農(nóng)村土地承包法修正案草案二審，二審稿與一審稿有何不同

本刊記者 徐剛

10月22日到26日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議在京舉行。農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿提請(qǐng)本次會(huì)議審議。草案二審稿指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。

此前，十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對(duì)農(nóng)村土地承包法修正案草案進(jìn)行了初次審議。草案二審稿此次作出多處修改，包括落實(shí)“三權(quán)分置”改革要求、規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的登記、土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保制度、承包期延長等。

明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系

“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。

十九大閉幕后，去年10月31日十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初次審議農(nóng)村土地承包法修正案草案，一審稿寫入了“三權(quán)分置”，規(guī)定：以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)，草案同時(shí)規(guī)定，承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

對(duì)于上述規(guī)定，一審后，有的常委委員、人大代表提出，應(yīng)當(dāng)明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于理解和操作。

全國人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員胡可明作關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》修改情況匯報(bào)時(shí)介紹，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，在一審稿基礎(chǔ)上，二審稿對(duì)“三權(quán)分置”作出了四大修改。

其一，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。

其二，明確對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

其三，明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

其四，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。

保護(hù)經(jīng)營主體取得的土地經(jīng)營權(quán)

推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵是要明確和保護(hù)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。實(shí)踐中，不同經(jīng)營主體對(duì)土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營者希望能通過登記的方式獲得長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營者則認(rèn)為沒有必要辦理登記。

全國人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，有必要賦予土地經(jīng)營當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，通過建立土地經(jīng)營權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務(wù)，同時(shí)，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營權(quán)的行為。

據(jù)此，二審稿增加規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！?/p>

同時(shí)，為避免承包方隨意解除合同，二審稿還增加規(guī)定：承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。

明確土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的登記和受償問題

對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保問題，一審稿規(guī)定，第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。對(duì)此，有的常委委員和專家提出，土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的登記及實(shí)現(xiàn)也需要予以明確。

“經(jīng)研究認(rèn)為，通過賦予擔(dān)保物權(quán)登記對(duì)抗效力，明確擔(dān)保物權(quán)人在實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)有權(quán)以土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償，有利于保護(hù)融資擔(dān)保方當(dāng)事人的合法權(quán)益”，胡可明介紹說，二審稿增加規(guī)定：“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！薄皩?shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。”

明確“其他方式的承包”權(quán)利性質(zhì)

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了其他方式(即家庭承包以外的方式)的承包，主要是承包“四荒地”。由于承包人不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，承包的方式、原則也不同，對(duì)于“其他方式的承包”取得的土地權(quán)利的性質(zhì)，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會(huì)保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！八幕牡亍背邪簧婕吧鐣?huì)保障因素，承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)。憲法和法律委員會(huì)采納了這一建議，二審稿修改為，以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。

草地、林地承包期屆滿后再延30年

一審稿明確規(guī)定：耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。耕地承包期屆滿后再延長30年。

對(duì)此，有的常委委員和社會(huì)公眾提出，林地、草地承包期屆滿后延期的問題也應(yīng)作出規(guī)定。

胡可明作修改情況匯報(bào)時(shí)表示，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)包括草地和林地的承包關(guān)系。據(jù)此，二審稿增加規(guī)定，“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”，即草地、林地承包期屆滿后依照耕地的有關(guān)規(guī)定，再延長30年。

刪除棄耕拋荒有關(guān)條款

一審稿規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作，承包方連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。

有的常委委員和社會(huì)公眾提出，實(shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，發(fā)包方可以進(jìn)行督促糾正，但收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會(huì)產(chǎn)生很多問題，強(qiáng)行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。二審稿采納了這一建議，刪除了上述棄耕拋荒條款。