鄭 文，胡元林

（1.云南中醫(yī)學院馬克思主義學院，昆明 650500；2.昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院，昆明 650093）

引言

黨的十九大提出了“加快水污染防治，實施流域環(huán)境綜合治理”，要求構建政府主導下的多元環(huán)境治理體系。各地在探索流域生態(tài)補償機制方面也取得一定成果，但是也存在地方各自為陣、補償效率不高等問題[1]，從而對生態(tài)補償機制的順利進行帶來不利影響。而建立流域生態(tài)補償制度，有助于矯正流域生態(tài)保護與建設中的外部性問題，理順流域上下游區(qū)域的生態(tài)關系和利益關系，化解區(qū)域利益沖突，對流域經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展至關重要。

一、流域生態(tài)補償?shù)慕缍?/h2>

從世界范圍看，流域生態(tài)補償?shù)母拍顬橹袊赜?，在國外相類似的概念是“生態(tài)系統(tǒng)服務付費”（Payment for E cosystem Services，PES），旨在通過一定的經(jīng)濟手段和措施，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系，達到提高流域環(huán)境保護者的積極性，保護流域的水質和水環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會平衡協(xié)調發(fā)展的目的[2]。廣義而言，流域生態(tài)補償是運用經(jīng)濟手段調節(jié)流域生態(tài)，保護和開發(fā)相關利益方的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益。狹義而言，流域生態(tài)補償僅指流域下游地區(qū)對上游地區(qū)所做的經(jīng)濟補償[3]。其內涵可以從兩個方面去理解，一是對自然的補償，包括水土保持、退耕還林、污染治理等重建補償費用；二是對人的補償，即對參與生態(tài)環(huán)境建設的相關行為主體進行經(jīng)濟或政策上的獎勵與優(yōu)惠，如對退耕農民的錢糧補貼、對綠色環(huán)保產業(yè)減免稅收等。

二、我國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`

20世紀90年代初期，我國已經(jīng)開展流域生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`，包括上中下游跨區(qū)域調水的生態(tài)補償、上中下游生態(tài)環(huán)境效益補償以及下游滯洪區(qū)退田還湖的補償。地方的實踐主要集中在兩方面：（1）跨省界上下游橫向生態(tài)補償機制。比如，安徽、浙江兩省建立了新安江流域生態(tài)補償機制，福建、廣東兩省建立了汀江-韓江流域生態(tài)補償機制，江西、廣東兩省簽署了東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議。同時，安徽、江蘇、河南、浙江四省的相關市建立了跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控機制。（2）行政區(qū)內全流域生態(tài)補償機制，包括境內全境流域生態(tài)補償、橫向水環(huán)境生態(tài)補償、流域河道生態(tài)補償?shù)龋ㄒ姳?）。比如，2009年河北省在全國率先推行全流域生態(tài)補償制度，對行政轄區(qū)內七大水系的56條河流、201個斷面實行跨界斷面水質目標管理和考核。2017年，昆明市實施滇池流域河道生態(tài)補償機制，對滇池流域的新運糧河、新寶象河、西邊小河3條河道率先試點開展生態(tài)補償，涉及10個交界斷面及滇池入湖口，河道生態(tài)補償機制將逐步覆蓋滇池流域所有河道[4]。此外，北京、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等省（市）實現(xiàn)了行政轄區(qū)內全流域生態(tài)補償機制。

三、我國流域生態(tài)補償存在的問題

綜合起來看，當前無論在理論上還是實踐上，我國流域生態(tài)補償機制仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺，聯(lián)防共治的長效機制尚未真正建立，主要表現(xiàn)為以下方面。

（一）生態(tài)環(huán)境保護和建設與投入不足之間矛盾突出

重點生態(tài)功能區(qū)實行產業(yè)準入負面清單，是黨的十八屆五中全會明確的重要任務。有些貧困地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的責任重大，保護生態(tài)就將限制一些產業(yè)項目，導致經(jīng)濟社會發(fā)展受約束。由于經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，在保護生態(tài)環(huán)境的同時，也喪失了一些產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設的機會。國家扶持的生態(tài)補償資金和轉移支付資金主要用于生態(tài)工程建設，且目前的生態(tài)效益補償金過低，一些項目要大量投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規(guī)模，流域生態(tài)保護建設投入的標準相對降低。同時，由于地方財力薄弱，導致投入生態(tài)環(huán)境保護的欠賬越來越多，未來解決扶貧脫貧和生態(tài)環(huán)境問題的任務越來越艱巨。

（二）缺乏區(qū)域補償綜合考量

貧困落后地區(qū)自我發(fā)展能力較弱，現(xiàn)行的補償政策缺乏從區(qū)域的角度，對貧困地區(qū)從相關生態(tài)環(huán)境保護項目和資金上給予扶持，把生態(tài)補償與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾收入增長水平及消除貧困等問題進行綜合考慮。例如，金沙江流域區(qū)內貧困面大、貧困程度深，而且民族眾多，經(jīng)濟社會發(fā)展任重道遠，而當前在金沙江流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展中，金沙江流域保護與開發(fā)尚未引起國家足夠重視、生態(tài)補償力度不夠，與在長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略中的地位作用不相匹配。

（三）缺乏法律保障

流域生態(tài)系統(tǒng)組成的要素復雜多樣，而我國的立法體制和技術又無法突破其局限性，因此有關流域生態(tài)補償?shù)母鞣N法律規(guī)定，往往分散在《環(huán)境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《刑法》等多部法律中，較為分散和籠統(tǒng)，明確針對流域水資源生態(tài)補償方面的規(guī)定并不多見，不能滿足流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（四）缺乏跨省流域生態(tài)補償協(xié)調、監(jiān)管與激勵機制

在跨省流域生態(tài)補償政策制定過程中缺乏利益相關方的充分參與，整體上還缺少長期有效的生態(tài)補償協(xié)調、監(jiān)管與激勵機制。同時，我國現(xiàn)在流域補償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問題有待解決。比如，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會議，跨省治理水污染的責任落實、加大保護力度、避免落后產業(yè)轉移等意向多停留在口頭上、紙面上。

（五）流域生態(tài)補償方式單一

一是補償仍然以政府投資或政府主導的財政轉移支付體系為主，政府補償模式存在縱向轉移支付不合理、橫向轉移支付尚未建立以及缺乏稅收支撐等財政政策不完善的問題；二是市場補償模式則存在市場參與主體不積極、價格形成機制欠缺、社會資本介入不充分等問題；三是大多數(shù)項目為“輸血式”補償，注重經(jīng)濟支付，忽視對受償者行為有重要影響的社會經(jīng)濟因素，生態(tài)保護不可持續(xù)。

（六）流域生態(tài)補償標準不合理

流域生態(tài)補償標準的核算是建立生態(tài)補償機制的核心問題，也是難點所在。目前，流域生態(tài)補償標準存在以下缺點：一是從水資源的飲用價值進行分析，未考慮水生態(tài)等其他價值[5]；二是流域生態(tài)補償核算標準單一化，補償核算方法多局限于治污成本與損失，而從生態(tài)成本和價值貢獻度等角度考慮的不多見；三是補償規(guī)則不統(tǒng)一?，F(xiàn)有政策規(guī)定了各地流域生態(tài)補償實踐的目標及原則，而對于標準的規(guī)定則粗略不同、標準不統(tǒng)一。

四、完善我國流域生態(tài)補償?shù)膶Σ?/h2>

（一）界定生態(tài)補償主體和客體

流域生態(tài)補償中首先要明確生態(tài)補償?shù)闹骺腕w，即界定相關責任主體，可按照流域內各主體行為的性質來界定。生態(tài)補償主體即指生態(tài)補償責任的承擔主體，應按照“誰受益、誰補償，社會受益、政府補償”的原則確定補償主體。對于受益對象明確的，應由受益對象補償；社會受益或收益對象不明確的，由政府補償。通常情況下，流域生態(tài)補償?shù)闹黧w主要包括流域生態(tài)改善的受益者和流域生態(tài)環(huán)境的破壞者，前者包括全流域（含中下游和上游）的生態(tài)受益者以及作為公共利益代表的國家，后者主要是指由于開發(fā)自然資源以及破壞生態(tài)環(huán)境損害了上游生態(tài)功能的資源開發(fā)利用者。流域生態(tài)補償客體是指生態(tài)補償?shù)慕邮苷撸楸Ｗo和建設流域生態(tài)環(huán)境而做出貢獻者和因保護和建設上游生態(tài)環(huán)境而使利益受損者，具體包括當?shù)卣?、水源保護區(qū)從事生態(tài)建設和維護的農民以及由于產業(yè)結構調整而受到損失的企業(yè)和農民等；此外，水資源污染的受害者也應得到補償。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調的流域管理機制

建議以流域為單位，對全流域發(fā)展、水資源保護等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。明確跨省界交界斷面的責任主體，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質要求，因地制宜落實生態(tài)補償方式。同時，完善流域水資源生態(tài)補償金融制度、水資源生態(tài)補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

（三）確定合理的生態(tài)補償標準

合理的補償標準能調動流域上下游利益相關方的積極性，流域生態(tài)補償標準的制定既要充分考慮補償客體的需求，又要兼顧補償主體的意愿，還要保證生態(tài)保護和建設的資金需求。補償標準的確定有兩個依據(jù)：（1）流域生態(tài)服務的建設成本和機會成本。建設成本以上游地區(qū)直接投入為依據(jù)，主要包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、農業(yè)非點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設施建設、修建水利設施等項目的投資；機會成本是以上游地區(qū)為水質水量達標所喪失的發(fā)展機會的損失即間接投入為依據(jù)，主要包括節(jié)水的投入、移民安置的投入以及限制產業(yè)發(fā)展的損失等。（2）流域生態(tài)服務價值，該指標反映生態(tài)服務對于某一社會所具有的全部潛在的經(jīng)濟價值。其計量結果有積極的參考價值，但這一計量在理論和方法上還存在困難。

（四）加大治理投入，拓展補償形式

國內的流域生態(tài)補償制度及實踐創(chuàng)造了紛繁多樣的生態(tài)補償形式，可大致分為“輸血式”和“造血式”兩大類。從現(xiàn)實來看，我國的流域生態(tài)補償形式主要是以國家財政支付為主的輸血式補償形式，與流域生態(tài)補償資金需求相比，存在著巨大的資金缺口，無法解決發(fā)展權補償、流域生態(tài)保護投入上自我積累、自我發(fā)展等問題。應建立公共財政主導、全社會共同參與的水生態(tài)補償多元化投入機制和多樣化補償模式，鼓勵各類投資主體進入環(huán)保市場，通過PPP、政府購買服務等方式，吸引社會資本投入，增強補償?shù)倪m應性、靈活性和針對性，改造血式補償為輸血式補償，為流域生態(tài)補償提質增效。

（五）完善并強化相關領域立法

完善流域生態(tài)補償立法是解決流域環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展問題的根本之道。流域生態(tài)補償利益關系及責任關系復雜，單靠地方法規(guī)和行政手段來推進流域生態(tài)補償工作，難以形成長效機制。國家應依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，結合經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡快出臺全國性的流域生態(tài)補償法，明確流域生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w，界定生態(tài)環(huán)境補償范圍，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補償操作程序和監(jiān)督管理，以此指導生態(tài)環(huán)境行為相關利益的公平分配。允許各地區(qū)、各流域根據(jù)實際情況，在不違背上位法的情況下，適當調整補償標準。

（六）進一步擴大生態(tài)補償范圍，提高轉移支付標準

一些欠發(fā)達地區(qū)存在保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，建議國家為地方保護良好生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會，給予機會補償和政策傾斜，將國家級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)涉及的縣（市）確定為國家級生態(tài)功能區(qū)，提高轉移支付標準。

五、結論

流域生態(tài)補償是連接經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設的紐帶，也是解決上中下游之間以及更高層次的生態(tài)保護問題的關鍵。完善的流域生態(tài)補償機制需要一系列保障體系，需建立完善的流域管理體制、流域內政府間的協(xié)商機制、生態(tài)補償專項法律法規(guī)以及構建流域環(huán)境權交易市場。我國流域生態(tài)補償研究和實踐尚處于起步階段，正處于試點時期或者僅實施了幾年，大多數(shù)項目集中在中小河流流域，對大江大河乃至國際性河流流域生態(tài)補償研究涉及較少，可以借鑒的經(jīng)驗不多。應當根據(jù)上游地區(qū)的具體情況因地制宜選擇補償模式，合理量化生態(tài)/環(huán)境服務，確定生態(tài)補償額度，積極引導社會各方參與，拓寬市場補償市場化、社會化的運作路徑，形成政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化的流域生態(tài)補償方式。

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