治理與公民權(quán)利發(fā)展的共生性
——以臨縣扶貧健康保險(xiǎn)為例

李蓮莉

（山西大學(xué)公共與政治管理學(xué)院，太原 030006）

一、治理與權(quán)力發(fā)展的關(guān)系

（一）治理是權(quán)力發(fā)展的必然要求

1.權(quán)利的發(fā)展依賴于治理。T.H.馬歇爾認(rèn)為，基于公民資格之上的權(quán)利包括保障個(gè)人自由的公民權(quán)利、保障公民參與政治利益分配的政治權(quán)利和保障公民生存與發(fā)展的社會(huì)權(quán)利三個(gè)部分。從時(shí)空發(fā)展的進(jìn)程上來(lái)看，這三種權(quán)利的發(fā)展是一種從低到高的漸進(jìn)性發(fā)展路徑。而公民權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展程度有賴于公民政治權(quán)利的運(yùn)行，一方面，公民有參政議政的能力和素養(yǎng)，并且積極通過(guò)各種參政渠道承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；另一方面，減少國(guó)家對(duì)政治資源尤其是公共權(quán)力資源的壟斷，增強(qiáng)公共權(quán)利資源對(duì)公民和社會(huì)的開(kāi)放度和透明度。這就要求公共權(quán)利必須由垂直分層向社會(huì)公共領(lǐng)域水平流動(dòng)，就問(wèn)題各相關(guān)主體在民主協(xié)商之后實(shí)現(xiàn)公共資源在各階層的合理配置，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，盡可能地縮小處于非均衡發(fā)展水平上公民物質(zhì)財(cái)富的差異性，構(gòu)建具有集體意識(shí)的公共生活文化。也就是說(shuō)，需要國(guó)家運(yùn)用治理理念和治理方式允許社會(huì)各方就切身利益發(fā)聲，共同管理公共資源。

2.權(quán)利的觸發(fā)需要治理。褚松燕認(rèn)為，權(quán)利要求的提出主要通過(guò)三種方式：一是利益沖突尖銳，在沒(méi)有調(diào)和幾率的情況下進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)甚至是暴力革命；二是被排斥在完全享有公民資格的利益群體通過(guò)組織的集體力量，合法的向社會(huì)和政府表達(dá)自己的利益訴求，從而形成社會(huì)改革的動(dòng)力之源；三是通過(guò)在公共領(lǐng)域中的交談和談?wù)撈胶偷匕l(fā)起權(quán)利的要求。顯然，第一種和第二種帶有階級(jí)對(duì)立性質(zhì)的方式并不適用于我國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的國(guó)情，只有第三種方式有存在的經(jīng)濟(jì)條件和政治基礎(chǔ)，即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治的不斷發(fā)展、公共利益和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作治理，逐步從原先封閉的自上而下的權(quán)威型統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w協(xié)商的自下而上或平行性的民主治理。治理的工具理性在于把形式民主轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)民主，給予民間組織和市場(chǎng)組織更多的合法性意見(jiàn)表達(dá)平臺(tái)來(lái)減少因社會(huì)條件不均衡發(fā)展而產(chǎn)生的階層摩擦及其公共資源的內(nèi)耗，充分提高公共資源的使用效率和社會(huì)價(jià)值的發(fā)揮，以實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)和公民權(quán)利的有序發(fā)展。

（二）權(quán)利發(fā)展是治理的基礎(chǔ)

基本精神物質(zhì)財(cái)富需要的滿足使公民有了參與公共生活的可能，而發(fā)展性精神物質(zhì)財(cái)富需要的滿足則激勵(lì)人們不斷地通過(guò)市場(chǎng)和國(guó)家兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)以社會(huì)契約的形式承認(rèn)需要滿足表達(dá)方式的合理性與合法性。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然為人民生活水平的提高提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，但政府管理依然束縛了勞動(dòng)要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮。這表明，勞動(dòng)要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分發(fā)揮需要擺脫政府的管制并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的制定中發(fā)揮作用。而生活水平的提高將促使公民社會(huì)不斷壯大，公民參與公共生活的意愿和能力也越發(fā)強(qiáng)烈。

1.公民權(quán)利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)。改革開(kāi)放前國(guó)家是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，不存在真正意義上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要是指改革開(kāi)放后市場(chǎng)主體范圍不斷地?cái)U(kuò)大，各種經(jīng)濟(jì)成分參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用是它的本質(zhì)特征。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)性發(fā)展得益于公民對(duì)自由、對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的不斷追求，公民權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)展和豐富允許公民憑借自身的綜合實(shí)力在法律和市場(chǎng)規(guī)則下不斷創(chuàng)造用于滿足個(gè)人基本性和發(fā)展性需要的財(cái)富。公民權(quán)利對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正向激勵(lì)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在不斷的運(yùn)作下催生出了各種以行業(yè)、地域和群體等為主要特征的利益集團(tuán)。在共同利益的驅(qū)使下，組織化的利益集團(tuán)要求政府從傳統(tǒng)的管制走向服務(wù)，為市場(chǎng)提供安定有序又富有活力的發(fā)展環(huán)境，而這種政府服務(wù)必然要求經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)參與到公共政策的制定中，在提高政策質(zhì)量和合法性的同時(shí)使市場(chǎng)各生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行合理的流動(dòng)。

2.政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和公民社會(huì)。政治權(quán)利的演進(jìn)允許公民以直接互動(dòng)的方式積極參與公共事務(wù)的決策，使公民的意愿在決策中得到完整的表達(dá)，從而維持社會(huì)穩(wěn)定。而社會(huì)權(quán)利作為一種積極的請(qǐng)求權(quán)，只有當(dāng)公民真正參與到政治生活中，才有可能使公民的社會(huì)權(quán)利如社會(huì)福利、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等得到最大化的需求滿足。公民參與公共生活的范圍越是廣泛，參與途徑越是多樣，就越能反向激發(fā)和培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的熱情和能力。

1981—1998年，相繼使村民自治和城市居民自治的基層政治參與制度合法化、規(guī)范化，是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治不斷自我完善發(fā)展的重要內(nèi)容。政治權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)展也促進(jìn)了民間功能性組織的出現(xiàn)，作為基層自治的內(nèi)容補(bǔ)充，相繼出現(xiàn)了如衛(wèi)生教育、社會(huì)服務(wù)和文化等方面的非營(yíng)利組織。我國(guó)非營(yíng)利團(tuán)體組織的數(shù)量在改革開(kāi)放后出現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的雙發(fā)展，作為公民社會(huì)的重要組成部分，非營(yíng)利組織的發(fā)展壯大代表了新社會(huì)群體的利益需求，要求有途徑參與到公共事務(wù)的決策中，用公共資源滿足群益利益。

二、臨縣在扶貧健康保險(xiǎn)中權(quán)利發(fā)展的困境

（一）臨縣扶貧健康保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

臨縣位于晉陜黃河峽谷中部，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)縣，是山西脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”。其貧困人口多、貧困程度深，區(qū)域整體貧困問(wèn)題較為突出。截至2015年底，全縣有419個(gè)貧困村，有5.9萬(wàn)戶14.57萬(wàn)貧困人口，貧困發(fā)生率達(dá)25.4%，貧困人口占全縣總?cè)丝诘?2.7%。

在健康扶貧商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)方面，臨縣政府在招標(biāo)后選定在某商業(yè)保險(xiǎn)公司為全縣建檔立卡貧困戶購(gòu)買大病醫(yī)療補(bǔ)充及意外傷害兩款健康扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品，保費(fèi)全部由臨縣縣政府承擔(dān)，而大病補(bǔ)充險(xiǎn)的保障額度由40萬(wàn)元提高至60萬(wàn)元，意外傷害保額最高4000元。

（二）臨縣扶貧健康保險(xiǎn)的困境

1.治理不完全，公民權(quán)利與公民政治權(quán)利發(fā)展不充分。治理是政府、市場(chǎng)和社會(huì)就增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的有機(jī)互動(dòng)的協(xié)調(diào)過(guò)程。臨縣在健康扶貧的實(shí)際運(yùn)作中縣政府起決定性作用，市場(chǎng)的重要作用和扶貧健康保險(xiǎn)的受益者——建檔立卡的貧困人口是被動(dòng)受益的角色，造成了既得利益者在扶貧健康保險(xiǎn)政策制定中的“失聲”。一方面，導(dǎo)致貧困人口利益訴求的“被代表”使政策的內(nèi)容偏離實(shí)際需求，無(wú)法充分而及時(shí)地滿足貧困人口對(duì)健康保險(xiǎn)需求的多元化；另一方面，利益的“被代表”會(huì)降低貧困人口對(duì)公共事務(wù)參與的熱情。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，臨縣縣政府組織了中國(guó)人壽、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)、人保財(cái)險(xiǎn)和中煤財(cái)險(xiǎn)4家機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人就臨縣扶貧工作進(jìn)展和遇到的困難等展開(kāi)座談，及時(shí)征求了符合資質(zhì)的保險(xiǎn)公司的意見(jiàn)及建議。商業(yè)保險(xiǎn)公司依據(jù)山西《貧困戶大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)與意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為參加當(dāng)?shù)鼗踞t(yī)保和大病保險(xiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)村建檔立卡貧困戶制定了農(nóng)村貧困戶大病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)和貧困戶意外傷害保險(xiǎn)兩款產(chǎn)品，其執(zhí)行價(jià)格比純商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格下浮動(dòng)70%～90%。在此過(guò)程中，市場(chǎng)主體并未充分參與到扶貧健康保險(xiǎn)的競(jìng)爭(zhēng)中，而是在各種參與條件的篩選下由具有“國(guó)有”性質(zhì)的保險(xiǎn)公司承辦了貧困戶的大病補(bǔ)充險(xiǎn)和意外險(xiǎn)。

2.權(quán)利觀念淡薄對(duì)治理現(xiàn)代化發(fā)展形成制約。我國(guó)民主政治的不斷拓寬完善為公民社會(huì)和市場(chǎng)主體的政治參與提供了多樣化的途徑，為治理的現(xiàn)代化奠定了群眾基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。然而，由上而下的制度性建設(shè)并不能保證治理現(xiàn)代化的順利轉(zhuǎn)型，還需要由下而上積極地社會(huì)參與。在臨縣扶貧健康保險(xiǎn)政策制定中，建檔立卡的貧困人口和市場(chǎng)主體權(quán)力觀念的淡?。ㄖ饕腹竦臋?quán)利和政治權(quán)利）提高了臨縣縣政府政策信息收集和制定的成本，從而使政府在扶貧健康保險(xiǎn)中處于絕對(duì)性的地位，未能實(shí)現(xiàn)治理下政府、公民和市場(chǎng)的良好互動(dòng)。權(quán)力觀念的淡薄主要原因有三個(gè)方面：一是貧困人口的受教育程度低，政治參與能力與熱情不高，無(wú)法合理合法地行使自己的政治權(quán)利，只能通過(guò)臨縣縣政府的前期調(diào)研來(lái)代表貧困人口的利益訴求；二是市場(chǎng)發(fā)育不成熟，市場(chǎng)主體承辦公共事務(wù)的意愿不強(qiáng)，對(duì)扶貧健康保險(xiǎn)的民營(yíng)化持觀望態(tài)度，未能形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，臨縣縣政府不得不用公權(quán)力強(qiáng)制部分保險(xiǎn)公司參與；三是在傳統(tǒng)管理理念的路徑依賴下，政府無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)完成從行政管理理念向公共管理理念的轉(zhuǎn)化。臨縣縣政府在強(qiáng)制部分商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦扶貧健康保險(xiǎn)時(shí)，也用準(zhǔn)入性條件強(qiáng)制排除了市場(chǎng)中其他后期觀念轉(zhuǎn)變的商業(yè)保險(xiǎn)公司。

三、總結(jié)

對(duì)于臨縣扶貧健康保險(xiǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者將提三點(diǎn)建議：一是在政府的引導(dǎo)下，積極向個(gè)保險(xiǎn)公司宣講政策，充分激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)；二是在打通公民參與政治生活途徑的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的素質(zhì)教育，激發(fā)貧困人口對(duì)扶貧健康保險(xiǎn)的建言獻(xiàn)策作用，保障貧困人口的政治權(quán)利；三是完善臨縣貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在對(duì)貧困人口進(jìn)行“兜底”保險(xiǎn)的同時(shí)，因地制宜推展一些發(fā)展性商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以發(fā)展貧困人口的社會(huì)權(quán)利。

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