公路養(yǎng)護項目如何設定績效目標

沈玉華

（湖北省襄陽市公路管理局，湖北 襄陽 441003）

“花錢必問效，無效必問責”，經(jīng)過多年的推動，我國目前的預算績效管理已經(jīng)取得了顯著成果。據(jù)最新報道，當前全面實施預算績效管理的頂層設計文件正在醞釀中，包括第三方評價體系等制度文件正在起草，未來我國預算績效將實現(xiàn)預算范圍全覆蓋，實現(xiàn)貫穿預算的全過程。由于公路行業(yè)的特殊性，公路部門的預算績效管理工作起步較晚，進展較慢。要想盡快跟上時代步伐，筆者認為，必須從預算績效管理的源頭— —績效目標的設定入手。下面，筆者將針對普通國省干線公路養(yǎng)護項目績效目標的設定談一點個人的想法。

一、設定績效目標存在一定困難

按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，公路部門是設定公路養(yǎng)護項目的績效目標的主體。筆者長期編制基層公路部門預算，深感設定公路養(yǎng)護項目的績效目標存在諸多困難，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）公路行業(yè)本身特點突出，影響績效目標設定。因為公路項目的計劃、批復和實施存在時間差，從而導致結轉(zhuǎn)結余資金數(shù)額巨大。我國大多數(shù)地區(qū)交通公路部門的工作會議一般都是在年初召開，而預算卻在上年的八月份就已經(jīng)開始編制，因此公路養(yǎng)護項目只能按大類專項反映，無法細化到具體的工程項目。第二年執(zhí)行預算時再通過計劃批復細化到具體路段或?qū)嵤﹩挝?。待計劃批復，項目履行必要的程序后，真正開始實施往往已到下半年了，造成跨年度實施項目較多，形成年終資金結轉(zhuǎn)結余，削弱了預算的準確度。這樣直接導致了績效目標的設定與后期的預算執(zhí)行產(chǎn)生偏差。

（二）體制影響基層管理模式，導致績效目標設定流于形式。受傳統(tǒng)預算體制的影響和基層人員素質(zhì)限制，目前大多數(shù)縣市公路部門沒有自主編制部門預算，而是由上級交通主管部門代編，導致預算編制基本就是閉門造車，太過宏觀，缺乏針對性，績效目標的指向不明確，細化和量化不充分，甚至出現(xiàn)為確保年終通過績效評價而故意降低績效目標的情況，績效目標的設定流于形式。

（三）行業(yè)缺乏規(guī)范的指導性目標。公路養(yǎng)護預算項目主要包括公路改擴建、大中修、小修保養(yǎng)、安保工程、災毀搶通、標志標線等，這些項目本身特點突出，大致可概括為點多、線長、面廣、業(yè)務量大、資金來源復雜。不同的作業(yè)項目，作業(yè)內(nèi)容不同，衡量指標不同，產(chǎn)生的社會效益也不同。由于財政系統(tǒng)的各項指標大都是共性指標，而交通部門的績效管理工作起步較晚，交通部門尤其是公路行業(yè)缺乏一套針對性的指導性標準，使得公路部門作為主體設定績效目標困難較大。

（四）內(nèi)部管理跟不上，部門之間缺乏溝通。在長期的實際工作中，有一種觀念始終認為預算編制和管理是財務部門的事情。但在項目支出的預算編制和管理中，尤其是項目績效目標的設定上，財務人員對項目的功能性和效益性的理解是相當有限的。由于缺乏對項目的根本了解，部門之間又缺乏溝通，導致財務人員在設定項目績效目標時無從下手，甚至有可能出現(xiàn)設定的目標偏離項目最基本目標的情況。

二、公路養(yǎng)護項目如何設定績效目標

根據(jù)公路行業(yè)的特點，結合在工作中編制績效目標的實際操作經(jīng)歷，下面談談自己對公路養(yǎng)護項目績效目標設定的幾點心得，供大家探討。

（一）設定項目績效目標的基本方法

一般遵循“指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配”原則，通常分四個步驟：

首先，對項目的基本內(nèi)容進行梳理，包括資金性質(zhì)、預期投入、支出范圍、實施內(nèi)容、受益對象等；

其次，依據(jù)項目的基本內(nèi)容，預計項目要達到的總體產(chǎn)出和效果，并以定量和定性相結合的方式表述項目所要實現(xiàn)的總體目標；

再次，對項目總體目標進行細化分解，從中概括提煉出最能反映總體目標的關鍵性指標，并將其確定為相應的績效指標；

最后，通過搜集相關標準數(shù)據(jù)，確定績效標準，并結合項目預期進展和預期投入情況，確定項目績效指標的具體數(shù)值。

其中第一、二步，可參考項目工可研批復文件或初步設計批復文件的相關內(nèi)容進行綜合表述，第三、四步需要根據(jù)項目的具體情況和各項要求，確定最能全面反映項目特性的各項指標及指標值。

（二）公路養(yǎng)護項目的績效目標設定

以某市州公路局××公路改擴建工程項目的績效目標設定為例：

1.設定該項目總體目標：結合該項目的工可研批復文件和初步設計批復文件，總體目標可以這樣表述：按照建設環(huán)境友好、資源節(jié)約型公路的要求，規(guī)范施工組織管理，嚴格控制項目投資，積極落實節(jié)能減排，合理安排工期，以達到完善區(qū)域路網(wǎng)結構，提高道路通行能力和服務水平，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和旅游資源開發(fā)的目標。

2.設定該項目績效指標：該項目在設定績效指標時，從嚴格公路項目的規(guī)范化組織管理出發(fā)，同時考慮到了將來績效評價的全面客觀性和可操作性，設定了三個一級指標：過程指標、產(chǎn)出指標和效益指標。

（1）過程指標：反映該項目從立項到實施過程當中的各項工作指標，同時下設了項目申報與審批、項目實施管理和資金管理三個二級指標。在二級指標項下，根據(jù)實際需要又設置了三級指標，如表1。

（2）產(chǎn)出指標：反映該項目階段性完成的指標情況及項目最終完工的各項指標，同時下設了工程實際完成率、工程完成的及時率、工程質(zhì)量達標率等二級指標。在二級指標項下，根據(jù)實際需要設置三級指標，如表2。

（3）效益指標：反映該項目的完成帶來的各方面的改善情況，同時下設了社會效益和環(huán)境效益兩個二級指標。在二級指標項下，根據(jù)實際需要設置三級指標，如表3。

表1

表2

表3

3.指標值。具體指標值的設定，應該參照歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準，結合項目實際情況綜合設定，既要滿足對項目本身的績效評價需求，也要與項目預算合理匹配，具有實際的可操作性。

三、關于公路養(yǎng)護項目設定績效目標的幾點建議

通過長期在基層公路財務部門工作的經(jīng)歷，筆者深切體會到作為一名公路財會人員在實際編制績效目標時的無助，面對財政部門對項目進行績效評價時的無措。在此提出以下幾點大膽建議供大家討論，并希望能對改善現(xiàn)狀有所幫助：

（一）加強行業(yè)指導。由于公路部門的項目專業(yè)性強，內(nèi)容繁雜，社會效應廣泛，行業(yè)主管部門應盡快建立一套適用于公路部門的規(guī)范化的預算績效管理指標體系及相適應的指標標準，便于基層公路部門根據(jù)各自的實際情況，有針對性的開展預算績效管理工作。

（二）理順管理體制。嚴格執(zhí)行“誰申請資金，誰設定目標”的原則，基層公路部門作為一級預算單位，必須編制本單位的部門預算，同時申報本單位的預算績效目標。上級交通主管部門應聯(lián)合財政部門，加強對基層預算編制情況的檢查督辦，糾正上級主管部門代編預算的狀況，理順預算管理體制，為順利開展績效管理掃清障礙。

（三）強化內(nèi)部協(xié)調(diào)。作為績效目標的申報主體，公路部門內(nèi)部應該加強業(yè)務科室的協(xié)調(diào)溝通，建立健全預算績效管理工作機制，由財務部門牽頭，各業(yè)務科室共同參與到編制績效目標、設立指標體系、各項績效指標的匯總、報送、調(diào)整以及對績效目標完成情況的過程監(jiān)控和評價的工作中，徹底改變財務人員“單打獨斗”的局面。