王振

摘要：在中國加速城市化進程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應運而生。經過十多年的各地區(qū)試點和持續(xù)推廣，深化行政管理體制改革，推進社會治理綜合治理，建設法治政府取得顯著成效。但同時也存在著法律依據(jù)滯后，地方制度存在較大差異，執(zhí)法權力分配不合理，公共服務合作制度不善，執(zhí)法隊伍素質不高。有必要永遠隨著經驗的積累和失落，我們將繼續(xù)推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革。提出提高城市綜合執(zhí)法立法水平在此基礎上，理順城市管理綜合行政執(zhí)法體系，合理界定城市管理綜合執(zhí)法機構職責，完善城管綜合執(zhí)法管理制度機關與其他機關的公共服務合作制度，以及城管綜合行政執(zhí)法隊伍的培訓和規(guī)范化。

關鍵詞：綜合行政執(zhí)法；改革；難題；破解

在中國加速城市化進程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應運而生。通過十多年的試點和不斷推進，各地深化行政管理體制改革，推進綜合治理，建設法治政府取得顯著成效。但是，也有一些問題。 要總結經驗的得失，繼續(xù)推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革。

一、綜合行政執(zhí)法改革的難點及焦點問題

（1）目前，我國正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執(zhí)法領域仍然缺少專門性立法。綜合行政執(zhí)法機關的法律依據(jù)和法律地位經常被質疑存在違背職權法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專門立法。目前的相關法律對執(zhí)法的規(guī)范性較強，對執(zhí)法程序的嚴格程度較高，但保障行政執(zhí)法實效性的手段過少，程序復雜、時間較長，導致有些領域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實操作性，無法對違法行為進行及時查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。以違法建設的查處為例，查處違建時的情況都非常復雜，甚至經常會發(fā)生矛盾乃至沖突，因此執(zhí)法實踐中的筆錄事后補寫的情況較為常見。（2）目前，各城市的城管綜合行政執(zhí)法機關的機構設置有諸多的弊?。旱谝?，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法，導致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學規(guī)劃和強有力的統(tǒng)一領導，各區(qū)縣的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊；第二，城管執(zhí)法組織的人財物的相關權力都由區(qū)縣政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務領導上也缺乏專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊伍缺乏足夠的專業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實中發(fā)生扭曲。如有些城管組織則擔任著許多與其執(zhí)法職能毫不相干的工作，來自區(qū)縣政府和街道辦事處的各種任務，使城管執(zhí)法組織疲于奔命，其形象就像城市管理的萬金油。（3）執(zhí)法人員法律地位與相應規(guī)定不匹配；執(zhí)法人員編制嚴重不足；現(xiàn)有執(zhí)法隊伍構成比較復雜，執(zhí)法人員素質良莠不齊。按照法律和國務院的相關文件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務員，但各地實施中，由于行政系統(tǒng)整體的編制名額有限，而編制的分配問題又牽涉到政府的統(tǒng)一籌劃及各職能部門的利益，導致各地幾乎都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有解決執(zhí)法人員參照公務員管理這一問題，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法影響了執(zhí)法的嚴肅性。城管執(zhí)法人員數(shù)量不足，普遍不能滿足城市急劇擴大、人口激增的現(xiàn)實需要，為了應對大量的執(zhí)法任務而各地普遍聘請協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。但協(xié)管人員沒有經過執(zhí)法培訓，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象多有發(fā)生。

二、破解綜合行政執(zhí)法改革難題的對策建議

（1）完善綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)及制度程序：首先應對現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法適用的法律法規(guī)統(tǒng)一進行“修、刪、增、廢”，加強對現(xiàn)行的行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的清理，制定出臺統(tǒng)一的《綜合行政執(zhí)法法》；其次是健全行政執(zhí)法規(guī)章制度；第三是規(guī)范調查取證行為。（2）推進行政執(zhí)法結構重組，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移：以執(zhí)法對象和執(zhí)法效率為核心整合相近領域的執(zhí)法機構，大幅減少執(zhí)法隊伍數(shù)量。綜合行政執(zhí)法改革還應強化與專業(yè)部門監(jiān)管的有機銜接和相互配合，完善監(jiān)管鏈條的無縫對接，最終形成“集中審批-分類監(jiān)管與優(yōu)化服務- 綜合執(zhí)法”的基層政府治理架構。（3）加強行政執(zhí)法隊伍建設：做好機構撤并和編制劃轉工作，重點加強基層執(zhí)法機構編制設置。建立執(zhí)法人員特殊崗位津貼制度，適當提高綜合行政執(zhí)法人員待遇，穩(wěn)定執(zhí)法隊伍。（4）完善行政執(zhí)法職權的合理劃轉：處理好專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的關系，按照屬地原則，市縣兩級政府行使執(zhí)法管理職能，上下行政機關執(zhí)法職能相同等事項，一律下移到縣級政府行使。完善執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門之間的執(zhí)法職能劃轉。（5）構建權責清晰、協(xié)調配合的行政執(zhí)法體系：明確部門責任邊界和協(xié)作配合義務。健全綜合行政執(zhí)法協(xié)調配合機制，建立完善業(yè)務主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的信息通報、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務指導、案件移送、工作會商、爭議處理等制度，實現(xiàn)管理和執(zhí)法之間形成較好的良性互動。（6）整合行政執(zhí)法資源：一是整合政務投訴舉報平臺，規(guī)范職能部門處理投訴程序；二是建立信息聯(lián)網平臺，實施智慧監(jiān)管；三是將綜合行政執(zhí)法嵌入網格化管理，通過網格化管理的日常巡查，執(zhí)法關口前移，進行源頭治理，實現(xiàn)執(zhí)法巡查與網格管理有效疊加，形成網格化、立體化執(zhí)法管理模式。（7）完善綜合行政執(zhí)法配套改革：推動社會信用體系建設，借力各類社會資源，形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。推進檢驗檢測機構的市場化改革，通過市場實現(xiàn)中介服務機構數(shù)量與市場需求的自動匹配，為綜合行政執(zhí)法改革“監(jiān)督處罰和技術檢驗職能相對分開”提供支撐。

三、結語

隨著中國經濟的發(fā)展，中國城市化進程不斷加快，農村人口越來越少，在綜合行政執(zhí)法中出現(xiàn)了各種各樣的問題，這些問題需要改革不斷完善。綜上所述，希望本文的建議能有所幫助。

（作者單位：煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局）

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