發(fā)達國家煤礦安全發(fā)展歷史及經驗分析

劉 毅 樊 劭

(國家安全生產監(jiān)督管理總局信息研究院,北京市朝陽區(qū)，100029)

1 發(fā)達國家煤礦安全發(fā)展歷史與經驗

發(fā)達國家煤礦安全普遍經歷了事故上升、高發(fā)、下降、平穩(wěn)的發(fā)展歷程及發(fā)達國家煤礦安全發(fā)展歷程，研究不同發(fā)展階段尤其是推動事故快速下降的重要經驗和做法，對加快促進我國安全發(fā)展具有重要借鑒意義。

1.1 美國

1.1.1 煤礦安全發(fā)展階段

美國是世界第二大產煤國，煤炭工業(yè)已發(fā)展百年之久。美國煤礦也經歷事故頻發(fā)、死亡人數(shù)高居不下的時期，此后在多方努力下煤礦安全狀況逐漸好轉。根據(jù)事故變化趨勢，美國煤礦安全發(fā)展可分為4個階段。美國煤礦安全發(fā)展階段分析見圖1。

(1)1900-1930年：煤礦事故高發(fā)階段。這一時期美國主要采用傳統(tǒng)房柱式采煤，機械化程度低，缺乏相應安全監(jiān)管機構和監(jiān)管法規(guī)，每年事故死亡人數(shù)在2000人以上，百萬噸死亡率在4以上。1907年，美國煤礦死亡人數(shù)3242人，百萬噸死亡率7.144，為歷史最高。30年間發(fā)生18起百人以上事故，死亡3125人。

(2)1931-1951年：煤礦事故快速下降階段。這一時期雖然煤炭產量出現(xiàn)較大波動，但隨著煤炭行業(yè)生產向標準化和制度化邁進，以及機械化采煤技術的推廣和普及，大大減少了煤礦事故發(fā)生，百萬噸死亡率降至1左右，1951年后沒有發(fā)生過百人以上特別重大事故。

(3)1952-1976年：煤礦事故持續(xù)下降階段。1952年《聯(lián)邦煤礦安全法》頒布實施，1970年《聯(lián)邦煤礦安全和健康法》生效，同時美國開始建設西部大型露天礦。這一時期美國煤礦事故死亡人數(shù)和百萬噸死亡率持續(xù)降低，1971年煤礦死亡人數(shù)下降至200人以下，1976年百萬噸死亡率降至0.25以下。

圖1 美國煤礦安全發(fā)展階段分析

(4)1977年至今：煤礦事故低位波動階段。1977年以來，由于《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的出臺以及聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局的成立，美國礦山安全監(jiān)察力度不斷加強，雖然煤炭產量大幅增加，但煤礦事故死亡人數(shù)和百萬噸死亡率持續(xù)降低，煤礦安全生產狀況持續(xù)好轉。2014年美國煤礦事故造成16人死亡，百萬噸死亡率為0.0177。

1.1.2 煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法

美國煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法見圖2。

(1)實施羅斯福新政。1929-1933年，世界經濟危機爆發(fā)，美國羅斯福新政通過《工業(yè)復興法》，要求各工業(yè)企業(yè)制定本行業(yè)的公平經營章程，規(guī)定生產規(guī)模、價格水平、工資標準和工作日時數(shù)等多項標準，防止盲目競爭引起生產過剩。煤炭工業(yè)也由原先自由生產逐漸向制度化、標準化和制度化轉變。

(2)第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。美國在第二次世界大戰(zhàn)期間向盟國大量出售武器，國內工業(yè)生產迅速恢復，煤炭需求量大增，導致煤礦事故出現(xiàn)小幅反彈。

圖2 美國煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法

(3)大規(guī)模開采露天煤礦。1914年，美國露天礦產量僅占全國產量0.2%，1935年隨著自行吊斗鏟和自卸汽車等設備的問世，露天礦整套開采設備形成，露天礦開采成本低、高效安全的特點開始顯現(xiàn)，1951年，美國露天礦的比重已達到23%。

(4)機械化水平大幅提升。19世紀中期，美國煤礦井下作業(yè)幾乎全部是手工作業(yè)。1877-1891年，風動鑿巖機、截煤機、礦用電機車相繼問世。1916年，美國煤礦出現(xiàn)了電動截煤機。1936年，電動梭車實現(xiàn)了運煤機械化。1948年，連續(xù)采煤機實現(xiàn)了房住式采煤法的全面機械化，并迅速在美國國內推廣，大幅提升煤礦本質安全水平。

(5)煤礦產量波動。20世紀50年代，美國煤炭工業(yè)在廉價進口石油、天然氣以及核能的沖擊下逐漸失去市場，需求不振導致產量日益減少，煤礦事故隨之有所下降。

(6)頒布嚴格的煤礦安全法規(guī)。1952年，美國政府頒布《聯(lián)邦煤礦安全法》，對井工礦井提出嚴格的安全標準。1970年，《聯(lián)邦煤礦安全和健康法案》生效，該法案規(guī)定對礦山安全違法行為進行強處罰，對故意違法行為追究刑事責任，被稱為保護礦工健康和安全最為嚴苛的法案。

(7)引進長壁綜采技術。20世紀60年代，美國從西歐引進長壁綜采技術，解決了厚沙巖堅硬頂板控制的難題，大幅提高了生產效率。1975年，美國采煤機械化率已接近100%。

(8)企業(yè)大規(guī)模兼并重組。20世紀80、90年代美國經濟快速發(fā)展，企業(yè)為降低成本或尋求規(guī)模效應，主動進行并購優(yōu)化資源配置。美國煤炭企業(yè)也發(fā)生了大量的兼并重組行為，大型煤炭企業(yè)產業(yè)集中度明顯提高，例如，皮博迪能源公司就是通過收購兼成為美國最大的私營煤炭公司。1983年，美國共有小型礦井2795處，占礦井總數(shù)的87.37%，產量2.03億t，占總產量的28.9%。2011年，美國小型礦井數(shù)量降至878處，占礦井數(shù)的44.5%，產量降至0.83億t，占總產量的8%。

(9)頒布修訂礦山安全法律法規(guī)。1977年，美國政府將煤礦和金屬非金屬礦山安全法整合成為《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。2006年1月，美國西弗吉尼亞州薩戈煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故造成12人死亡，同年6月美國政府即制定頒布了《煤礦改善與新應急響應法》，對建立井下避險系統(tǒng)、完善應急響應體系提出要求。2010年，美國UBB煤礦事故調查結束后，美國政府對《聯(lián)邦礦山安全與健康法》和“礦產資源卷”作出修訂，增加了關于長壁采煤機電設備方面12條規(guī)定。

(10)建立垂直管理的礦山安全監(jiān)察體制。依據(jù)1977年《聯(lián)邦礦山安全和健康法》，聯(lián)邦政府成立了垂直管理的礦山安全和健康監(jiān)察局，獨立于煤炭其他管理部門和地方政府，強化了礦山安全和健康監(jiān)察執(zhí)法。

1.2 英國

1.2.1 煤礦安全發(fā)展階段分析

英國煤炭工業(yè)迄今已有200多年歷史，第一次世界大戰(zhàn)后，世界經濟危機的沖擊使英國煤炭工業(yè)逐漸衰退，2013年英國僅剩30座煤礦，產量1300萬t。英國煤礦安全發(fā)展歷程可大致分為4個階段。英國煤礦安全發(fā)展階段分析見圖3。

(1)1878-1913年：煤礦事故高發(fā)階段。這一時期英國煤炭工業(yè)快速發(fā)展，煤礦生產秩序與安全管理混亂，事故死亡人數(shù)大幅增長，1910年，事故死亡人數(shù)達到最高的1818人。1913年，尤尼瓦薩爾煤礦瓦斯爆炸事故導致439人死亡。

(2)1914-1945年：煤礦事故快速下降階段。這一時期英國推動煤礦企業(yè)合并改組，關閉了大量不經濟和落后的礦井，同時強化安全生產管理，煤礦事故死亡人數(shù)快速下降，從1913年的1785人下降至1945年的552人。同時，煤炭產量從1913年的2.92億t下降至1945年的1.86億t。

(3)1946-1984年：煤礦事故持續(xù)下降階段。這一時期英國開始推行生產集中化、采煤機械化，1954年，英國裝備世界第一個綜合機械化長壁工作面，生產效率大大提高。1970年，英國煤礦死亡人數(shù)減少至100人以內，百萬噸死亡率降至0.5左右。20世紀80年代，煤礦事故死亡人數(shù)進一步下降到20～40人左右。

(4)1985至今：煤礦事故低位波動階段。20世紀80年代起，英國關閉大批煤礦。目前英國正逐漸退出煤炭生產。在多方面的條件下，英國煤礦已經連續(xù)多年零死亡。

1.2.2 煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法

英國煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法見圖4。

(1)兩次世界大戰(zhàn)及經濟危機。受兩次世界大戰(zhàn)以及一戰(zhàn)后嚴重的經濟危機的影響，英國煤炭工業(yè)逐漸衰退，煤炭產量大幅下降，到1930年煤炭產量比1913年下降16.4%。隨煤炭生產強度的降低，煤礦安全狀況有所好轉。1930年，煤礦事故死亡1025人，較1913年下降42.5%。

圖3 英國煤礦安全發(fā)展階段分析

圖4 英國煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法

(2)推進煤炭企業(yè)兼并重組。為振興煤炭工業(yè)，1930年，英國頒布采煤區(qū)域卡特爾法案，制定了產量限額和最低售價，并設立煤炭重組委員會，推動煤礦企業(yè)合并改組。1936年，頒布《采煤業(yè)合并改組法案》，關閉了大量不經濟和落后的礦井，煤礦安全狀況持續(xù)好轉，煤礦數(shù)量從3024處降至1076處。1945年，英國煤礦死亡人數(shù)穩(wěn)定在500人左右。

(3)倫敦煙霧事件。1952年，倫敦數(shù)日空氣寂靜無風，引發(fā)了連續(xù)數(shù)日的大霧天氣。“倫敦煙霧事件”發(fā)生后，英國政府制定了一系列的法規(guī)措施整治環(huán)境。1956年，頒布了《清潔空氣法案》，大規(guī)模改造城市居民爐灶，發(fā)電廠和重工業(yè)被遷到郊區(qū)，煤炭產量進一步降低。

(4)北海油田開發(fā)。20世紀80年代起，英國大規(guī)模開采北海油田，使英國成為世界重要產油國之一，極大緩解了英國能源供應的問題，同時，煤炭的生產成本持續(xù)增高，因此英國將能源供應的重心逐漸轉向石油。

(5)全國性礦工罷工。英國工會被賦予了過多的法律保護和法律特權，在英國政治、經濟生活中起到至關重要的作用。英國礦工工會是英國最強大的工會之一，1974-1979年，該工會組織了數(shù)次全國性礦工罷工，促使政府和企業(yè)有效改善煤礦井下工作環(huán)境。

(6)加強煤礦安全健康立法。為加強煤礦安全法律法規(guī)建設，英國先后頒布了多項采礦法律，包括1954年頒布的《礦山與采石場法》和1974年頒布的《職業(yè)安全健康法》等。

(7)進口煤炭大幅增加。受本國的自然資源條件所限，英國煤礦開采成本逐漸增加，而國外優(yōu)質廉價的進口煤炭開始逐漸進入英國市場。1985年，英國進口煤炭首次突破1000萬t，2013年，達到了4900萬t，接近英國煤炭產量4倍。

(8)成立國家煤炭管理局。1994年，英國頒布《煤炭工業(yè)法》，并依據(jù)此法案成立國家煤炭管理局，代表國家對煤炭資源行使所有權、發(fā)放開采許可證和資源勘察證，進一步強化了煤炭資源、環(huán)境及煤礦安全的監(jiān)督管理。

(9)完善煤礦安全健康法規(guī)體系。1992年，《礦山健康安全管理法》頒布實施，并修訂了《礦山法》、《礦山用電法》、《煤礦法》等法律法規(guī)。近年來，英國開始逐步實施1999年頒布的《職業(yè)安全健康管理規(guī)程指令》以及1993年頒布的《煤礦雇主和經營條例》、1995年頒布的《礦山應急事故逃生和救援條例》等歐盟法規(guī)指令。

1.3 波蘭

1.3.1 煤礦安全發(fā)展階段分析

波蘭是歐洲的煤炭生產大國，煤礦開采條件復雜，礦井災害嚴重，煤礦安全狀況經歷了由上升到平穩(wěn)下降的過程，可分為3個階段。波蘭煤礦安全發(fā)展階段分析見圖5。

(1)1928-1953年：煤礦事故高發(fā)階段。二戰(zhàn)前波蘭煤礦生產技術較為落后，百萬噸死亡率平均為5。1946-1950年，波蘭急于戰(zhàn)后重建工作，采用增人增面的方式加大煤炭生產，1946年，煤礦事故死亡人數(shù)上升至430人，百萬噸死亡率高達8.8。

(2)1954-1989年：煤礦事故快速下降階段。這一時期波蘭開始發(fā)展長壁工作面采煤、落煤和裝煤機械化。1956年，開始發(fā)展褐煤露天礦，煤礦事故死亡人數(shù)降至100人左右，百萬噸死亡率降至0.35。

圖5 波蘭煤礦安全發(fā)展階段分析

(3)1990年至今：煤礦事故持續(xù)下降階段。這一時期波蘭煤炭工業(yè)進行了2次重組和3次改革，減少硬煤井工礦的數(shù)量，調整煤炭產業(yè)結構，減少了煤礦就業(yè)人員，提高勞動生產率，推進煤礦私有化改革。這一時期波蘭煤礦安全生產狀況明顯轉好，煤礦事故死亡人數(shù)下降至2014年的20人。

1.3.2 煤礦安全發(fā)展主要事件及經驗做法

(1)建立計劃經濟體制。戰(zhàn)后的波蘭對工礦企業(yè)、交通運輸?shù)戎饕洕块T實行國有化，開始整頓經濟，建立了社會主義計劃經濟管理體制，開始向中央集權型和指令性經濟管理體制過渡。煤礦生產管理混亂的局面受到控制，煤礦安全狀況逐漸好轉。

(2)成立最高礦業(yè)監(jiān)察局。1954年，波蘭政府將負責勞動安全的監(jiān)察機構從產業(yè)部門中獨立出來，成立最高礦業(yè)監(jiān)察局，直屬部長會議領導，以加強礦山安全監(jiān)察。

(3)采煤機械化程度大幅提高。1950-1955年期間，波蘭開始發(fā)展長壁工作面采煤以及落煤和裝煤機械化，引進蘇制截煤機和采煤機，采用金屬支柱和絞接頂梁代替木支架。截至1974年，采煤機械化程度已從1957年的34%提高到90%。

(4)大力開發(fā)褐煤露天礦。由于發(fā)電廠技術升級，采用露天礦褐煤發(fā)電成本低廉，波蘭因而逐漸轉向開采露天褐煤。1956年，波蘭政府決定發(fā)展褐煤露天礦。到20世紀90年代以來，褐煤在煤炭產量中的比例上升到30%。

(5)政治經濟體制改革。1989年，波蘭放棄原有的計劃經濟體制，通過實施一系列新的法律和政策，加快經濟私有化進程，開始向市場經濟轉軌，促使經濟增長速度加快，社會發(fā)展日益進步，為煤礦安全穩(wěn)定好轉奠定了基礎。

(6)煤炭工業(yè)改革。1993年，波蘭開始進行第一次煤炭工業(yè)改革，主要調整硬煤工業(yè)組織結構，以銷定產，增加出口，減少就業(yè)人員，提高勞動生產率，降低煤炭生產成本。1994年，波蘭開始進行第二階段改革。1998年，波蘭批準了采煤業(yè)改革計劃，按市場經濟體制要求，通過調整結構、關閉礦井、減員增效等途徑，促進勞動生產力和經濟效益的提高。

(7)制定頒布礦山安全法律法規(guī)。為適應市場經濟的發(fā)展，1994年，波蘭議會通過了《地質與采礦法》，取代1953年通過的《礦業(yè)法》，并于2001年進行了修訂，使波蘭采礦法規(guī)與歐盟和新憲法的要求相適應。

(8)煤礦數(shù)量與產量大幅下降。20世紀80年代到90年代中期，由于政治體制變革和社會經濟體制轉型，加上歐洲煤炭市場變化，波蘭煤炭工業(yè)受到較大沖擊。波蘭開始對經濟效益差的煤礦實行限產，關閉一些資源條件差的采區(qū)，并減少煤礦產量。礦井數(shù)量從1989年的71處減少至2011年的44處，煤炭產量由2.49億t下降至1.39億t。

2 煤礦安全生產的主要影響因素分析

2.1 機械化開采水平

從各國進行采煤機械化的歷程來看，均是在20世紀50年代開始進行機械化開采，20世紀70年代開始引入長壁綜采，各國機械化程度基本都達到90%以上，減少了礦工的勞動強度，減少了用工數(shù)量，降低了人員傷亡率。美國采煤機械化率與死亡人數(shù)變化趨勢見圖6。

圖6 美國采煤機械化率與死亡人數(shù)變化趨勢

2.2 井工礦開采比重

露天礦的生產工效一般是井工礦的3倍以上，而井工礦的事故率是露天礦的6～10倍。隨著井工礦開采深度的不斷加大，安全投入不斷增加，各國紛紛轉向埋深較淺的露天礦資源開采，當前主要產煤國家70%以上煤炭產量均由露天礦開采。英國井工礦產量比重和死亡人數(shù)變化趨勢見圖7。

2.3 煤礦數(shù)量

美國、英國和波蘭均有超過百年的煤炭生產歷程，在這過程中市場機制導致條件不佳或規(guī)模較小的煤礦重組或關閉，煤礦數(shù)量整體呈下降趨勢，同時從業(yè)人員數(shù)量減少，安全狀況隨之改善。波蘭礦井數(shù)量和死亡人數(shù)變化趨勢見圖8。

圖7 英國井工礦產量比重和死亡人數(shù)變化趨勢

圖8 波蘭礦井數(shù)量和死亡人數(shù)變化趨勢

2.4 人均采煤量

人均采煤量是一項綜合指標，體現(xiàn)了礦井自動化程度和開采的難易程度，直接關系煤礦安全生產水平。隨著采煤機械化程度的提高和煤炭從業(yè)人數(shù)的減少，各國人均采煤量或人員工效均保持穩(wěn)定上升趨勢。美國人均月產煤量與百萬噸死亡率變化趨勢見圖9。

2.5 煤礦安全法規(guī)

煤礦安全法律法規(guī)的頒布對煤礦安全生產的促進作用巨大，各國每次立法和修訂均是在事故經驗總結中提出的，通過制定安全標準和加強監(jiān)管執(zhí)法對煤炭企業(yè)進行約束。例如，美國在1952年、1966年、1969年及1976年對煤礦安全相關法律法規(guī)進行了大幅修改，有力促進煤礦安全狀況好轉。

圖9 美國人均月產煤量與百萬噸死亡率變化趨勢

2.6 監(jiān)管體制機制

發(fā)達國家通過建立完善礦山安全監(jiān)管體制機制，加強對煤礦安全監(jiān)督執(zhí)法，督促煤礦企業(yè)落實安全健康責任與義務。例如，美國成立垂直管理的礦山安全監(jiān)察局，波蘭成立最高礦業(yè)監(jiān)察局，有利地推動了煤礦安全形勢的穩(wěn)定好轉。

3 結論

(1)總結美國、英國、波蘭等世界主要產煤國家煤礦事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)及變化趨勢，可以發(fā)現(xiàn)其煤礦安全生產呈現(xiàn)非對稱拋物線的階段發(fā)展規(guī)律，即煤礦安全生產歷程經歷事故高發(fā)、快速下降、穩(wěn)定下降的幾個典型特征階段，不同的經濟社會與行業(yè)發(fā)展水平、政府和企業(yè)安全管理基礎對應著不同的煤礦安全發(fā)展階段。

(2)美國、英國、波蘭煤礦事故高峰期均發(fā)生在國內煤炭需求巨大、煤礦生產強度顯著增加時期。在技術落后和缺少法制監(jiān)管的條件下，隨著煤礦生產強度的提高，煤礦事故死亡人數(shù)必然呈現(xiàn)上升趨勢。而在煤礦事故快速下降階段，國內能源供需、產業(yè)結構調整、機械化水平提高、礦井數(shù)量減少等因素極大地促進了煤炭工業(yè)的發(fā)展和煤礦安全水平的提高。

(3)以法律為基石，科技為引導，通過市場作用，推動煤炭產業(yè)升級，促進煤礦安全發(fā)展的過程。市場機制促使煤炭企業(yè)追求更低的生產成本，不斷創(chuàng)新產煤技術，尋找資源賦存條件更好的煤田。大型煤礦與露天煤礦的建設，以及煤炭市場供需的變化，促使煤礦兼并重組與關閉退出，減少小型煤礦的數(shù)量。同時，采煤機械化帶動生產效率的提高，大幅減少采煤人數(shù)，進一步促進了煤礦安全水平的提高。