新型城鎮(zhèn)化進程中地方治理體系與治理能力研究

劉仁華

（中共重慶市酉陽縣委黨校，重慶 409800）

隨著市場經(jīng)濟與社會文明的穩(wěn)步發(fā)展，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化對地方政府治理提出了更高的要求，不斷挑戰(zhàn)地方政府的治理能力。同時，新型城鎮(zhèn)化作為政府深化改革與經(jīng)濟增長的有力杠桿，為地方治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供了平臺，地方政府需要向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中對地方政府治理提出了新要求

我國地方政府要走向治理現(xiàn)代化，必須轉(zhuǎn)變治理觀念，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對地方政府治理提出的新要求。

1.治理模式由“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變?！敖y(tǒng)治”與“治理”都是一種管理過程和管理模式，但兩者有著明顯的區(qū)別，在統(tǒng)治模式下，強調(diào)的是服從；在治理模式下，強調(diào)的是協(xié)同。地方政府作為地方治理的主體，需要高度關(guān)注民眾的呼聲，汲取與調(diào)動民間力量，從統(tǒng)治模式向治理模式徹底轉(zhuǎn)變，提高政府科學(xué)決策的能力與政府辦事效率。

2.政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府，既順應(yīng)了世界公共行政發(fā)展的潮流，也滿足了人民群眾的迫切愿望。地方政府通過改變觀念和改革創(chuàng)新來建設(shè)服務(wù)型政府，就能解決政府在履行職能過程中的形式主義、官僚主義的問題，通過為社會提供完善、高效的公共服務(wù)來提高民眾的生活質(zhì)量與達到社會秩序的穩(wěn)定，這是走向治理現(xiàn)代化的必要前提之一。

3.治理范圍從全能型向有限型轉(zhuǎn)變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。地方政府應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展要求，向市場分權(quán)、向社會分權(quán)，解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題，政府的作風(fēng)建設(shè)才會取得實實在在的成效，才能從全能政府走向有限政府，從低效政府走向高效政府。

4.治理方式由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。“人治”代表的是個人意志，體現(xiàn)的是個人利益，出發(fā)點是維護個人利益。而“法治”代表的是人民的意志，體現(xiàn)的是人民的利益，出發(fā)點是維護全體人民的權(quán)益。全面依法治國要求地方政府治理由人治向法治的轉(zhuǎn)變，由權(quán)力至上走向法律至上的轉(zhuǎn)變，這樣才能改善治理效果，才能讓一個地方長治久安、繁榮富強。

5.治理格局由“封閉”向“透明”轉(zhuǎn)變。地方政府系統(tǒng)要治理有效和保持活力，需要保持開放的狀態(tài)。地方政府治理政策制定由封閉神秘方式向公眾參與、多方協(xié)商、透明決策轉(zhuǎn)變，其履行的職責(zé)和工作的過程，都要讓人民群眾了解、知情，使一些行政行為在社會的監(jiān)督下進行。地方政府把自己置于陽光之下，增強政府工作的透明度，有利于充分保障本區(qū)域公民的知情權(quán)，取信于民，進一步激發(fā)公民對社會事務(wù)的參與熱情，提高地方政府治理的效果。

二、地方政府治理與新型城鎮(zhèn)化進程不相適應(yīng)的表現(xiàn)

新型城鎮(zhèn)化進程中，地方政府發(fā)揮了不可替代的作用，然而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也存在地方政府治理能力不足、一些管理體制、管理方式還有不相適應(yīng)的地方。

1.職能定位不夠準，越位缺位錯位時有發(fā)生。目前地方政府尚不能正確處理好與企業(yè)、與市場的關(guān)系，政企不分的問題仍然沒有得到解決，地方政府履行職能越位、缺位、錯位時有發(fā)生。一方面，行政審批不合理和過多過濫，政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，包攬了許多本該由市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟職能。另一方面，本來應(yīng)當由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。同時，地方政府部門職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，互相推諉扯皮，政出多門的問題時有發(fā)生。

2.決策機制不完善，公眾參與形同虛設(shè)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府決策機制改革出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。由于權(quán)力過分集中，一些地方政府行政長官聽不見群眾意見，專斷決策、“拍腦袋”決策，甚至違法決策的現(xiàn)象時而有之，科學(xué)民主依法決策機制尚未形成。決策缺乏專家客觀公正的咨詢論證，公眾參與、風(fēng)險評估和集體討論決定越來越形式主義。決策過程中的公眾參與、專家論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序的需要，實際操作過程往往是領(lǐng)導(dǎo)早已下了結(jié)論。

3.法治觀念不深入，長官意志仍然盛行。長期以來，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“人治”思維和行政思維，缺乏法治思維，違背法治精神，損害了人民利益，也破壞了法治秩序，其結(jié)果導(dǎo)致的是人民群眾普遍“信訪不信法”。由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部不懂法、不敬法、不守法，導(dǎo)致法治意識淡薄，“人治”思想、長官意志嚴重，腦子里沒有法律這根弦，或目無法紀，以言代法、以權(quán)壓法，或把法律當擺設(shè)，知法犯法、徇私枉法。在依法行政過程中主體多頭執(zhí)法、執(zhí)法人員自由裁量權(quán)大，權(quán)責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法程序不規(guī)范。

4.出臺政策不連續(xù)，地方政府公信度低。有的地方政府出臺的政策不連續(xù)，主要表現(xiàn)在地方政府政策的朝令夕改，有的前后矛盾，地方政府換屆的政策變動即所謂的“一屆政府一朝政策”。人為地破壞政策的穩(wěn)定性和連貫性，就會使公眾對政策的未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期和信心，公眾與政府之間的信任程度將會降低，政府的公信形象也將遭到損害。

5.監(jiān)督機制不健全，違法亂紀依然存在。決策必須接受監(jiān)督，這是促進決策科學(xué)化、民主化，保證決策正確性的必要環(huán)節(jié)。目前，地方政府的決策監(jiān)督機制還不健全，決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約的運行機制沒有真正建立，決策反饋糾偏機制和決策責(zé)任追究制度相當薄弱。甚至于一些地方政府和部門有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，少數(shù)公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法、徇私枉法，違法亂紀現(xiàn)象依然存在。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中地方治理體系重構(gòu)的主要內(nèi)容

構(gòu)建好現(xiàn)代社會地方治理體系，才能打造共建共治共享的地方治理格局。構(gòu)建地方治理體系，必須立足現(xiàn)實，科學(xué)設(shè)計，穩(wěn)步推進。

1.構(gòu)建地方治理結(jié)構(gòu)體系，處理好治理主體之間的關(guān)系。地方治理結(jié)構(gòu)首先要有多元化、負責(zé)任的治理主體，應(yīng)該包括“黨、政、企、社、民、媒”等。要按照黨的十八大報告明確提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”建設(shè)目標，突出黨委總攬全局和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出政府在社會治理體系中的主導(dǎo)地位，突出人民當家做主的主體地位，突出依法治國的基礎(chǔ)地位。

2.構(gòu)建地方治理功能體系，解決好治理體系發(fā)揮什么作用的問題。治理體系要發(fā)揮作用，就要保證社會治理的基本運行。由以下幾種形態(tài)構(gòu)成：一是依法有序治理。法治是一種民主的治理模式，是一種理性的行為原則，蘊含著底線的正義追求和社會公正的價值取向。二是合作協(xié)商治理。就是治理主體由政府“本位”向多元轉(zhuǎn)化，它超越了政府治理過程的公眾參與。三是社會自治治理。它是我國未來基層社會治理體系的基本取向，需要推進現(xiàn)有自治組織功能轉(zhuǎn)化的問題。四是社會綜合治理。它重視治理主體的多元性、重視治理手段的綜合性，重視治理目標的多向性。

3.構(gòu)建地方治理制度體系，處理好保障治理結(jié)構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)的問題。治理制度體系是社會治理的靈魂，是構(gòu)成現(xiàn)代社會治理有機整體的骨架和命脈。它由基本制度體系、運行制度體系和保障制度體系三個子體系構(gòu)成。社會治理的基本制度體系是由國家治理的基本法律制度所構(gòu)成的，它是社會治理的根本制度，具有普適性、穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性和衍生性。運行制度體系是社會治理實踐的主要依據(jù)，是社會治理過程中的基本參照，是各社會治理主體的行為規(guī)范。在基本制度和運行制度體系的基礎(chǔ)上，必須建立起制度間的相互約束機制、制度運行的監(jiān)督機制和推動制度落實的保障機制。

4.構(gòu)建地方治理方法體系，解決好靠什么手段進行治理的問題。地方治理需要多元方法和手段的協(xié)同使用。一是法律手段，要依法嚴厲打擊和制止一切違反法律的行動。二是行政手段，在經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域適時采取高效的行政命令。三是經(jīng)濟手段，更多地采取符合價值規(guī)律的經(jīng)濟手段，引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)高效發(fā)展。四是道德手段，加強社會公德建設(shè)，引導(dǎo)個體加強自我約束，實現(xiàn)社會和諧。五是教育手段，要強調(diào)各行各業(yè)開展繼續(xù)教育和民眾社會教育。六是協(xié)商手段，建立健全多主體協(xié)商機制，疏通利益表達渠道。

四、新型城鎮(zhèn)化過程中提升地方政府治理能力的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化進程中，地方政府治理主要承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和決策、計劃和組織、控制和監(jiān)督等職能，應(yīng)當是一個全新的治理模式，才能適應(yīng)時代需要。

1.樹立地方政府治理新理念。地方政府理念的更新，是地方政府創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。要突破政府自身利益局限，提高公共服務(wù)效率和公共服務(wù)能力，處理好地方經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的關(guān)系。要以人為本，注重人的城鎮(zhèn)化，切實解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的各類問題及障礙因素，不斷增強小城鎮(zhèn)對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的輻射力和帶動力。要改變重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象，建立健全完善的城鎮(zhèn)化建設(shè)管理體制，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。要逐步引入市場機制，發(fā)揮企業(yè)家精神，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制，減少政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。要推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進，要引導(dǎo)地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。

2.完善地方政府治理結(jié)構(gòu)。我國政府是為人民服務(wù)的政府，人民具有當家做主的權(quán)利，單靠地方政府治理已跟不上新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的要求，需要用“請民做主”取代“為民做主”，需要發(fā)揮社會組織和積極公民的作用。城鎮(zhèn)化的有序推進，需要政府自身治理能力的提升，也需要政府加強與多元主體的溝通與合作，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體共同治理的治理結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)建立并完善有效的溝通渠道，縮短與公眾的距離，創(chuàng)新公民參與途徑，積極引導(dǎo)和鼓勵公民以多種方式參與城鎮(zhèn)化決策。政府應(yīng)培育和發(fā)展多元的公共事務(wù)管理和服務(wù)組織，積極鼓勵各種社會組織參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。應(yīng)建立政府與多元治理主體之間的伙伴關(guān)系，發(fā)揮它們各自在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的優(yōu)勢，政府與其他社會組織之間應(yīng)實現(xiàn)優(yōu)勢整合，最大程度地保證城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

3.優(yōu)化地方政府治理方式。治理方式的創(chuàng)新是地方政府治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是提高社會治理水平的必然要求。要堅持系統(tǒng)治理，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，形成社會治理人人參與的局面。要堅持依法治理，強化地方領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念，提高其運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。要堅持綜合治理，強化道德約束，切實發(fā)揮道德力量的示范和引導(dǎo)作用；規(guī)范社會行為，促進社會和諧；調(diào)節(jié)利益關(guān)系和協(xié)調(diào)社會關(guān)系，化解社會矛盾、保護群眾利益。要堅持源頭治理，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾是社會治理的重點，堅持標本兼治、重在治本；以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層服務(wù)管理平臺；建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，有效預(yù)防和化解各種社會矛盾，解決各種實際困難和問題。

4.創(chuàng)新地方政府治理體制機制。體制的創(chuàng)新是地方治理的根本，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。提高行政效能，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消行政審批。創(chuàng)新政府管理，改進政府治理模式和工作方式，打造政務(wù)服務(wù)平臺，完善各級政務(wù)服打造公共資源交易平臺，打造電子政務(wù)平臺。規(guī)范權(quán)力運行，著力整治“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象，嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，著力整治優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)問題，完善行政問責(zé)制度和績效管理制度，對無故不兌現(xiàn)、不落實的要嚴格追責(zé)。