王曉 郭英
摘 要:習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出,要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,在全國(guó)各省、市、縣組建監(jiān)察委員會(huì),目前,黑龍江已在全國(guó)率先完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委掛牌。我國(guó)古代監(jiān)察制度在其漫長(zhǎng)的發(fā)展過程中不斷充實(shí)、逐漸完善,研究分析古代監(jiān)察制度,從前人的經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)和啟示,對(duì)現(xiàn)今的社會(huì)主義民主政治建設(shè)和廉潔政府構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)向作用,對(duì)當(dāng)下我國(guó)監(jiān)察體制改革具有重要的啟示和借鑒意義。
關(guān)鍵詞:古代監(jiān)察制度 監(jiān)察體制改革 啟示
十八大以來,新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)集體加大反腐力度,隨著反腐工作的不斷深入,越來越多的重量級(jí)官員被革職處分。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出:“推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法,建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)。強(qiáng)化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強(qiáng)不想腐的自覺,通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾乾?!盵1]中國(guó)古代監(jiān)察制度以其豐富的內(nèi)容、完備的體系,成為我國(guó)歷朝歷代統(tǒng)治者穩(wěn)定國(guó)家秩序、防治腐敗的重要依據(jù),對(duì)于當(dāng)今我國(guó)監(jiān)察體制改革具有十分重要的啟示和作用。
一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史演進(jìn)
中國(guó)是最早建立監(jiān)察制度,并將其置于國(guó)家主要典制地位的國(guó)家之一。[2]從堯舜時(shí)期“謀于四岳”的拾遺補(bǔ)缺制度到清朝將六科并入都察院,中國(guó)古代監(jiān)察制度歷經(jīng)了萌發(fā)、形成、發(fā)展、成熟、強(qiáng)化五個(gè)階段,對(duì)不同時(shí)期封建王朝的社會(huì)發(fā)展具有重要作用
(一)萌芽階段:先秦時(shí)期
堯舜禹時(shí)代,部落聯(lián)盟酋長(zhǎng)的一言一行都受民眾輿論的監(jiān)督,舜在設(shè)官分職上也要“謀于四岳”,到了夏商周時(shí)代,官員選任以宗親血緣為基礎(chǔ),監(jiān)察活動(dòng)單一,沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置,至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,諸侯爭(zhēng)霸,戰(zhàn)亂不止,各國(guó)為了穩(wěn)定政局,開始設(shè)置監(jiān)察官職。
(二)形成階段:秦漢時(shí)期
秦漢時(shí)期,沿襲了之前御史之職,在中央設(shè)御史大夫,掌管監(jiān)察并擔(dān)任副丞相,被授予“典正法度,以職相參,總領(lǐng)百官,以職相監(jiān)臨”[3]的重任和權(quán)力。西漢末年,改御史大夫?yàn)樗究?,東漢設(shè)“御史臺(tái)”,監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為御史府和司隸校尉兩部分,這時(shí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)相對(duì)獨(dú)立。此外,漢朝頒布了《御史巡察諸郡九條》,對(duì)當(dāng)時(shí)的司法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察等方面做出規(guī)定,成為我國(guó)最早的監(jiān)察法規(guī),[4]這一系列舉措標(biāo)志著我國(guó)古代的監(jiān)察制度已基本成型。
(三)發(fā)展階段:魏晉南北朝時(shí)期
魏晉南北朝時(shí)期,王朝更迭頻繁,監(jiān)察制度也隨之發(fā)生了改變,魏晉時(shí),御史臺(tái)脫離原來的地位,成為完全獨(dú)立的部門,設(shè)在中宮,直接由皇帝控制,南北朝基本上因循。[5]這一時(shí)期,監(jiān)察職責(zé)分布趨于完善。監(jiān)察職能從行政機(jī)關(guān)中脫離出來,出現(xiàn)了諫官制度。
(四)成熟階段:隋唐宋時(shí)期
隋代在御史臺(tái)內(nèi)增加監(jiān)察御史的員額,使之主管地方監(jiān)察事務(wù)。至唐代,御史臺(tái)設(shè)御史大夫、御史中丞為正副長(zhǎng)官,“掌持邦國(guó)刑憲典、以肅政朝廷?!迸_(tái)下設(shè)臺(tái)、殿、察三院,三院分工明確,組成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)這時(shí)的監(jiān)察體系已經(jīng)成熟,對(duì)這一時(shí)期的政局穩(wěn)定、抑制腐敗起著舉足輕重的作用。
(五)強(qiáng)化階段:元明清時(shí)期
元代提高了御史臺(tái)的地位,使之與中書省、樞密院處于平行,其長(zhǎng)官御史大夫驟升為從一品,而且例由皇太子或貴戚兼任,不輕易授人。[6]明代將御史臺(tái)改為都察院,負(fù)責(zé)監(jiān)察和彈劾百官,其監(jiān)察地位進(jìn)一步提高。清代沿襲明制,設(shè)置六科并納入都察院,形成了相對(duì)完善的“臺(tái)省合一”督查體系。至此,中國(guó)古代監(jiān)察制度達(dá)到鼎盛。
二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)
(一)中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)
1.監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立且垂直
魏晉時(shí),御史臺(tái)脫離少府,中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)分離,監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán),在中央和地方都有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員,直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。在中央,有拾遺補(bǔ)缺的諫諍行政體制,有專門的諫諍機(jī)構(gòu),隋唐的中書、門下省都有諫諍職責(zé),如唐朝魏征是有名的諫官。在地方,有監(jiān)督彈劾的監(jiān)察行政體制。
2.監(jiān)察官員考核嚴(yán)格
監(jiān)察官是監(jiān)察機(jī)關(guān)的肉體,是治官之官,當(dāng)風(fēng)霜之任,更需潔身自好,操履篤實(shí)。[7]監(jiān)察官員能否履行好職責(zé),主要取決于檢察人員的自身素質(zhì)。監(jiān)察人員必須具備高尚的品德,如清代康熙皇帝認(rèn)為選科道官時(shí),“必先心術(shù),次才學(xué);心術(shù)不善,縱有才學(xué)何用?!盵8]同時(shí),還要有淵博的學(xué)識(shí)和從官經(jīng)驗(yàn),宋代要求:“非曾經(jīng)兩任縣令,不得除監(jiān)察御史”,這是監(jiān)察官最基本的選用標(biāo)準(zhǔn)。
3.監(jiān)察官位卑權(quán)重
中國(guó)古代各監(jiān)察官職位一直不高,但卻受到很多人尊重,為了使監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有震懾百僚的權(quán)威,給予了監(jiān)察機(jī)構(gòu)或臺(tái)官以崇高的地位。西漢的侍御史和刺史品階僅為六百石,相當(dāng)于低級(jí)縣令,但他們職權(quán)卻大大超過身份,唐代的監(jiān)察御史僅為正八品,但有權(quán)監(jiān)督六部尚書,“以小治大”是古代監(jiān)察官的特點(diǎn)之一。
三、當(dāng)今中國(guó)監(jiān)察體制改革的意義
(一)監(jiān)察體制改革集中了反腐敗力量
2017年11月5日,中央頒布了《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》,當(dāng)中指出:“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”,[9]這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位。國(guó)家監(jiān)察體制改革將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì),設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)這一綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)。
監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立,一方面,將之前相關(guān)部門的反腐敗機(jī)構(gòu)整合在一起,減少了其數(shù)量,降低了監(jiān)察過程中各部門的相互否通、協(xié)調(diào)的復(fù)雜性,提高了反腐敗的效率。另一方面,監(jiān)察體制改革將之前部門的人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)之中,不僅減少了人員費(fèi)用開支,形成監(jiān)督合力,也使監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部更加容易協(xié)調(diào),為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系提供了機(jī)構(gòu)上和體制上的保障。
(二)監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員的全覆蓋
習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上指出:“要擴(kuò)大監(jiān)察范圍,健全國(guó)家監(jiān)察組織建構(gòu),形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。[10]監(jiān)察體制改革前,行政檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督,改革后,監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象為所有行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員,真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員的“全覆蓋”。同時(shí),監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察委員會(huì)上升至與“一府兩院”平級(jí)的機(jī)關(guān)單位,更能強(qiáng)有力的對(duì)監(jiān)督對(duì)象形成震懾且更具威望,使不敢腐、不能腐、不想腐的思想扎根每一個(gè)公職人員心中。
(三)監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了全面深化改革的意義
十八屆三中全會(huì)提出,全面深化改革的總目標(biāo)就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記十九大報(bào)告中明確指出,要制定國(guó)家監(jiān)察法,從法律上保障監(jiān)察體制改革制度化,也是新時(shí)代依法治國(guó)的需要。沒有厲行法治的決心,沒有健全完備的法律制度體系,沒有實(shí)施法治的能力和水平,很難稱得上是現(xiàn)代化國(guó)家。[11]監(jiān)察體制改革在一定程度上是國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要途徑之一,有助于形成一套系統(tǒng)、完整的制度體系,這本身就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。
四、中國(guó)古代監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今的啟示
(一)堅(jiān)持有法可依,配備健全的法律法規(guī)
縱觀我國(guó)古代監(jiān)察制度,可以看出歷代皇帝對(duì)監(jiān)察體系運(yùn)轉(zhuǎn)都極為重視,根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況,逐步完善法律法規(guī),通過監(jiān)察法律來構(gòu)建廉潔政府。
2017年6月,第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》進(jìn)行了審議,11月7日,監(jiān)察法草案向社會(huì)公眾征求意見,《國(guó)家監(jiān)察法》提上議程,與監(jiān)察體制改革齊頭并進(jìn)是保障改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ),在未來隨著社會(huì)變化,與監(jiān)察體制相關(guān)的配套法律應(yīng)該逐步健全,如《舉報(bào)法》的制定,應(yīng)該將如何保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益不受傷害,如何保護(hù)舉報(bào)機(jī)關(guān)和舉報(bào)人的隱私等納入法規(guī)。
(二)加強(qiáng)民主政治建設(shè),推進(jìn)監(jiān)察工作民主化
社會(huì)主義民主政治是無產(chǎn)階級(jí)掌握國(guó)家政權(quán),管理國(guó)家的政治制度。十九大報(bào)告中指出:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力,用制度體系保證人民當(dāng)家作主?!盵12]國(guó)家監(jiān)察體制改革就是要徹底讓腐敗分子無處可逃,讓人民群眾的生活更加民主。在日益民主化的今天,一定要發(fā)展社會(huì)主義民主政治,在監(jiān)察體制改革過程中,秉持公開、民主的工作方式,讓人民群眾敢說話、說實(shí)話,讓監(jiān)察體制改革深入民心。
(三)嚴(yán)格選任官員,提升監(jiān)察官素質(zhì)
人是歷史的創(chuàng)造者,中國(guó)古代選拔監(jiān)察官員要求嚴(yán)格,不僅要有高尚的品德,還要敢說話,說實(shí)話,才能確保監(jiān)察工作達(dá)到理想效果。當(dāng)今監(jiān)察人員工作特殊,不僅要具備古代選拔監(jiān)察官的要求,還要從學(xué)歷學(xué)識(shí)、實(shí)踐能力、年齡構(gòu)成等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。首先,監(jiān)察工作涉及方方面面,監(jiān)察人員要具備數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì)、法律等多學(xué)科知識(shí),才能應(yīng)對(duì)一些特別問題。其次,德是選人用人的首選指標(biāo),通過一些心理測(cè)試、場(chǎng)景模擬等了解監(jiān)察人員的素質(zhì)和價(jià)值取向。最后,要對(duì)監(jiān)察人員的心理素質(zhì)、性格偏向、工作成果、績(jī)效等進(jìn)行評(píng)估,以此來保證監(jiān)察工作取得高質(zhì)量的效果,將監(jiān)察體制改革進(jìn)行到底。
(四)擴(kuò)大監(jiān)督渠道,深化反饋體系
在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能快速發(fā)展的今天,一定程度上影響了人們的政治生活方式,人們?cè)絹碓揭蕾嚲W(wǎng)絡(luò),網(wǎng)絡(luò)參政極大地拉近了官民距離。監(jiān)督渠道的擴(kuò)大,為國(guó)家監(jiān)察體制改革深入開展提供了便利,同時(shí),要深化反饋體系,政府公職人員要及時(shí)、準(zhǔn)確地回饋公眾信息,加強(qiáng)雙方互動(dòng),不僅有利于陽光政府的建立,也有利于監(jiān)察工作的順利開展。
結(jié) 語
回顧歷史,中國(guó)古代監(jiān)察制度雖有多方面弊端與不足,但著實(shí)是一套系統(tǒng)完整的制度體系。十九大報(bào)告提出要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,2016年底,北京、浙江、山西三省市率先開展監(jiān)察改革試點(diǎn)工作,已經(jīng)取得了顯著成效,2018年是大刀闊斧進(jìn)行監(jiān)察體制改革的元年,當(dāng)今監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立,在一定意義上就是承襲了古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立且垂直的特點(diǎn)。在今天,我們要更加理性地去看待中國(guó)古代監(jiān)察制度,去其糟粕,取其精華,將優(yōu)秀思想運(yùn)用于當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察體制改革。
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作者簡(jiǎn)介:王曉(1993-),女,新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生,研究方向:中外政治制度;
郭英(1993-),女,新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生,研究方向:中外政治制度。