設(shè)置及師生權(quán)益、資產(chǎn)來(lái)源及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大事項(xiàng)做出原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定而形成的規(guī)范性文件?！盵2]可以認(rèn)為，高校的章程是一所高校完成運(yùn)營(yíng)與管理的基本規(guī)則，是其制定其他管理?xiàng)l例的“憲章”，是依法治校、獨(dú)立管理的基礎(chǔ)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育具有多樣化、大眾化的發(fā)展趨勢(shì)，民辦高校隨著教育體制改革的深入而不斷發(fā)展，其章程亦在實(shí)踐中得以確立。相較于公辦院校，民辦院校章程的制定者可以是個(gè)人、企業(yè)或者社會(huì)團(tuán)體，其制定亦有較高的自由性。

二、國(guó)內(nèi)民辦院校章程建設(shè)所面臨的問(wèn)題

國(guó)內(nèi)大多數(shù)民辦院校興建之初，均按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定制定并登記了章程。然而，在具體制定過(guò)程中仍存在主體不明確、依據(jù)不充分、權(quán)責(zé)利不對(duì)等、內(nèi)容要件不齊全、制定程序不規(guī)范、行文不嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)行不到位等問(wèn)題。[3]筆者認(rèn)為，這主要存在以下幾點(diǎn)原因：第一，國(guó)內(nèi)民辦院校是一類新興的辦學(xué)方式，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比缺乏成熟的體系，其發(fā)展和改革路線仍有較大的探索空間，因此在其章程的制定上，亦存在著不規(guī)范、不全面等問(wèn)題。同時(shí)，不少民辦院校照搬公司企業(yè)性質(zhì)的法人章程而設(shè)立自己的章程，并未考慮到民辦非盈利組織的特殊性。第二，制定者未重視章程的法律效力。在西方大學(xué)的發(fā)展過(guò)程中，辦學(xué)的“特許狀”逐步發(fā)展為契約，進(jìn)而產(chǎn)生了詳盡的大學(xué)章程，這一過(guò)程體現(xiàn)著一種契約精神，具有較強(qiáng)的法律效力。因此，大學(xué)章程是作為憲章而存在，而不是日常管理?xiàng)l例。第三，外界環(huán)境對(duì)大學(xué)章程的建設(shè)較為忽視。雖然《高等教育法》對(duì)大學(xué)章程的建設(shè)提出了要求，但涉及到章程詳盡建設(shè)的法律為之甚少，因此制定者在章程建設(shè)過(guò)程中亦因缺乏詳細(xì)法律、條令而存在不規(guī)范現(xiàn)象。

三、國(guó)外民辦院校章程的制定與發(fā)展

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家存在著較強(qiáng)的法制觀念，而大學(xué)章程即是作為憲法而存在。歐美大學(xué)章程最早可追溯到特許狀。特許狀是由教皇或國(guó)王頒發(fā)的，賦予大學(xué)進(jìn)行一系列日常管理權(quán)利的條令，其類似于執(zhí)照或者政府批文，但內(nèi)容更詳細(xì)，并劃分了大學(xué)內(nèi)部各方的權(quán)利與責(zé)任。[4]特許狀體現(xiàn)著政府與院校的契約關(guān)系。大學(xué)章程通常由高等院校的權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)大學(xué)的特許狀和國(guó)家或地方的教育法律法規(guī)而制定。[5]在美國(guó)，章程制定的依據(jù)通常由州級(jí)議會(huì)確定，亦受聯(lián)邦法令的約束。因?yàn)槠渎?lián)邦制的特殊性，受州立法影響，各校章程具有鮮明的差異性與特殊性。在英國(guó)，1992年之前建立的大學(xué)（稱為前大學(xué)）章程通常依據(jù)皇家特許狀制定，而新大學(xué)通常依據(jù)國(guó)會(huì)法案或公司法而確定。

就制定主體而言，歐美大多數(shù)院校的管理制度為董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而私立學(xué)校幾近全部如此。董事會(huì)是大學(xué)章程制定的決策機(jī)構(gòu)，一般由代理人、資助者和校友組成，具有法人資格。如加拿大多數(shù)私立院校大學(xué)章程規(guī)定，董事會(huì)由名譽(yù)校長(zhǎng)、校長(zhǎng)、地方行政人員、教授、社區(qū)工作人員（包括校友）和學(xué)生代表組成。日本私立院校為理事會(huì)所領(lǐng)導(dǎo)，其有制定學(xué)校重大決策、合并/設(shè)立新院校、決定最高人事安排與確定學(xué)校經(jīng)營(yíng)方針等作用，其中即包括大學(xué)章程的設(shè)立。大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，其培養(yǎng)人才、科學(xué)研究的使命決定其應(yīng)以教學(xué)、科研為主，行政管理為輔。國(guó)外私立院校中，學(xué)生代表、教授占董事會(huì)一大組成部分，值得國(guó)內(nèi)民辦院校借鑒。

為了保證大學(xué)章程制定的合法性，公正的制定程序是必由環(huán)節(jié)，亦是高校民主化管理的要求。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家法律對(duì)大學(xué)章程的制定作出了嚴(yán)格規(guī)定。在英國(guó)的絕大部分地區(qū)，私立院校章程的制定受皇室頒發(fā)的特許令嚴(yán)格控制，在制定完畢后需經(jīng)王室批準(zhǔn)并在議會(huì)備案。美國(guó)大學(xué)章程的制定亦受董事會(huì)成員的嚴(yán)格管控。就修改程序而言，歐美高校章程的修改更為頻繁，以適應(yīng)時(shí)代的不斷發(fā)展。如密歇根大學(xué)的章程自1965年起修改了8次，麻省理工學(xué)院章程的修改距上一次修改僅具一年半時(shí)間。這種不斷變化的章程促進(jìn)高校在發(fā)展中不斷適應(yīng)新環(huán)境，利于各項(xiàng)規(guī)章的執(zhí)行。

四、香港地區(qū)私立大學(xué)章程的內(nèi)涵與發(fā)展

香港地區(qū)因其特殊的歷史背景，其辦學(xué)思路既符合中國(guó)的傳統(tǒng)文化理念，同時(shí)，在近一個(gè)世紀(jì)的過(guò)程中在經(jīng)濟(jì)、教育、文化等諸多領(lǐng)域取得了非凡成績(jī)。除此之外，香港地區(qū)的私立院校與內(nèi)地民辦高校具有更多的相似性，其辦學(xué)理念與經(jīng)驗(yàn)具有較高的可移植性，因此，深入研究香港地區(qū)私立高校的章程制定及發(fā)展過(guò)程，對(duì)促進(jìn)內(nèi)地民辦院校章程的建設(shè)具有重大意義。

大學(xué)章程在香港地區(qū)被稱為“大學(xué)條例”。香港地區(qū)高等教育的發(fā)展是在英國(guó)政府殖民統(tǒng)治下逐步發(fā)展起來(lái)的。1911年香港大學(xué)成立，其條例由香港政府通過(guò)立法局設(shè)定，并從那時(shí)開(kāi)始逐步發(fā)展、完善。時(shí)至今日，香港地區(qū)大學(xué)章程的制定主體仍為立法局（又稱立法會(huì)）。其制定由準(zhǔn)備、審議、表決與通過(guò)等步驟完成。[6]首先，章程制定主題組織成立起草小組，同歐美地區(qū)類似，起草小組的成員由校長(zhǎng)、名譽(yù)校長(zhǎng)、教授、校友等社會(huì)人士構(gòu)成。在此之后，起草小組需查閱大量的文獻(xiàn)資料，包括國(guó)內(nèi)外各大院校的章程、高等教育法等規(guī)章政策，并以此起草章程。章程草案需交給多方進(jìn)行修改、完善，并完成審議過(guò)程。在審議過(guò)程中，章程草案與法律法規(guī)的抵觸情況、行文邏輯、專業(yè)術(shù)語(yǔ)、格式等要素均被列入考慮范圍，除此之外，章程的必要性和重復(fù)性、權(quán)責(zé)利對(duì)等關(guān)系亦得到充分研究。此后，具有制定權(quán)的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)對(duì)章程進(jìn)行表決，以反映自己的意見(jiàn)，并加以完善修改。在表決通過(guò)后，章程草案會(huì)被送呈教育行政部門(mén)進(jìn)行進(jìn)一步的審核，并將最后予以公布。

大學(xué)章程的制定依據(jù)分為法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)兩方面。就法律依據(jù)而言，香港地區(qū)各大學(xué)章程主要依據(jù)本地立法和英國(guó)法。在香港回歸后，中國(guó)憲法中關(guān)于高等教育的部分亦被納入章程制定依據(jù)的考慮范圍中。

就制定內(nèi)容來(lái)看，香港地區(qū)大學(xué)章程詳盡地規(guī)定了大學(xué)各項(xiàng)內(nèi)部權(quán)力，包括學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力等諸多方面。為了保證權(quán)力行使的合法性，香港地區(qū)高校對(duì)各權(quán)利行使機(jī)關(guān)做出相應(yīng)的約束與規(guī)定。如《香港大學(xué)條例》第14條規(guī)定，“除規(guī)程另有規(guī)定外，當(dāng)校董會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、教務(wù)委員會(huì)、任何學(xué)院院務(wù)委員會(huì)或任何委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，如主席或副主席（如有的話）皆缺席，出席該會(huì)議的成員須選出一名主席主持該會(huì)議；校董會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、教務(wù)委員會(huì)、學(xué)院院務(wù)委員會(huì)及任何委員會(huì)須決定其各別舉行會(huì)議的時(shí)間及地點(diǎn)及會(huì)議的程序，并就該等事宜訂立規(guī)則；每個(gè)委員會(huì)自其所屬組織上次會(huì)議后舉行的所有會(huì)議的紀(jì)錄，均須在該組織每次會(huì)議席上提交該組織省覽，不論該組織為校董會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、教務(wù)委員會(huì)或任何學(xué)院院務(wù)委員會(huì)”。[7]

隨著法治社會(huì)的發(fā)展，民辦院校章程的法制化是其章程發(fā)展的必由之路。在香港地區(qū)，大學(xué)章程由立法會(huì)賦予法律內(nèi)涵。章程作為一所高校運(yùn)行的“憲章”，具有高于其所制定的其它任何規(guī)章制度的法律地位。同時(shí)，香港地區(qū)大學(xué)的章程被納入香港法例，各個(gè)大學(xué)的章程均與某項(xiàng)特定的法例一一對(duì)應(yīng)，確保其明確的法律效力，利于執(zhí)行的明確性與可行性，賦予其較高的法律地位。

五、國(guó)外與香港地區(qū)大學(xué)章程建設(shè)的指導(dǎo)意義

大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立的必要條件之一。國(guó)外優(yōu)秀私立院校的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，合理、規(guī)范的章程設(shè)立有利于依法治校，有利于更好地保障民辦院校的自主權(quán)。相較于國(guó)外以及香港地區(qū)的優(yōu)秀院校，筆者認(rèn)為，我國(guó)民辦院校在章程制定上需要借鑒以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

（一）重視章程的法律地位

大學(xué)章程作為一所院校的憲章而存在，其權(quán)威超出任何其它管理?xiàng)l例。在制定過(guò)程中，要積極參閱其它優(yōu)秀院校的經(jīng)驗(yàn)，做到規(guī)范、得體，履行“依法治校”的契約精神。當(dāng)今國(guó)內(nèi)眾多院校，尤其是民辦院校，其大學(xué)章程的制定往往有過(guò)濃的行政色彩而不是法制理念。而國(guó)際上，私立院校章程往往由立法會(huì)等政府機(jī)關(guān)確立，既保障了大學(xué)章程的法律地位，亦促進(jìn)了“依法治?！崩砟畹陌l(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程，筆者認(rèn)為，首先，在大學(xué)章程制定過(guò)程中，應(yīng)該查閱國(guó)家有關(guān)法律，確保章程沒(méi)有與法律沖突的內(nèi)容并及時(shí)校正，完善管理過(guò)程。其次，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定各機(jī)關(guān)、部門(mén)所有的權(quán)利與其對(duì)應(yīng)的行使程序，將章程與國(guó)家法律掛鉤。

（二）跟緊時(shí)代步伐，確保章程的時(shí)效性

大學(xué)章程不是一成不變的，而是應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展和外界環(huán)境的變化而及時(shí)修訂的。如前文所述，美國(guó)密歇根大學(xué)章程自上世紀(jì)六十年代起修改了8次，麻省理工學(xué)院章程最近兩次修改間距不過(guò)一年半時(shí)間。目前我國(guó)民辦院校剛剛起步，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，包括章程在內(nèi)的一系列條例自然需要及時(shí)調(diào)整，確保大學(xué)章程的時(shí)效性，避免其執(zhí)行力降低甚或成為一紙空文。

（三）強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自主治校

大學(xué)是培養(yǎng)學(xué)術(shù)人才的場(chǎng)所，其使命決定了其學(xué)術(shù)權(quán)利的地位。在民辦大學(xué)章程建立過(guò)程中，要確保教授治學(xué)的地位，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)管理與行政管理的相依共存。筆者認(rèn)為，不妨效仿國(guó)外高校章程制定過(guò)程，使教授成為章程制定主體的重要組成部分。

（四）明確劃分責(zé)權(quán)利關(guān)系

民辦院校作為民營(yíng)非盈利組織，其章程的重要意義之一即是劃分各成員的責(zé)權(quán)利關(guān)系。國(guó)外大學(xué)章程都對(duì)大學(xué)管理中權(quán)力機(jī)構(gòu)的劃分進(jìn)行了法律上的切割，即董事會(huì)享有哪些權(quán)利、理事會(huì)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)及校長(zhǎng)享有哪些權(quán)利、最終的司法訴訟又必須通過(guò)怎樣的途徑等。[8]與此相較，國(guó)內(nèi)民辦院校章程在制定過(guò)程中仍存在不合理、不合法的現(xiàn)象，甚至因此引起無(wú)謂糾紛。筆者認(rèn)為，只有在民辦院校章程中明確劃分各方責(zé)權(quán)利關(guān)系，才能確保章程的實(shí)際性，保證各項(xiàng)工作的展開(kāi)。

（五）加強(qiáng)對(duì)外合作交流

我國(guó)民辦院校存在起步時(shí)間晚、經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)象。相較于國(guó)內(nèi)情況，在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，私立大學(xué)有著優(yōu)秀的歷史，且其中不乏世界名校。在當(dāng)今全球化背景下，為盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)民辦高等教育的現(xiàn)代化，對(duì)外交流必不可少。首先，我們應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究國(guó)外優(yōu)秀高校的章程，不僅僅是對(duì)章程內(nèi)容的研究，亦要分析其制定主體、制定過(guò)程和相關(guān)的法律法規(guī)。其次，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)我國(guó)高校，尤其是民辦院校章程的發(fā)展進(jìn)行縱向研究，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，取其精華，棄其糟粕，重視我國(guó)民辦高等教育的本土化、民族化研究，設(shè)立符合我國(guó)國(guó)情的章程制定模式，促進(jìn)我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：胡桂成，女（1981.5-），漢族，籍貫：湖北隨州，碩士，講師，研究方向：企業(yè)營(yíng)銷戰(zhàn)略策略。