精準扶貧視角下水庫貧困移民脫貧工作存在的問題及其對策建議
——基于江蘇省鹽城市D區(qū)的實地調(diào)查

曹 珩

（河海大學公共管理學院，南京210098）

一、D區(qū)貧困移民脫貧工作存在的問題

（一）幫扶對象信息難以精準識別

1.與貧困移民的溝通交流少

基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于安置區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，自安置區(qū)后期扶持工作陸續(xù)開始之后，移民主管部門將工作重點放在了與移民生產(chǎn)、生活環(huán)境密切相關(guān)的硬件水平的提高上，因人力資源條件欠缺，對于移民自身發(fā)展問題并沒有多余精力關(guān)注，與貧困移民群眾的溝通交流更加有限，因此對貧困移民的信息了解較少。在對D區(qū)實地調(diào)研的過程中，很多移民表示，除了其所在村組大隊隊長，他們對其他移民管理人員都不太熟悉。他們認為，鎮(zhèn)里主管移民的干事只對兩類移民群體比較熟悉，一類就是移民中樹立的典型，如創(chuàng)業(yè)成功的種糧大戶、養(yǎng)殖大戶，這類人能力突出，經(jīng)常被作為典型進行宣傳，受到上級領(lǐng)導的接見；另一類就是年富力強又頭腦靈活、經(jīng)常找出理由上訪、比較“有點子”的移民“頭頭”，移民主管部門對他們的信息動態(tài)十分敏感。而像自己這種老實本分又沒有太大發(fā)展能力的移民經(jīng)常會被移民管理人員忽略。

然而，往往就是這一類“經(jīng)常會被忽略”的移民群體，最容易發(fā)生貧困問題。當他們有個人發(fā)展或家庭生活方面的困難時，一方面，他們對相關(guān)政策不夠了解，很難找到能順利解決自己問題的正確方式；另一方面，移民主管部門因?qū)@部分人的信息不夠熟悉，也無法及時了解到他們的需求。

2.人口流動增大統(tǒng)計難度

很多移民戶屬于家族中搬遷至D區(qū)的獨戶，因此與遷出地重慶老家的家人朋友依舊聯(lián)系緊密，來往頻繁。當?shù)匾恍┮泼襁€因此抓住商機，干起了D區(qū)至重慶老家的長途大巴運營，可見D區(qū)移民搬遷后在安置區(qū)和遷出地的流動性依然非常大。而因為在老家還有很多親人，相比待在安置區(qū)而言，個人發(fā)展面臨的社會關(guān)系障礙較少，也更容易獲得親朋好友的幫助，因此一些移民逐漸傾向于回到重慶繼續(xù)發(fā)展，在D區(qū)幾乎沒有留下家業(yè)，成為“空掛戶”。這就造成安置區(qū)的村民、村干部對他們的現(xiàn)狀幾乎不了解，扶貧人員想要確定他們的生活水平基本不可能，因此成為信息精準識別時的統(tǒng)計“漏洞”。

另外，一些移民群眾因搬遷到D區(qū)后的地理環(huán)境及市場條件發(fā)生變化，在遷出地學習的生產(chǎn)技能難以得到發(fā)揮，對安置區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境又不能完全適應(yīng)，便選擇外出打工謀求生計。但由于其在安置區(qū)的社會關(guān)系簡單，平時并不經(jīng)?；丶姨接H，甚至只在逢年過節(jié)回來，因此，對于D區(qū)的后期扶持政策實施狀況他們并不了解。移民主管人員也無法從他們的親戚朋友處了解到詳細情況，只能通過通訊設(shè)備與他們?nèi)〉寐?lián)系進行簡單詢問，難以全面真實地了解到他們的生產(chǎn)生活狀態(tài)，造成統(tǒng)計信息的誤差。

（二）幫扶項目設(shè)置存在缺陷

1.項目設(shè)置機制不盡合理

根據(jù)D區(qū)2015年頒布的《三峽移民后期扶持管理實施細則（暫行）》規(guī)定，該區(qū)每五年重新編訂一次的《移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》及依據(jù)該規(guī)劃逐年編制的年度計劃都是由移民安置區(qū)所在各鎮(zhèn)配合區(qū)移民主管部門和區(qū)財政部門共同編制的。經(jīng)上級機關(guān)批準的規(guī)劃與年度計劃必須嚴格執(zhí)行，是不得隨意調(diào)整或更改的，如果確實需要調(diào)整或更改，需要報原批準機關(guān)審批。其中年度計劃需要變更的，必須在同年12月底前由各鎮(zhèn)提出書面申請后，交由區(qū)移民管理機構(gòu)會同區(qū)財政部門另行逐級上報。

可見，該區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃和移民發(fā)展項目規(guī)劃都需于前一年制定完成，之后便不得調(diào)整或變更。但因經(jīng)濟發(fā)展速度加快，項目規(guī)劃中針對扶持移民生產(chǎn)力發(fā)展的項目未必能適應(yīng)次年的市場需求，造成了信息的遲滯和資源的浪費。

2.扶持項目形式較為單一

通過項目扶持方式實現(xiàn)移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展，是水庫移民后期扶持政策的重要初衷。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，移民安置區(qū)對不同類型幫扶的需求程度也是不同的。在后期扶持的先期階段，安置區(qū)所在的我國廣大農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施整體水平較低，基于“要致富，先修路”的現(xiàn)實需求，對移民群體的幫扶項目設(shè)置也以道路、橋梁建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施為主。出于相似的考慮，也因扶持資金有限，必須集約使用，在針對移民生產(chǎn)發(fā)展項目設(shè)置的問題上，只能以重點農(nóng)（副）產(chǎn)品補貼、重點勞動技能培訓的方式，通過對移民群眾生產(chǎn)較多的幾類農(nóng)（副）產(chǎn)品進行補貼，并選擇較受市場歡迎的幾類從業(yè)技能對移民進行培訓，實現(xiàn)對絕大部分移民群眾的幫扶。

從調(diào)研資料中分析發(fā)現(xiàn)，自后期扶持政策從2006年起實施以來，D區(qū)移民主管部門設(shè)置的扶持項目主要有房屋修補、道路建設(shè)、橋梁建設(shè)、種植補貼、養(yǎng)殖補貼等五種，形式比較單一。由于自然環(huán)境限制、人力資本不足、可用經(jīng)費有限、移民積極性不高等原因，其他類型項目設(shè)置數(shù)目較少或頻次較低，使得移民所需求的其他類型扶持項目的設(shè)置無法得到滿足，造成一些移民群眾的生產(chǎn)力發(fā)展受到影響、生活條件長期得不到改善。

（三）脫貧幫扶力度有待提高

1.過度關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

通過分析D區(qū)調(diào)研資料以及了解其他移民安置地區(qū)的項目扶持政策，不難發(fā)現(xiàn)，自水庫移民后期扶持政策實施以來，各地以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為主的工程項目數(shù)量一直占據(jù)后期扶持項目總數(shù)中的絕大部分，資金分配亦是如此。這就形成了偏重基礎(chǔ)設(shè)施工程項目建設(shè)的“硬”扶持現(xiàn)象，而針對移民個人生產(chǎn)發(fā)展所制定的“軟”扶持政策卻并不多見。

究其原因，基礎(chǔ)設(shè)施工程項目建設(shè)從規(guī)劃、批復、招標、施工、驗收到審計，均以具體數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，方便操作與實施，因而受到移民主管部門的歡迎；安置區(qū)基層政府也樂于將規(guī)劃整齊的房屋、道路、橋梁作為自身治理成果的體現(xiàn)，而水利設(shè)施完善的農(nóng)田、河道等又可直接作用于安置區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展，因此也十分期望所在轄區(qū)能夠在后期扶持中獲得更多的工程建設(shè)項目，于是在上報本區(qū)域后期扶持項目需求時強化了對基礎(chǔ)設(shè)施項目的需求程度。而各類移民發(fā)展項目的規(guī)劃由于移民需求復雜，制定相關(guān)政策需要大量人力、物力、財力，同時容易引發(fā)移民分歧、攀比等不穩(wěn)定因素，使得項目設(shè)置較為困難，因而數(shù)目較少，扶持力度也有限，難以滿足移民的幫扶需求。

2.幫扶政策覆蓋面過小

調(diào)研結(jié)果顯示，2016年D區(qū)移民家庭人均純收入為13 078.57元，其中經(jīng)營性收入為3 634.98元、工資性收入為8 015.43元、轉(zhuǎn)移性收入為1 064.76元、財產(chǎn)性收入為2 363.4元，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、打工收入、其他類型創(chuàng)業(yè)收入是移民們主要的收入來源。但在絕大多數(shù)有青壯年的貧困移民家庭都表示，打工收入才是他們的最大收入來源。原因主要在于，雖然政府鼓勵創(chuàng)業(yè)，并對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)給予扶持，但就目前主要的兩類項目扶持標準而言，一類為具有一定規(guī)模的種植、養(yǎng)殖業(yè)可獲得的幫扶，但他們并沒有多于的資金用于前期投入，因此無從談起；另一類為政府直接贈與幫扶對象小部分植物秧苗、動物幼崽等，并教授種、養(yǎng)殖知識，幫助其發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，但這類扶持的申請人較多，政府往往挑選其中貧困程度較高、勞動能力有限的移民進行幫扶，而他們并不符合標準，再者這類型的幫扶只適合幫助日常支出少、負擔較輕的移民，對于負擔較重的家庭作用很小。雖然種植、養(yǎng)殖業(yè)的收益往往更高，項目扶持力度也大，但打工掙錢基本不需要資金投入就可獲得一定的回報，且風險較小。因此，他們卻不會選擇從事種、養(yǎng)殖業(yè)，也無法享受相關(guān)的政策扶持。

分析D區(qū)現(xiàn)有的水庫移民后期扶持政策可以發(fā)現(xiàn)，雖然后期扶持項目幫扶政策面對的是所有符合后期扶持范圍要求的移民，但因為移民個體差異和扶持標準設(shè)置等原因，并不能全面覆蓋有幫扶需求的移民群眾。一些移民發(fā)展扶持項目的扶持標準設(shè)置范圍過小，只針對小部分移民群體，而很多需要幫扶的貧困移民群體卻因基本條件都達不到而不能享受到政策優(yōu)惠，足以見現(xiàn)有幫扶政策的覆蓋面十分有限。

二、完善D區(qū)貧困移民脫貧工作的對策建議

（一）提高精準識別工作的實效性

1.引導貧困移民積極參與

移民主管部門要聯(lián)合村干部做好貧困移民精準識別的入戶宣傳工作，確保每一位有幫扶需求的貧困移民都能了解到相關(guān)政策。同時，著重利用召開培訓會、座談會、拉家常等形式，擴大貧困移民精準扶貧工作宣傳的廣度和深度，確保相關(guān)政策及時、準確傳達到貧困移民之中，使移民群眾在充分了解的基礎(chǔ)上支持、參與到精準識別工作中。

2.制定精準有效幫扶規(guī)劃

通過精準識別全面細致地了解了貧困移民的生產(chǎn)生活情況后，要深入分析致貧、返貧原因，認真查找脫貧致富的有利條件。比如，有創(chuàng)業(yè)意向或者創(chuàng)業(yè)失敗的移民肯定是有勞動能力和希望通過自身努力實現(xiàn)自我發(fā)展要求的，未成功的原因是資金問題還是技術(shù)水平受限；因病致貧則能分為突發(fā)性急癥還是長期慢性病兩種情況，并深入了解其是否還有勞動能力、勞動能力受到什么程度的影響。只有逐村逐戶制定幫扶規(guī)劃，才能實現(xiàn)幫扶規(guī)劃與貧困原因、有利條件相互對應(yīng)，制定出具有實效的幫扶規(guī)劃。

（二）加大對貧困移民的人力資本投入

1.合理設(shè)置培訓項目

移民主管部門應(yīng)聯(lián)合有關(guān)部門，將區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、公益組織等各類主體所占有的培訓資源進行整合，把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓、移民培訓、專項職業(yè)技能培訓結(jié)合起來，強化市場需求的導向作用，優(yōu)先設(shè)置適應(yīng)市場發(fā)展需要的培訓項目。同時，要由移民安置村所在鎮(zhèn)移民主管人員經(jīng)調(diào)研后整合相關(guān)材料，交由區(qū)移民主管部門每季度一次統(tǒng)籌編制《農(nóng)村移民勞動力培訓規(guī)劃》，針對不同年齡、特長、就業(yè)意愿及文化層次的貧困移民人口，統(tǒng)一規(guī)劃，安排學習內(nèi)容。

2.注重青壯年移民勞動力的培育

對貧困移民中的青壯年勞動力，要根據(jù)個人意愿提供就業(yè)輔導和技能培訓，組織有針對性的中短期技能培訓，快速提高他們的技能和綜合素質(zhì)，從而增強其就業(yè)競爭能力。同時，還要把短期培訓與長期培訓結(jié)合起來，對那些具有初、高中文化程度并善于鉆研的貧困移民，除了安排參加職業(yè)培訓外，還可以在他們中間適當選派一些人送到有關(guān)大專院校進行深造學習，接受更高層次的培訓，學成歸來之后，更好地為安置區(qū)服務(wù)，通過他們帶動一方移民致富。

（三）擴大幫扶資金的使用范圍

1.加強貧困人員生活保障

對于沒有勞動致富能力的貧困移民，在條件允許的情況下，可在納入最低生活保障范圍的基礎(chǔ)上，增發(fā)部分幫扶資金，進一步改善其生活。另外，可通過利用幫扶資金幫助貧困移民繳納基本醫(yī)療保險費用、設(shè)立特殊病癥救助慰問金、購買藥品等方式，在減輕貧困移民生活負擔的同時，提高他們的身體健康水平，緩解因病致貧的困擾。同時，可進一步探索利用幫扶資金為貧困移民人口購買重大病癥醫(yī)療商業(yè)保險政策，從而構(gòu)建起由基本醫(yī)療保險、大病救助和重大病癥醫(yī)療商業(yè)保險相結(jié)合的多重防線。

2.探索創(chuàng)業(yè)貸款貼息扶持

對于很多有完善的創(chuàng)業(yè)企劃或擴大生產(chǎn)規(guī)模的需求但苦于銀行貸款抵押不足、民間融資成本過高的貧困移民群體突出反映的創(chuàng)業(yè)貸款難問題，可以積極探索設(shè)立專項幫扶資金用于貼息的政策，對貧困移民進行貸款貼息扶持。通過由貧困移民向金融機構(gòu)申請商業(yè)貸款，金融機構(gòu)和移民主管部門工作人員對有貸款意向移民的家庭基本情況、財產(chǎn)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營項目、資金分配、誠信信息等進行調(diào)查摸底后，建立移民貸款信息檔案，選擇條件適宜的移民進行合作。申請通過后，向移民發(fā)放貸款，移民主管部門對貸款給予利息補助。這一舉措將會大大提高貧困移民群眾發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進貧困移民脫貧致富。

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