淺談行政處罰“雙罰制”法律適用
——以人民銀行金融監(jiān)管為視角

近年來，隨著金融創(chuàng)新帶來的亂象更新，人民銀行金融監(jiān)管力度不斷增強，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作不斷深入正是金融監(jiān)管趨嚴的典型表現(xiàn)，行政處罰“雙罰制”的突出特征是“既處罰違法單位還處罰作為單位成員的董事、高級管理人員、直接從業(yè)人員等個人”，而人民銀行行政處罰“雙罰制”工作重點就在于規(guī)范金融行業(yè)內(nèi)各單位的行為同時強調金融行業(yè)的個人執(zhí)業(yè)責任，促進金融行業(yè)的健康發(fā)展。

一、 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的概述

(一) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)

根據(jù)中國人民銀行法第四十六條關于人民銀行行政處罰權的規(guī)定，行政處罰“雙罰制”是基于同一違法行為侵犯雙重法益的違法事實既對單位又對個人作出的雙重行政處罰行為，法律不僅設置了人民銀行對監(jiān)管范圍內(nèi)的法人單位的行政處罰權，還設置了人民銀行對法人單位的董事、高級管理人員和其他直接責任人員等個人的行政處罰權，授予了人民銀行合法開展行政處罰“雙罰制”工作的法律權限。同時，人民銀行法賦予人民銀行的法定職責達13項，人民銀行履職依據(jù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章達70余部，其中近30部行政法規(guī)、部門規(guī)章設有“雙罰制”。結合人民銀行具體業(yè)務中的行政處罰工作，反洗錢監(jiān)管工作除依據(jù)反洗錢法規(guī)定“雙罰制”外，在金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法等部門規(guī)章中也規(guī)定適用反洗錢法設定的“雙罰制”。另外，在行政法規(guī)層面，征信業(yè)管理條例第三十八條也明確賦予了人民銀行“處罰單位和處罰個人”的法律依據(jù)。整體來看，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)主要分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三個層次，以人民銀行法為統(tǒng)領，以人民銀行履職種類為分類，構建了包括反洗錢監(jiān)管、征信業(yè)監(jiān)管、金融統(tǒng)計管理等多類業(yè)務范疇的“雙罰制”監(jiān)管規(guī)則。

(二) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的發(fā)展變遷

經(jīng)梳理人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)，人民銀行法在1995年首次頒布時以違法行為確定行政處罰對象范圍，處罰對象包括法人、自然人和其他組織，經(jīng)2003年修訂后，正式確立了行政處罰“雙罰制”工作的法律基礎。隨著人民銀行各業(yè)務專門金融法律法規(guī)、規(guī)章的出臺，行政處罰“雙罰制”工作的法律依據(jù)隨相關監(jiān)管業(yè)務發(fā)展而不斷完善。具體以征信業(yè)監(jiān)管為例，人民銀行2003年正式承擔征信業(yè)監(jiān)管職責，《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理辦法》(中國人民銀行令[2005]第3號)作為最早的征信業(yè)監(jiān)管規(guī)章未明確顯性的“雙罰制”，僅在人民銀行處罰單位基礎上賦予了對單位董事、高管、直接責任人的紀律處分建議權，該罰則實際產(chǎn)生了“雙罰”效果，屬于隱性的“雙罰制”。到2013年《征信業(yè)管理條例》實施，確立了“既處罰單位又處罰個人的雙罰制”?？梢?，人民銀行行政處罰“雙罰制”工作并非自人民銀行法修訂后就完全確立，也并非完全依靠“上位法高于下位法、特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則來指導行政處罰工作，而是隨著人民銀行監(jiān)管職責和監(jiān)管業(yè)務發(fā)展的實際需要，伴隨專門業(yè)務法律法規(guī)、部門規(guī)章的出臺逐步展開的。

(三) 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的近期情況

自2017年4月習近平總書記在中共中央政治局學習會上明確提出“加強金融監(jiān)管、維護金融安全”，人民銀行進一步加強了金融監(jiān)管工作，行政處罰“雙罰制”工作加快推進。據(jù)統(tǒng)計，2017年中國人民銀行共對各類金融機構及企業(yè)開具罰單903張，罰沒金額共計7980萬元，處罰內(nèi)容涉及支付結算、征信管理、反洗錢、票據(jù)業(yè)務、經(jīng)理國庫、消費者保護等方面。其中涉及反洗錢方面的處罰執(zhí)行“雙罰”最多，228張罰單罰沒金額共計4860.81萬元，其中雙罰罰單128張，占比56%，對負責人及相關責任人的罰款金額高達305.67萬元，占總罰沒金額6.3%。隨著金融監(jiān)管形勢趨嚴、力度增強、范圍擴張，行政處罰“雙罰制”工作作為人民銀行金融監(jiān)管的重要抓手，其使用頻次越來越多，適用強度越來越大，作用范圍越來越廣。

二、 人民銀行行政處罰“雙罰制”工作遭遇的問題

(一) “雙罰制”工作依據(jù)的實體責任體系模糊

人民銀行行政處罰“雙罰制”工作依據(jù)的具體法律條款多存在于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章關于法律責任的規(guī)定，但各具體規(guī)定的條文內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性，法律責任形式不統(tǒng)一，存在多種對個人的追責形式，各追責形式的適用也各不相同，包括警告、罰款、資格處罰、紀律處分建議等，各罰則適用之間的銜接缺乏清晰的脈絡。實踐中，人民銀行開展“雙罰制”工作運用警告、罰款罰則處罰個人較多，而紀律處分建議罰則的運用幾乎沒有，其適用雖有條款，但沒有運用規(guī)則支持該罰則的落實，屬于形同虛設的法律責任?？梢?，“雙罰制”工作依據(jù)的法律基礎雖然充分，但追責條款的實際適用單一，部分罰則難以適用或者使用法律效果低下，各法律責任之間缺乏秩序，未能形成統(tǒng)一的責任體系。

(二) “雙罰制”工作遵循的程序規(guī)則適用缺失

人民銀行行政處罰“雙罰制”工作離不開程序保障，“雙罰制”必須遵循《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》(以下簡稱處罰程序規(guī)定)，而“雙罰制”因對象的雙重性必然較“只處罰單位”不同，但人民銀行行政處罰的相關規(guī)定未能充分重視差異。一是調查取證環(huán)節(jié)的程序設置不能滿足個人違法事實的認定，“雙罰制”下的個人違法取證較單位違法取證更困難，雖然處罰程序規(guī)定明確了“對違法行為負直接責任的管理人員或其他直接責任人員有義務配合調查取證”，但要求當事人自認違法無疑是困難重重的，人民銀行執(zhí)法人員多采用詢問筆錄的方式獲得相關證人證言等間接證據(jù)，以及通過詢問當事人來獲得當事人陳述的直接證據(jù)，而通過此方式收集的間接證據(jù)和直接證據(jù)往往因片面和主觀性難以形成完整客觀的證據(jù)鏈，難以認定個人的違法事實。二是中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定中的聽證制度對個人的權利保障不充分，結合處罰程序規(guī)定“第五章聽證”的內(nèi)容，處罰程序規(guī)定重點考慮的涉及單位作為行政處罰對象的情形，而忽略了個人作為行政處罰對象的聽證權利保障，“雙罰制”針對個人的資格處罰或重大紀律處分涉及行政處罰對象的重大權益未納入正式聽證制度予以保障，只賦予了當事人陳述和申辯的非正式聽證權利，造成了聽證制度對個人合法權益保障的缺失?？梢姡S著人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的擴展，現(xiàn)有的各項支持人民銀行行政處罰工作的法定程序將受到不小的挑戰(zhàn)。

(三) “雙罰制”工作應用的自由裁量標準模糊

行政自由裁量權雖是國家賦予行政機關在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)為提高行政履職效率而所享有的一定選擇余地的處置權，但其行使不當必然會導致行政秩序的紊亂，而人民銀行“雙罰制”工作呈現(xiàn)出不同的分支機構適用同一法律條款產(chǎn)生的行政處罰結果不盡相同的現(xiàn)象。一是人民銀行不同分支機構對同一法律條文的理解與適用不同，如違反征信業(yè)管理條例第四十條的理解與適用，人民銀行昌吉回族自治州中心支行行政處罰決定書(昌銀罰字2017第11號)顯示“只處罰單位、未處罰個人”，而人民銀行烏魯木齊中心支行行政處罰決定書(烏銀罰字2017第3號)顯示“既處罰單位、也處罰個人”。二是人民銀行同一分支機構依據(jù)同一法律條文進行的行政處罰結果也不盡相同，以人民銀行營業(yè)管理部依據(jù)征信業(yè)管理條例第四十條進行的處罰結果比較，行政處罰決定書(銀管罰2018第6號)顯示“既處罰單位、也處罰個人”，而行政處罰決定書(銀管罰2018第5號)顯示“只處罰單位、未處罰個人”?？梢?，人民銀行“雙罰制”工作應用的自由裁量缺乏統(tǒng)一標準，在違法行為認識上缺乏一致的違法性判斷，在法律適用過程中缺乏統(tǒng)一的適用標準，特別是在自由裁量權的應用結果上呈現(xiàn)出在全國范圍內(nèi)各不相同、在同一轄區(qū)的上下級機構之間也不相同、在同一機構的不同時間段還不相同的現(xiàn)象。

三、 完善人民銀行行政處罰“雙罰制”工作的對策建議

(一) 健立“雙罰制”工作依據(jù)的法律責任追究體系

1.規(guī)范金融執(zhí)業(yè)人員的法律責任。根據(jù)現(xiàn)行有效的金融法律法規(guī)及部門規(guī)章規(guī)定，全面梳理各項法律責任的內(nèi)涵與外延，清理相關不規(guī)范、不清楚的法律責任，如《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的“行政處分和經(jīng)濟處罰”，與行政處罰法明確的“警告、罰款”等不銜接，建議全面梳理各法律法規(guī)、部門規(guī)章中的法律責任內(nèi)容，立足金融從業(yè)的職業(yè)標準規(guī)范法律責任的內(nèi)容，建立統(tǒng)一相銜接的法律責任體系。

2.完善特別法律責任的追究程序。立足法律規(guī)定的人民銀行與其他監(jiān)管機構的監(jiān)管職權，根據(jù)《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》規(guī)定的“紀律處分”，完善人民銀行建議紀律處分個人罰則的工作程序，疏通落實過程中的通知要求、處理決定、反饋結果等工作環(huán)節(jié)和流程，防止法律責任的追究流于形式。

(二) 健全“雙罰制”工作遵循的程序規(guī)則適用體系

1.完善調查取證的規(guī)則。結合行政相對方在調查取證中的配合義務和申辯權利，立足調查取證的客觀公正要求，在調查取證程序中特別是針對詢問筆錄等證據(jù)可能存在片面、主觀的問題，應當確立全面調查、客觀公正的原則，進一步規(guī)范詢問筆錄等證據(jù)材料采信，禁止執(zhí)法人員單獨開展調查詢問，注意被詢問人的證言或申辯內(nèi)容的全面記錄和客觀展示，以保障調查取證的客觀、公正、全面。

2.注重對個人的聽證權利全面保障。結合中國人民銀行行政處罰規(guī)定關于聽證制度的設置，個人只能在符合“對其他情況復雜或重大違法行為作出行政處罰決定”享有“應當”的正式聽證制度保障，而一般情況下個人均在收到行政處罰告知書后行使陳述和申辯權等非正式聽證權利，建議設置在“雙罰制”下個人的聽證保障機制，以工作指導意見的形式明確涉及個人重大利益的行政處罰屬于必須啟動正式聽證程序的范疇，對個人切身、重大的權益給予充分的程序保障。

(三) 規(guī)范“雙罰制”工作應用的自由裁量管理體系

1.明確全國范圍內(nèi)法條適用的自由裁量基準。針對全國范圍內(nèi)各省市人民銀行“雙罰制”適用法律的實踐不同，立足人民銀行行政處罰的法治統(tǒng)一，建議加強釋法工作，由總行出臺指導意見處理法律條文的具體適用問題，裁定法律適用中“強制與任意”的糾紛，進一步確定自由裁量的基準。

2.強化人民銀行內(nèi)部行使自由裁量權的管理工作。針對同一領域行政處罰結果和幅度不一致的情況，立足人民銀行依法行政行政秩序的穩(wěn)定要求，建議加快自由裁量權行使標準的統(tǒng)一工作，由人民銀行總行牽頭組織各業(yè)務司局開展各業(yè)務領域的自由裁量權行使的統(tǒng)一標準，各分支機構組織建立自由裁量權行使的內(nèi)部程序約束制度，束緊自由裁量空間，強化合理行使自由裁量權。