王鑫

摘 要：基本公共服務(wù)均等化是涉及民生和經(jīng)濟發(fā)展命脈的重要領(lǐng)域，也是追求最優(yōu)社會效益的基本所在。從影響基本公共服務(wù)均等化的因素分析為著力點，對如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化進行理性的思考和反思，從政府購買、城鄉(xiāng)二元化、城市內(nèi)差異三個方面來討論這個問題。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；內(nèi)涵；政府購買；城鄉(xiāng)二元化；城市內(nèi)差異

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）02-0086-03

改革開放以來，我們黨始終秉承社會發(fā)展規(guī)律和中國特色社會主義建設(shè)的發(fā)展軌跡，從“發(fā)展是第一生產(chǎn)力”到“始終堅定不移把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，從經(jīng)濟高速增長階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，從狠抓經(jīng)濟的執(zhí)政理念到著眼于以人民為中心的執(zhí)政方略，凸顯了政府執(zhí)政能力的提高和為人民服務(wù)的施政方向。黨的十六屆五中全會提出：“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”。黨的十六屆六中全會決定：“中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距”，黨的十九大報告指出，從二○二○年到二○三五年，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)?！短旖蚴行罗r(nóng)村建設(shè)布局規(guī)劃（2011—2020年）》提到：“力爭到2020年，新農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率達到100%，市政基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率達到80%以上，農(nóng)民就業(yè)率達到85%及以上”。這些政策表明，政府已將基本公共服務(wù)均等化列入重點施政規(guī)劃。

一、基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)概念

基本公共服務(wù)均等化是涉及民生和經(jīng)濟發(fā)展命脈的重要領(lǐng)域，也是追求最優(yōu)社會效益的基本所在。在普遍理解中，基本公共服務(wù)可以解讀為以政府為主導(dǎo)，在以經(jīng)濟發(fā)展為基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)下，在一定的國情和財力背景下，面向全體社會成員，在相應(yīng)的財政體制改革的推動下，借助私人和市場力量，提供在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的基本公共物品和基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)領(lǐng)域涵蓋公共設(shè)施、公共醫(yī)療、文化教育和環(huán)境保護等。

基本公共服務(wù)提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，從公共產(chǎn)品屬性來說是非競爭性和非排他性的，從字面上理解，就是我們所說的“純公共物品”，其提供初衷是滿足公眾需求，屬性上完成了均等化，然而在實際生活中，由于政府財政的供給成本較高，需要和市場結(jié)合，以政府購買的服務(wù)外包的形式來支持市場第三產(chǎn)業(yè)的擴展，于是就產(chǎn)生了大量的具有公用服務(wù)性質(zhì)的非競爭性和非排他性的處于純公共物品和私人物品之間的“混合公共物品”。其均等化是指面對全體社會成員，以滿足人們對公共資源最低需求的公共服務(wù)。服務(wù)，從抽象上來說，是指非物質(zhì)形態(tài)的對象活動，比如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、公共安全和公共秩序等無形的服務(wù)，在現(xiàn)實生活中，多見廣義的服務(wù)，包括無形的公用服務(wù)類活動和有形的公共產(chǎn)品。比如公益捐款、交通設(shè)施等，是不以營利為目的，但可以以低價為公眾提供可持續(xù)的服務(wù)。而這種公共利益的享有者，包括公民、企業(yè)和合法的能動體，在充分地享有了公共服務(wù)的價值和使用價值時，政府部門才算在履行公共服務(wù)的職能中真正承擔(dān)了法律責(zé)任和道德責(zé)任。

二、基本公共服務(wù)均等化的影響要素

1.政府購買

基本公共服務(wù)不是商品，不以營利為目的，其服務(wù)的客體是公用資源，是無償、共享的公共行為，但是在現(xiàn)實的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，由于公共資金的缺乏、資源有限、服務(wù)主體的單一、“大政府、小社會”的倒三角式管理模式，使得社會公共資源已經(jīng)越來越滿足不了民眾對服務(wù)質(zhì)量的普遍要求。同時，公共資源越有限，也就越容易出現(xiàn)服務(wù)的非均等化。

公共政策的科學(xué)設(shè)計是確保基本公共服務(wù)均等化的制度保障，我們要建立起服務(wù)型政府，關(guān)鍵要在解決基本公共服務(wù)均等化的問題上下功夫，公共政策在價值導(dǎo)向、利益分配、角度方式、路徑選擇、行為標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督規(guī)范等方面指明了方向，是維系社會公共服務(wù)的標(biāo)桿。政府購買作為兼顧效率與公平的公共政策是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的充分條件。

政府購買的提出在一定程度上提高了專業(yè)化服務(wù)的門檻，也緩解了政府管轄實務(wù)范圍過大的壓力。透明化的招標(biāo)購買，使得專業(yè)化、多樣化、差異化的基本公共服務(wù)成為可能，在提供低成本、高質(zhì)量服務(wù)中，競爭性是最大的優(yōu)勢。但是公共財政從產(chǎn)生之初，就是以市場失效為前提的，也就是說，政府可以購買的只能是那些不可分割的、消費非競爭性的、受益非排他性的純公共服務(wù)，不能替代市場在資源配置中的決定性作用。因此解決當(dāng)前基本公共服務(wù)非均等化的突出問題需要政府通過多元化的渠道來實現(xiàn)，政府購買只是政府多元化提供公共服務(wù)從而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重要方式，而不是唯一方式。

政府購買模式一開始在上海作為試點推行，這一做法促進政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會組織活力。其他地方政府借鑒這種模式并大力探索與民間組織機構(gòu)合作培育公共服務(wù)新領(lǐng)域。政府鼓勵、支持中介組織、民間組織參與公用項目的實施，提高了資本運作的效率，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量，也在一定程度上，拓寬了民眾參與公共事業(yè)的渠道。但在實施層面要注意兩個問題。一方面在競價階段，政府采購公共服務(wù)的資金尚在政府預(yù)算編制中，不能向社會公開，導(dǎo)致信息的不透明，容易使得參與機構(gòu)由于不了解而產(chǎn)生競爭的不公平。另一方面，由于缺少相應(yīng)的規(guī)章制度，容易產(chǎn)生法律漏洞，讓不法商販有機可乘，而且在購買關(guān)系上，政府的單向主導(dǎo)、低成本的購買、權(quán)職介入使得雙方關(guān)系不平等。

為了解決基本公共服務(wù)非均等化的問題，地方政府還是要立足地方實踐，在建立契約、引入競爭、改善流程的層次上完善其購買模式。厘清中央與地方政府在公共服務(wù)中的購買職責(zé)，做好貫徹落實中央布局、規(guī)劃，結(jié)合地方特色、注重實施監(jiān)督的采購工作。在政策規(guī)劃中，明確已有立法和細化流程，保障招標(biāo)公開透明，重視民間組織的獨立性，完善購買咨詢服務(wù)，確保基本公共服務(wù)設(shè)備的質(zhì)量和受眾的普及面。在監(jiān)督執(zhí)行中，加強嚴格審批的內(nèi)部監(jiān)督和多元化的外部監(jiān)督，引入獨立的第三方機構(gòu)和社會媒體監(jiān)督，建立科學(xué)有效的績效評估機制。

2.城鄉(xiāng)二元化

計劃經(jīng)濟消弭，市場經(jīng)濟的興起使得產(chǎn)業(yè)重心由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)逐漸形成，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的非均等化方面尤為顯著。城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異，社會發(fā)展分化導(dǎo)致城鄉(xiāng)對基本公共服務(wù)需求的兩極化。對于仍以農(nóng)業(yè)為重的農(nóng)村來說，其需要的基本公共服務(wù)多同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展相關(guān)聯(lián)，比如農(nóng)業(yè)設(shè)施同科技的投入、林業(yè)防護、病蟲防害、水利建設(shè)等基礎(chǔ)性需求，而反觀城市，作為以工業(yè)振興促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的樞紐，它所需要的基本公共服務(wù)主要集中在城市交通、城市設(shè)施規(guī)劃等現(xiàn)代化行業(yè)。

除了需求差異的影響外，全球化也在一定程度上加速了基本公共服務(wù)非均等化，由于國際技術(shù)等級升級和中國同國際接軌的快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)力已經(jīng)由依賴勞動力密集型向人才科技型轉(zhuǎn)變，而拉動經(jīng)濟的馬車在快速奔馳中，已經(jīng)由掌握經(jīng)濟命脈的穩(wěn)定型農(nóng)業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)傾斜，從而導(dǎo)致政策的制定更加配合擅長在第二第三產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展的城市的崛起。市場經(jīng)濟在這一階段中起到了至關(guān)重要的作用。而在大量的社會公共資源，比如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、住房的分配、養(yǎng)老的保障等，越來越偏向城市，遠離農(nóng)村的時候，漸漸擴大在收入分配上、在區(qū)域協(xié)調(diào)上、在行業(yè)前景上的城鄉(xiāng)基本公共資源分配不均等。

中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)供給的權(quán)責(zé)上模糊，中央政策方針面向全國性服務(wù)，地方還要兼顧匹配地方特色的服務(wù)建設(shè)，對于農(nóng)村基本公共服務(wù)缺乏過多的關(guān)注，而在基本公共服務(wù)供給的過程中，層級之間的事權(quán)逐步下移，導(dǎo)致農(nóng)村的基本公共服務(wù)主權(quán)從市政府到鄉(xiāng)政府，當(dāng)然為鄉(xiāng)政府無形中增加了財政上的負擔(dān)。尤其是，在實際中雖然市政府加大了對農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給，但是由于缺乏相應(yīng)的保障制度，在供應(yīng)中缺乏體制框架的束縛和體制上的保障，會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降或者中斷。而且中央和地方政府在基本公共服務(wù)管轄上的財、事權(quán)完全相逆，財政的決定權(quán)在中央，但基本公共服務(wù)的支出在地方，這樣就會導(dǎo)致地方政府的收支不匹配，在教育、醫(yī)療、科技、農(nóng)業(yè)發(fā)展等投入和保障上負擔(dān)很重。這就需要中央在財政制度的改革上加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力量，加大稅收返還額度，加大體制補助力度，完善相應(yīng)的財政頂層設(shè)計。

分稅制和稅費改革使得農(nóng)村財政陷困局，農(nóng)村在層級關(guān)系格局中位于基本層，由于分稅制導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政共享比例最低，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)利益，難以加快農(nóng)村的社會經(jīng)濟運行。而出于對減少農(nóng)民的賦稅壓力的美好意愿，在減免農(nóng)民的稅收之后，使得本就拮據(jù)的農(nóng)村財政更加捉襟見肘，再加上農(nóng)村積極響應(yīng)中央設(shè)定追求經(jīng)濟的指標(biāo)后，加大力度提高在經(jīng)濟增長更顯著的升級指標(biāo)上，對于基本公共服務(wù)這種周期長、效果慢的項目必然缺乏必要的關(guān)注，因而建設(shè)農(nóng)村的基本公共服務(wù)的成本資金非常有限，更不要說服務(wù)保障了，加之基礎(chǔ)設(shè)施作為服務(wù)硬件更顯而易見，成效更顯著，也就間接弱化了其軟性服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體制構(gòu)架上承接了中央，部分機構(gòu)職能相似，花費了大量不必要的行政開支。因此，要改變這種不利局面，就必須打破這種自上而下的管理構(gòu)架，要從以人為本的基本公共服務(wù)需求為邏輯起點，按照農(nóng)民的需求喜好來制定政策，賦予農(nóng)民充分的自主表達權(quán)，充分實行村民的民主自治，并且改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為特殊發(fā)展客體的績效考核，獨立設(shè)立績效的軟性指標(biāo)，以長期發(fā)展為主，短期發(fā)展為輔，從城市考核中獨立出來，真正制定農(nóng)民所想、農(nóng)民所需、農(nóng)民所愿的惠民政策。

3.城市間差異

城市作為國家組成的基本單位，其基本公共服務(wù)能力是衡量這個國家基本公共服務(wù)水平的標(biāo)準(zhǔn)。與城鄉(xiāng)二元化的公用服務(wù)能力差別不同，研究城市差異導(dǎo)致的基本公共服務(wù)非均等化的因素和解決方案角度完全不同。城市的發(fā)展基礎(chǔ)在改革開放后，除了北上廣等一線城市在中央政策優(yōu)惠上占有絕對的優(yōu)勢，其他的大部分城市的起步基本上是一致的。對于城市間差異的探討，由于城市結(jié)構(gòu)的發(fā)展路線基本遵循經(jīng)濟—民生—文化的路線，因此在研究城市間差異同基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系時，主要還是側(cè)重于高等教育、醫(yī)療水平、保障覆蓋面乃至智慧城市的建設(shè)上。

基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療由于國家強制的制度保護，導(dǎo)致城市在基礎(chǔ)性公共服務(wù)配置上，以強制性的方式進行硬性配比，城市間的差異性并不大，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療設(shè)施的基本配備基本覆蓋全部城市。如果說有相對性的不同，那么就體現(xiàn)在師資水平上。如果說城市的文化氛圍以大學(xué)質(zhì)量來評價的話，高校的數(shù)量和質(zhì)量以及各研究院所的數(shù)量和質(zhì)量可以說是評價一個城市公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。公共文化服務(wù)在特性上來說體現(xiàn)的是文化公益性，其延伸的內(nèi)涵是在基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)上建立起來的，只有一個城市的基本公共服務(wù)建設(shè)的起點高，其公用文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)才會更勝一籌。保障覆蓋面可以說是衡量城市的基本公共服務(wù)建設(shè)高低的標(biāo)準(zhǔn)，從邏輯發(fā)展角度來說，城市的公共服務(wù)起點必然會從基礎(chǔ)設(shè)施的硬性投入做起，這也是對基本公共服務(wù)最基本的理解和實現(xiàn)，只有硬性標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)甚至超前，其軟性指標(biāo)才會提上日程，才會考慮公民基本保障制度的完善，比如低保戶的生活水平體現(xiàn)了城市生存難度系數(shù)，也在一定程度上影響城市的生活幸福指數(shù)，從側(cè)面展現(xiàn)了城市的基本公共服務(wù)水平。當(dāng)然，低保制度的例子只是公共文化服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，更高水平的評價是我們一提再提的智慧城市建設(shè)，智慧城市的基準(zhǔn)線是建立在基本公共服務(wù)的完善程度上的，其建立的前提必須是以高度完善的基本公共服務(wù)為依托，上海作為智慧城市發(fā)展良好的一座城市，其依靠的根基就是完善的基本公共服務(wù)，任何一個社區(qū)周邊都遍布便利的交通設(shè)施，使得居住區(qū)同商業(yè)區(qū)的規(guī)劃無縫銜接，道路設(shè)施完備，高等學(xué)府鱗次櫛比，科研院所類別詳盡，醫(yī)療基本全覆蓋，高水平的醫(yī)療配備一應(yīng)俱全，世界矚目的世博會在此盛大召開，吸引了全世界的人們來此感受世界文化氣息。

從宏觀上來看城市間的差異導(dǎo)致的基本公共服務(wù)非均等化，全國城市之間的發(fā)展基本上是依托于中央基本政策上相互獨立的，發(fā)達城市的基本公共服務(wù)能力起點明顯高于其他發(fā)展中和落后城市。從區(qū)域的角度來看，沿海東部地區(qū)的基本公共服務(wù)明顯高于中西部，從決定因素看，經(jīng)濟發(fā)展好的城市的基本公共服務(wù)更高，行政級別高的城市獲得的政策優(yōu)惠越多，占有的基本公共服務(wù)更豐富。從基本公共服務(wù)的種類來分析，基礎(chǔ)性的教育、醫(yī)療等差異在城市間不是很明顯，有差異的集中在公共文化領(lǐng)域，比如高等教育和醫(yī)療等差異較大，還包括社會保障的差異也很大，比如北上廣的最低保障標(biāo)準(zhǔn)明顯高于中部等城市。

如何使得城市間并駕齊驅(qū)，發(fā)展步調(diào)不相伯仲，還需要立足中國實踐和國內(nèi)外經(jīng)驗，可以學(xué)習(xí)社會基礎(chǔ)保障差異較小的經(jīng)驗，由國家制度來提供保證，在制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)各個城市的發(fā)展特色細化準(zhǔn)則，由中央提供必要的財政支持和人才配置中西部傾斜等特殊政策，由地方執(zhí)行，中央的外部部門進行監(jiān)督。當(dāng)然，這種基本公共服務(wù)的部分還是強調(diào)市場失效的政府主導(dǎo)作用的，形成發(fā)展城市的凝聚示范作用，扶持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似的發(fā)展中城市提升的基本公共服務(wù)能力，弱化差異，共同發(fā)展；另一部分是要強調(diào)市場為主體發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，激勵發(fā)達城市的先試先行，開拓基本公共服務(wù)的創(chuàng)造潛力。最重要也是最根本的一點就是城市的容納量比例，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，城市的人口容納量也會相應(yīng)增加，也要提前規(guī)劃好相應(yīng)的基本公共資源的增加、服務(wù)質(zhì)量的保持，使得城市中的每一個人都在為城市做貢獻的同時，享有平等的基本公共服務(wù)，力爭扭轉(zhuǎn)由城市治理強度決定城市基本公共服務(wù)質(zhì)量的局面，實現(xiàn)同城市人口容納量相匹配的基本公共服務(wù)均等化。

三、對基本公共服務(wù)均等化的反思

基本公共服務(wù)，從財政角度上看，是產(chǎn)生公共支付行為，從政治意義上看，是出于取之于民用之于民的考慮，每個人雖然其原始積累不同，資源稟賦不同，但每個人都應(yīng)該享有平等的基本公共服務(wù)和基本的生存和發(fā)展權(quán)，對于社會穩(wěn)定有著重要的意義?；竟卜?wù)均等化不是平均化，平均化是以物的平均分配為基準(zhǔn)，按照人口底數(shù)來分，并沒有考慮到人的個性特征和個性需求。均等化則是以人的主體感受需求作為基準(zhǔn)，按照不同人的不同需求來達到一樣的幸福感受。平均化強調(diào)的是結(jié)果上的平均，以絕對數(shù)量來衡量標(biāo)準(zhǔn)；均等化則強調(diào)的是過程中的平等，是人文關(guān)懷的社會性活動，以基本公共服務(wù)質(zhì)量相對均等來衡量標(biāo)準(zhǔn)。平均化的主體是市場失效的靜態(tài)的政府壟斷行為，單方面根據(jù)物量進行分配，忽略了公民這一客體的需求偏好；均等化的主體是衡量動態(tài)的政府與公民雙向供需來制定政策導(dǎo)向，并且只有在這一基礎(chǔ)上，政府才能在雙向?qū)蛑刑嵘竟卜?wù)質(zhì)量，充分發(fā)掘每個人的自我價值。平均化所匹配的財政力忽視了制度同具體實際的協(xié)調(diào)，使得消費需求更加不均衡，均等化所匹配的財政力需要以制度優(yōu)化為基礎(chǔ)來實現(xiàn)公共支付轉(zhuǎn)移、公共支出比例、政府職能優(yōu)化。

基本公共服務(wù)均等化縮小了人與人之間資源差異，以實現(xiàn)全面發(fā)展，最終達到每個社會成員享有表達基本需求的權(quán)利，并能夠依照基本需求偏好來享有基本公共服務(wù)均等化權(quán)利。政府作為基本公共服務(wù)均等化的主體，應(yīng)該做好制度的頂層設(shè)計，健全相關(guān)的法律機制和監(jiān)督機制，保障財政制度合理分配。在體制改革中，政府應(yīng)激活市場，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性配置作用，建立與市場運行和社會需求相匹配的服務(wù)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)公平正義、社會和諧發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：石 銀）