丁 剛,郭瑤瑤

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引言

自“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”(以下簡(jiǎn)稱“雙創(chuàng)”)成為黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署以來(lái),各地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了一系列省域“雙創(chuàng)”政策,極大地推動(dòng)了新常態(tài)下區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)程的不斷深化?！半p創(chuàng)”政策文件是政府政策行為的反映,是記述政策意圖和政策過(guò)程尤為有效的客觀憑證。因此,對(duì)“雙創(chuàng)”政策的構(gòu)成特點(diǎn)進(jìn)行比較分析并深入了解其實(shí)施效果,可為今后政府政策行為的實(shí)施提供些許參考,有利于優(yōu)化夯實(shí)“雙創(chuàng)”政策效果?；仡櫼酝芯堪l(fā)現(xiàn):一方面,“雙創(chuàng)”政策的內(nèi)容文本研究日漸成為研究熱點(diǎn),開(kāi)始為越來(lái)越多的學(xué)者們所關(guān)注,如吳愛(ài)萍等基于扎根理論對(duì)我國(guó)的“雙創(chuàng)”“互聯(lián)網(wǎng)+”政策文件進(jìn)行共詞聚類及多維尺度分析[1],以識(shí)別政策結(jié)構(gòu)特征及存在問(wèn)題；又如李政、羅暉等采用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析方法對(duì)我國(guó)“雙創(chuàng)”政策與美國(guó)的創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行詞頻分析和交叉分析[2],以了解中美兩國(guó)的施政關(guān)注點(diǎn)和特征。但目前,此類以創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)政策相結(jié)合，以“雙創(chuàng)”為主題的系統(tǒng)性研究仍比較有限。在文獻(xiàn)檢索中雖然出現(xiàn)不少“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策”的文章,但相當(dāng)一部分是在研究“創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)政策”,還有一部分研究則是側(cè)重“雙創(chuàng)”政策的某一領(lǐng)域,如“雙創(chuàng)”人才政策,因此“雙創(chuàng)”政策研究仍屬于較新的研究選題,可探究之處尚多。另一方面,創(chuàng)新政策、創(chuàng)業(yè)政策研究早于“雙創(chuàng)”政策研究,研究成果豐碩,為“雙創(chuàng)”政策研究提供了許多方向、方法上的參考。首先,在研究方向上,創(chuàng)新政策的研究集中于三個(gè)方向:一是不同國(guó)家和地區(qū)間的創(chuàng)新政策比較研究。如蘇敬勤對(duì)國(guó)家層面的科技創(chuàng)新政策文本和大連市所出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策文本的區(qū)別與聯(lián)系進(jìn)行了比較分析[3]。二是針對(duì)某類企業(yè)或某個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新政策文本分析。如唐曉云收集了1997—2008年間的中小企業(yè)創(chuàng)新政策文本并對(duì)之進(jìn)行了分析,得出我國(guó)中小企業(yè)創(chuàng)新政策的總體執(zhí)行力度較弱，針對(duì)性和獨(dú)立性不強(qiáng)等結(jié)論[4]。三是創(chuàng)新政策評(píng)估框架及指標(biāo)研究。如張煒等基于創(chuàng)新政策的三維度政策工具分類,提出了涵蓋政策協(xié)同度、政策強(qiáng)度和政策完善度的創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]。而創(chuàng)業(yè)政策的研究方向則多集中在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策領(lǐng)域。如廖中舉等運(yùn)用UCINET 6.0軟件對(duì)1999—2015年國(guó)家頒布的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策文本進(jìn)行了分析,認(rèn)為需求面與環(huán)境面政策應(yīng)成為提升創(chuàng)業(yè)政策效果的主要著力點(diǎn)[6]。李宏岳運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策文本的政策工具進(jìn)行了分類分析,揭示了近年來(lái)該類政策發(fā)展的趨勢(shì)與不足[7]。其次,在政策評(píng)估方法方面,創(chuàng)新政策、創(chuàng)業(yè)政策的評(píng)估正呈現(xiàn)由定性向定量、定性與定量相結(jié)合,由概念性向可操作性、實(shí)用性轉(zhuǎn)變,許多方法工具可學(xué)習(xí)沿用。在定性方法中,學(xué)者們更多使用問(wèn)卷調(diào)查、訪談法[8-9]，以及專家評(píng)判、理論分析等方法;定量方法主要是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、模型法、層次分析、專家打分、回歸分析、灰色綜合評(píng)價(jià)、模糊綜合評(píng)價(jià)等方法。諸如ROSTCM 6文本挖掘軟件(分詞、提取高頻詞)、NVIVO 10質(zhì)性分析軟件、UCINET軟件，以及R語(yǔ)言編程等輔助統(tǒng)計(jì)分析軟件的應(yīng)用也日益普遍。

本研究選取社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和訪談法作為研究方法。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法可將原來(lái)的文本內(nèi)容可視化,既能對(duì)文本進(jìn)行梳理,又有利于探究文字閱讀分析無(wú)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,因而借助ROSTCM和UCINET軟件進(jìn)行“雙創(chuàng)”政策文本分析;考慮到政策制定的最終目的是服務(wù)政策對(duì)象,政策對(duì)象對(duì)政策效果的優(yōu)劣有充分的發(fā)言權(quán),政策對(duì)象的看法、感受是政策效果分析的第一手資料,因而輔之以訪談法。目前政策效果研究的途徑方法眾多,僅擇其一——側(cè)重訪談形式,而必要的量化數(shù)據(jù)分析將在后續(xù)課題研究中予以完善。然而,綜合運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和訪談法對(duì)區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構(gòu)成情況進(jìn)行比較分析,并深入了解其實(shí)施效果的文獻(xiàn)尚屬鮮見(jiàn),本研究試圖在將二者有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上,以福建省為例,就區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構(gòu)成情況進(jìn)行分類,并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行概要探討。

二、研究方法與樣本選取

(一)研究方法

本研究采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)政策文件進(jìn)行文本挖掘和比較分析。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis,SNA)將社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系界定為一個(gè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的關(guān)系進(jìn)行量化,更多聚焦于尋找行動(dòng)者之間的關(guān)系特征，以及發(fā)現(xiàn)關(guān)系對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的影響[10],是一種較為成熟的公共管理議題定量分析方法,在公共管理和政策分析領(lǐng)域有著廣闊的應(yīng)用空間[11-15]。在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中,一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是由多個(gè)點(diǎn)(社會(huì)行動(dòng)者)和各點(diǎn)之間的連線(行動(dòng)者之間的關(guān)系)組成的集合,節(jié)點(diǎn)之間的連線反映行動(dòng)者間的親疏關(guān)系。在本研究中,除了形成以政策文件為節(jié)點(diǎn)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),亦對(duì)高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)的頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì),形成彼此相關(guān)的共詞網(wǎng)絡(luò)。在共詞網(wǎng)絡(luò)中,由于兩兩關(guān)鍵詞之間不一定存在共現(xiàn)關(guān)系,所以每?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵詞之間會(huì)產(chǎn)生不同的共現(xiàn)頻次,即每個(gè)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中所處的地位也不盡相同,如核心地位、邊緣地位等,并承擔(dān)著不同的角色[16]。本研究借助ROSTCM 6和UCINET軟件工具,將政策文件梳理為虛擬行動(dòng)者以分析政策工具構(gòu)成特征,并進(jìn)行高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中心性分析,揭示高頻關(guān)鍵詞之間復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,探究政策工具之間的關(guān)聯(lián)狀況。此外,本研究還采用半結(jié)構(gòu)性、個(gè)體訪談與集體訪談相結(jié)合的訪談形式,收集關(guān)于“雙創(chuàng)”政策實(shí)施效果的一手資料,并進(jìn)行梳理分析。

(二)樣本選取

1.福建省“雙創(chuàng)”政策文本的選取。為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召,福建省政府及各個(gè)部門出臺(tái)了一系列“雙創(chuàng)”政策文件,如《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的十條措施》《福建省物價(jià)局關(guān)于涉及大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新有關(guān)收費(fèi)減免事項(xiàng)的通知》等,以強(qiáng)化激勵(lì)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,充分發(fā)揮其對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的支撐帶動(dòng)作用。本研究選取2015年1月1日以來(lái)福建省所頒布的26項(xiàng)“雙創(chuàng)”政策為分析樣本,在分析時(shí)借鑒了已有文獻(xiàn)中引用度較高的政策工具分類方法,即趙筱媛等(2007)、Rothwell&Zegvold(1981)為代表的三類型政策工具分類法[17-18],將福建省“雙創(chuàng)”政策劃分為供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策三大類。具體如表1所示。

表1 政策工具分類

續(xù)表1

據(jù)此對(duì)收集到的“雙創(chuàng)”政策文本進(jìn)行分類處理,并將其進(jìn)一步虛擬化為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的83個(gè)行動(dòng)者，如表2所示。

表2 福建省“雙創(chuàng)”政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者表

注:1、2、3…為行動(dòng)者;“1閩政〔2015〕28號(hào)(1)”表示福建省人民政府出臺(tái)的文號(hào)為〔2015〕28號(hào)的政策,即《福建省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和支持臺(tái)灣青年來(lái)閩創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意見(jiàn)》,“(1)”表示該政策文件涉及人才隊(duì)伍建設(shè)類政策工具(政策工具序號(hào)見(jiàn)表1),其他行動(dòng)者同理。

2.訪談對(duì)象的選取。在綜合考慮福建省國(guó)家級(jí)、省級(jí)等各類眾創(chuàng)空間的構(gòu)成分布情形之后,筆者先后實(shí)地走訪了福建省某國(guó)家級(jí)眾創(chuàng)空間、福建省某全球化創(chuàng)業(yè)孵化基地、福建省某 “百村千創(chuàng)”試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多家單位,對(duì)24位訪談對(duì)象(限于篇幅不詳細(xì)介紹)進(jìn)行了深入訪談,以更加客觀地了解福建省“雙創(chuàng)”政策的實(shí)施效果。訪談問(wèn)題涉及“目前使用、受惠較多的是哪些政策舉措”“哪些政策舉措是您希望政府予以強(qiáng)化的”“在政策落實(shí)中遇到了哪些困難”等多個(gè)層面,限于篇幅不作贅述,政策執(zhí)行的充分性、政策工具的適宜性，以及政策措施的可操作性是訪談問(wèn)題設(shè)計(jì)時(shí)的重要關(guān)注點(diǎn)[19]。

三、基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法的“雙創(chuàng)”政策工具構(gòu)成比較

(一)已制定的各類政策工具頻次差異顯著

對(duì)從26項(xiàng)政策文件中梳理出來(lái)的政策要點(diǎn)進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn):述及供給型政策舉措的有20項(xiàng),在全部政策文件中占比最高,達(dá)76.9%;述及環(huán)境型政策舉措的有19項(xiàng),占比次之,為73.1%;述及需求型政策舉措的有9項(xiàng),占比最低,為34.62%，見(jiàn)表3。由此可以初步推斷,福建省“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次差異顯著,供給型、環(huán)境型政策工具在各類政策中居于主體位置,而需求型政策工具占比較低。

表3 政策工具使用情況

基于按照政策工具特征對(duì)政策要點(diǎn)進(jìn)行分類所形成的83個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者(見(jiàn)表2),可構(gòu)造福建福建省“雙創(chuàng)”政策網(wǎng)絡(luò)中各虛擬行動(dòng)者之間的關(guān)系矩陣(若兩個(gè)行動(dòng)者屬同一類政策工具,則在關(guān)系矩陣相應(yīng)位置記為“1”,否則為“0”),進(jìn)而得到福建省“雙創(chuàng)”政策關(guān)系矩陣的EXCEL數(shù)據(jù)表,將該矩陣表輸入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法分析工具UCINET 6.0軟件,可繪制出政策圖譜，詳見(jiàn)圖1。

如圖1所示,福建省“雙創(chuàng)”政策工具共形成了9個(gè)政策工具子網(wǎng)絡(luò)。其中1、2、3、4、6等5個(gè)子網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系最為密集,代表這5類政策工具的使用頻率較高,可見(jiàn)福建省在人才隊(duì)伍建設(shè)(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)1)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)2)、公共服務(wù)類(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)3)供給型政策工具,以及財(cái)政金融支持(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)4)、體制機(jī)制建設(shè)(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)6)等環(huán)境型政策工具層面頒布的政策文本較多。5、7、8、9等4個(gè)子網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系較為疏松,代表這4類政策工具的使用頻率較低,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)類(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)5)環(huán)境型政策工具,以及政府采購(gòu)類(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)7)、對(duì)外貿(mào)易類(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)8)、交流合作類(對(duì)應(yīng)子網(wǎng)絡(luò)9)等需求型政策工具層面的使用較為薄弱。

由此可見(jiàn),福建省各類“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次差異顯著,供給型和環(huán)境型政策工具使用頻次明顯高于需求型政策工具。然而,需求型政策工具的作用不容忽視,該類政策可通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包、貿(mào)易管制等手段減少市場(chǎng)的不確定性,進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化;相較于環(huán)境型政策工具,需求型政策工具對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)作用往往更為直接。

圖1 政策工具使用情況圖譜

(二)政策工具的關(guān)聯(lián)度、系統(tǒng)性尚待提升

結(jié)合政策文本的詞匯特征,調(diào)整文本挖掘軟件中的分詞依據(jù)表,運(yùn)用ROSTCM 6對(duì)政策文本要點(diǎn)進(jìn)行分詞處理、詞頻統(tǒng)計(jì),并剔除無(wú)意義的高頻詞后,按詞頻高低可提取出29個(gè)高頻關(guān)鍵詞,形成高頻詞表。在高頻詞表的基礎(chǔ)上,逐一統(tǒng)計(jì)每?jī)蓚€(gè)高頻詞的共現(xiàn)次數(shù)(在同一政策文件中出現(xiàn)多次均按1次計(jì)算),并編制成共詞矩陣EXCEL數(shù)據(jù)表,錄入U(xiǎn)CINET 6.0文本分析軟件中生成網(wǎng)絡(luò)中心性分析表，如表4所示。

由于Simulink可以有效的對(duì)非線性時(shí)變系統(tǒng)進(jìn)行仿真分析,因此本文提出了利用Simulink中的Power Systems的模塊庫(kù)來(lái)搭建三電平逆變器的仿真模型,如圖1所示。

“網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)”及“相對(duì)中心度”兩個(gè)指標(biāo)反映高頻詞的中心性,網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)表示在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中政策高頻詞的集中程度,數(shù)值越趨近1,說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)越集中,分析得到的網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)為16.90%,表明該政策文本網(wǎng)絡(luò)有一定的集中趨勢(shì),但仍有相當(dāng)比例的高頻詞彼此間關(guān)聯(lián)度較弱,由此可見(jiàn)福建省“雙創(chuàng)”政策文本內(nèi)容相對(duì)分散,系統(tǒng)性較弱。相對(duì)中心度體現(xiàn)某個(gè)政策高頻詞在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的重要程度、與其他政策高頻詞關(guān)系的緊密程度相對(duì)中心度越大,表示該高頻詞與網(wǎng)絡(luò)中其他高頻詞共同出現(xiàn)在同一政策文本中的次數(shù)越多,相應(yīng)地,其在網(wǎng)絡(luò)中的地位也就越高。具體而言,表中“企業(yè)”的相對(duì)中心度最高,“服務(wù)”“平臺(tái)”“機(jī)構(gòu)”等高頻詞的相對(duì)中心度排序位居前列,說(shuō)明企業(yè)是當(dāng)前福建省“雙創(chuàng)”政策文本的關(guān)注熱點(diǎn),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等載體建設(shè)的重要性已為政策制定者所普遍認(rèn)知;“資金”“互聯(lián)網(wǎng)”“投資”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”“轉(zhuǎn)化”“專利”等雖然在高頻詞中詞頻排序靠前,但其相對(duì)中心度卻排序靠后,可見(jiàn)其高度集中于某幾項(xiàng)政策文件之中,未在“雙創(chuàng)”政策體系中得到廣泛運(yùn)用。

表4 政策要點(diǎn)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖中心性分析結(jié)果

注:網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)Network Centralization為16.90%.

四、基于訪談法的 “雙創(chuàng)”政策實(shí)施效果評(píng)估

(一)政策體系尚不健全,服務(wù)效能仍需提升

訪談中發(fā)現(xiàn),目前福建省“雙創(chuàng)”政策體系尚不健全,缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃,亦未實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)、梯次推進(jìn)、精準(zhǔn)施策的政策目標(biāo)。對(duì)于創(chuàng)客群體而言,政策服務(wù)仍顯單一,多集中于資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、設(shè)施供給等共性淺層的服務(wù)層面,以提升創(chuàng)客創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力為導(dǎo)向的專業(yè)化深度服務(wù)供給嚴(yán)重不足,難以滿足多行業(yè)、各層次創(chuàng)客們的差異化、多樣性需求。

被訪者A1認(rèn)為:“創(chuàng)客可以分為兩類,一類是初創(chuàng)團(tuán)隊(duì),另一類是加速團(tuán)隊(duì)。這兩類創(chuàng)客的訴求是不一樣的,需要的政策也不同,應(yīng)針對(duì)不同類型的企業(yè)進(jìn)行分類政策指導(dǎo)”;“福建省出臺(tái)了包括《“海納百川”高端人才聚集計(jì)劃》等在內(nèi)的許多人才計(jì)劃或政策,但多偏向于支持高端科技人才,未針對(duì)創(chuàng)客人才、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)提供專門的政策支持。然而,金融投資人才、運(yùn)營(yíng)人才的引進(jìn)非常關(guān)鍵,其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性并不遜色于高端科技人才?！北辉L者A2認(rèn)為:“政策模擬很重要,在政策制定之初,就應(yīng)從源頭上事先研判這一政策是否能夠執(zhí)行下去。政策成文以后應(yīng)進(jìn)行模擬,在模擬過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中可能遇到重大問(wèn)題、存在不合理之處,就應(yīng)立即對(duì)其進(jìn)行修正?！北辉L者A5指出:“政策要跟特定行業(yè)結(jié)合起來(lái),應(yīng)制定針對(duì)特定行業(yè)的政策,比如文化行業(yè)或其他新興行業(yè)?！北辉L者C4指出:“由于企業(yè)的類型不一樣,其所需要的政策資源亦不盡相同,政策制定落實(shí)到具體公司時(shí),需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮?！?/p>

(二)政策宣傳亟須強(qiáng)化,輔導(dǎo)力度有待提升

訪談中發(fā)現(xiàn),福建省有關(guān)部門已組織開(kāi)展了“雙創(chuàng)”政策宣傳活動(dòng),部分地區(qū)已制定了相關(guān)政策文件匯編(如福州市已于2016年10月制訂了《大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新政策匯編》)，但仍有相當(dāng)一部分受訪創(chuàng)客反映其對(duì)可享受何種“雙創(chuàng)”政策不甚了解,認(rèn)為政策輔導(dǎo)力度有待提升。

被訪者F2指出:“省里也有專門來(lái)做政策宣講的,但制度化、定期化,專業(yè)性和規(guī)范性還不夠。建議發(fā)改、經(jīng)信、人社、科技等部門在發(fā)布了新的政策文件之后,聯(lián)合進(jìn)行1～2天的政策培訓(xùn),通知相關(guān)企業(yè)派人參加?！北辉L者E3表示:“過(guò)來(lái)做政策宣講的、對(duì)接的、普及的部門還是較少?！北辉L者E4則表示:“對(duì)于政策我了解的較少,這可能跟政府部門宣傳不夠充分有關(guān)?！?/p>

被訪者A2表示:“根本不知道有哪些可以運(yùn)用的政策,即使知道有可以用到的政策,也不了解應(yīng)通過(guò)什么渠道去申請(qǐng);政府對(duì)企業(yè)提供的政策服務(wù)能不能更直接一些,能不能根據(jù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式更有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行專門輔導(dǎo)。”被訪者A4指出:“政策的宣傳不是特別到位,沒(méi)有什么獲取政策信息的渠道,也搞不清楚哪些政策是可以享受到的?！北辉L者A5提出:“以往政策輔導(dǎo)的具體做法常局限于僅把政策條文從頭到尾念一遍,對(duì)我們沒(méi)有多大意義;即便想了解相關(guān)政策也不知如何尋找對(duì)接人,一項(xiàng)政策出臺(tái)以后,不知道找誰(shuí)去申請(qǐng)、找哪個(gè)部門申報(bào)?！北辉L者B1表示宣傳力度不夠是導(dǎo)致其對(duì)相關(guān)政策不了解,進(jìn)而未主動(dòng)去尋求政策支持的主要原因之一。被訪者C4直言“政策宣傳和輔導(dǎo)不夠,我們自己主動(dòng)去尋找政策支持的時(shí)候,不知道去哪個(gè)平臺(tái)找”。由此所導(dǎo)致的直接后果之一是被訪者對(duì)于福建省業(yè)已出臺(tái)的一些“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策缺乏基本了解,其在受訪時(shí)所提出的一些政策需求其實(shí)早有明令頒布。如有被訪者曾表示“最好在場(chǎng)地租金方面能夠有一些政策扶持”,但福建省在場(chǎng)地租金政策方面已做了明確的優(yōu)惠規(guī)定。

(三)政策執(zhí)行難以落實(shí),配套細(xì)則經(jīng)常缺位

訪談中發(fā)現(xiàn),“雙創(chuàng)”政策在執(zhí)行過(guò)程中存在“九龍治水”“中層梗阻、基層板結(jié)”現(xiàn)象,往往難以得到真切落實(shí),且配套細(xì)則亦經(jīng)常缺位。

身為高校教師創(chuàng)業(yè)代表的被訪者F2指出:“對(duì)于高校教師創(chuàng)業(yè),省里已出臺(tái)了相關(guān)政策予以支持,這個(gè)大方針沒(méi)有錯(cuò),但具體到學(xué)校層面,卻未制定相應(yīng)的細(xì)則對(duì)支持舉措予以明確,以確保離崗創(chuàng)業(yè)者無(wú)后顧之憂”,由此導(dǎo)致他“在顧及職稱評(píng)定和考評(píng)問(wèn)題的情況下不敢完全離崗創(chuàng)業(yè),必須在滿足學(xué)校工作量的前提下進(jìn)行創(chuàng)業(yè),既要滿足學(xué)校的教學(xué)量、論文寫作、課題申報(bào)、研究生指導(dǎo)等任務(wù)要求,又要同時(shí)兼顧創(chuàng)業(yè)發(fā)展,一只腳在學(xué)校,另一只腳在企業(yè),嚴(yán)重影響了創(chuàng)業(yè)效率”。

在政策執(zhí)行過(guò)程中,申請(qǐng)難現(xiàn)象仍普遍存在。現(xiàn)行“雙創(chuàng)”政策在執(zhí)行過(guò)程中存在部分政策條文申請(qǐng)受理難、程序冗繁、便捷性不高的現(xiàn)象。例如,訪談中了解到,在創(chuàng)業(yè)者尋求信貸支持時(shí)常存在金融機(jī)構(gòu)不甚配合的現(xiàn)象。政府在跟商業(yè)銀行溝通以推進(jìn)信貸優(yōu)惠政策之時(shí),銀行多表示同意、贊成、支持,但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往會(huì)打些折扣,據(jù)了解這主要是因?yàn)椴莞鶆?chuàng)業(yè)者通常沒(méi)有足夠的抵押物,就算政府予以貼息，銀行也很難承受項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn),擔(dān)保公司同樣存在類似問(wèn)題。其深層次原因在于:一是創(chuàng)業(yè)者與金融服務(wù)提供方之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。一方面,前者對(duì)后者所提供的優(yōu)惠政策的申報(bào)流程、資質(zhì)條件、具體條文等并不熟悉;另一方面,后者對(duì)前者的發(fā)展前景、核心優(yōu)勢(shì)亦不了解。二是創(chuàng)業(yè)者與金融服務(wù)提供方之間存在嚴(yán)重的理念隔閡。對(duì)于后者而言,其奉行的是資本信用(抵押物、擔(dān)保舉措)理念,而前者秉持的信用理念則可用“才具信用”來(lái)描述,認(rèn)為自身所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、才干器識(shí)就是一種信用。由于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)、不確定性強(qiáng)、抵押資本少等特性,導(dǎo)致金融服務(wù)提供方在提供創(chuàng)業(yè)投資、銀行信貸、科技保險(xiǎn)等金融服務(wù)時(shí)較為審慎,致使創(chuàng)業(yè)者產(chǎn)生申請(qǐng)難之慨嘆。

(四)財(cái)政金融類政策效用較高,各類政策間效用差異明顯

訪談中發(fā)現(xiàn),在各類政策中,創(chuàng)業(yè)者多認(rèn)為財(cái)政金融支持類政策對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最具促進(jìn)作用。其中,稅收優(yōu)惠政策效用最大,金融支持政策次之,而財(cái)政補(bǔ)貼政策的作用則遜色不少。

被訪者F4表示,因企業(yè)被認(rèn)定為國(guó)家規(guī)劃布局內(nèi)重點(diǎn)軟件企業(yè)和國(guó)家重點(diǎn)高新技術(shù)企業(yè),因此享受了10%的企業(yè)所得稅稅率,對(duì)企業(yè)發(fā)展頗有助益;同時(shí)還享受了國(guó)家增值稅返還政策(銷售其自行開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品,按17%稅率征收增值稅后,對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)3%的部分實(shí)行即征即退政策);研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)抵扣政策也很有用,但按目前政策相關(guān)規(guī)定,很多與企業(yè)研發(fā)直接相關(guān)的費(fèi)用不能計(jì)入稅前加計(jì)扣除之列,如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、研發(fā)人員培訓(xùn)費(fèi)等,此規(guī)定不甚合理[注]詳見(jiàn)《福建省企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除實(shí)施辦法》第六條規(guī)定。;至于各類財(cái)政補(bǔ)貼,尤其是專利補(bǔ)貼,主要是鼓勵(lì)性、象征性的,作用不大。被訪者F5表示,由于該公司已被認(rèn)定為福建省高新技術(shù)企業(yè),因此享受到企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收的政策,而之前企業(yè)按照25%的稅率繳納,由此帶來(lái)的稅收減免效果是顯而易見(jiàn)的。

值得一提的是,在訪談中發(fā)現(xiàn),幾乎所有被訪者都認(rèn)同創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過(guò)程中具有重要作用,并都認(rèn)為福建省“雙創(chuàng)”的資金政策惠及面頗為狹窄,力度不足。福建省早在2008年便出臺(tái)了《創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金管理實(shí)施辦法》,但該資金主要用于:(1)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償;(2)資助省內(nèi)創(chuàng)業(yè)企業(yè)接受省內(nèi)外創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資管理服務(wù);(3)資助創(chuàng)業(yè)投資公共平臺(tái)建設(shè)。目前該資金的資助領(lǐng)域較少,難以適應(yīng)新形勢(shì)的變化。

除財(cái)政金融支持類政策外,創(chuàng)業(yè)者多認(rèn)為人才隊(duì)伍建設(shè)類政策對(duì)企業(yè)發(fā)展較為重要,但目前實(shí)施效果尚不理想。如被訪者F3指出,一般而言制約創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的主要因素是資金,但對(duì)于該公司之類的高新技術(shù)上市公司而言,因其融資渠道很多,故而資金并不是制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素,其最為緊缺的是各類人才。公司目前主要的人才培養(yǎng)模式是內(nèi)部培養(yǎng),從外部引進(jìn)人才顯得較為困難。目前省里出臺(tái)的人才政策多側(cè)重于引進(jìn)高端科技型人才,對(duì)于企業(yè)發(fā)展所需的實(shí)用型技術(shù)人才的引進(jìn)工作、政策支持力度均不夠。訪談中還發(fā)現(xiàn),對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)客而言,人才隊(duì)伍建設(shè)政策亦十分重要。被訪者E5指出,合作社想要引進(jìn)人才非常困難,即便想引進(jìn)一個(gè)技術(shù)員也不容易,“花了血本”也不一定能將其留住。人才匱乏嚴(yán)重影響了合作社的創(chuàng)業(yè)成效。作為一名返鄉(xiāng)大學(xué)生創(chuàng)客,被訪者E1認(rèn)為:“總的來(lái)說(shuō),已有的社保、公積金政策在政府部門、大企業(yè)、事業(yè)單位已經(jīng)很完善了,但對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者的政策支持力度仍顯薄弱”。

五、結(jié)論

本研究運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法、訪談法,以福建省“雙創(chuàng)”政策工具為例,借助ROSTCM、UCINET等軟件對(duì)區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構(gòu)成現(xiàn)狀和實(shí)施效果進(jìn)行了分析探討，結(jié)論如下。

第一，區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具經(jīng)分類后,可進(jìn)一步被虛擬化為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的虛擬行動(dòng)者,并由此構(gòu)造出“雙創(chuàng)”政策網(wǎng)絡(luò)中各虛擬行動(dòng)者之間的關(guān)系矩陣,繪制出各類政策圖譜對(duì)其構(gòu)成特點(diǎn)加以分析。福建省的“雙創(chuàng)”政策工具形成了83個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)虛擬行動(dòng)者,其分類政策圖譜顯示,已制定的“雙創(chuàng)”政策工具存在顯著的使用頻次差異,供給型和環(huán)境型政策工具的使用頻次明顯高于需求型政策工具。然而結(jié)合訪談結(jié)果發(fā)現(xiàn),政策對(duì)象最為重視、問(wèn)題反映最為突出的亦是供給型政策(如人才需求類政策)、環(huán)境型政策(如財(cái)政支持類政策)等,可見(jiàn)“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次與其實(shí)施效果之間并不存在絕對(duì)的正相關(guān)關(guān)系。同時(shí),一些對(duì)于企業(yè)而言促進(jìn)效用明顯的政策工具使用頻次并不多,如政府采購(gòu)類政策等。由此可見(jiàn),福建省“雙創(chuàng)”政策工具的系統(tǒng)性亦有待提升,應(yīng)重視政策工具間相互支持、協(xié)作互補(bǔ)效用的充分發(fā)揮。

第二，區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的實(shí)施效果尚待提升。以福建省為例,實(shí)地訪談中發(fā)現(xiàn)其“雙創(chuàng)”政策工具在實(shí)施中仍存在若干問(wèn)題。如現(xiàn)行政策工具較為分散,政策體系尚不健全,缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃;對(duì)各類政策需求方的訴求特點(diǎn)了解不夠深入,政策宣傳和輔導(dǎo)的針對(duì)性相對(duì)不足;政策執(zhí)行中存在“九龍治水”“政策滿天飛”等的現(xiàn)象,配套細(xì)則、指南等的制定出臺(tái)相對(duì)滯后甚至缺位;“雙創(chuàng)”政策工具的使用頻次與其效用間并不存在絕對(duì)的正相關(guān)關(guān)系,如經(jīng)文本比較發(fā)現(xiàn)人才隊(duì)伍建設(shè)等政策工具條文的使用頻次較高,但在訪談中卻發(fā)現(xiàn)其實(shí)施效果并不理想等。

本研究的啟示意義有二。一是研究成果層面,在區(qū)域“雙創(chuàng)”政策的實(shí)施過(guò)程中,地方政府應(yīng)以“服務(wù)性”為第一考量標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)行政策工具的適宜性和可操作性,構(gòu)建并完善“評(píng)價(jià)—反饋—改進(jìn)—評(píng)價(jià)—反饋—改進(jìn)”的跟蹤優(yōu)化管理模式。對(duì)于潛在功能尚未被充分發(fā)揮的政策工具,地方政府應(yīng)在后續(xù)“雙創(chuàng)”政策的頒布過(guò)程中予以充分重視,在“補(bǔ)齊短板”的同時(shí),以“活躍工具”帶動(dòng)“潛能工具”效能的發(fā)揮,逐步提升政策體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。二是在研究方法層面,與以往用政策績(jī)效指標(biāo)來(lái)評(píng)估政策實(shí)施效果不同,訪談法可以評(píng)估政策的服務(wù)效果,服務(wù)效果亦是政策實(shí)施效果的重要體現(xiàn)。本研究綜合運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和訪談法對(duì)區(qū)域“雙創(chuàng)”政策工具的構(gòu)成情況進(jìn)行比較分析,并深入了解其實(shí)施效果,僅為政策評(píng)估方法的一種綜合性應(yīng)用嘗試,其深度與廣度尚待在后續(xù)研究中不斷拓展。