PPP發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策分析
——以蘭州市為例

徐 寧

（中共蘭州市委黨校，蘭州 730030）

十九大報(bào)告指出，要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。PPP模式是政府增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給，滿足人民美好生活需要，提高公共管理效率的一個(gè)重要途徑。2014年以來(lái)，我國(guó)開始推廣PPP模式，一時(shí)間遍地開花，方興未艾。目前各地發(fā)展參差不齊，喜憂參半。蘭州市積極響應(yīng)中央和省市地方政府號(hào)召，PPP發(fā)展按下了快進(jìn)鍵，目前蘭州市PPP儲(chǔ)備庫(kù)現(xiàn)儲(chǔ)備項(xiàng)目108個(gè)，總投資1 737億元?？梢哉f(shuō)，蘭州市PPP發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但仍然存在一些問(wèn)題和困難，因此有必要對(duì)此進(jìn)行深入剖析和思考，以對(duì)PPP未來(lái)健康發(fā)展有所裨益。

一、蘭州市PPP發(fā)展存在的問(wèn)題

1.項(xiàng)目定價(jià)難，投資回報(bào)率難以確定。合理確定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率和服務(wù)價(jià)格，既關(guān)系到公眾利益，又關(guān)系到社會(huì)資本的合作積極性。但在實(shí)際執(zhí)行中，PPP項(xiàng)目的定價(jià)與合理的投資回報(bào)率很難確定。一方面，由于PPP項(xiàng)目提供的都是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而以往民間資本幾乎沒(méi)有涉及過(guò)此類領(lǐng)域，這就造成可供參考的市場(chǎng)價(jià)幾乎沒(méi)有；另一方面，政府沒(méi)有明確清晰可操作的具體計(jì)算辦法，雖然財(cái)政部對(duì)定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制做了闡述，但可操作性不強(qiáng)，一個(gè)公式也難以適應(yīng)各種行業(yè)；至于PPP項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格的確定和調(diào)整，由于PPP項(xiàng)目時(shí)間較長(zhǎng)，在未來(lái)二三十年內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、技術(shù)條件、物價(jià)水平、服務(wù)需求量等內(nèi)外部條件會(huì)發(fā)生哪些變化，變化趨勢(shì)如何，都難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，加上我國(guó)還沒(méi)有建立起規(guī)范完善的價(jià)格聽證制度。因此，投資回報(bào)率的確定在實(shí)際中就由各部門和單位根據(jù)自己的理解采用各自的算法確定，有很大的隨意性，有時(shí)甚至為了通過(guò)評(píng)審或通過(guò)投標(biāo)而任意調(diào)整。

2.人才不足，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。由于PPP模式在中國(guó)應(yīng)用比較晚，很多條件都不成熟，尤其在一些二三線城市，PPP項(xiàng)目井噴式出現(xiàn)。PPP咨詢服務(wù)業(yè)卻還在萌芽期，在利益趨動(dòng)下，咨詢業(yè)服務(wù)魚龍混雜，咨詢“專家”有名無(wú)實(shí)，PPP實(shí)施方案抄襲成風(fēng)等，明顯感覺(jué)到經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)知識(shí)的匱乏。從筆者參加的蘭州市的一些項(xiàng)目PPP論證會(huì)來(lái)看，人才缺乏表現(xiàn)有三：一是相關(guān)管理部門和實(shí)施部門的政府官員缺乏必要的專業(yè)知識(shí)、技能和科學(xué)的評(píng)估方法，有相當(dāng)一部分人甚至看不懂項(xiàng)目方案，對(duì)各種指標(biāo)公式的計(jì)算更是云里霧里，稀里糊涂；二是專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)魚龍混雜，人才匱乏，蘭州本地的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目精通的人幾乎沒(méi)有，PPP方案編制大部分都是交給北京、蘇州等地的人員去做，這些人一來(lái)對(duì)蘭州本地情況不了解，二來(lái)手頭項(xiàng)目太多，因此粗制濫造復(fù)制粘貼現(xiàn)象較多存在；三是評(píng)審專家有名無(wú)實(shí)，專業(yè)知識(shí)欠缺，因?yàn)槲覈?guó)各大學(xué)開設(shè)PPP本科和研究生專業(yè)的極少，蘭州市的一些專家大多半路出家，自己尚在學(xué)習(xí)過(guò)程中，似懂非懂；也有部分專家來(lái)路不明，個(gè)別甚至連基本的專業(yè)知識(shí)都不具備，極其外行。

3.法規(guī)政策不完備，程序不規(guī)范，運(yùn)營(yíng)與建設(shè)兩張皮。雖然說(shuō)這幾年我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了PPP項(xiàng)目一系列的法規(guī)政策，但是仍然不夠完備，有些過(guò)于籠統(tǒng)，不便操作。再加上地方政府還在追求政績(jī)，急于求成，出于無(wú)意或故意，PPP項(xiàng)目不按照規(guī)范的流程進(jìn)行的現(xiàn)象還是比較普遍存在的。表現(xiàn)之一，實(shí)踐中為了加速項(xiàng)目進(jìn)度而任意改變這個(gè)規(guī)定的程序，甚至有邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的工程。表現(xiàn)之二，社會(huì)資本方的選擇中競(jìng)爭(zhēng)不夠充分。在PPP流程中，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是通過(guò)公開招標(biāo)或是競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式選擇合作伙伴。但是實(shí)踐中能夠入圍的企業(yè)數(shù)量太少，競(jìng)爭(zhēng)不充分，甚至存在圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象。表現(xiàn)之三，運(yùn)營(yíng)與建設(shè)“兩張皮”現(xiàn)象存在。規(guī)范的PPP作為一種管理模式，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理工作。這就要求企業(yè)既能建設(shè)又會(huì)運(yùn)營(yíng)，但我國(guó)尤其在蘭州市這樣具備綜合能力的企業(yè)及其缺乏，好多大型國(guó)企只會(huì)建設(shè)，對(duì)經(jīng)營(yíng)不擅長(zhǎng)，甚至干脆不懂。這樣不少企業(yè)為了追求利益最大化，在項(xiàng)目實(shí)施方案中，會(huì)有意增加項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量部分費(fèi)用，減少運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。中標(biāo)方主要為了工程建設(shè)利潤(rùn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)不怎么考慮，或者寄希望于建成后的項(xiàng)目再轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。

4.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)難，責(zé)任不清，分配不當(dāng)。合理分配風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵，本來(lái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)就不是一件容易的事，加上我國(guó)正處在全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化較快的時(shí)期，這些因素加大了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的難度。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委規(guī)定了“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，但實(shí)踐中，許多PPP項(xiàng)目難以對(duì)這一分配原則嚴(yán)格執(zhí)行，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)難，責(zé)任不清，分配不當(dāng)，政府承擔(dān)過(guò)多和不足同時(shí)存在。蘭州市的PPP項(xiàng)目中，有些項(xiàng)目中政府為了提高項(xiàng)目吸引力，盡快推進(jìn)，會(huì)承諾為項(xiàng)目提供固定回報(bào)和保底，如在某些污水處理廠、地下管廊項(xiàng)目中，政府承諾如果污水處理量低于最低的污水處理量或者入廊的管線沒(méi)有達(dá)到最低的量，政府會(huì)給予一定的補(bǔ)助。這實(shí)際上加大了政府的責(zé)任，并且某些項(xiàng)目中又存在把征地拆遷、周邊治安、政策變化等風(fēng)險(xiǎn)安排企業(yè)承擔(dān)，加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的積極性。

二、蘭州市PPP發(fā)展的對(duì)策分析

1.合理確定投資回報(bào)率，完善定價(jià)機(jī)制。針對(duì)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率和服務(wù)價(jià)格的確定問(wèn)題，首先，政府相關(guān)職能部門要加緊對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究思考，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)制度規(guī)范，提供一套明確清晰可操作的具體計(jì)算辦法，使PPP定價(jià)有章可循、有法可依。其次，對(duì)投資回報(bào)率的確定，可以參照本行業(yè)的平均利潤(rùn)率，也考慮企業(yè)的融資成本、交易費(fèi)用和適當(dāng)回報(bào)，不能設(shè)置得過(guò)高，也不能過(guò)低，一定要恰當(dāng)，既要為社會(huì)資本創(chuàng)造合理的盈利空間，保護(hù)社會(huì)資本的合作積極性，又要維護(hù)公共利益。再次，完善PPP項(xiàng)目定價(jià)和調(diào)整機(jī)制。政府部門要結(jié)合本地的情況，通過(guò)扎實(shí)細(xì)致的調(diào)查研究，采用科學(xué)的方法和手段，盡可能準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本、技術(shù)條件、物價(jià)水平、服務(wù)需求量等因素條件的變化，開展定價(jià)研究工作，同時(shí)完善價(jià)格聽證制度和調(diào)價(jià)管理制度。

2.多管齊下，加快培養(yǎng)專業(yè)人才。PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，項(xiàng)目周期長(zhǎng)、操作復(fù)雜，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)執(zhí)行、移交運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)涉及法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)，迫切需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。所以，我們要加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)。根據(jù)蘭州市情況，可以做好以下工作：一是可以組織政府專業(yè)部門進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)。組織相關(guān)管理部門和實(shí)施部門的政府官員學(xué)習(xí)必要的專業(yè)知識(shí)、技能和科學(xué)的評(píng)估方法，學(xué)習(xí)實(shí)際案例，提高政府官員業(yè)務(wù)素質(zhì)；這項(xiàng)工作蘭州市已經(jīng)進(jìn)行過(guò)多次，今后可嘗試采取恰當(dāng)?shù)目荚嚳己朔椒ㄒ远酱僬賳T端正學(xué)習(xí)態(tài)度，認(rèn)真鉆研，提高學(xué)習(xí)效果。二是加強(qiáng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)和專家的管理和培養(yǎng)。針對(duì)專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)人才匱乏的問(wèn)題，加大人才引進(jìn)力度，從外地引進(jìn)對(duì)PPP項(xiàng)目精通的真正的復(fù)合型人才，同時(shí)加強(qiáng)培養(yǎng)，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，迫使咨詢機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家積極學(xué)習(xí)提高水平。三是組建PPP專門研究機(jī)構(gòu)。由某些咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合牽頭，可以聯(lián)合蘭大、交通大學(xué)、蘭州理工等一些大學(xué)有關(guān)院校的相關(guān)專業(yè)老師、學(xué)生，聯(lián)合一些評(píng)審咨詢專家，可以通過(guò)開專題研討會(huì)或者課題立項(xiàng)研究的方式，對(duì)某些PPP運(yùn)作實(shí)踐中出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專門的理論研究探討和實(shí)證分析，為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供切實(shí)有效的指導(dǎo)。如果有可能，建議一些有條件的高?？梢栽O(shè)立PPP專業(yè)方向，為PPP培養(yǎng)后備力量和專業(yè)人才。

3.完善法規(guī)政策，嚴(yán)格程序，改變重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的狀況。隨著PPP推廣進(jìn)一步深入，一些新問(wèn)題出現(xiàn)，政府部門應(yīng)不斷完善法規(guī)、政策，細(xì)化一些模糊的籠統(tǒng)的政策，明確正確PPP模式的基本標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)際工作者進(jìn)行操作。同時(shí)，要求各地嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行。程序是規(guī)范的基本保障，如果基本程序都不愿意遵守，怎么可能規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于不規(guī)范的做法也應(yīng)當(dāng)加大處罰的力度。PPP流程中，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是競(jìng)爭(zhēng)性選擇合作伙伴。實(shí)踐中，可以適當(dāng)放寬條件和范圍，打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，使能夠入圍的企業(yè)數(shù)量多一些，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，使政府方可以選到更好、更合適的合作伙伴；鼓勵(lì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)企業(yè)聯(lián)合，使企業(yè)既能建設(shè)又會(huì)運(yùn)營(yíng)，克服運(yùn)營(yíng)與建設(shè)兩張皮現(xiàn)象。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目能否真正落地，落地后能否順利進(jìn)行，與項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系極大，預(yù)測(cè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大或者承擔(dān)的過(guò)多會(huì)直接影響社會(huì)資本是否進(jìn)入。因此，首要的是必須提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，要系統(tǒng)學(xué)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法、手段，要總結(jié)借鑒國(guó)外、省外以及本地已有項(xiàng)目的成果經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，要考慮全面周密細(xì)致。在此基礎(chǔ)上，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力合理分配，避免政府承擔(dān)過(guò)多和不足。除非必要，政府盡量少做兜底承諾，把本該社會(huì)資本方承擔(dān)的項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)物歸原主，同時(shí)也承擔(dān)起自己的責(zé)任，主動(dòng)承擔(dān)政策變更、政府信用等風(fēng)險(xiǎn)。