推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展研究

楊蘭橋

摘 要：城市群發(fā)展戰(zhàn)略在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施20多年，也取得了較好的發(fā)展績(jī)效。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市群的建設(shè)也將從以往的規(guī)模拓展型向效率增進(jìn)型轉(zhuǎn)變，城市群運(yùn)行效率的高低將成為衡量我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)，推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展勢(shì)在必行。同時(shí)，我國(guó)城市群發(fā)展普遍存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重、資源配置效率不高、生態(tài)環(huán)境治理困難等突出問(wèn)題，亟須打破阻礙城市群發(fā)展的行政壁壘，協(xié)同構(gòu)建城市群高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)體系、規(guī)劃體系、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和治理體系，為城市群高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制機(jī)制保障。

關(guān)鍵詞：城市群；高質(zhì)量發(fā)展；核心要義；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）07-0021-05

城市群作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展中樞，主導(dǎo)著一個(gè)區(qū)域的空間布局和戰(zhàn)略地位，其發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率的高低，影響著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)命脈、區(qū)域地位以及國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。20世紀(jì)80年代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市群在我國(guó)不斷興起、壯大，已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量和空間載體。然而，在我國(guó)城市群快速發(fā)展壯大的過(guò)程中，普遍存在著發(fā)展質(zhì)量不高、發(fā)展效率低下的問(wèn)題，提高我國(guó)城市群發(fā)展質(zhì)量成為當(dāng)務(wù)之急。黨的十九大報(bào)告明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一段時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段形成的規(guī)模拓展型的城市（群）發(fā)展模式逐漸式微，探索城市群高質(zhì)量發(fā)展新模式勢(shì)在必行。在此背景下，本文首先分析城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心要義，在認(rèn)清城市群實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略價(jià)值后，對(duì)城市群建設(shè)中所存在的問(wèn)題進(jìn)行探析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略意義

1.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的內(nèi)在要求

黨的十九大報(bào)告綜合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征和錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，作出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的重大論斷，這是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的精準(zhǔn)研判，也是對(duì)新形勢(shì)下更好地推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求。城市群作為我國(guó)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要載體，其發(fā)展質(zhì)量的高低、發(fā)展成效的優(yōu)劣，直接關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成敗得失，關(guān)系全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、長(zhǎng)江中游、中原、關(guān)中、成渝等七大城市群，以占全國(guó)國(guó)土面積的15.8%，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值48.9萬(wàn)億元，占全國(guó)的65.7%；聚集人口9.3億人，占全國(guó)的67.1%。①因此，推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，是順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的內(nèi)在要求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

2.應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)新格局的必然選擇

集聚是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特征，城市群作為一個(gè)具有功能性與經(jīng)濟(jì)性的空間單元，是地區(qū)參與全球競(jìng)爭(zhēng)與合作的優(yōu)勢(shì)尺度與載體，已經(jīng)成為促進(jìn)全球競(jìng)爭(zhēng)格局變化的重要影響因素。②目前，世界上已形成以紐約為中心的美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群、以巴黎為中心的歐洲西北部城市群、以上海為中心的中國(guó)長(zhǎng)江三角洲城市群等六大舉世公認(rèn)的城市群。這些城市群往往是全球創(chuàng)新科技、高端產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新人才等高端要素的集中地，也是世界范圍內(nèi)開放水平最高、創(chuàng)新要素最聚焦、對(duì)外交流合作最充分的地區(qū)。其往往因處于全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的高端，成為全球發(fā)展的引領(lǐng)者、科技創(chuàng)新的策源地和高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集中地，成為世界各國(guó)和地區(qū)對(duì)外交流的主要場(chǎng)所和競(jìng)爭(zhēng)合作的主導(dǎo)者。推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，形成較高影響力、較強(qiáng)輻射力的一大批城市群，是參與全球競(jìng)爭(zhēng)與合作的需要，只有這樣才能更好地嵌入全球分工合作體系和城市體系，更好地引領(lǐng)和帶動(dòng)全國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.促進(jìn)我國(guó)城市群健康發(fā)展的客觀需要

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市群在我國(guó)逐漸興起，各地基于城市群整體效益的認(rèn)識(shí)和國(guó)外城市群發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，紛紛組建規(guī)模不等、大小不一的城市群、都市圈、城鎮(zhèn)密集區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶等，能否構(gòu)建或融入城市群一時(shí)成為國(guó)內(nèi)各省或地區(qū)區(qū)域發(fā)展的追求目標(biāo)。然而，盡管近些年我國(guó)城市群快速發(fā)展，但其發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率普遍偏低，突出表現(xiàn)在各城市群普遍存在規(guī)模失控、產(chǎn)業(yè)沖突、功能同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、市場(chǎng)摩擦、政策壁壘、生態(tài)惡化等現(xiàn)象與問(wèn)題，嚴(yán)重困擾著我國(guó)城市群的發(fā)育與發(fā)展。因此，推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，重點(diǎn)解決發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率普遍偏低問(wèn)題，是我國(guó)城市群發(fā)展的重要任務(wù)，也是推進(jìn)我國(guó)城市群健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

二、推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心要義

1.高質(zhì)量發(fā)展的城市群是具有較強(qiáng)影響力和輻射力的城市群

城市群形成的主要原因是由其規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的集聚力形成的，較強(qiáng)的影響力和輻射力是城市群高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和努力方向，也是城市群健康可持續(xù)發(fā)展的基本表現(xiàn)。推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，需要以提高城市群各城市的輻射力和國(guó)內(nèi)外資源整合力為重點(diǎn)，培育形成一批在國(guó)際有影響力的城市，建設(shè)具有全球影響力的高端制造業(yè)中心、科技創(chuàng)新中心和重要的對(duì)外文化交流中心，使其成為我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐和參與國(guó)際分工競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略單元。按照構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體要求，以發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為著力點(diǎn)，以提高供給體系質(zhì)量為主攻方向，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因地制宜地培育形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育一批位居世界前列的先進(jìn)制造業(yè)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端。根據(jù)各中心城市的優(yōu)勢(shì)條件，確立差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，明確產(chǎn)業(yè)對(duì)接方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)集聚、集群和特色發(fā)展，推進(jìn)形成“核心城市產(chǎn)業(yè)高端化+周圍城市產(chǎn)業(yè)特色化”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間格局，為城市群發(fā)展提供有力支撐。

2.高質(zhì)量發(fā)展的城市群是具有較高運(yùn)行效率的創(chuàng)新型城市群

城市群發(fā)展受到多種動(dòng)力因素的作用，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，必須堅(jiān)持把創(chuàng)新作為第一驅(qū)動(dòng)力，努力打造創(chuàng)新型城市群，不斷提升我國(guó)城市群競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，要因地制宜地建設(shè)具有較高運(yùn)行效率的創(chuàng)新型城市群，要以貫徹落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念為重點(diǎn)，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，積極完善創(chuàng)新體制機(jī)制，營(yíng)造優(yōu)越的創(chuàng)新生態(tài)，加速匯聚全球創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素，全力打造各類創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新載體，全方位推進(jìn)科技創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新，加快科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。要以科技創(chuàng)新為核心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重點(diǎn)，集聚推動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、產(chǎn)業(yè)體系和創(chuàng)新體系，將其全力打造成為國(guó)際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和世界創(chuàng)新的主要策源地。

3.高質(zhì)量發(fā)展的城市群是傳承創(chuàng)新包容和諧的文化型城市群

文化型城市群建設(shè)是我國(guó)城市群發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。我國(guó)各城市群要以挖掘豐富的歷史文化資源為重點(diǎn)，精心打造一批反映城市群歷史文化、具有城市群特色的藝術(shù)精品和知名文化品牌，提升城市群文化軟實(shí)力和影響力。組織實(shí)施重大文化項(xiàng)目，因地制宜加強(qiáng)文化園區(qū)、文化遺址公園、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地等重大項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外大型文化企業(yè)在城市群中心城市建立地區(qū)總部、文化產(chǎn)品生產(chǎn)基地、研發(fā)和營(yíng)銷中心。著力培育大企業(yè)、大集團(tuán)，優(yōu)化資源配置，鼓勵(lì)和支持大型國(guó)有文化企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨所有制的兼并、聯(lián)合與重組，引導(dǎo)有條件的文化企業(yè)面向資本市場(chǎng)融資，做大做強(qiáng)一批骨干文化企業(yè)集團(tuán)。加快公共文化設(shè)施建設(shè)，大力推動(dòng)公共博物館、美術(shù)館、體育館、圖書館、基層文化活動(dòng)中心的建設(shè)，提高公共文化服務(wù)能力和水平。

4.高質(zhì)量發(fā)展的城市群是全方位多層次寬領(lǐng)域的開放型城市群

對(duì)外開放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大法寶，也是我國(guó)城市群得以快速發(fā)展的關(guān)鍵。推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展，要實(shí)施更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，深化國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作，構(gòu)建全方位開放發(fā)展新格局，打造具有全球影響力的開放合作示范區(qū)。積極發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、主動(dòng)融入、服務(wù)大局，把實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃與“一帶一路”建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持共商共建共享原則，全面推進(jìn)與有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的多領(lǐng)域開放合作，增強(qiáng)在“一帶一路”的戰(zhàn)略支撐。協(xié)同打造一批對(duì)外開放平臺(tái)，為城市群打造雙向開放高地提供重要支撐。支持城市群進(jìn)一步完善口岸布局，提升口岸功能，構(gòu)建全方位口岸開放體系，因地制宜打造集綜合加工、商貿(mào)流通、現(xiàn)代物流、文化旅游等于一體的口岸經(jīng)濟(jì)，確保口岸公共衛(wèi)生安全。全面拓寬開放領(lǐng)域，在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大開放的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科教文衛(wèi)社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ν忾_放新突破，加快形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放格局。加快營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，一方面要營(yíng)造良好的硬環(huán)境，另一方面要以建設(shè)廉潔、高效的政務(wù)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境為重點(diǎn)營(yíng)造良好的軟環(huán)境，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，營(yíng)造開放、融洽、親商的社會(huì)氛圍。

5.高質(zhì)量發(fā)展的城市群是天藍(lán)地綠水凈的生態(tài)宜居型城市群

良好的生態(tài)環(huán)境是城市群得以健康可持續(xù)發(fā)展的前提基礎(chǔ)，是推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，同時(shí)也是建設(shè)美麗生態(tài)宜居家園的必然要求。我國(guó)各城市群要以切實(shí)樹立生態(tài)文明理念為重點(diǎn)，深入實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建完善高效的“斑塊—廊道—基質(zhì)”生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)山青水凈天藍(lán)、人與自然和諧相融的生態(tài)宜居型城市群。大力開展城市環(huán)境污染綜合整治行動(dòng)，實(shí)施潔化、綠化、亮化、美化工程，構(gòu)建城市的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)體系，營(yíng)造優(yōu)越的城市生態(tài)宜居環(huán)境。深入實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程，構(gòu)筑具有國(guó)際影響力的綠色生態(tài)屏障，加快推動(dòng)與歷史文化、山脈水系深度融合，依托豐富的文化特色底蘊(yùn)和各具特色的地理風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)與建設(shè)，打造生態(tài)人文風(fēng)光帶，形成多層次、一體化的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)城市群綠色發(fā)展，推動(dòng)城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問(wèn)題突出

城市群發(fā)展的核心在于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化，關(guān)鍵在于形成合理的區(qū)域分工體系，尤其是要形成合理有效的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系。這既是城市群能否健康發(fā)展的關(guān)鍵，也是城市群能否實(shí)現(xiàn)整體效益最大化的重點(diǎn)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于受行政區(qū)劃分割、GDP績(jī)效考核評(píng)價(jià)等多重因素的影響，我國(guó)城市群城市職能定位同化，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，直接影響和制約著城市群高質(zhì)量發(fā)展。如中原城市群在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鄭州、洛陽(yáng)、開封、新鄉(xiāng)、平頂山、許昌、漯河、焦作、濟(jì)源等9個(gè)城市均把裝備制造業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有8個(gè)城市把生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、新材料作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)等。③這些相似的產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，極易引發(fā)城市群內(nèi)部城市間的資源爭(zhēng)奪、惡性競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域大戰(zhàn)，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，影響和破壞城市間的和諧發(fā)展與區(qū)域一體化進(jìn)程。因此，在推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，如何正確處理好各城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市群城市間產(chǎn)業(yè)的對(duì)接、互補(bǔ)與融合，仍然是目前推進(jìn)我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵和難點(diǎn)所在。

2.資源配置效率低下

城市群是由不同城市組成的區(qū)域聯(lián)合體，由于主體多元、訴求不一，各城市往往基于地方利益的考慮，從本地區(qū)的角度來(lái)考慮問(wèn)題和謀劃發(fā)展，缺乏大局意識(shí)和整體觀念，從而產(chǎn)生了一系列行政壁壘、市場(chǎng)分割、區(qū)域障礙等現(xiàn)象與問(wèn)題，造成資源的巨大浪費(fèi)和無(wú)序的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致諸如在交通設(shè)施建設(shè)、跨界水資源使用、生態(tài)環(huán)境治理以及城市間人員流動(dòng)上以鄰為壑，阻礙著城市群的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，由于我國(guó)城市群存在等級(jí)分明的行政隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃特征，城市群的中小城市和小城鎮(zhèn)在資源配置中往往處于“從屬”和“弱勢(shì)”地位，尤其是在不存在行政隸屬關(guān)系的城鎮(zhèn)之間存在嚴(yán)重的行政分割現(xiàn)象?；诘胤嚼娴目紤]，各城市政府之間存在激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴(yán)重阻礙。因此，在我國(guó)城市群高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，如何打破“一畝三分地”的定式思維，真正實(shí)現(xiàn)城市群資源的優(yōu)化配置與共享，從頂層規(guī)劃到具體執(zhí)行，還有諸多難題需要攻克。