論中國(guó)與歐盟BIT談判中的ISDS機(jī)制

梁 洋，肖靈敏

（湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南 常德 415000）

引言

有關(guān)投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決（Investor-State Dispute Settlement，以下簡(jiǎn)稱ISDS）機(jī)制的設(shè)計(jì)是現(xiàn)今國(guó)際投資領(lǐng)域中最為突出的議題之一，也是中歐BIT談判的重中之重，為了促進(jìn)中國(guó)和歐盟兩個(gè)位于世界前列的經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)一步合作和共同的繁榮，雙方的雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，以下簡(jiǎn)稱BIT）勢(shì)必要達(dá)成。隨著中國(guó)海外直接投資的增長(zhǎng)，2016年中國(guó)海外直接投資量已經(jīng)居于世界第二，再加上中國(guó)改革開放的不斷擴(kuò)大和“一帶一路”的順利進(jìn)行，以后中國(guó)與歐盟及其成員國(guó)之間的投資爭(zhēng)議也將會(huì)越來(lái)越多，為了在中國(guó)與歐盟BIT談判中對(duì)投資者—國(guó)家爭(zhēng)端提供有效的解決方案，我們有必要對(duì)ISDS機(jī)制進(jìn)行更深入全面的研究。

一、ISDS機(jī)制概述

1.ISDS機(jī)制的含義。ISDS解決的爭(zhēng)端只能是發(fā)生在東道國(guó)政府和外國(guó)投資者之間的爭(zhēng)端，這是參與ISDS機(jī)制的主體的特殊性。由于有許多BITs都規(guī)定了以仲裁方式解決這種爭(zhēng)端，就有學(xué)者認(rèn)為ISDS機(jī)制僅是指一種仲裁制度，這顯然是太過(guò)片面的看法，其實(shí)在眾多BITs中的ISDS機(jī)制不僅包括仲裁程序，還包括仲裁程序之前的東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)以及磋商和調(diào)解程序，甚至被廣泛討論的上訴機(jī)制的設(shè)立，更是把ISDS機(jī)制推入訴訟中。ISDS機(jī)制當(dāng)然也不是包括解決東道國(guó)和外國(guó)投資者之間的投資爭(zhēng)議的所有方法，《華盛頓公約》中的ISDS機(jī)制就是以“去政治化”為目的而建立的，主要是指發(fā)達(dá)國(guó)家的投資者到發(fā)展中國(guó)家投資，對(duì)于發(fā)生的投資爭(zhēng)議，利用母國(guó)的強(qiáng)大的外交保護(hù)，來(lái)維護(hù)自己的利益，這就使得ISDS機(jī)制成為一種超國(guó)民待遇條款，顯然是不符合國(guó)際法的。綜上，ISDS機(jī)制是旨在解決外國(guó)投資者和東道國(guó)之間投資爭(zhēng)議的一種無(wú)歧視性的東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序和國(guó)際仲裁程序，是大多BITs的標(biāo)配內(nèi)容[1]。

2.中歐對(duì)ISDS機(jī)制的態(tài)度。首先，歐盟對(duì)ISDS機(jī)制的重視。盡管在歐盟和加拿大之間的《全面經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》（簡(jiǎn)稱CETA）以及歐盟和美國(guó)之間的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡(jiǎn)稱TTIP）中，歐盟內(nèi)部出現(xiàn)了是否應(yīng)當(dāng)在其中設(shè)立ISDS機(jī)制的爭(zhēng)議，但是類似的爭(zhēng)論并沒有出現(xiàn)在歐盟與中國(guó)的BIT談判中，因?yàn)樵跉W盟各方看來(lái)，中國(guó)不同于這些發(fā)達(dá)國(guó)家具有良好的法律體系，在這些國(guó)家，歐洲投資者能夠采用訴訟的途徑取得救濟(jì)，而中國(guó)的司法不公肯定會(huì)對(duì)歐洲投資者合法權(quán)益的救濟(jì)不利，向中國(guó)法院尋求救濟(jì)是令人質(zhì)疑的，此外中國(guó)管制政策也很多[2]，因此他們認(rèn)為ISDS機(jī)制是對(duì)歐洲投資者在中國(guó)必不可少的保護(hù)，同時(shí)也能吸引中國(guó)投資者。其次，中國(guó)對(duì)ISDS機(jī)制的關(guān)注。中國(guó)吸引投資的能力和對(duì)外投資水平之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。2014年中國(guó)對(duì)外投資總量第一次超過(guò)吸引外資總量，中國(guó)已經(jīng)成為了凈資本輸出國(guó)。在中國(guó)的對(duì)外投資總量還未超過(guò)吸收外資總量時(shí)，中國(guó)對(duì)于國(guó)際投資引起的爭(zhēng)端采取的解決辦法是協(xié)商或者東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的方式，使中國(guó)政府對(duì)國(guó)外投資進(jìn)行有效的管理和規(guī)制，以降低中國(guó)作為東道國(guó)被訴的風(fēng)險(xiǎn)，但后來(lái)中國(guó)對(duì)外投資能力和總量不斷上升，中國(guó)海外投資者在對(duì)外投資時(shí)面臨著很多風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)海外投資者“走出國(guó)門”無(wú)法得到切實(shí)有效的保護(hù)，所以中國(guó)開始逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)際仲裁的方式[3]，證明我國(guó)對(duì)ISDS的接受程度有所提高。

由此可見，中國(guó)和歐盟對(duì)中歐BIT中的ISDS條款都十分重視。

二、中歐BIT中ISDS機(jī)制談判的焦點(diǎn)問(wèn)題

1.應(yīng)訴主體的選擇不明。中國(guó)與歐盟簽訂BIT后，將會(huì)取代現(xiàn)存全部的中國(guó)和歐盟成員國(guó)之間的BITs，如果此時(shí)中國(guó)海外投資者因在歐盟境內(nèi)進(jìn)行投資而發(fā)生了投資爭(zhēng)端時(shí)，究竟是應(yīng)該以歐盟作為應(yīng)訴主體還是歐盟成員國(guó)作為應(yīng)訴主體，成為了在歐盟境內(nèi)的中國(guó)投資者試圖通過(guò)國(guó)際投資仲裁的方式解決投資爭(zhēng)端需要首先解決的問(wèn)題。

2.投資者和東道國(guó)之間的權(quán)益不平衡。最開始制定ISDS的初衷是為了給那些在司法制度不健全的國(guó)家建進(jìn)行投資的外國(guó)投資者提供一個(gè)有力的保障，以促國(guó)際間的投資，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資。但是現(xiàn)在，幾乎在每個(gè)國(guó)際投資條約中都包含有的ISDS機(jī)制似乎對(duì)作為東道國(guó)的國(guó)家?guī)?lái)了一系列不利的后果。例如，外國(guó)投資者可以根據(jù)國(guó)際投資條約中的“間接”征收條款，不論東道國(guó)事實(shí)上有沒有對(duì)其投資財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，或者財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是不是因?yàn)樵撔袨樵斐闪擞谰玫膫?，一概提出東道國(guó)政府應(yīng)當(dāng)為其行政管理行為而對(duì)投資者的投資財(cái)產(chǎn)造成的損失進(jìn)行賠償?shù)恼?qǐng)求[4]，這對(duì)東道國(guó)顯然是不公平的。實(shí)踐中，東道國(guó)常常因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題、自然資源管理、公共衛(wèi)生、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)法律法規(guī)等為公共利益的政策變化而被ISDS審查。因此可以說(shuō)，ISDS機(jī)制在削弱東道國(guó)制定公共政策的管制權(quán)，甚至把外國(guó)投資者在國(guó)際投資關(guān)系中的法律地位提升到與主權(quán)國(guó)家?guī)缀跗降?，進(jìn)而使國(guó)家的公信力和社會(huì)公共利益受到損害。

3.仲裁矯正機(jī)制缺失。從以上幾點(diǎn)可以了解到，ISDS機(jī)制在實(shí)踐中暴露出了各種各樣的問(wèn)題，并且從中國(guó)國(guó)內(nèi)或者國(guó)際上對(duì)于仲裁的規(guī)定來(lái)看，一般是采取一裁終局的制度，賦予仲裁庭的裁決以最終的效力。一旦在仲裁程序中出現(xiàn)錯(cuò)誤，便無(wú)法對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行糾正，便會(huì)使仲裁裁決對(duì)當(dāng)事方產(chǎn)生不公正的結(jié)果。所以在中歐談判的BIT中，需要有相應(yīng)的矯正機(jī)制來(lái)糾正錯(cuò)誤，維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，保障公平，這不僅涉及作為私主體的投資者，也關(guān)系到主權(quán)國(guó)家的權(quán)益。盡管《華盛頓公約》第52條第 1款規(guī)定，爭(zhēng)議任一方可以引用以下的一個(gè)或幾個(gè)理由，向秘書處提出書面的申請(qǐng)，要求撤銷裁決：（1）仲裁庭的組成不恰當(dāng)；（2）仲裁庭顯然越權(quán)；（3）仲裁庭個(gè)別成員有受賄行為；（4）有嚴(yán)重的背離基本程序規(guī)則的情況；（5）裁決沒有說(shuō)明所依據(jù)的理由。但是，仲裁撤銷制度僅僅適用于一些程序性問(wèn)題的解決，并不能解決一些正當(dāng)性的危機(jī)問(wèn)題。因此，關(guān)于投資仲裁上訴機(jī)制的構(gòu)建也是中歐BIT談判的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

4.仲裁人員對(duì)仲裁結(jié)果公正性的影響。首先，根據(jù)BIT中的ISDS條款提起的仲裁，一般都是由爭(zhēng)議雙方臨時(shí)選任仲裁員來(lái)組成一個(gè)仲裁庭，而這些臨時(shí)選任的仲裁員可能會(huì)不了解東道國(guó)為國(guó)家利益而制定的公共政策和法律法規(guī)，據(jù)此，仲裁庭對(duì)案件不能做出全面、合理的判斷。其次，從仲裁員的收入來(lái)看，案件數(shù)量和庭審時(shí)間一般是仲裁員收入的決定性因素，標(biāo)的額的大小也可能會(huì)影響到仲裁員裁決的公正性。而且，外國(guó)投資者在ISDS機(jī)制中是仲裁提出的申請(qǐng)方，可以自由選任仲裁員，在此基礎(chǔ)上，投資者與仲裁員有了更為緊密的聯(lián)系，會(huì)使仲裁員的獨(dú)立性受到質(zhì)疑[5]。再次，至今還沒有國(guó)際公約或者BIT對(duì)仲裁員規(guī)定“行為守則”。在《華盛頓公約》第14條第1款中，只是對(duì)仲裁員的行為籠統(tǒng)地規(guī)定為“被信任為可以做出獨(dú)立的判斷”。雖然該公約第57條明確提出，在仲裁員“顯然欠缺品德”的情形下，爭(zhēng)議的任意一方有權(quán)請(qǐng)求替換仲裁員，但是有關(guān)品德的標(biāo)準(zhǔn)和替換的要求并未做出詳細(xì)的規(guī)定。最后，中國(guó)高素質(zhì)的涉外律師太少，雖然在近幾年涉外律師的人數(shù)有所增加，但是真正高素質(zhì)的涉外律師在整個(gè)律師行業(yè)占少數(shù)。在涉外訴訟舞臺(tái)上，中國(guó)律師基本上擔(dān)任配角，更不能與歐洲一些享有國(guó)際名聲的律師相比，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)在中歐BIT談判中引起對(duì)涉外人才培養(yǎng)的重視。

三、中歐BIT中ISDS機(jī)制談判的中國(guó)對(duì)策

1.明確應(yīng)訴主體。對(duì)于應(yīng)訴主體的選擇，基于歐盟與歐盟成員國(guó)之間在主體選擇上的現(xiàn)實(shí)困難，中國(guó)應(yīng)當(dāng)想到的是，選擇歐盟或成員國(guó)作為應(yīng)訴方，哪一種選擇不會(huì)對(duì)中國(guó)海外投資者提起的投資者—東道國(guó)訴訟加重負(fù)擔(dān)也不會(huì)引起訴訟障礙，盡量避免在應(yīng)訴方的選擇上犯錯(cuò)，才不會(huì)導(dǎo)致遲延中國(guó)投資者在歐利益上的保護(hù)，對(duì)應(yīng)訴方做怎樣的安排才對(duì)中國(guó)投資者更有利?？偠灾?，即從有利于中國(guó)投資者的角度出發(fā)。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)歐盟作為超國(guó)家實(shí)體的特征，參考?xì)W盟的國(guó)內(nèi)規(guī)則的規(guī)定，在中歐BIT中予以明確，首先應(yīng)對(duì)有關(guān)提供受爭(zhēng)議待遇的主體進(jìn)行具體的判斷，如果完全是由歐盟提供的，那么應(yīng)訴主體應(yīng)當(dāng)為歐盟；如果完全或部分是由成員國(guó)提供的，那么應(yīng)訴主體應(yīng)當(dāng)是成員國(guó)，但歐盟主動(dòng)要求承擔(dān)的除外。

2．尊重締約方規(guī)制權(quán)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到國(guó)家為保護(hù)社會(huì)利益的規(guī)制權(quán)是至高無(wú)上的，不論什么時(shí)候、任何人都要尊重這種規(guī)制權(quán)，所以對(duì)投資的保護(hù)當(dāng)然不能高于對(duì)東道國(guó)社會(huì)利益的保護(hù)，這才符合可持續(xù)發(fā)展原則。因此，為了保護(hù)國(guó)家公共利益，在中歐BIT中理應(yīng)同時(shí)規(guī)定投資保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則，以白紙黑字的方式化解一切有關(guān)主權(quán)國(guó)家規(guī)制權(quán)的爭(zhēng)論。有以下兩個(gè)方法具有現(xiàn)實(shí)操作性：第一種方法是制定一個(gè)獨(dú)立的條款，要求投資必須符合可持續(xù)發(fā)展原則，也可以通過(guò)一些例外條款，說(shuō)明在有關(guān)于社會(huì)、公共衛(wèi)生或環(huán)保等可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上，BIT的ISDS機(jī)制不能適用。第二種方法實(shí)際上是直接提出國(guó)家在一些公共利益方面的至高無(wú)上的規(guī)制權(quán)。再者，也可以采取在序言中明確肯定締約方在公共利益上的規(guī)制權(quán)或者加入可持續(xù)發(fā)展原則。

3.完善仲裁的上訴機(jī)制。中歐BIT中ISDS上訴機(jī)制的構(gòu)建，可以借鑒世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的上訴機(jī)制。世界貿(mào)易組織在《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（The Dispute Settlement Understanding，以下簡(jiǎn)稱 DSU）框架下建立了常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)（Appellate Body），負(fù)責(zé)審理專家組的報(bào)告，盡量減少專家組在決策的失誤。在提起上訴主體方面，DSU規(guī)定，是同一個(gè)案件中的爭(zhēng)議雙方中的任意一方；在上訴機(jī)構(gòu)成員組成方面，DSU規(guī)定，由3名上訴機(jī)構(gòu)人員組成上訴庭審理具體上訴案件，全部由DSB選任，任期四年。并且，這些人員必須是在法律、國(guó)際貿(mào)易以及貿(mào)易協(xié)定方面具有權(quán)威的地位；上訴機(jī)構(gòu)審理的事項(xiàng)范圍僅限于法律方面的爭(zhēng)議，而不能審查事實(shí)問(wèn)題；經(jīng)DSB通過(guò)后，上訴機(jī)構(gòu)的裁決具有終局效力。世界貿(mào)易組織上訴機(jī)制的規(guī)定非常詳細(xì)完善，對(duì)中歐BIT中ISDS上訴機(jī)制的創(chuàng)設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的借鑒作用。

4.提高仲裁人員選任的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于仲裁人員的選任，中歐BIT應(yīng)當(dāng)做出高要求的規(guī)定。第一，對(duì)仲裁庭的成員專業(yè)知識(shí)方面的要求，仲裁人員必須對(duì)國(guó)際公法、國(guó)際投資法、國(guó)際貿(mào)易法、以及國(guó)際投資、貿(mào)易條約中的爭(zhēng)端解決有深入的研究并且有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這一規(guī)定首先保證了仲裁人員具有高水平的專業(yè)素養(yǎng)。第二，對(duì)仲裁庭成員在道德方面提出更高的要求，以及規(guī)定具體的行為守則。例如要求法庭成員必須具備確定無(wú)疑的獨(dú)立性，在仲裁的爭(zhēng)端事項(xiàng)上，他們不能聽從任何國(guó)家或任何組織的的指示，不能是其參與的仲裁案件中的直接或間接的利害關(guān)系人，在案件審理過(guò)程中，負(fù)有披露和保密義務(wù)以及其他相關(guān)義務(wù)。自被任命為法庭成員起，不得擔(dān)任任何國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁案件的律師，其他國(guó)際仲裁案件的當(dāng)事人也不能將其選任為專家或證人。如果爭(zhēng)議一方對(duì)某一法庭成員存在疑慮，認(rèn)為該法庭成員在案件審理過(guò)程中會(huì)對(duì)爭(zhēng)議對(duì)方有偏袒而做出不公的判決，可以由法庭主席來(lái)決定是否調(diào)換仲裁人員。同時(shí)，法庭成員不能被任何外界因素影響到對(duì)仲裁案件所做出的公正判斷。在制度層面保證仲裁裁決的合法性與公正性。第三，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在涉外人才尤其是涉外律師方面的培養(yǎng)，以期在中歐BIT達(dá)成后擁有一支高精尖的涉外法律人才，來(lái)為中國(guó)利益保駕護(hù)航。

結(jié)語(yǔ)

在中歐BIT談判之際，中國(guó)要堅(jiān)定保護(hù)國(guó)內(nèi)投資者利益的立場(chǎng)，對(duì)與歐盟成員國(guó)之間的BITs中的問(wèn)題予以改善。中歐這一談判不可避免地會(huì)對(duì)世界投資領(lǐng)域產(chǎn)生十分重要的影響，所以中國(guó)應(yīng)積極參與ISDS的設(shè)立，站在本國(guó)的角度，不僅能使我國(guó)的利益得到全面有效的維護(hù)，也能使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下和國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的變化中把握住主動(dòng)權(quán)，這才符合我國(guó)同時(shí)作為資本輸入國(guó)和資本輸出國(guó)對(duì)國(guó)際投資的需求，進(jìn)一步促進(jìn)對(duì)內(nèi)和對(duì)外投資的發(fā)展。