吉林省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與問題分析

文/張瀚文

吉林省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與問題分析

文/張瀚文

上海大學(xué)

地方債務(wù)是我國債務(wù)的基本組成部分,也是財(cái)政研究的重要內(nèi)容。地方政府的債務(wù)是一把“雙刃劍”，它在為地方政府的資本性支出提供資金來源的同時(shí)也帶來了一些問題，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各級政府的政府性債務(wù)逐年增加，一旦形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必將對地區(qū)財(cái)政運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成危害，本文以吉林省為例，分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，并以此研究吉林省地方政府債務(wù)存在的問題并提出對策，使政府舉債規(guī)模與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，更好的發(fā)揮債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。

地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；吉林省

1 吉林省地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

1.1 吉林省地方政府債務(wù)的總體情況

1.1.1債務(wù)的規(guī)模

2013年吉林省地方政府債務(wù)余額是4248.36億元，其位列于全國第22名，為當(dāng)年當(dāng)?shù)谿DP的32.73%。2014年1月23日吉林省政府就債務(wù)審計(jì)結(jié)果發(fā)布了公告，從公告中可以看到，截至2013年6月底，吉林省各級政府共有2580.93億元負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，972.95億元負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，694.48億元可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。而2014年吉林省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)7653.5.億元，從政府性債務(wù)與政府性資產(chǎn)的比例來看，借助債務(wù)率和逾期債務(wù)率等主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)顯示，吉林省總體債務(wù)規(guī)模雖然依然處于可控狀態(tài)，但隨著地方債務(wù)高峰的來臨和目前存在的一些管理問題，吉林省依然面臨著巨大的償付壓力。

1.1.2債務(wù)的資金結(jié)構(gòu)

從資金結(jié)構(gòu)上來看，吉林省地方政府債務(wù)資金有88.4%投向了基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，其余用于工業(yè)、能源等方面。通過政府舉債彌補(bǔ)資金項(xiàng)目缺口，一方面在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，但另一方面也是吉林省地方政府的債務(wù)管理面臨諸多問題，政府債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大，債務(wù)年均增長率達(dá)到13.6%，增速度較快，債務(wù)結(jié)構(gòu)也并不均衡，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，政府債務(wù)在一定程度上靠“賣地”來償還，這都加大了吉林省地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，給吉林省政府造成不小的壓力。

1.2 吉林省地方政府債券的自主發(fā)行情況

2015年第一批吉林省政府一般債券通過公開招標(biāo)方式發(fā)行。2016年4月8日，第一批吉林省政府地方債券采用定向承銷方式發(fā)行，發(fā)行總額為476.9億元，其中一般債券260.3億元、專項(xiàng)債券216.6億元。債券發(fā)行期限分別為3、5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.86%、3.20%和3.29%。按照定向承銷發(fā)行文件規(guī)定，4月11日正式與原債權(quán)人解除了原債權(quán)債務(wù)關(guān)系，4月12日確立本次發(fā)行的政府債券債權(quán)并開始計(jì)息。2016年6月20日第二批吉林省債券采用招標(biāo)方式成功發(fā)行，發(fā)行總額為281.65億元，其中：一般債券251.65億元、專項(xiàng)債券30億元。債券發(fā)行期限分別為：一般債券3、5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.98%、3.16%、3.30%；專項(xiàng)債券5、7、10年，年利率分別為2.98%、3.25%、3.30%。2016年第三批吉林省政府（置換）債券，于7月29日采用招標(biāo)方式成功發(fā)行。這次債券發(fā)行總額為145.92億元，其中：一般債券119.88億元、專項(xiàng)債券26.04億元。債券發(fā)行期限分別為一般債券3、5、7、10年，年利率分別為2.54%、2.69%、2.89%、2.99%；專項(xiàng)債券5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.84%、2.99%。

從上述數(shù)據(jù)來看，可看出，吉林省政府債券發(fā)行數(shù)額正在不斷降低，但是數(shù)額依舊龐大，發(fā)行方式以定向承銷方式為主，吉林省政府債券仍存在債券種類以及投資主體單一，規(guī)?？刂茩C(jī)制不健全等問題，但我們更能看出，吉林省的地方政府債券已經(jīng)在有序健康發(fā)展。

2 吉林省地方政府債務(wù)存在的問題

2.1 債務(wù)規(guī)模較高、增長速度較快

由于我國實(shí)施分稅制改革，建立了分稅制財(cái)政體制，分稅制財(cái)政體制使中央政府集中了國家大量的財(cái)政收入，卻沒有下放的權(quán)力，中央與地方政府之間出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象，吉林省地方稅務(wù)體系收入縮減明顯，擔(dān)負(fù)的支出卻越來越多，支出超過收入，吉林省政府不得不舉債來填補(bǔ)資金缺口，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)張，增長速度也不斷增加。通過相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，2013年年中，吉林省地方性債務(wù)余額達(dá)到2557億元，其中有近四分之三的債務(wù)需要在2016年之前進(jìn)行償還，也就是說，吉林省地方政府需要在三年內(nèi)，償還近1900億元的賬務(wù)，這對于正在進(jìn)行資金投入和建設(shè)的地方政府而言，可以說是很難實(shí)現(xiàn)的。

2.2 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識薄弱

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指其債務(wù)在各種不確定因素的影響下，對自身及社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面所造成損失的可能性，然而吉林省政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識較弱，且吉林省屬于欠發(fā)達(dá)省份，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入及其有限，年度財(cái)政收入竟遠(yuǎn)不及財(cái)政支出，造成地方財(cái)政捉襟見肘，為了償還到期債務(wù)，只能向上級政府求援，可一旦上級政府援助力度不夠，就只能通過出讓土地、減少公共服務(wù)支出，這是一種飲鴆止渴的行為，是一種惡性循環(huán)，時(shí)間長了地方居民就會(huì)對政府抱有怨言，容易引發(fā)社會(huì)危機(jī)。

2.3 債務(wù)資金使用不合理

吉林省地方政府債務(wù)資金的使用效率并不高，在債務(wù)資金的使用在很多方面是不合理的。一是維持地方政府正常運(yùn)行的開支，比如公務(wù)員、教師、環(huán)衛(wèi)等人員的工資，應(yīng)該適度提高。二是用于國有企業(yè)、事業(yè)單位、其他下崗分流人員安置及勞務(wù)人員培訓(xùn)費(fèi)用，這一部分的資金撥付其實(shí)也并不多，也應(yīng)該適當(dāng)提高一些；三是對一些效益低下的、個(gè)人關(guān)系極好的企業(yè)單位，實(shí)行無原則的資金扶持。無節(jié)制、無計(jì)劃、無審核的盲目“扶持”和“投入”，由于這些企業(yè)盈利甚微，甚至是無利潤，隨之而來的是償還債務(wù)的遙遙無期，最終的結(jié)果迫使地方政府還債、“買單”，地方政府債務(wù)滾雪球一般加大、膨脹。

3 關(guān)于吉林省地方政府債務(wù)問題的政策建議

3.1 增加政府債務(wù)透明度、控制債務(wù)規(guī)模

如果債務(wù)透明度不高，就容易使地方政府為了打造政績進(jìn)行“赤字經(jīng)營”，增加政府債務(wù)透明度，就是把舉債事項(xiàng)、資金來源、債務(wù)規(guī)模、資金使用情況公開，這樣就可以有效監(jiān)督政府對于債務(wù)資金的使用，防止滋生腐敗，也可以更好的分析債務(wù)資金的流向，同時(shí)，預(yù)算制度也要實(shí)行透明化，一方面完善現(xiàn)有的政府預(yù)算體系，一方面建立全面公開透明的預(yù)算制度，接受廣大人民的監(jiān)督，拒絕公款私用、濫用，要規(guī)范債務(wù)資金的使用，提高資金使用效率，只有讓人民看到真實(shí)、清晰的財(cái)務(wù)支出狀況，才能加強(qiáng)政府與人民的溝通，獲得人民的信任。

3.2 強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

首先政府應(yīng)做到“有所為，有所不為”，避免政府投資擠占私人投資現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)要明晰，既給予市場獨(dú)立的空間，又免于與市場糾纏不清，政府做政府的事，市場做市場的事。其次，將政府官員從當(dāng)?shù)仄髽I(yè)中抽離出來，逐步做到政企分開，最大限度降低地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。吉林省應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，衡量吉林省地方財(cái)政能力，建立起能夠反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況并預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢的預(yù)警系統(tǒng)，就可以有的放矢，分析風(fēng)險(xiǎn)原因，制定化解對策。

3.3 嚴(yán)格制約地方政府債券的發(fā)行面額

2016年吉林省地方政府債券發(fā)行的第四期為記賬式固定利率付息債，計(jì)劃發(fā)行面值75.49億元，實(shí)際發(fā)行面值75.49億元，債券期限為十年，經(jīng)招標(biāo)確定票面年利率為3.30%。這期債券于2016年6月21日開始計(jì)息，利息按半年支付，每年的6月21日、12月21日支付利息，2026年6月21日償還本金并支付最后一次利息。由上述數(shù)據(jù)可以看出，吉林省地方政府債券的發(fā)行面額并不算高，這顯示了地方政府債券的發(fā)行面額正在受到嚴(yán)格制約。

發(fā)行債券，它可以使吉林省的財(cái)政資金運(yùn)用更加靈活，周轉(zhuǎn)困難程度也大大降低，地方債券的發(fā)行面額應(yīng)當(dāng)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、當(dāng)?shù)刎?cái)政的健康程度以及當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)情況的制約，如果當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資金不能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政收入達(dá)不到目標(biāo)，那么發(fā)行面額過高的債券會(huì)導(dǎo)致政府資金的垮臺，會(huì)造成嚴(yán)重的后果。如果嚴(yán)格制約地方政府債券的發(fā)行面額,就能有效的規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)。

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