弱勢群體災(zāi)害救助需求研究

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西安外國語大學(xué)英語教育學(xué)院高等教育研究所

災(zāi)害的發(fā)生對民眾的生命財產(chǎn)造成了嚴重的損失。如何使災(zāi)民從災(zāi)害中恢復(fù)出來，重建社會生活成為災(zāi)害管理的重要內(nèi)容。部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害援助中不存在社會群體差異，據(jù)此認為災(zāi)后資源分配可以遵循“相對需求分配法則”。然而，更多的研究者發(fā)現(xiàn)，社會不平等普遍存在于災(zāi)后恢復(fù)和重建過程中，少數(shù)民族人口、老年人、社會經(jīng)濟地位較低者等弱勢群體更易受到災(zāi)害影響，災(zāi)后恢復(fù)能力也較弱。災(zāi)害會加劇原有的社會不平等狀況，使底層群體面臨絕境。因而現(xiàn)有資源分配所遵循的原則是“相對優(yōu)勢分配法則”，而非“按需分配”，而，即在社會中擁有相對優(yōu)勢的個體和群體更容易在災(zāi)后得到支持，重建生活。

1986年，法國社會學(xué)家Bourdieu提出社會資本理論，其概念可分為兩個層次：微觀層次的社會資本，是植根于個體社會網(wǎng)絡(luò)中的資源，可以幫助個體獲得更多的外部資源；宏觀層次的社會資本，指群體內(nèi)部的關(guān)系，其功能在于提升集體行動水平。研究表明，微觀社會資本可幫助個人得到就業(yè)信息、社會支持等，從而獲得較高的社會經(jīng)濟地位。而宏觀社會資本對提高社會經(jīng)濟水平、消除貧困等起重要作用。對于擁有不同結(jié)構(gòu)社會網(wǎng)絡(luò)的受災(zāi)者而言，他們擁有的社會資源是不同的。災(zāi)后的非正式支持，即來自社會網(wǎng)絡(luò)成員的金錢、物質(zhì)及精神幫助，更多地來源于強關(guān)系多、同質(zhì)性高的社會網(wǎng)絡(luò)；而擁有弱關(guān)系社會網(wǎng)絡(luò)的受災(zāi)者更易得到政府或其他社會組織的幫助。

因此，基于微觀社會資本理論，研究者發(fā)現(xiàn)，如果某一受災(zāi)者在災(zāi)前屬于規(guī)模較大、男性成員較多、年輕人所占比例較大的社會網(wǎng)絡(luò)，則其在災(zāi)后恢復(fù)和重建過程中更易向其網(wǎng)絡(luò)成員求助。反之，受災(zāi)者則更多依賴正式救助。有關(guān)宏觀社會資本的研究開展較晚，強調(diào)由公民自愿參與結(jié)成的社會聯(lián)合體在救災(zāi)中的作用，“療愈型社區(qū)”可以幫助災(zāi)民進行更好的恢復(fù)。因此，針對區(qū)域人口特征，特別是脆弱人口特征開展災(zāi)害救助對于救災(zāi)精準化服務(wù)具有重要意義。

一、年齡脆弱人口及其災(zāi)害救助需求

老年人在災(zāi)害事件屬于弱勢群體，其有限的移動能力、健康狀況及對服務(wù)及醫(yī)療設(shè)備的依賴使其不易對災(zāi)害做出立即反應(yīng)，從而遭受損失。災(zāi)害對老年人產(chǎn)生的影響主要包括經(jīng)濟問題、家庭成員的傷亡、由工作斷裂導(dǎo)致的疊加失落感等。具體分析如下：

(一)主觀喪失感

指在災(zāi)害事件中，對于老年人具有象征意義物件遭到破壞而引發(fā)的情感失落。對于損失的反應(yīng)，年輕人看重個人物品，而老年人更加關(guān)注外部事物。無法替代的損失物會增加老年群體的感傷，從而產(chǎn)生剝奪感體驗。即使是在災(zāi)害事件發(fā)生數(shù)年后，老年人仍然會有深刻的喪物之痛。

(二)資源可獲得性較差

研究表明，退休的老年人更少尋求經(jīng)濟幫助和支持，甚至有老年人不愿意表示出需要幫助。災(zāi)害發(fā)生后的針對老年人的服務(wù)項目也相對較少。老年群體處于“受忽視狀態(tài)”，特別是收入較低的老年人所獲得的親人幫助也較少。此外，老年人對自己在災(zāi)害中受損失程度的反應(yīng)較慢，在處理房屋及保險等問題時更可能遭遇問題。

(三)心理創(chuàng)傷修復(fù)期較長

災(zāi)害事件會對經(jīng)歷者的心理狀況產(chǎn)生一定影響。老年人的心理修復(fù)過程更是緩慢。對 “5.12”汶川地震受災(zāi)老年人的研究顯示，災(zāi)區(qū)的老年人表現(xiàn)出較高的抑郁情緒及軀體化癥狀。

老年人之所以在災(zāi)害事件中的脆弱性水平較高與其生理及心理特點密切相關(guān)。隨著年齡的遞增，老年人的身體機能逐漸衰退，自我照護能力銳減，甚至需要醫(yī)療照顧或藥物維持。災(zāi)害事件一旦發(fā)生，由生理退化產(chǎn)生的問題會影響老年人對風(fēng)險做出迅速判斷，從而遭受生命或財產(chǎn)損失。同時，老年人因災(zāi)而受到的心理傷害通常也較大于年輕人。隨年歲增長，配偶的離世等均會使老年人的社會支持減弱，產(chǎn)生各種各樣的心理問題。災(zāi)害的發(fā)生會加劇心理狀況惡化。

然而老年人的脆弱性水平與其社會經(jīng)濟地位有所關(guān)聯(lián)。比如美國的一項研究表明，生理脆弱而收入水平較高的老年人并未在災(zāi)害中凸顯其脆弱性；身體健康而經(jīng)濟實力較弱的老年人則表現(xiàn)出更高的脆弱性，說明老年人的脆弱性水平因地域等因素而有所不同。

我國已進入老齡化社會，且老年人口數(shù)量與增速持續(xù)上升。老齡化問題對我國政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)“安全社區(qū)”建設(shè)，主張將老年人、未成年人及殘障人士等弱勢群體列入重點關(guān)注對象。世界各發(fā)達國家也針對本國弱勢群體制定相應(yīng)的救災(zāi)及減災(zāi)計劃。日本將嬰幼兒、老年人及殘障人士列入“災(zāi)害時要援助者”，在各社區(qū)的防災(zāi)計劃中明確給予 “災(zāi)害時要援助者”定期上門服務(wù)，徹查家庭安全隱患，普及防災(zāi)知識及逃生技巧。

因此，針對老年人的脆弱性特征，政府及社會應(yīng)對老年人的災(zāi)害保障問題給予特別關(guān)注。老年災(zāi)害社會保障是對全部或部分喪失勞動能力的老年群體實行的社會救助和社會保險。

兒童也是受災(zāi)害影響較為嚴重的群體。兒童是特別需要保護和關(guān)懷的群體，家庭在兒童的成長中扮演重要的角色。災(zāi)害的發(fā)生致使家庭內(nèi)部或外部環(huán)境發(fā)生或多或少的變化，即使對于家庭中的成年人來說，經(jīng)歷災(zāi)害的身體和心理都很難調(diào)整，對于身心脆弱的兒童更是難以恢復(fù)。災(zāi)害對兒童的心理傷害尤其嚴重。首先災(zāi)害會導(dǎo)致兒童的心理與行為障礙，恐懼、悲傷、無助等負面情緒會出現(xiàn)在經(jīng)歷災(zāi)害的兒童中。此外，經(jīng)歷災(zāi)害的兒童還會出現(xiàn)行為異常，會增加兒童社會問題產(chǎn)生的可能性。

二、性別脆弱人口及其災(zāi)害救助需求

兩性在自然災(zāi)害中的經(jīng)歷存在顯著差異，女性通常脆弱于男性，其性別脆弱性植根于兩性關(guān)系、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展及災(zāi)害的相互連結(jié)中。自然災(zāi)害領(lǐng)域的性別研究起步于20世紀70年代，1978年，美國學(xué)者提出“貧困女性化”議題，自然災(zāi)害與性別問題持續(xù)引起研究領(lǐng)域關(guān)注。80年代開始，生態(tài)女權(quán)主義出現(xiàn)，強調(diào)基于女性角度認識生態(tài)系統(tǒng)保護的重要性。1995年聯(lián)合國第四次婦女大會召開，會后對自然災(zāi)害情境中的性別研究格外引起關(guān)注。會上通過的《北京行動綱領(lǐng)》強調(diào)災(zāi)害對女性的影響及女性應(yīng)對災(zāi)害的方式。同年國際減災(zāi)日確定主題為“婦女和兒童-預(yù)防的關(guān)鍵”。性別成為人口脆弱性指標。進入21世紀以來，全球自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害的性別研究從之前一味強調(diào)女性脆弱性轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極發(fā)揮女性在災(zāi)后重建恢復(fù)中的能動性，充分認識女性在災(zāi)害管理中所扮演的角色。聯(lián)合國在兵庫框架《2005-2015：建構(gòu)國家與社區(qū)對于災(zāi)害的抵抗力》中明確指出性別觀點應(yīng)被納入災(zāi)害風(fēng)險管理政策的制定過程。

鑒于女性在社會、經(jīng)濟和文化生活中所處地位及發(fā)揮作用與男性不同，使其遭受的災(zāi)害脆弱性大于男性。首先是兩性在自然災(zāi)害中死亡率的差異。存在于部分國家的深閨習(xí)俗剝奪了女性的信息獲取能力家庭事務(wù)決策權(quán)，導(dǎo)致了女性脆弱性的產(chǎn)生及其災(zāi)害死亡率高于男性的結(jié)果。但也不乏相反的研究發(fā)現(xiàn)，即男性災(zāi)害死亡率大于女性，可能與男性較多在戶外工作有關(guān)。另外自然災(zāi)害使得女性平均壽命降低幅度大于男性。對于依靠農(nóng)業(yè)勞作維持生計的女性主導(dǎo)家庭來說，氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害所導(dǎo)致的可能是致命性沖擊。健康問題也是性別脆弱性的重要表現(xiàn)。自然災(zāi)害對于女性健康，尤其是孕婦健康處于高風(fēng)險狀態(tài)。女性較于男性更容易產(chǎn)生心理壓力。災(zāi)害所致的“二次壓力”會對女性產(chǎn)生影響，并持續(xù)較長時間。

兩性的脆弱性差異與兩性的傳統(tǒng)分工及家庭權(quán)力關(guān)系密切相關(guān)。女性的經(jīng)濟地位及土地擁有權(quán)無法得到保障且不能充分表達政治意愿，家庭和社會對于女性教育和培訓(xùn)的投入不足等問題均使得女性在面臨災(zāi)害時缺乏應(yīng)對技能，處于劣勢地位。盡管女性的經(jīng)濟地位在不斷提高，但女性貧困者的數(shù)量還是遠大于男性。美國卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害的主要受災(zāi)者是黑人女性。印度洋海嘯的救助研究表明，女性獲得的救助及恢復(fù)支持不足于男性。

基于性別差異備災(zāi)。1992年美國安德魯颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，40多個女性組織在邁阿密定期舉行會議，對抗災(zāi)后恢復(fù)中的性別偏見現(xiàn)象。并在當(dāng)?shù)孛襟w的幫助下政府將部分重建資金用于滿足女性和兒童的需求。值得提及的是，近年來災(zāi)害管理中的性別研究逐漸從單一“性別”要素轉(zhuǎn)移至多因素的研究范式，即女性弱勢群體的組成具有綜合性，貧困或低收入女性、老年女性、殘疾或罹患疾病的女性、農(nóng)村女性等，因此保障性別脆弱群體的政策制定要更加細化，有所針對性。

另一方面，一個高效的災(zāi)害管理體制的參與者是性別平衡的。女性參與災(zāi)害救助也有其優(yōu)勢。將社會性別視角培訓(xùn)及規(guī)劃等活動中，能夠顯著減少災(zāi)害發(fā)生頻度及損失。相關(guān)研究顯示，女性在生產(chǎn)和發(fā)展中的作用沒有被發(fā)現(xiàn)，女性角色被排斥。政策制定缺乏性別敏感性。2003年“非典”發(fā)生后，我國災(zāi)害應(yīng)急管理體系中開始關(guān)注女性問題。

三、貧困脆弱人口及其災(zāi)害救助需求

貧困與脆弱性相生相伴。面對災(zāi)害風(fēng)險，富裕人口或家庭具有較強的抵抗力，即使遭受損失和影響，也能在較短時間內(nèi)得到恢復(fù)。而對于原本就十分脆弱的貧困的家庭來說，災(zāi)害的發(fā)生則是雪上加霜，使貧困程度加深。

貧困是具有綜合性的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，其概念復(fù)雜且多元。首先是經(jīng)濟層面的貧困，即收入貧困，包括絕對貧困和相對貧困。絕對貧困指家庭收入不足以維持最低生存需求而導(dǎo)致生存障礙的狀態(tài)，以貧困標準線作為參照，可通過反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平的指標、家庭人均收入等指標來體現(xiàn)。相對貧困則是指低于社會正常群體生活水平的生存狀態(tài)。絕對貧困和相對貧困均以收入為界定標準。然而貧困不僅表現(xiàn)為收入不足以維持最低生活水平或相對正常水平，更表現(xiàn)為基本能力的被剝奪，即能力貧困和人類貧困，包括早亡、嚴重的營養(yǎng)不良及其他方面的失敗。繼而世界銀行提出了福利貧困和權(quán)利貧困的概念，指福利的被剝奪狀態(tài)，主要有低水平的教育和健康、遭遇風(fēng)險時的脆弱性及缺乏參與社會的機會，是由于社會制度、資源分配等所導(dǎo)致的貧困狀態(tài)，可通過反映受教育程度及社會保障體系的指標來體現(xiàn)。

貧困、災(zāi)害頻發(fā)及其耦合關(guān)系是可持續(xù)發(fā)展研究關(guān)注的焦點。其耦合關(guān)系表現(xiàn)在貧困地區(qū)通常是災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，其空間分布呈現(xiàn)一致性；災(zāi)害和貧困互相關(guān)聯(lián)，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧普遍存在。具體而言，處于貧困狀態(tài)的個體或群體，由于其收入水平低，教育程度不高，缺乏對災(zāi)害的認知及醫(yī)療、衛(wèi)生等社會保障體系不健全，使其面對災(zāi)害無能為力。

有關(guān)貧困成因?qū)W者看法不一，其中較有影響的是制度性貧困、區(qū)域性貧困及階層性貧困的劃分。制度性貧困指由于社會制度導(dǎo)致的資源不平等分配而使部分區(qū)域、群體及個體處于貧困狀態(tài)。區(qū)域性貧困則是由區(qū)域自然條件及社會發(fā)展水平差異等造成的。生態(tài)脆弱性是區(qū)域農(nóng)村貧困的重要根源。階層性貧困是在相同制度背景下，部分個體或群體由于素質(zhì)及生產(chǎn)能力差異等因素導(dǎo)致的資源競爭能力較低而處于貧困中。

而貧困又往往與農(nóng)業(yè)人口密不可分。自然災(zāi)害對以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的農(nóng)戶影響較大。農(nóng)村貧困脆弱性可由農(nóng)業(yè)人口及第一產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的占比所體現(xiàn)。如果地區(qū)經(jīng)濟實力強，承災(zāi)能力則越強。社會保障體系對降低貧困農(nóng)戶脆弱性具有重要意義。自然災(zāi)害的發(fā)生使生態(tài)脆弱區(qū)雪上加霜，也是導(dǎo)致其貧困的根源。

我國的自然災(zāi)害多發(fā)生在生態(tài)脆弱地區(qū)，多是貧困地區(qū)。單純救災(zāi)不能從根本上解決貧困問題。唯有降低貧困人口脆弱性，提高防災(zāi)減災(zāi)能力是治本之道。貧困、少數(shù)民族、農(nóng)民往往緊密聯(lián)系在一起。一方面，貧困脆弱性高的家庭受災(zāi)損失大且不易恢復(fù)；另一方面，即使脫貧，自然災(zāi)害的發(fā)生也會導(dǎo)致返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。因災(zāi)返貧戶中，老年人口越多，家庭成員教育程度越低，返貧可能性越大。

認知脆弱群體及其災(zāi)害救助需求。人類面對災(zāi)害時的決策和行為很大程度上取決于對災(zāi)害的認知水平。文化因素對不同群體的環(huán)境風(fēng)險感知情況具有重要影響。如何減輕災(zāi)害風(fēng)險是人類可持續(xù)發(fā)展的重大課題。在各類減災(zāi)措施中，教育和培訓(xùn)是有效手段之一。災(zāi)害教育在發(fā)達國家開展的較早。日本災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害教育在日本已有30余年的歷史。日本的災(zāi)害教育重視防災(zāi)演練且演練類型多樣，主要是訓(xùn)練災(zāi)害防御及災(zāi)后救助機能，尤其強調(diào)防震及防火演練。災(zāi)害教育主體多為學(xué)校及社區(qū)。1977年，新西蘭將自然災(zāi)害與民事防御明確寫入學(xué)校教學(xué)大綱，成為其“社會科”的主要學(xué)習(xí)內(nèi)容。災(zāi)害教育在發(fā)展中國家推行的相對較晚。20世紀90年代中期，多數(shù)發(fā)展中國家的災(zāi)害教育在聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”和“國際減災(zāi)戰(zhàn)略”等項目的支持下，才得以進行。

盡管我國的災(zāi)害情況嚴重，但我國民眾的災(zāi)害意識淡薄，防災(zāi)救災(zāi)知識欠缺。進入21世紀以來，我國的災(zāi)害頻度和損失嚴重程度有所加深，引發(fā)了國內(nèi)學(xué)者對于災(zāi)害認知與應(yīng)對問題的關(guān)注。對于災(zāi)害的認知及響應(yīng)不僅體現(xiàn)在個體層面上，還體現(xiàn)在家庭層面、單位層面及社區(qū)層面上。家庭的災(zāi)害脆弱性特點決定地區(qū)提高防災(zāi)減災(zāi)能力應(yīng)采取的措施。相比于城鎮(zhèn)家庭，農(nóng)村家庭的脆弱性水平更高，抵御災(zāi)害沖擊的能力更弱。家庭成員的學(xué)歷層次與家庭災(zāi)害認知程度呈正相關(guān)關(guān)系，即家庭成員的受教育程度越高且家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)越好，其對災(zāi)害的認知水平及應(yīng)對能力則越強。農(nóng)村家庭人口數(shù)量與其災(zāi)害風(fēng)險認知水平呈負相關(guān)關(guān)系，即家庭人口數(shù)量越多，其對災(zāi)害風(fēng)險認知及應(yīng)對能力越弱。此外，家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)也對其風(fēng)險認知水平有影響。

四、基于脆弱人口區(qū)域分布設(shè)定政府災(zāi)害保障項目和標準的政策建議

人口脆弱性研究本身具有抽象性及復(fù)雜性特點，影響因素眾多，且隨時空變化呈現(xiàn)動態(tài)性特征，同時對于人口脆弱性的關(guān)鍵驅(qū)動因子尚無結(jié)論，因此進行純粹的量化研究并非易事。然而對于綜合人口脆弱性指數(shù)的主要貢獻因素已取得共識，比如弱勢群體，即老幼人口、女性人口、教育程度低下人口及少數(shù)民族人口和貧困人口的脆弱性水平相對較高。識別區(qū)域脆弱人口特征對政府實施精準化災(zāi)害保障政策具有重要意義。

我國年齡、性別、認知、民族、貧困脆弱人口在區(qū)域分布上呈現(xiàn)不均衡性特點，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、政策導(dǎo)向等密切相關(guān)。本研究主要對綜合人口脆弱性分布及年齡脆弱人口分布進行了實證分析。就年齡脆弱人口分布而言，老齡化程度越高的省份，老年人口比例越大，老年人口脆弱性相對較高。例如我國華東地區(qū)，特別是上海的老年人口數(shù)量居于全國之首，故而其老年人口脆弱性指數(shù)較高。然而又不可一概而論。處于同樣年齡段的老年人由于教育程度、收入差距等的存在又使其脆弱性水平有所不同。因此也應(yīng)當(dāng)差別對待?？梢赃m當(dāng)加大對老幼人口分布較為密集地區(qū)的災(zāi)害保障力度，保障公共政策實施的公平性。

此外，現(xiàn)有對于我國區(qū)域貧困及少數(shù)民族人口的研究對政策實施不無借鑒意義。我國現(xiàn)有貧困縣中的70%地處生態(tài)脆弱區(qū)域，自然災(zāi)害頻發(fā)，干旱、地震等災(zāi)害所致?lián)p失嚴重。而生態(tài)脆弱又是導(dǎo)致貧困的重要根源。以貧困線為標準，我國貧困人口主要集中于農(nóng)村地區(qū)，尤其是以云南地區(qū)為主的西部山區(qū)，云南省農(nóng)村貧困人口數(shù)量位居全國前列①。自然災(zāi)害成為阻礙農(nóng)民增收及反貧困的主要因素。云南同時又是我國少數(shù)民族最多的省份。其貧困脆弱性水平與地理位置有關(guān)，西北部貧困脆弱性高于省內(nèi)其他地域，東南地區(qū)貧困脆弱性最低。

此外，建立自然災(zāi)害救助標準動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展的基本情況，綜合考慮物價指數(shù)、災(zāi)害損失、災(zāi)民需求等因素，科學(xué)測算救助標準，并以制度保障標準的切實執(zhí)行，維護災(zāi)后社會秩序。

注釋：

①中國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/