文/劉博

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河南省財(cái)政支農(nóng)問題的研究和分析

文/劉博

上海大學(xué)

1 河南省財(cái)政支農(nóng)總體現(xiàn)狀

在過去的40年中，河南省的財(cái)政政策的重點(diǎn)放在黨和國(guó)家不同時(shí)期的戰(zhàn)略部署，積極推進(jìn)農(nóng)村改革，釋放市場(chǎng)活力的農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。河南省財(cái)政支農(nóng)政策跟隨國(guó)家財(cái)政支農(nóng)改革，大體上可以分為四個(gè)階段，第一階段是1978-1987年，為財(cái)政支農(nóng)全面改革時(shí)期，十一屆三中全會(huì)以后，省內(nèi)各級(jí)財(cái)政部門改革了財(cái)政支農(nóng)資金的分配、使用管理辦法,并且對(duì)財(cái)務(wù)管理金的分配、農(nóng)業(yè)稅征收管理辦法，對(duì)激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，起到了積極的作用。第二階段是多層次，多渠道增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，在綜合，創(chuàng)新思維的階段支持糧食生產(chǎn)規(guī)模的新高度，拓寬融資渠道，整合和吸收社會(huì)資源，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。此外，在這一時(shí)期，河南省建立了財(cái)政支農(nóng)資金的使用，著重突出了重點(diǎn)方向。第三階段為1997-2002年，這一階段為著重強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政支農(nóng)機(jī)制以及深化改革階段。1998年河南省從國(guó)家大局出發(fā)，開始推行積極的財(cái)政政策，探索并建立公共財(cái)政框架，并推動(dòng)財(cái)政支出改革，進(jìn)一步完善財(cái)政金融框架對(duì)財(cái)政支農(nóng)具有重要影響。。在這期間，各市縣在全省內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增加加大，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；并且著力完善財(cái)政支農(nóng)機(jī)制和方式，支持農(nóng)村稅費(fèi)改革。第四階段是從2003開始，這個(gè)階段是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政政策。2003具有重要的里程碑意義，對(duì)提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，第一次黨的中央作出明確表示，并提出了將解決三農(nóng)問題作為優(yōu)先在全黨工作中的重點(diǎn)；從2004年開始，中央連續(xù)出臺(tái)了步實(shí)施了1號(hào)文件，逐步實(shí)行了四減免和四補(bǔ)貼的政策，省內(nèi)也逐漸加大力度推進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資的力度，轉(zhuǎn)變了財(cái)政支農(nóng)的指導(dǎo)思想，從而推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展。

2 河南省財(cái)政支農(nóng)存在的問題

近年來，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的力度的逐步增長(zhǎng)雖為人們所感受，但支農(nóng)過程中仍然存在一些問題，影響著財(cái)政用于農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)發(fā)展的效率和效益水平。

2.1 財(cái)政支農(nóng)資金總量小比重低，省內(nèi)各地區(qū)支農(nóng)力度不同

隨著改革的全面深入，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占比例逐漸增加，農(nóng)業(yè)投資的比例逐漸降低。投入不足制約著省內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與發(fā)展。近些年盡管國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度但是河南省的農(nóng)業(yè)投資力度，但其投入仍趕不上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要的速度。省內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在不小的差距。

2.2 財(cái)政支農(nóng)資金管理體制和機(jī)制不健全，資金管理不當(dāng)，有效使用資金的可行方法的缺乏

用于支農(nóng)發(fā)展的資金的來源和性質(zhì)多種多樣。不同來源的資金具有不同的性質(zhì)，不同性質(zhì)的資金下又具有很多項(xiàng)目，并且一些項(xiàng)目在實(shí)施的過程中其方法又是不盡相同的。財(cái)政支農(nóng)資金具有“小、散、亂、重”的特點(diǎn)，這就增加了支農(nóng)資金的管理難度。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行多部門分塊管理，但是這種方法卻造成了職能交叉和多頭管理的現(xiàn)象，各部門之間難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，各部門管理也呈一片“散”、“亂”現(xiàn)象，因此政策效果并不明顯，降低了涉農(nóng)資金使用整體效益。此外，在支農(nóng)資金投放過程中，投放形式比較單一。很多補(bǔ)貼直接把現(xiàn)金發(fā)放到農(nóng)戶手中，使對(duì)于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的農(nóng)業(yè)、新科技等農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)作用低于預(yù)期水平。此外，后續(xù)管理不到位，造成了很多項(xiàng)目補(bǔ)助資金利用效率低，效益差。

2.3 支農(nóng)資金使用、管理過程不規(guī)范

一是支農(nóng)資金在上報(bào)和下?lián)苓^程中環(huán)節(jié)過多，程序復(fù)雜，很多項(xiàng)目從上報(bào)到資金下達(dá)時(shí)間擱置過久，再加上資金到位不及時(shí)，很多項(xiàng)目在缺乏資金的情況下無法開工，導(dǎo)致一些項(xiàng)目延期甚至擱置，很多項(xiàng)目如河南省中小型農(nóng)田水利建設(shè)都是由于資金投入不足而停滯；二在預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行過程中，一些項(xiàng)目單位沒有遵守相關(guān)規(guī)范，擅自隨意更改項(xiàng)目?jī)?nèi)容，自主增加項(xiàng)目資金金額，而相關(guān)審計(jì)和驗(yàn)收不及時(shí)，從而導(dǎo)致報(bào)賬信息失實(shí)；此外在資金使用的過程中常常會(huì)出現(xiàn)挪用支農(nóng)資金的現(xiàn)象，對(duì)支農(nóng)資金的擠占和挪用不僅會(huì)耽誤相關(guān)項(xiàng)目的正常進(jìn)行和完成，而且使得資金和項(xiàng)目存在脫節(jié)，并且無法對(duì)資金使用的真實(shí)情況進(jìn)行核算和管理；四是一些單位和部門本身內(nèi)部管理混亂，單位或部門風(fēng)氣不正，甚至一些管理人員本身缺乏職業(yè)素養(yǎng)，輕視政府政策，濫用揮霍支農(nóng)資金，上報(bào)虛假信息，對(duì)待相關(guān)項(xiàng)目敷衍行事。

2.4 財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)存在問題

整個(gè)支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)比重小，尤其是農(nóng)業(yè)新科技推廣等投入不足，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢，制約著農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。各類項(xiàng)目財(cái)政支農(nóng)資金地方財(cái)政部門自主使用支農(nóng)資金，將支農(nóng)資金用于解決歷史性的債務(wù)或者填補(bǔ)其他項(xiàng)目資金的空缺上，在省內(nèi)的有些地方負(fù)債情況比較嚴(yán)重，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后地方財(cái)政還債途徑越來越少，致使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依賴于財(cái)政支出。并且由于地方性的基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，行政管理費(fèi)用占用過高的比重，以至于根本滿足不了支持地方農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)的需要。地方性收入機(jī)制的不穩(wěn)定，導(dǎo)致大量不規(guī)范收入衍生，進(jìn)而又進(jìn)一步的惡化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

2.5 省內(nèi)財(cái)政支農(nóng)政策不完善

當(dāng)前，省內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)政策大多是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的政策支持不足；雖然政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面投入了大量的資金，但是其效益低于預(yù)期效果。分散的農(nóng)民在市場(chǎng)中的地位不平等，獲得的市場(chǎng)信息不充分，是各種風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)承擔(dān)者。這些都是由于省內(nèi)相關(guān)政策力度不夠，政策覆蓋面狹窄。

3 財(cái)政支農(nóng)問題存在的原因分析

針對(duì)省內(nèi)財(cái)政支農(nóng)存在的種種問題，究其根源，有以下三大原因。

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政支農(nóng)的影響

改革開放以后，河南以中原大省的優(yōu)勢(shì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的軌道，經(jīng)濟(jì)效益惠及大多數(shù)群眾，但隨著第一產(chǎn)業(yè)的效益差于第二、第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)的外部效應(yīng)擴(kuò)大，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)沒有得到凸顯，經(jīng)濟(jì)水平依然落后，面臨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等挑戰(zhàn)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)河南省經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的任務(wù)，如何優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，已成為非常緊迫。

3.2 政府職能界定不合理規(guī)范

“政退社進(jìn)”的進(jìn)程緩慢，政府的自我定位不準(zhǔn)確。并且由于各部門政府為了超額完成工作指標(biāo)，具有增大謀求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)，力求爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資金，消耗了大量的不必要的財(cái)力和人力。而對(duì)于一些效益較差的項(xiàng)目，政府卻沒有集中人力物力財(cái)力給予充分解決。如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)科技推廣、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等這些應(yīng)該由政府供應(yīng)和保障的項(xiàng)目，政府卻職能缺位。

3.3 財(cái)政支農(nóng)缺乏制度保障

財(cái)政支農(nóng)問題主要發(fā)生在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，地方性政府與改革開放之前相比擁有較多的自主性，但是隨著政府層級(jí)的降低，地方性政府的規(guī)范程度就較低，穩(wěn)定性也越差，對(duì)于各支農(nóng)項(xiàng)目資金處理上的帶有極大的隨意性。一些地方性的支農(nóng)項(xiàng)目預(yù)算形同虛設(shè)，地方官員隨意調(diào)整預(yù)算，致使支農(nóng)項(xiàng)目不能正常執(zhí)行。正是由于法律的滯后性以及法律的約束力不足才導(dǎo)致一些官員越軌行為的發(fā)生。

4 對(duì)于省內(nèi)財(cái)政支農(nóng)存在的問題的解決手段和措施

4.1 整合財(cái)政支農(nóng)資金，提高資金使用效益

適當(dāng)?shù)姆诸惿孓r(nóng)資金并加以整合，以避免重復(fù)。明確各部門機(jī)構(gòu)的職能，減少交錯(cuò)交叉，理順各部門之間的關(guān)系，將各財(cái)政管理部門之間的協(xié)調(diào)溝通規(guī)范化，盡可能避免和防止涉農(nóng)資金使用脫節(jié)或重疊，靈活、高效的配置各種支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源，最大可能的提升涉農(nóng)資金的使用效率。政府要清楚的認(rèn)識(shí)到財(cái)政支農(nóng)資金整合和支農(nóng)資金整合二者的區(qū)別。推動(dòng)財(cái)政的扁平化管理，減少中間環(huán)節(jié)和政府管理層次，避免信息溝通不暢，提高政府行政效率，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)地方政府權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)應(yīng)，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供優(yōu)良的保障。

4.2 加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)的管理，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金管理方式

根據(jù)省內(nèi)實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金支付辦法。具備條件的市縣，可以大膽的放開手，實(shí)行財(cái)政直接支付；條件不成熟，理，標(biāo)準(zhǔn)化主報(bào)銷程序，加強(qiáng)項(xiàng)目支出的真實(shí)性驗(yàn)證。對(duì)于條件不成熟的市縣，項(xiàng)目融資、資金可實(shí)行報(bào)賬制管可以實(shí)行報(bào)賬制管理，使報(bào)賬程序更加規(guī)范合理，強(qiáng)化涉農(nóng)項(xiàng)目支出真實(shí)性。此外，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目單位違規(guī)行為的問責(zé)力度，深化縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制改革。建立財(cái)政支農(nóng)投入后再評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目投入決策前的預(yù)期和投入后產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益進(jìn)行再評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)測(cè)追蹤和反饋。

4.3 調(diào)整和完善省內(nèi)支農(nóng)政策

增加對(duì)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，革新陳舊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展觀，營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展氛圍。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的推廣力度農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣，著力解決農(nóng)業(yè)科技在投入和使用過程中出現(xiàn)的問題，注重對(duì)農(nóng)業(yè)科技人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)一批懂科技、素質(zhì)高的農(nóng)民，加強(qiáng)創(chuàng)新和改革，增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，形成穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大糧食補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋范圍，創(chuàng)新改進(jìn)良種補(bǔ)貼方式，使得補(bǔ)貼能夠凸顯政府政策導(dǎo)向。