農(nóng)業(yè)科研單位政府采購存在的問題及對策研究

葉崇文　段茂春

摘要：分析了農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的特征及存在的問題，并提出了實(shí)施歸口管理；合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng)；實(shí)行分級授權(quán)，推動(dòng)政府采購科學(xué)決策；優(yōu)化政府采購流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控；加強(qiáng)政府采購成果的考核與驗(yàn)收等建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研單位；政府采購；問題；對策

中圖分類號(hào)：F302.6；G311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）15-0115-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.15.028 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Problems and Countermeasures in Government Procurement of

Agricultural Research Institutions

YE Chong-wen，DUAN Mao-chun

（Hubei Academy of Agricultural Sciences，Wuhan 430064，China）

Abstract： The characteristics and existing problems in government procurement of agricultural research institutes were analyzed， and countermeasures were put forward as following： implementing the centralized management； setting up post reasonably， to strengthen correspondence between power and responsibility； implementing a hierarchical authorization， to promote scientific decision of government procurement； optimizing the process of government procurement， to realize a key management and control； strengthening the inspection and acceptance of government procurement work and so on.

Key words： agricultural research institutions； government procurement； problem； countermeasure

自《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）頒布以來，政府采購作為一種財(cái)政管理手段已經(jīng)在中國各領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。政府采購是指各級政府部門和所屬事業(yè)單位為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)，在財(cái)政部門的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，按照公開、公平、公正的原則，通過財(cái)政部門直接向供應(yīng)商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬事業(yè)單位購買貨物、工程和服務(wù)的行為。其本質(zhì)是市場競爭機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合，其主要特點(diǎn)是對政府采購行為進(jìn)行法制化的管理。

為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，政府財(cái)政部門在《政府采購法》及《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，制定和完善了政府采購的法律、法規(guī)和規(guī)范性要求。農(nóng)業(yè)科研單位由于行業(yè)本身的特殊性，在政府采購活動(dòng)中仍然存在著一些不足。因此，探討農(nóng)業(yè)科研單位政府采購管理具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的特征

1.1 專業(yè)性

農(nóng)業(yè)科研單位是納入政府行政和預(yù)算管理的事業(yè)單位，專業(yè)從事農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)服務(wù)。這一定位決定了農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的政府采購首先要強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，即采購的工程、貨物、服務(wù)都必須最大限度地服從和服務(wù)于科研工作。因此，農(nóng)業(yè)科研單位提出的采購需求必然有其特色，而不是公共性、公用型、大眾化采購。

1.2 時(shí)效性

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目最典型的時(shí)效性就是季節(jié)性?？蒲挟a(chǎn)品最終是要轉(zhuǎn)化成實(shí)踐成果的，無論是季節(jié)性科研產(chǎn)品還是反季節(jié)性科研產(chǎn)品，都與濕度、溫度、氣候、光照等自然條件密切相關(guān)。因此，農(nóng)業(yè)科研單位的政府采購具有非常強(qiáng)的時(shí)效性。

1.3 分散性

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目研究課題多、研究部門多、研究產(chǎn)品廣、研究手段深，這些特征決定了其采購需求單位很多、采購項(xiàng)目很多、采購需求差異性很大。如何滿足諸多采購單位的多樣化需求，是農(nóng)業(yè)科研單位政府采購部門必須解決的難題。

2 農(nóng)業(yè)科研單位政府采購過程中存在的問題

隨著《政府采購法》的實(shí)施，國家陸續(xù)頒布了數(shù)項(xiàng)關(guān)于政府采購的相關(guān)配套制度，中國的政府采購制度逐步實(shí)現(xiàn)了法制化。財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，對規(guī)范采購人的政府采購過程管控提出了更加明確的要求。由于體制、機(jī)制、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)的局限性，農(nóng)業(yè)科研單位在政府采購實(shí)踐中還存在著一些不足。

2.1 政府采購意識(shí)不強(qiáng)，制度不完善

農(nóng)業(yè)科研單位仍然存在部分部門重視度不夠，沒有制定相關(guān)的規(guī)章制度，或制定了制度但執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象。部分科研人員只重視科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申請和項(xiàng)目的研究，忽視對課題經(jīng)費(fèi)的使用，尤其是對項(xiàng)目所列科研儀器設(shè)備采購的規(guī)范化和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目具有季節(jié)性和時(shí)效性，個(gè)別農(nóng)業(yè)科研單位為搶時(shí)間、圖簡便，違反國家法規(guī)，盲目推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目實(shí)施。

2.2 對法律法規(guī)規(guī)范不熟悉，存在亂作為情況

1）對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目政府采購適用的法律、法規(guī)規(guī)范不熟悉。2014年以來，隨著國家進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步規(guī)范市場行為，進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購檢查考核，進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉，政府采購的法律法規(guī)和部門規(guī)章陸續(xù)大量出臺(tái)。農(nóng)業(yè)科研單位沒有強(qiáng)化政府采購相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范的培訓(xùn)。

2）部分農(nóng)業(yè)科研單位不按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》和《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理規(guī)定》等文件要求執(zhí)行招投標(biāo)程序，存在著肢解項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)模、變更項(xiàng)目招標(biāo)類型、編制與實(shí)際科研項(xiàng)目不對應(yīng)的采購需求，設(shè)置不合理的資格條件等。

2.3 政府采購范圍較窄，存在隨意采購、重復(fù)采購現(xiàn)象

農(nóng)業(yè)科研工作種類繁多，研究方向細(xì)化，同時(shí)科研工作的性質(zhì)決定了其具有一次性投入的特點(diǎn)，而且所采購的貨物具有分散、量大、同質(zhì)性等特點(diǎn)。日常工作中，政府采購?fù)ǔ?huì)被狹義化，對于在采購目錄以內(nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的科研儀器采購，都能按照《政府采購法》的要求完成，但對于限額標(biāo)準(zhǔn)臨界點(diǎn)或其附近的儀器設(shè)備，以季節(jié)性、動(dòng)植物病、蟲害時(shí)間緊等不確定性為借口，采取化整為零，自行采購或先采購再申報(bào)等情況以逃避政府采購，普遍存在采購隨意，重復(fù)采購等各種問題，也造成了儀器設(shè)備的利用率低下，形成浪費(fèi)，這也違背了提高財(cái)政資金使用效率的初衷。

2.4 對儀器設(shè)備品牌、型號(hào)采購偏好嚴(yán)重

部分部門的相關(guān)人員由于自身的專業(yè)素質(zhì)能力不夠，對于產(chǎn)品的性能參數(shù)了解不足，對政府采購的認(rèn)識(shí)還不夠完善，在采購申報(bào)過程中存在對儀器設(shè)備的品牌、型號(hào)等出現(xiàn)采購偏好嚴(yán)重等問題。對于使用過的儀器質(zhì)量好壞，是否滿足自身科研成果需求關(guān)注不夠。

3 改進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的建議

3.1 實(shí)施歸口管理

農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度，明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購與預(yù)算、財(cái)務(wù)（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，共同做好編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作[1]。

3.2 合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng)

在設(shè)置歸口管理部門后，應(yīng)合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體，細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.1 界定崗位職責(zé) 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)，對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位需要重點(diǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級，建立制度規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)等臺(tái)賬，合理確定崗位職責(zé)。

3.2.2 不相容崗位分離 采購人應(yīng)當(dāng)建立崗位間的制衡機(jī)制，采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收等崗位原則上應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置。

3.2.3 相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與 在制定采購需求、落實(shí)采購預(yù)算、合同簽訂、履約驗(yàn)收等相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理，并明確主要負(fù)責(zé)人員。需要多部門、多專業(yè)配合工作的，應(yīng)該實(shí)行會(huì)審制度。

3.2.4 實(shí)施定期輪崗 采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建立輪崗交流制度，按照政府采購崗位風(fēng)險(xiǎn)等級設(shè)定輪崗周期，風(fēng)險(xiǎn)等級高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)定期采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯制度[1]。

3.3 實(shí)行分級授權(quán)，推動(dòng)政府采購科學(xué)決策

明確不同級別的決策權(quán)限和責(zé)任歸屬，按照分級授權(quán)的決策模式，建立與組織機(jī)構(gòu)、采購業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理體系。

3.3.1 加強(qiáng)所屬單位管理 財(cái)務(wù)預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)明確與所屬工程、后勤、科研單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責(zé)范圍和權(quán)限劃分，細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求，加強(qiáng)對所屬單位的采購執(zhí)行管理，強(qiáng)化對政府采購政策落實(shí)的指導(dǎo)。

3.3.2 完善決策機(jī)制 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。對于投資金額較大、重點(diǎn)科研設(shè)備、進(jìn)口設(shè)備、高精尖儀器設(shè)備項(xiàng)目，采購人在制定采購需求時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律、技術(shù)咨詢或者公開征求意見。決策過程要形成完整記錄，任何個(gè)人不得單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策[2]。

3.3.3 完善內(nèi)部審核制度 采購人確定采購方式、組織采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律制度和有關(guān)政策要求細(xì)化內(nèi)部審核的各項(xiàng)要素、審核標(biāo)準(zhǔn)、審核權(quán)限和工作要求，實(shí)行辦理、復(fù)核、審定的內(nèi)部審核機(jī)制，對照要求逐層把關(guān)[1]。

3.4 優(yōu)化政府采購流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控

加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)的流程控制，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，確保政府采購項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

3.4.1 增強(qiáng)采購計(jì)劃性 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)提高編報(bào)與執(zhí)行政府采購預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性，制定政府采購實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行時(shí)間表和項(xiàng)目進(jìn)度表，有序安排采購活動(dòng)[3]。

3.4.2 加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)流程規(guī)定，明確政府采購重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃的不得組織采購，無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動(dòng)，對屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時(shí)予以糾正。

3.4.3 明確時(shí)限要求 農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目具有季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，更應(yīng)當(dāng)提高政府采購效率，對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進(jìn)口產(chǎn)品、答復(fù)詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時(shí)間要求的事項(xiàng)，要細(xì)化各個(gè)節(jié)點(diǎn)的工作時(shí)限，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

3.4.4 強(qiáng)化利益沖突管理 農(nóng)業(yè)科研單位在采購活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)厘清利益沖突的主要對象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式，明確與供應(yīng)商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限，細(xì)化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

3.4.5 健全檔案管理 采購人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購記錄控制，按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關(guān)的各類文件，確保政府采購成果可追溯[1]。

3.5 加強(qiáng)政府采購成果的考核與驗(yàn)收

考核和驗(yàn)收是政府采購的重要環(huán)節(jié)。以往的政府采購活動(dòng)中，往往偏重于采購需求的合理性和采購過程的公開公平公正性，缺乏對政府采購成果的評價(jià)、考核與驗(yàn)收。一項(xiàng)政府采購活動(dòng)是否成功，最終結(jié)果更重要。沒有好的成果，需求再美好、過程再規(guī)范，都不能稱其為成功。加強(qiáng)政府采購成果的評價(jià)、考核、驗(yàn)收，應(yīng)該重點(diǎn)做好以下工作。

3.5.1 確定政府采購的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范 無論是工程、貨物還是服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都是成果落地的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，就是一把尺子，只有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，才能使評價(jià)、驗(yàn)收、考核工作有章可循[3]。

需要說明的是，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的貨物、工程具有特殊的專業(yè)性要求，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范一定要準(zhǔn)確，切合項(xiàng)目實(shí)際，不用或者少用通用型的規(guī)范。

3.5.2 規(guī)范政府采購驗(yàn)收的程序 政府采購驗(yàn)收工作應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行以下程序。

1）預(yù)驗(yàn)收。由采購人和供應(yīng)商共同對照采購文件、合同，根據(jù)采購內(nèi)容清單進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)核，在此基礎(chǔ)上，由采購人提出驗(yàn)收申請，并附必要的證明文件，證明文件包括但不限于投標(biāo)文件、貨物或工程清單、檢測檢驗(yàn)報(bào)告、樣品或標(biāo)準(zhǔn)件、簽證或會(huì)議紀(jì)要等。申請資料應(yīng)經(jīng)采購人簽字蓋章[4]。

2）成立驗(yàn)收機(jī)構(gòu)。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)包括專家組、第三方機(jī)構(gòu)、未中標(biāo)單位等。其中專家組成員一定是與所驗(yàn)收項(xiàng)目對應(yīng)的、具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家。農(nóng)業(yè)科研單位具有很強(qiáng)的專業(yè)特性，采購成果驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)該邀請科研項(xiàng)目實(shí)施單位的專業(yè)人員參與驗(yàn)收；第三方驗(yàn)收評價(jià)機(jī)構(gòu)一定是具有相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)；未中標(biāo)單位一定是本項(xiàng)目投標(biāo)單位。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)成員必須是獨(dú)立的，只有獨(dú)立才能保證客觀公正。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)和成員需要回避的，應(yīng)該主動(dòng)申請回避[5]。

3）組織最終驗(yàn)收。最終驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)該由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)組織，供應(yīng)商提交相關(guān)資料，專家組審核資料和現(xiàn)場情況是否一致，并出具結(jié)論性意見。

4）驗(yàn)收成果公示。項(xiàng)目驗(yàn)收后，應(yīng)該將驗(yàn)收成果進(jìn)行公示，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督[6]。

4 小結(jié)

農(nóng)業(yè)科研單位作為特定的政府采購主體，在當(dāng)前鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、規(guī)范招投標(biāo)和政府采購活動(dòng)、大力加強(qiáng)反腐倡廉力度的大環(huán)境下，必須更加重視政府采購活動(dòng)的管理，通過健全機(jī)構(gòu)、建立規(guī)章、監(jiān)督管理，使政府采購工作陽光操作。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科研單位作為科研部門，有別于政府部門的特殊采購目標(biāo)，在政府采購計(jì)劃、執(zhí)行、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，均應(yīng)該以滿足科研需求、提升科研工作效益為前提，確保采購成果物有所值。

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