安徽省農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題探析

【摘要】近年來(lái)，安徽省加大小型農(nóng)田水利工程改造提升工作，取得了良好的成效，但是據(jù)調(diào)查，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題依然存在。筆者對(duì)我省農(nóng)田水利“最后一公里”存在的問(wèn)題與原因進(jìn)行探討，并提出一定的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)田水利；最后一公里；安徽??；對(duì)策

引言

農(nóng)田水利“最后一公里”，是通俗的說(shuō)法，泛指農(nóng)田田間最末一級(jí)灌溉、排水系統(tǒng)及相應(yīng)的工程設(shè)施，包括：灌溉渠、排水溝及與之相配套的閘、橋、涵、塘壩、泵站、機(jī)井、節(jié)水灌溉設(shè)施等。農(nóng)田水利“最后一公里”不暢通、不完善，直接影響農(nóng)田的灌溉、排水，直接影響農(nóng)作物生長(zhǎng)，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)安徽省實(shí)際，農(nóng)田水利“最后一公里”是指支渠到田間的灌溉系統(tǒng)和田間到大溝的排水系統(tǒng)及相應(yīng)的配套設(shè)施。

經(jīng)過(guò)多年來(lái)建設(shè)，全省已初步形成了較完整的農(nóng)田灌排工程體系，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，為保障國(guó)家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。截至2015年底，全省共建設(shè)萬(wàn)畝以上大中型灌區(qū)533處，從灌區(qū)大小看，其中30萬(wàn)畝以上大型灌區(qū)9處，5～30萬(wàn)畝重點(diǎn)中型灌區(qū)97處，5萬(wàn)畝以下中型灌區(qū)427處，總設(shè)計(jì)灌溉面積3848萬(wàn)畝。從小型水源工程看，建成小型水庫(kù)5697座，總庫(kù)容30.45億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積727.3萬(wàn)畝；修建各類塘壩蓄水工程61.73萬(wàn)口，塘容48.9億m3，灌溉面積1285萬(wàn)畝；發(fā)展機(jī)電井26.68萬(wàn)眼，灌溉面積約1500萬(wàn)畝；建成農(nóng)業(yè)排灌泵站2.05萬(wàn)處、總裝機(jī)227.25萬(wàn)kW，機(jī)電排灌面積約4500萬(wàn)畝。但是由于工程老化、失修等原因，支渠到田間的灌溉工程和田間到大溝的排水工程不配套的問(wèn)題還比較突出，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底解決。

1、農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題存在原因分析

盡管我省農(nóng)田水利建設(shè)取得了巨大成就，尤其是2013年以來(lái)開(kāi)展了小型水利工程改造提升工作，實(shí)施 “5588”行動(dòng)計(jì)劃，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的積極性，對(duì)于塘壩、泵站等8類工程進(jìn)行了改造提升，取得了很好的效果。但由于到田間的配套工程未能得到徹底治理，獎(jiǎng)補(bǔ)及整合資金不足，管護(hù)經(jīng)費(fèi)難落實(shí)，運(yùn)行管護(hù)不到位等原因，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍沒(méi)有完全解決。

一是農(nóng)田水利抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)還比較低，基礎(chǔ)依然薄弱

雖然農(nóng)田水利骨干工程體系已初步形成，但基礎(chǔ)依然比較薄弱。主要體現(xiàn)在：①標(biāo)準(zhǔn)比較低，很多工程建于上世紀(jì)五十～七十年代的“大躍進(jìn)”、“學(xué)大寨”時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)較低。②骨干工程到田間工程不配套，整體效益不能充分發(fā)揮。③管理跟不上，工程老化、失修嚴(yán)重，效益衰減。

當(dāng)前，農(nóng)田水利的防災(zāi)減災(zāi)興利能力和標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求相比，還有很大差距。現(xiàn)有灌排骨干工程體系雖然已經(jīng)初步形成，但田間溝渠淤塞、中小溝排水不暢等現(xiàn)象依然普遍存在，目前全省尚有近一半的耕地灌溉保證率不高或無(wú)灌溉設(shè)施，部分易澇地區(qū)達(dá)不到除澇標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)灌排工程配套不完善，建筑物與設(shè)備老化失修較嚴(yán)重，部分溝塘渠道淤塞，調(diào)蓄容積減小，水質(zhì)下降，水環(huán)境承載能力較低。上世紀(jì)八十年代以前排灌渠系所建配套建筑物標(biāo)準(zhǔn)低，部分老化失修嚴(yán)重，完好率在60%左右，不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求。目前，全省尚未建立“合理分配、定額管理、計(jì)量收費(fèi)、以水養(yǎng)水”的水價(jià)形成機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水仍然采取粗放管理方式，群眾節(jié)水意識(shí)較為淡薄，灌區(qū)干、支渠道滲漏現(xiàn)象嚴(yán)重，作物灌溉多數(shù)采用大水漫灌、串灌方式，農(nóng)業(yè)用水效率較低。

另外，由于極端洪澇災(zāi)害影響，小型水利工程受到不同程度的損毀，原先完好的工程部分被沖毀，需要再次修復(fù)改造。以2016年的洪澇災(zāi)害為例，造成長(zhǎng)江流域合肥、安慶、宣城、黃山、蕪湖、池州、銅陵、馬鞍山、滁州、六安、淮南市11市73縣（市、區(qū)）不同程度受災(zāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小型水利水毀工程需維修經(jīng)費(fèi)約為33.8億元。盡管多數(shù)水毀工程已得到應(yīng)急修復(fù)，但其工程標(biāo)準(zhǔn)還比較低。

二是農(nóng)田水利投入機(jī)制還不健全，投入依然不足

從建設(shè)來(lái)看，政府投入雖然持續(xù)增加，但與實(shí)際需求還有很大差距；由于農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出比較效益低，農(nóng)民投入積極性不高；由于農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)大，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投入農(nóng)田水利的能力有限，積極性也有限；由于支農(nóng)涉水項(xiàng)目管理渠道和要求不同，整合資金難以落實(shí)。從管理來(lái)看，管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足，工程投入使用時(shí)間不久就出現(xiàn)老化、損壞等問(wèn)題。

近年來(lái)，農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，雖然政府積極引導(dǎo)社會(huì)投資主體參與農(nóng)田水利工程改造提升，但總體投入意愿不強(qiáng)、積極性不高，特別是對(duì)于一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的群眾籌資難度更大，農(nóng)田水利多元投入機(jī)制尚未形成。按照《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃》，“八小水利工程”投資400.23億元，年均80億元。其中各級(jí)農(nóng)田水利資金補(bǔ)助和村集體、受益農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自籌承擔(dān)總投資50%，其余50%由農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整治、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和扶貧開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、江淮分水嶺綜合治理等支農(nóng)涉水項(xiàng)目資金承擔(dān)。四年來(lái)，實(shí)際完成投資360.8億元，其中整合項(xiàng)目資金投入143.8億元，占總投資約1/3，與規(guī)劃投資占比1/2有一定差距。其次，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等多種因素，少數(shù)地方財(cái)政配套不能足額到位，直接造成工程完成數(shù)量減少或者工程標(biāo)準(zhǔn)降低。此外，各級(jí)涉農(nóng)涉水部門(mén)均有相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金，但由于各自項(xiàng)目要求不同，整合也多是流于形式，難以形成合力。據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果，50.0%的縣級(jí)水行政主管部門(mén)、56.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、86.0%的行政村、82.5%的大戶、78.5%的農(nóng)民群眾認(rèn)為當(dāng)前小型水利工程改造提升存在的最主要問(wèn)題是各級(jí)財(cái)政投入不足。

三是農(nóng)田水利管理維護(hù)還不到位，管護(hù)依然薄弱

除新建的工程外，原有的小型農(nóng)田水利工程普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰，管理主體不明確，管理人員不到位，管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等問(wèn)題，造成工程管理維護(hù)薄弱，不能長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

總體上，全省基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在能力建設(shè)及管理水平不高，辦公條件比較差，人員編制存在混編、混崗，年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)水平較低等問(wèn)題；農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展不夠，自身造血能力不足，難以實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。此外，作為公益性或準(zhǔn)公益性的小型農(nóng)田水利工程，財(cái)政資金對(duì)管理的投入一直不足，而作為主要收入來(lái)源的水費(fèi)收繳一直是困擾水利工程管理單位發(fā)展的一個(gè)難題，也是嚴(yán)重影響水利工程發(fā)揮應(yīng)有效益的重要因素。按照《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃》，“八小水利工程”共需管護(hù)投資27.95億元，年均5.59億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四年來(lái)共落實(shí)管護(hù)投資約16.6億元，其中中央下達(dá)管護(hù)投資約5.1億元，地方籌集管護(hù)投資11.5億元。管護(hù)投資落實(shí)與規(guī)劃有較大差距，主要原因是：地方財(cái)力不夠，管護(hù)資金財(cái)政補(bǔ)助有限；因整合項(xiàng)目資金達(dá)不到規(guī)劃比例，所以計(jì)提管護(hù)資金達(dá)不到要求；小型水利工程管護(hù)社會(huì)化投入積極性不高等。

2、農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題解決思路

一是問(wèn)題導(dǎo)向、分類施策。圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)齊水利短板，重點(diǎn)解決農(nóng)田水利 “最后一公里”問(wèn)題。根據(jù)各地自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，水利現(xiàn)狀及存在主要問(wèn)題，制定切實(shí)可行的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展速度，因地制宜確定工程布局與建設(shè)內(nèi)容，做到建成一片，發(fā)揮效益一片。

二是系統(tǒng)規(guī)劃、成片治理。堅(jiān)持水安全、水生態(tài)、水環(huán)境統(tǒng)一謀劃，同步推進(jìn)，全面系統(tǒng)整治；以小型農(nóng)田灌排片區(qū)為單元，灌溉、防洪、除澇、水環(huán)境與水生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃，點(diǎn)、線、面結(jié)合，集中連片治理。使農(nóng)田灌排系統(tǒng)大中小微銜接、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一致，保證農(nóng)田旱能灌、澇能排。

三是建立臺(tái)賬、明確任務(wù)。以小型灌排片為單元，造冊(cè)立檔，建立臺(tái)賬。明確各灌排片工程建設(shè)任務(wù)與實(shí)施年份，明確年度任務(wù)，落實(shí)到片區(qū)和明確責(zé)任。各級(jí)水行政主管部門(mén)要全程跟蹤問(wèn)效，動(dòng)態(tài)掌握情況，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。各級(jí)要制定科學(xué)的考核辦法，嚴(yán)格考核驗(yàn)收，督促任務(wù)按質(zhì)如期完成。

四是建管并重，創(chuàng)新機(jī)制。突出縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)作用，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程專業(yè)化施工、社會(huì)化建設(shè)指導(dǎo)，按照“產(chǎn)權(quán)有歸屬，管理有載體，運(yùn)行有機(jī)制，工程有效益”的要求，建立健全適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系要求的農(nóng)田水利管理體制。建立健全規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度及投融資體制改革。

3、分區(qū)治理對(duì)策

以小型農(nóng)田灌排區(qū)域或行政村為單元，系統(tǒng)治理，突出重點(diǎn)，成片推進(jìn)。分區(qū)治理對(duì)策為：淮北平原區(qū)以大中溝為單元，加強(qiáng)重點(diǎn)平原洼地治理，改善低洼易澇地區(qū)的排澇條件，突出中小溝疏通整治和閘橋涵配套；合理開(kāi)發(fā)淺層地下水，加強(qiáng)井灌管道輸水系統(tǒng)建設(shè)；因地制宜，開(kāi)展大中溝建閘蓄水試點(diǎn)，實(shí)施溝口建閘、溝河連通，增加灌溉水源，補(bǔ)充地下水。江淮丘陵區(qū)以大中型灌區(qū)支渠、小型獨(dú)立灌區(qū)為單元，突出骨干渠系節(jié)水改造及建筑物配套，加強(qiáng)塘壩、泵站等水源工程建設(shè)改善水源串聯(lián)條件，提高水源調(diào)蓄能力。沿江圩區(qū)重點(diǎn)以圩口或排水區(qū)為單元，開(kāi)展河溝綜合整治與排灌泵站更新改造，實(shí)施灌區(qū)配套改造，加強(qiáng)圩堤達(dá)標(biāo)建設(shè)。皖南、皖西山區(qū)以山洪溝、小水庫(kù)及大山塘為單元，綜合考慮涵養(yǎng)水源、生態(tài)建設(shè)，突出河道整治與攔河堰壩、引水干渠建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，同時(shí)提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。

綜合考慮地形、水源條件、灌排工程體系與特點(diǎn)，具體實(shí)施可按淮北大溝灌排片、一般中型灌區(qū)及小型灌區(qū)（或行政村單元）、大型與重點(diǎn)中型灌區(qū)支渠灌溉片、圩區(qū)（含低洼易澇區(qū)）四種類型劃分小型灌排區(qū)進(jìn)行分片分年推進(jìn)。

管理上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為龍頭，推進(jìn)基層防汛抗旱專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)，因地制宜地發(fā)展多種形式的新型管護(hù)組織，完善全省小型水利管理體系和水利科技推廣服務(wù)體系，進(jìn)一步提升小型水利工程管護(hù)專業(yè)化、社會(huì)化、組織化服務(wù)能力和水平。

作者簡(jiǎn)介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農(nóng)田水利和水土保持相關(guān)工作。