論歐盟對中國周邊地區(qū)的公共外交

唐小松 姜夢茵

摘 要：近些年，歐盟對亞太地區(qū)愈發(fā)重視，加大了在中國周邊地區(qū)公共外交的投入力度，將發(fā)展地區(qū)合作、民事與人道主義援助作為重點項目，將民主轉(zhuǎn)型國家及與中國有領(lǐng)土爭端的國家作為重點區(qū)域，將青少年和精英階層作為重點對象，將文化和價值觀念作為主要內(nèi)容，取得了良好效果，樹立了自身的正面形象，但其針對中國的一些負面舉措與周邊國家既有的“中國威脅論”相互發(fā)酵，強化了中國在周邊國家人民中的負面形象，阻礙了中國周邊戰(zhàn)略尤其是“一帶一路”倡議的實施，也不利于中國與鄰國領(lǐng)土爭端的解決。對此，中國應(yīng)充分學(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗，加大對周邊國家的援助和發(fā)展合作，在目標國家和目標對象的選擇上更具針對性，強化文化和價值觀的傳播，加強對外話語權(quán)的建設(shè)，以有效管控歐盟對中國周邊地區(qū)公共外交的負面影響。

關(guān)鍵詞：歐盟；公共外交；軟實力；中國；“一帶一路”

中圖分類號：D85 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）10-0003-13

隨著亞洲經(jīng)濟的迅速發(fā)展和東亞政治地位的不斷提高，歐盟對亞洲地區(qū)愈發(fā)重視。2016年，歐盟在全球外交和安全戰(zhàn)略中明確提及亞洲的重要性，“歐洲繁榮與亞洲安全有著直接的聯(lián)系。亞洲各國在歐盟的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系中占據(jù)重要地位，因此亞洲的和平與穩(wěn)定是我們繁榮的先決條件。我們將深化經(jīng)濟外交，并加強在亞洲的安全作用”。歐盟還宣布對“對亞洲制定更加政治化的方針，尋求為亞洲安全做出更大的實際貢獻”①。在這過程中，公共外交被歐盟當成一種重要手段，正如德國駐歐盟大使Paschke在其報告中指出的，“在歐洲，公共外交被看作是解決所有問題的優(yōu)先選項”Karl Th Paschke， “Report on the Special Inspection of 14 German Embassies in the Countries of the European Union”， European Journal of Education， 40（1）， 2011， pp. 13-34.。歐盟通過公共外交手段，不斷向中國周邊國家傳播歐洲文化、推介歐盟價值觀和政策理念，其特征、影響和相關(guān)對策問題值得重視。

一、歐盟對中國周邊地區(qū)公共外交的主要內(nèi)容

二十一世紀初，歐盟出臺了《歐盟與亞洲：加強伙伴關(guān)系新戰(zhàn)略》等一系列重要政策文件，將對外政策的目光更多地轉(zhuǎn)向亞洲。歐盟及其成員國相應(yīng)地加快了其在亞洲，尤其是中國周邊國家地區(qū)公共外交活動的步伐。其主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，向中國周邊地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟合作項目，提供民事和人道主義援助。

從圖1歐盟2017年對亞洲地區(qū)外部支出的主要項目金額來看，歐盟地區(qū)發(fā)展合作項目（Development Cooperation Instrument，簡稱DCI）和歐盟民事與人道主義援助項目（European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations，簡稱ECHO）是歐盟對亞洲地區(qū)外部行動支出的主要部分。歐盟地區(qū)發(fā)展合作項目的首要目標是通過發(fā)展合作來減少貧困，并促進其他外部行動目標的實現(xiàn)，特別是促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，推動自由和民主，保證法治、善政和尊重人權(quán)。歐盟的民事與人道主義援助項目則主要向受災(zāi)害襲擊的群體提供援助。2017年歐盟向亞洲地區(qū)提供的人道主義援助金額約為5.23億歐元，占歐盟這類業(yè)務(wù)年度總金額的50%左右。

以中亞為例，歐盟承諾在2014-2020年通過地區(qū)發(fā)展合作項目為中亞諸國提供10億歐元的資金援助，以促進中亞內(nèi)部以及歐盟與中亞之間更密切的區(qū)域合作，主要項目集中在環(huán)境、法治和教育等領(lǐng)域European Commission Press Release， “EU Announces Future Commitments for Development with Central Asia Region”， November 20， 2013， http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP-13-1119_en.htm； European Parliament at Your Service， “Fact Sheets on the European Union： Central Asia”， January 2018， http：//www.europarl.europa.eu/atyourservice/en/displayFtu.html ftuId=FTU_5.6.4.html.。環(huán)境方面，在吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦，面對中亞鈾礦開采及其遺留問題，歐盟于2015年建立中亞環(huán)境治理賬戶（Environmental Remediation Account for Central Asia，簡稱ERA），通過歐洲復(fù)興開發(fā)銀行向這三個國家的七個重點地區(qū)提供8500萬歐元的資金支持，根據(jù)歐洲的既有經(jīng)驗和專業(yè)知識來解決放射性污染物造成的環(huán)境問題，關(guān)注中亞地區(qū)人民的健康狀況，幫助中亞國家實現(xiàn)各項可持續(xù)發(fā)展目標European Commission International Cooperation and Development， “People and Planet： Environmental Remediation in Central AsiaCall Made for Urgent Action”， September 22， 2017， https：//ec.europa.eu/europeaid/newsandevents/peopleandplanetenvironmentalremediationcentralasiacallmadeurgentaction_en.。法治方面，歐盟認為尊重法治和人權(quán)，構(gòu)建透明、民主的政治結(jié)構(gòu)是發(fā)展穩(wěn)定政治框架和構(gòu)建有效經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，歐盟與歐安組織、歐洲理事會和聯(lián)合國人權(quán)組織一起與中亞各國進行密切司法合作，建設(shè)歐盟-中亞法制平臺，通過與中亞國家律師和檢察官等法律從業(yè)人員定期舉行對話論壇、建立咨詢機構(gòu)、與更廣泛的民間社會群體分享歐盟法制經(jīng)驗等方式，幫助中亞國家制定符合國際公認標準的法律框架和司法制度，以促進中亞伙伴國家的穩(wěn)定發(fā)展和民主政治The European Unions Development Cooperation Instrument， “EUCentral Asia Rule of Law Platform： Phase II”， http：//ruleoflaw.eu/wpcontent/uploads/2015/06/RLPIILeaflet_e.pdf.。教育方面，歐盟強調(diào)保護婦女和兒童受教育的權(quán)利。歐盟在阿富汗53%的援助計劃將性別平等作為重要目標，包括提高女孩入學(xué)率和女性的參政率European Union External Action， “EUAfghanistan Relations， Factsheet”， November 29， 2017， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquartershomepage_en/10740/EUAfghanistan%20relations，%20factsheet； Council of the European Union， “Cooperation Agreement on Partnership and Development between the European Unionand Its Member States， of the One Part， and the Islamic Republic of Afghanistan， of the Other Part”， November 16， 2016，pp. 11-14， http：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12966-2016-INIT/en/pdf.。

阿富汗是中亞和世界范圍內(nèi)接受歐盟提供人道主義援助最多的國家，自1994年以來，歐盟委員會為阿富汗提供了超過7.75億歐元的人道主義援助資金European Commission European Civil Protection and Humanitarian and Operations， “Afghanistan”， March 19， 2018， http：//ec.europa.eu/echo/printpdf/where/asiaandpacific/afghanistan_en.。2018年歐盟撥款550萬歐元，為巴基斯坦和阿富汗境內(nèi)的難民提供援助，歐盟除了通過資助緊急響應(yīng)機制（Emergency Response Mechanism，簡稱ERM），以直接發(fā)放現(xiàn)金的形式來確保流離失所的難民得到及時的緊急援助外，還通過支持社區(qū)的水和衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)來加強脆弱社區(qū)的復(fù)原力和能力，以確保巴基斯坦和阿富汗難民最基本的生活條件European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations， “Pakistan”.。

第二，利用自身的文化優(yōu)勢，向中國周邊地區(qū)滲透歐盟價值觀念。

作為現(xiàn)有國際規(guī)范和秩序的倡導(dǎo)者和維護者，歐盟十分重視其“規(guī)范性力量”在世界范圍內(nèi)的傳播。“所謂規(guī)范性力量，是指一種既不單純依靠經(jīng)濟手段，也不單純依靠軍事手段，而是通過思想和觀念來發(fā)揮作用的特殊行為體。”張茗：《“規(guī)范性力量歐洲”：理論、現(xiàn)實或“歐托邦”》，《歐洲研究》2008年第5期。《里斯本條約》明確規(guī)定，“歐盟的基礎(chǔ)是尊重人的尊嚴、自由、民主、平等、法治和人權(quán)”，“在與世界更廣泛的聯(lián)系中，歐盟應(yīng)堅持維護和促進其價值觀念和利益”O(jiān)fficial Journal of the European Union， “Treaty of Lisbon： Amending the Treaty On European Union and the Treaty Establishing the European Community”， December 17， 2007， http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？uri=uriserv：OJ.C_.2007.306.01.0001.01.ENG&toc;=OJ：C：2007：306：TOC#d1e708-1-1.。歐盟除自身做好表率，以及通過正式外交途徑加強規(guī)范的擴散和影響之外，還試圖通過文化傳播和滲透的方式使自己的價值觀念得到其他國家的認可。歐盟認為，自己在亞洲地區(qū)雖然并沒有軍事力量等“硬實力”的支持，但與許多中國周邊地區(qū)國家存在潛在的文化聯(lián)系、分享著共同的民主價值觀念。

印度作為亞洲地區(qū)具有影響力的發(fā)展中大國之一，與歐盟分享著同樣的民主核心價值觀。自2004年歐盟-印度戰(zhàn)略伙伴關(guān)系建立以來，雙方以民主、法治、人權(quán)和促進和平與穩(wěn)定的共同價值觀為基礎(chǔ)，在各個領(lǐng)域開展積極對話European External Action Service， “India and the EU”， October 17， 2016， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquartershomepage/670/indiaandeu_en.。歐盟-印度文化關(guān)系宣言提出，要加強兩國之間的文化交流，通過歐盟-印度文化周、歐盟主題文化年和電影節(jié)等方式來促進各文化行業(yè)之間的交流合作，并專門設(shè)立文化基金來支持各種活動，增進印度對歐洲文化的理解，提高歐盟在印度的知名度。注重深入公民社會是歐盟對印度公共外交的另一重要支柱，歐盟鼓勵印度公民社會、媒體、智庫等非政府主體積極參與合作項目，例如歐盟-印度圓桌會議和歐印跨文化合作等，在文化交流、教育和學(xué)術(shù)等多個領(lǐng)域加強民間社會機構(gòu)組織之間的跨文化聯(lián)系，并提供超過7000萬歐元的資金支持European External Action Service Archives， “India Country Strategy Paper 2007-2013”， January 1， 2013， pp. 14-15， http：//eeas.europa.eu/archives/docs/india/csp/07_13_en.pdf.。印度與歐盟之間密切的文化交流進一步加深了雙方的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

在亞洲部分民主轉(zhuǎn)型中國家，歐盟不斷通過文化輸出，傳播民主、自由的價值觀念，幫助構(gòu)建和完善民主制度，引導(dǎo)它們不斷向民主國家過渡。例如，歐盟的民主步伐項目（STEP Democracy）通過全面的選舉技術(shù)咨詢、選舉文化講座、選民通知和促進對話等手段，鼓勵民主選舉觀念在緬甸的傳播。2015年大選中，緬甸43個政黨的800多名投票代理人通過歐盟民主步伐項目接受了民主選舉文化的培訓(xùn)，歐盟還通過此項目對緬甸9個地區(qū)的10000多名選民進行了171次選民教育培訓(xùn)European Commission International Cooperation and Development， “STEP to DemocracySupport to Electoral Processes and Democracy in Myanmar”， December 2014， https：//ec.europa.eu/europeaid/case-studies/stepdemocracysupportelectoralprocessesanddemocracymyanmar_en.。在2015年大選后，由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的反對黨——全國民主聯(lián)盟宣布就職，歐盟理事會稱此次可信性選舉是緬甸民主過渡時期的一個重要里程碑，歐盟將再次重申其鑒定承諾，沿著民主道路陪伴其前行，支持現(xiàn)任政府為民主化改革做出的努力European Council， “ Council Conclusions on EU Strategy with Myanmar/Burma”， June 20， 2016， http：//www.consilium.europa.eu/en/press/pressreleases/2016/06/20/facconclusionsmyanmarburma/.。

第三，利用媒體話語權(quán)的優(yōu)勢，引導(dǎo)中國周邊地區(qū)的輿論風(fēng)向。

隨著信息化時代的到來，越來越多的人依靠社交媒體獲取新聞和信息，網(wǎng)絡(luò)成為話語權(quán)爭奪的新戰(zhàn)場。根據(jù)eMarketer的調(diào)查，東南亞的社交網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)民中的普及率在全球范圍也是最高的，在越南和泰國，F(xiàn)acebook的滲透率甚至達到99.1%和98.6%CAMIA：《東南亞社交媒體使用數(shù)據(jù)概覽》，http：//www.baijingapp.com/article/13580。。對此，歐盟不斷順應(yīng)時代潮流，加快了其在網(wǎng)絡(luò)和社交媒體等新領(lǐng)域的行動。歐盟的新聞網(wǎng)站“歐洲新聞”（Euronews）引進了網(wǎng)絡(luò)廣播等新形式，其新聞內(nèi)容也與社交媒體相鏈接，可以隨時分享。歐盟駐越南、緬甸、菲律賓和印度尼西亞等代表團都紛紛開通YouTube、Facebook和Twitter等社交媒體賬號，實時發(fā)布最新消息并與網(wǎng)民積極互動。

在中國周邊地區(qū)，朝核、南海和釣魚島等熱點問題持續(xù)發(fā)酵，成為人們關(guān)注的焦點。歐盟媒體試圖通過對地區(qū)熱點問題上話語權(quán)的把握，來引導(dǎo)輿論走向，在擴大自身影響力和好感度的同時，針對中國的負面意味明顯。例如，在朝鮮核問題上，歐盟一方面彰顯其在朝鮮核問題上發(fā)揮的作用，歐洲聯(lián)盟委員會外交和安全政策高級代表莫蓋里尼提到歐盟在核談判和核制裁中擁有深厚的知識和經(jīng)驗，并且歐盟在朝鮮局勢中沒有政治意愿，因此可在朝鮮核談判中扮演合適的調(diào)解者角色Federica Mogherini， “ Speech by Federica Mogherini at the European Parliament Plenary Session on the Situation in the Democratic Peoples Republic of Korea”， September 12， 2017， https：//eeas.europa.eu/diplomaticnetwork/northkorea/31998/speechfedericamogherinieuropeanparliamentplenarysessionsituationdemocraticpeoples_en.。另一方面，歐盟的輿論則指責中國作為朝鮮的鄰國，同時也是朝鮮最大的貿(mào)易伙伴和支持者，并未嚴格執(zhí)行聯(lián)合國安理會對朝鮮的制裁決議，并且北京方面對朝鮮的影響力也并非中國自身想象中的重要，中國在朝鮮問題上發(fā)揮的作用有限D(zhuǎn)avid Brunnstorm， “Pompeo Tells China Continued North Korea Sanctions Enforcement Needed”， June 28， 2018， https：//uk.reuters.com/article/uknorthkoreausachina/pompeotellschinacontinuednorthkoreasanctionsenforcementneededidUKKBN1JP2O9； BBC News， “China Media： North Korea Nuclear Issue”， April 25， 2014， https：//www.bbc.com/news/worldasiachina27153140.。

第四，在氣候和環(huán)保等方面對中國周邊傳播歐盟規(guī)范和標準，鞏固其在新能源領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者角色。

歐盟是國際氣候談判的最初發(fā)起者，也一直是全球減排的主要推動力，并希望擔任談判領(lǐng)導(dǎo)者的角色薄燕：《“京都進程”的領(lǐng)導(dǎo)者：為什么是歐盟不是美國》，《國際論壇》2008年第5期。。事實上歐盟不論在《京都協(xié)議書》還是《巴黎協(xié)定》的簽訂和推動中，都發(fā)揮著領(lǐng)頭羊的作用。除去國際氣候談判，歐盟也非常重視對發(fā)展中國家進行氣候和環(huán)保領(lǐng)域的宣傳并予以援助，以培養(yǎng)發(fā)展中國家國民的環(huán)保意識和積極性，并切實提高這些國家在應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護方面的能力。

2017年，歐盟駐印度尼西亞代表團與包括法國、德國、意大利、瑞典和英國在內(nèi)的歐盟成員國大使館聯(lián)合舉辦的“歐盟氣候周”在雅加達舉辦，包括一系列的主題活動、會議、電影放映和自行車騎行等。氣候外交周的目標是與印度尼西亞公眾溝通和解決氣候變化問題，以提高印尼人民對氣候變化的認識，并慶祝實施歷史性《巴黎協(xié)定》的共同決心，同時也強調(diào)氣候問題與歐盟其他“可持續(xù)發(fā)展目標”的聯(lián)系，如綠色金融、可再生能源和消除貧困等European Union Press Release， “ European Union Launches Climate Diplomacy Week in Indonesia”， November 26， 2017， https：//eeas.europa.eu/sites/eeas/files/20171126_press_release_climate_week_en_0.pdf.。環(huán)境與氣候變化也是歐盟與印尼合作的重點領(lǐng)域，歐盟利用自身的經(jīng)驗和規(guī)范，支持印尼政府構(gòu)建符合歐盟標準的氣候變化應(yīng)對政策和氣候友好型法律，以幫助印尼走上低碳發(fā)展道路。歐盟的森林執(zhí)法治理和貿(mào)易倡議項目（Forest Law Enforcement Governance and Trade，F(xiàn)LEGT）也在2010-2018年間向印尼提供3350萬歐元的資金援助，來幫助印尼促進森林治理改革，打擊非法采伐，鼓勵木材加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和對歐盟的出口。在幫助印尼實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展的同時，抵消由濫伐森林造成全球氣候變化問題European Commission International Cooperation and Development， “ EU FLEGT Facility”， June 2016， https：//ec.europa.eu/europeaid/projects/euflegtfacility_en； European External Action Service， “ EU Launches Climate Diplomacy Week in Indonesia”， September 13， 2016， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquartershomepage/9703/eulaunchesclimatediplomacyweekindonesia_en.。

二、歐盟對中國周邊地區(qū)公共外交的特點

歐盟對中國周邊地區(qū)的公共外交內(nèi)容充實、手段靈活、形式多樣。歐盟在不斷增加對華周邊國家公共外交支出的基礎(chǔ)上，注重公共外交目標國和對象的選擇和細分。

第一，歐盟對中國周邊發(fā)展中國家的外部行動支出不斷增加。

歐盟對外行動處（European External Action Service，簡稱EEAS）是歐盟管理與他國外交關(guān)系，執(zhí)行歐盟外交和安全政策的主要機構(gòu)。從圖2的2014-2017年歐盟外部行動的支出來看，相較在世界其它地區(qū)的支出，歐盟在亞洲的支出一直位居首位。不僅如此，相較逐年下滑的對非洲的外部行動支出，歐盟對亞洲的外部行動支出一直在逐年穩(wěn)定增長，從2014年的17億歐元擴大到2017年的23億歐元，已占據(jù)歐盟外部行動總支出的30%以上。從圖3歐盟2014-2017年在中國周邊地區(qū)的外部行動支出中可以看出，歐盟在中亞、南亞和東南亞等發(fā)展中地區(qū)的投入遠遠要高于其在北亞和東亞。2017年歐盟對中亞五國（哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土谷曼斯坦）的外部行動支出達到8400萬歐元，相較2014年提高了13個百分點。在南亞，歐盟的外部行動總支出一直穩(wěn)定在3億5000萬歐元左右。2017年歐盟在東南亞國家的外部行動支出高達3億7000萬歐元，比2016年跨越式增長了38個百分點。相較發(fā)展中地區(qū)的國家，歐盟在中國周邊發(fā)達國家外部行動的投入資金則屈指可數(shù)，2017年歐盟在俄羅斯、韓國和日本等國的外部行動支出均不足1000萬歐元。

第二，有針對性地拉攏民主轉(zhuǎn)型中的國家、與中國有領(lǐng)土爭端的鄰國。

表1的2017年歐盟對東南亞各國的外部行動支出數(shù)據(jù)顯示，歐盟對民主轉(zhuǎn)型過程中的緬甸，以及與中國在南海問題上存在爭端的菲律賓、越南、印度尼西亞等國的外部行動投入明顯要超過泰國、老撾等內(nèi)陸東南亞國家。

緬甸是歐盟在東南亞地區(qū)外部行動投入最大的國家。自結(jié)束軍政府統(tǒng)治進入民主轉(zhuǎn)型時期后，緬甸因其重要戰(zhàn)略地位成為歐盟爭取的對象。莫蓋里尼在關(guān)于緬甸伙伴關(guān)系的報告中指出，“緬甸正處于一個轉(zhuǎn)折點，新政府已表示愿同歐盟一起，通過民主促進其人民的和平與發(fā)展，我們承諾與緬甸加強合作，支持政府在加強民主、善政、法治、和平、維護人權(quán)、解決貧困問題、促進貿(mào)易和投資方面的改革努力。歐盟堅定承諾，將與緬甸當局和民間社會合作，加強雙邊關(guān)系，造福人民”European Commission Press Release， “Taking the EUMyanmar Partnership to the Next Level： An EU Strategy in Support of Myanmars Reforms”， June 1， 2016， http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP162008_en.htm.。作為歐盟在亞洲地區(qū)的第二大雙邊合作和人道主義援助對象，在2014-2020年間，緬甸從歐盟接受的援助達6.88億歐元。而與中國南海有領(lǐng)土爭端的菲律賓和越南，在歐盟對東南亞國家的外部行動支出中位居二、三位。歐盟認為在南海問題上，各國主權(quán)主張的重疊和對立是當前亞洲面臨的最大和最緊迫的安全挑戰(zhàn)之一，其戰(zhàn)略影響遠遠超出了該地區(qū)本身。歐盟全球戰(zhàn)略文件就此指出，“東南亞地區(qū)是歐盟打算維護航海自由的地區(qū)，歐盟堅持尊重包括海洋法及其它仲裁程序在內(nèi)的國際法，并鼓勵通過和平途徑解決海事爭端。歐盟將幫助東南亞國家建立海洋能力，支持東盟領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域安全架構(gòu)”European Union Global Strategy， “Shared Vision， Common Action： A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Unions Foreign And Security Policy”， p. 38， http：//europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web_0.pdf.。歐洲議會智囊團認為，歐盟在亞洲雖然沒有強大的軍事安全力量存在，但歐盟可以依靠軟實力，通過關(guān)注國際法律，傳播歐盟海上安全治理機制和框架，來減輕安全風(fēng)險對歐盟和亞太地區(qū)的影響ViceAdmiral Patrick Hébrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， p. 30， http：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/578014/EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.。

第三，將青少年作為文化和價值觀念輸出的主要目標。

目前，歐盟的公共外交行動重點從形象管理向關(guān)系建設(shè)轉(zhuǎn)變，其中特定的利益相關(guān)群體青少年成為歐盟公共外交的重點對象。歐盟認為，從青年時期就與歐盟開展良性互動的他國公民，在未來也會更容易認同并推進歐盟的公共外交目標AsiaEurope Foundation， “ASEF Public Diplomacy Handbook： How to Win Hearts and Minds”， 2016， pp. 163-178， http：//asef.org/images/docs/ASEF%20Public%20Diplomacy%20Handbook.pdf.。歐盟通過種種公共外交項目，使中國周邊地區(qū)國家的青少年們理解公民意識和自由平等觀念，增強對歐洲的文化理解，這對傳播歐盟基本價值觀和將來推行相關(guān)外交政策大有裨益。

歐盟駐菲律賓代表團每年都舉行歐盟故事征文比賽，主要針對菲律賓16-35歲的青年，決賽選手的作品會被編輯成小冊子出版，通過在線媒體Philstar.com進行傳播。歐盟駐菲律賓大使Jessen說過：“菲律賓年輕人通過分享與歐盟的有趣故事，增進了菲律賓人民對歐盟的理解。書面文字的力量是巨大的，能夠增強菲律賓與歐盟人民之間的聯(lián)系?！盌elegation of the European Union to the Philippines， “Talented Young Writers Honored by the EU Delegation to the Philippines”， August 22， 2017， https：//eeas.europa.eu/delegations/philippines/31252/talentedyoungwritershonouredeudelegationphilippines_en.“伊拉斯莫斯+”計劃（Erasmus + Project）是歐盟最新的高等教育和人員交流計劃，其最大受益者是青年。歐盟委員會稱，“伊拉斯莫斯+”計劃將為200萬個高等教育學(xué)生和65萬職業(yè)學(xué)徒提供海外學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機會，為超過20萬個碩士學(xué)位提供補助。2018年該計劃在亞洲地區(qū)的預(yù)算年投入為6150萬歐元，占全球預(yù)算的57.6%，越來越多的亞洲學(xué)生通過“伊拉斯莫斯+”計劃的全額獎學(xué)金項目和國際信貸項目去歐盟接受高等教育European Commission Press Release， “Green Light for Erasmus+： More than 4 Million to Get EU Grants for Skills and Employ Ability”， November 19， 2013， http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP131110_en.htm； European Commission， “Commission Implementing Decision of 17.8.2017”， August 17， 2017， p.131， https：//ec.europa.eu/education/sites/education/files/c-2017-5652_en.pdf.。

三、歐盟對中國周邊地區(qū)公共外交對中國的影響及中國的對策分析

歐盟通過在中國周邊地區(qū)靈活、高效的公共外交，擴大了歐盟文化和價值觀念等軟實力的影響，塑造了歐盟在中國周邊國家的積極正面形象，但同時也對中國產(chǎn)生了諸多消極影響。對此中國應(yīng)該清楚認識自身的優(yōu)劣勢，有的放矢地開展公共外交，獲取周邊國家人民的信任和支持、重塑中國的良好形象。

第一，對中國經(jīng)濟發(fā)展制造輿論壓力，削弱中國對外援助的影響力。

雖然周邊國家在經(jīng)濟上與中國聯(lián)系密切，但其中部分國家對中國經(jīng)濟發(fā)展一直持懷疑態(tài)度，認為中國經(jīng)濟發(fā)展會削減自身的發(fā)展空間，甚至?xí)奥訆Z”其自然和勞動力資源。根據(jù)皮尤對中國態(tài)度的調(diào)查，高達71%的越南民眾認為中國的經(jīng)濟發(fā)展會威脅本國經(jīng)濟的發(fā)展，57%菲律賓民眾和46%的印度民眾也持同樣的觀點，均超過27%的全球平均值Pew Research Center， “Global Opposition to U.S. Surveillance and Drones， but Limited Harm to Americas Image”， July 14， 2014， http：//www.pewglobal.org/2014/07/14/chapter-2-chinasimage/.。而歐盟及其成員國一直在中國周邊國家鼓吹中國經(jīng)濟威脅論、中國經(jīng)濟責任論等觀點。在中國經(jīng)濟快速發(fā)展時，許多歐洲經(jīng)濟學(xué)家和媒體抨擊中國低端制造業(yè)產(chǎn)品以低成本出口加劇競爭，從而威脅其他低端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中國家，尤其是中國周邊國家的資源稟賦與中國相近，中國經(jīng)濟的崛起將會影響周邊國家的利益Yukon Huang， “Chinas Economic Rise： Opportunity or Threat for East Asia”， May 20， 2012， http：//www.eastasiaforum.org/2012/05/20/chinaseconomicriseopportunityorthreatforeastasia/.。隨著近些年中國經(jīng)濟增長速度的放緩、人民幣貶值和股市的波動，它們又紛紛指出中國經(jīng)濟將面臨“硬著陸”，可能會導(dǎo)致新興市場資金的大規(guī)模流出，也將會是全球經(jīng)濟面臨的最大威脅Peter Spence， “Fears of a Chinese ‘Hard Landing Trigger Mass Exodus from Emerging Markets”， The Telegraph， October 1， 2015， http：//www.bbc.com/news/business37468566； Kamal Ahmed， “China Slowdown is Global Economys Biggest Threat， Rogoff Says”， BBC， September 26， 2016， http：//www.bbc.com/news/business37468566.。歐盟的這些做法無疑會加深周邊國家地區(qū)人民對中國經(jīng)濟發(fā)展的負面刻板印象，進一步加劇中國在周邊地區(qū)的經(jīng)濟形象困境。

中國致力于發(fā)展自身經(jīng)濟的同時，始終堅持向其他發(fā)展中國家提供力所能及的援助，促進受援國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但相較歐盟在亞洲尤其是中國周邊地區(qū)大規(guī)模的發(fā)展和人道主義援助，中國發(fā)展援助的重心仍在非洲等兄弟國家。根據(jù)國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的對外援助》白皮書顯示，目前非洲仍是中國對外援助支出最多的地區(qū)，約占中國對外援助總支出的50%左右，亞洲地區(qū)占比則為30%中華人民共和國中央人民政府：《中國的對外援助（2014）》，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm。。中國對周邊國家的援助多集中在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，但中國在東南亞多國進行的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，卻被歐盟媒體描述成掠奪當?shù)刭Y源，并破壞了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境The Guardian， “Vietnam Warns of Dire Impact from Planned Mekong Dams”， April 5， 2016， https：//www.theguardian.com/environment/2016/apr/05/vietnamwarnsofdireimpactfromplannedmekongdams； Timo A. Rsnen， “Downstream Hydrological Impacts of Hydropower Development in the Upper Mekong Basin”， June 16， 2012， https：//link.springer.com/article/10.1007%2Fs11269-012-0087-0.。這使得中國陷入在發(fā)展援助上投入大，但受援國人民似乎并不“領(lǐng)情”的困境。

對此，中國應(yīng)加大與周邊國家在發(fā)展和援助上的合作，關(guān)注當?shù)厝嗣竦那猩砝?，贏得周邊民心。對外援助應(yīng)該與周邊外交理念密切結(jié)合，自2013年“一帶一路”倡議提出以來，中國便將周邊國家放在中國外交戰(zhàn)略層面的首要位置，因此，中國的對外援助也應(yīng)比以往更為重視周邊國家。中國應(yīng)特別注意以“一帶一路”倡議為平臺，在保持與周邊國家經(jīng)濟密切合作的基礎(chǔ)上，加大對亞洲地區(qū)的援助資金支持，大力開展與周邊國家的發(fā)展合作項目。在此基礎(chǔ)上，爭取對華友好力量，改善負面印象，有助于中國周邊戰(zhàn)略的順利推行和周邊的安全穩(wěn)定。在對外援助的具體實施過程中，中國在關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟領(lǐng)域的“硬性”援助的同時，可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗，注重科技、人才培訓(xùn)、教育和環(huán)境保護等非經(jīng)濟領(lǐng)域的“軟性”援助。例如，促進雜交水稻等科學(xué)技術(shù)在東南亞等國的傳播，與周邊國家合作舉辦技術(shù)培訓(xùn)班等培養(yǎng)專家隊，對外推廣漢語教育，擴大留學(xué)生交換項目和研究人員訪學(xué)項目，并加強對周邊國家醫(yī)院和學(xué)校等社會公共設(shè)施的建設(shè)投入等。多管齊下，堅持對外援助“授之以漁”，切實關(guān)心受援國人民的切身利益，改善其生活水平和生活條件，促進受援國的可持續(xù)發(fā)展，從根本上提高周邊國家人民對中國的好感度，為中國周邊戰(zhàn)略的實施打下良好的社會基礎(chǔ)。

第二，不利于中國周邊問題尤其是中國與周邊地區(qū)領(lǐng)土爭端問題的解決。

中國與周邊國家的領(lǐng)土爭端問題，尤其是南海爭端，是影響中國與周邊國家關(guān)系的一個核心因素。從表2可以看出，大多數(shù)周邊國家民眾對與中國存在的領(lǐng)土爭端的在意程度超過四成，尤其是隨著近些年來南海問題的發(fā)酵，菲律賓和越南民眾對于中國領(lǐng)土爭端的在意度高達91%和83%。對領(lǐng)土爭端的過于關(guān)注，很容易將小的摩擦沖突放大，導(dǎo)致激進的民族主義情緒和領(lǐng)土危機升級。

歐盟官方雖未就南海問題提出明確主張，但一直利用其在國際話語權(quán)上的優(yōu)勢制造輿論，通過媒體、智庫和非政府組織等幫助越南和菲律賓等國家營造在南海爭端中“受害者”的角色，著重渲染中國南海軍事擴張行動來“坐實”中國威脅論，刻畫中國好戰(zhàn)的負面形象。菲律賓和越南政府公開宣稱對南海部分島礁的主權(quán)，并與英國和西班牙等國能源開發(fā)公司在南沙共同開展石油和天然氣的勘探開發(fā)。據(jù)BBC和路透社等多家歐洲媒體報道，越南和西班牙雷普索爾能源公司在南海上鉆井作業(yè)受中國方面的“威脅”而被迫停止，它們散布消息說中方稱如果不停止鉆探，將會對南沙群島上的越南基地發(fā)動攻擊BBC News， “South China Sea： Vietnam halts Drilling after ‘China Threats”， http：//www.bbc.com/news/worldasia40701121.。倫敦國際戰(zhàn)略研究院指出，中國最近幾年在南海人工創(chuàng)造的土地已是周邊國家在南海索賠土地總和的17倍The International Institute for Strategic Studies， “Chinas Assertiveness in the South China Sea”， https：//www.iiss.org/en/publications/strategic%20comments/sections/2016-e7c1/chinasassertivenessinthesouthchinasea708d.，中國正在南海島嶼上建設(shè)軍事基礎(chǔ)設(shè)施，包括機場、可能存在的導(dǎo)彈陣地、大型高射炮、近距離武器系統(tǒng)和雷達設(shè)施等，試圖將南海問題“軍事化”IISS Voices， “Chinas Radar Installations in the Spratly IslandsWhat do They Tell Us about Its Ambitions for the South China Sea”， https：//www.iiss.org/en/iiss%20voices/blogsections/iissvoices20182623/february704f/chinaradarinstallations95d4.。一些歐洲非政府環(huán)保組織成員則指出，一些中國漁民在南海公共海域偷獵，并受國家的“縱容”和“引導(dǎo)”來蓄意破壞南海珊瑚礁，嚴重破壞了南海生態(tài)環(huán)境Rupert WingfieldHayes， “Why are Chinese Fishermen Destroying Coral Reefs in the South China Sea”， http：//www.test.bbc.com/news/magazine-35106631.。這無疑會強化與中國有直接領(lǐng)土爭端的國家對中國的反感，以及中國“崇尚軍事”、“強硬”的負面形象，不利于領(lǐng)土爭端的和平解決。

公共外交雖然不直接解決領(lǐng)土爭端問題，但其可以通過靈活的時機和手段來改善周邊國家人民對中國的印象，從而為問題的解決打下良好的民意基礎(chǔ)。因此，中國在與有領(lǐng)土爭端的國家開展公共外交時，要注重把握公共外交的時機，注重更有針對性地選擇公共外交對象。

在開展公共外交的操作選擇上，中國應(yīng)把握好時機，將短期策略與長期策略相結(jié)合。短期而言，要學(xué)會抓住周邊國家政府奉行對華友好政策的時機，點對點加強公共外交，力求在短期內(nèi)取得較為顯著的效果。比如，近年來菲律賓和中國圍繞南海問題矛盾沖突不斷，隨著南海問題的升級，菲律賓對中國的好感度在2014年跌至歷史最低點，僅有38%的菲律賓民眾認為中國形象為正面。但自2016年6月新總統(tǒng)杜特爾特上臺以來，菲律賓對華政策急劇轉(zhuǎn)變，基調(diào)總體趨于友好，在南海問題上趨向談判的和平方式，并加強與中國的經(jīng)貿(mào)合作往來，爭取中國的合作投資和經(jīng)濟援助。在此背景下，中國抓住時機加大了對菲律賓的公共外交投入。一是順應(yīng)菲律賓新政府“建設(shè)、建設(shè)、再建設(shè)”的口號，向菲律賓援建兩座橋梁、一項灌溉工程、水利工程和鐵路項目，承諾將貸款90億美元幫助菲律賓加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過亞投行向馬尼拉大都會防洪項目融資2.07億美元，使菲律賓成為“一帶一路”建設(shè)獲益最多的國家之一《中國承諾貸款90億美元幫助菲律賓實施“大建特建”計劃》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/hwxw/30860.htm， 2017-10-19；《菲律賓首個亞投行出資項目將啟動 建成后97萬人受益》， https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/hwxw/43760.htm，2018-01-12。。二是重視與菲律賓在國家和民間層面的文化、教育交流和人員往來，使兩國人民聯(lián)系更加密切，以交流增進友誼。自中國取消赴菲“旅游警示”以來，中國已成為菲律賓第二大游客來源地。據(jù)最新統(tǒng)計，2017年度菲律賓人民對中國的形象認知發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，55%的菲律賓民眾認為中國形象為正面，67%的菲律賓人民認為中國經(jīng)濟的發(fā)展會使其受益，相較2015年提高了24%，而對與中國領(lǐng)土爭端的在意程度也下降至28%Jacob Poushter & Caldwell Bishop， “People in the Philippines Still Favor U.S. Over China， but Gap is Narrowing”， Pew Research Center， September 21， 2017， http：//www.pewglobal.org/2017/09/21/peopleinthephilippinesstillfavorusoverchinabutgapisnarrowing/.?？梢哉f，中國正是抓住了菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人更替的契機，大力開展公共外交行動，才能于短期內(nèi)重塑中國在菲律賓的形象。

菲律賓方面，總統(tǒng)的更替可能會導(dǎo)致其政策缺乏連貫性，中國對菲律賓公共外交成效的不確定性會長期存在。從長期來看，中國在東南亞地區(qū)公共外交的開展仍然需要通過有效的機制建設(shè)，創(chuàng)造更有利的條件，構(gòu)建“周邊命運共同體”。要通過“一帶一路”倡議和瀾湄合作機制等平臺，推動全方位經(jīng)貿(mào)合作往來，建構(gòu)東亞“經(jīng)濟共同體”；要本著“兼容并蓄，和而不同”的原則，加強文化交流，打造“文化共同體”；要以亞洲新安全觀為基礎(chǔ)理念，通過平等對話和安全協(xié)作，促進形成“安全共同體”；要不斷傳播“親誠惠容”及“仁”“和”等理念，讓命運共同體理念在周邊國家生根發(fā)芽。

第三，不利于中國周邊戰(zhàn)略的開展。

自2013年習(xí)近平主席提出“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議以來，西方輿論一直對“一帶一路”倡議的目的性提出質(zhì)疑。歐盟智庫認為，雖然“一帶一路”倡議能通過改善基礎(chǔ)設(shè)施等促進周邊國家的發(fā)展，但也存在著不公平競爭和中國主導(dǎo)的風(fēng)險，而這可能影響歐盟的利益ViceAdmiral Patrick Hébrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， March 2017， p.1， http：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/578014/EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.。歐盟媒體將“一帶一路”倡議比作中國版的馬歇爾計劃，認為這是“皇權(quán)”與周邊“野蠻國家”建立朝貢關(guān)系的計劃，中國試圖通過不對稱的經(jīng)濟往來和經(jīng)濟援助，控制東南亞、中亞和南亞等周邊地區(qū)國家，以此產(chǎn)生政治影響力并使周邊成為自己的“后院”IISS Strategic Comments， “Chinas Ambitious Silk Road Vision”， October 26， 2015， https：//www.iiss.org/en/publications/strategic%20comments/sections/2015-1f4d/china--39-sambitioussilkroadvisionfb02； Akshan deAlwls， “The New Silk Road： A True ‘WinWin or a Perilous Future”， HuffPost， December 31， 2014， https：//www.huffingtonpost.com/akshandealwis/thenewsilkroadatrue_b_6400992.html.。同時對中國“一帶一路”倡議的實施提出懷疑，認為其面臨巨大的信用和政治風(fēng)險，中國大量貸款給信用評級低的國家，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因為部分國家的政治穩(wěn)定性而擱置，拖欠或無法償還的貸款將會使得“一帶一路”未來的發(fā)展難以持續(xù)Don Weinland， “China Warned of Risk to Banks from One Belt， One Road Initiative”， Financial Times， January 26， 2017， https：//www.ft.com/content/6076cf9ae38e11e684059e5580d6e5fb.。還有歐盟媒體和學(xué)者稱，中國企業(yè)在走出去的過程中，忽視安全標準和環(huán)境問題，英國《經(jīng)濟學(xué)人》認為中國鼓勵企業(yè)走出去的目的是轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，尤其是鋼鐵和水泥等高污染行業(yè)The Economist Intelligence Unit， “Prospects and Challenges on Chinas ‘One Belt， One Road： A Risk Assessment Report”， 2015， p.13， https：//static1.squarespace.com/static/529fcf02e4b0aa09f5b7ff67/t/554c49cee4b06fc215162cb4/1431062990726/One+Belt，+One+Road.pdf.，而中國在湄公河沿岸投資建造的一系列水電項目沒有經(jīng)過適當?shù)沫h(huán)境影響評估標準，造成干旱和一系列環(huán)境破壞，引發(fā)緬甸、柬埔寨和越南等國家人民的不滿和投訴Robin Lee， “Ecology： Why Chinas One Belt， One Road is a Cause for ConcernWhat might ‘Globalization 2.0 Mean for the Environment”， July 24， 2017， https：//www.europesolidaire.org/spip.php？article41590.。這些言行對“一帶一路”推行的負面影響不言而喻。印度為了應(yīng)對“一帶一路”倡議的影響，提出與之相抗衡的“亞非增長走廊”（AsiaAfrica Growth Corridor，簡稱AAGC）戰(zhàn)略，并積極尋求與歐盟及其他國家合作來抵消中國的影響。2017年9月，印度與歐盟峰會中提到“雙方承認互聯(lián)互通在當今全球化世界中的重要性，并強調(diào)互聯(lián)互通舉措必須建立在公認的國際準則基礎(chǔ)上，雙方對此將開展更積極的合作”Indian Defence News， “To Counter OBOR， India Pushes Its Own Idea of Connectivity to the World”， November 20， 2017， http：//defencenews.in/article/TocounterOBOR，Indiapushesitsownideaofconnectivitytotheworld444615.。在之后與意大利等歐盟國家的聲明中，也紛紛提及雙邊互聯(lián)互通和進一步加強合作的重要性。

周邊國家雖然在經(jīng)濟上依賴、親近中國，但在他們在意識形態(tài)方面卻一直向西方靠攏，受西方媒體輿論的影響較大。對此，中國應(yīng)該更注重文化和價值觀念的交流，注重利用新媒介，加強對外話語權(quán)的建設(shè)。中國應(yīng)更積極地傳播中國的文化和價值觀念，擴大中國文化在周邊和全球范圍內(nèi)的影響力。中國對周邊國家的公共外交應(yīng)在“和”文化的基礎(chǔ)上，應(yīng)更為“外向”，以政府支持的各種大型文化交流活動和媒體傳播為主，鼓勵發(fā)展民間的小型文化交流和學(xué)界溝通，增進周邊國家人民對中國價值理念和中國道路的理解，加強正確義利觀的構(gòu)建和傳播，增強中國文化和思想價值觀念的影響力，破解“中國威脅論”等不良輿論環(huán)境。同時也應(yīng)積極利用新媒體，創(chuàng)新傳播手段，因地制宜地講好中國故事。借助國際媒體Facebook和YouTube等渠道，向周邊國家民眾推廣文化、傳播信息等，讓廣大民眾有更多的機會了解中國并參與到公共外交中來，深化彼此間的理解和交流。

媒體報道要適應(yīng)各國環(huán)境，講好中國故事。中國國家形象全球調(diào)查報告2016-2017顯示（見圖4），海外受訪者不看中國媒體的主要原因，首先是“不知道應(yīng)該看什么中國媒體”，即中國并沒有一個具有國際代表性的媒體，其次就是“話語表達方式不地道，看不明白”，“報道不符合需求”和“內(nèi)容不吸引人”。對外傳播中，受眾國與本國有不同的政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境，中國媒體應(yīng)該關(guān)注客觀差異，根據(jù)受眾國的具體情況采取有針對性的文化傳播策略，避免用國內(nèi)語境思維和高深晦澀的政治語言去講述中國故事，融會貫通中外言語和情感共通點，在突出中國價值和中國特色的基礎(chǔ)上，用周邊國家人民更喜聞樂見的方式和更易理解的表達，更好地傳播中國文化、中國理念和中國道路，更好地講述中國故事。

結(jié) 語

自習(xí)近平主席上臺以來，周邊外交被提升到中國外交總布局的首要位置，并確立了“與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰”的基本方針和“親誠惠容”的周邊外交理念，“一帶一路”倡議的開展也從具體戰(zhàn)略層面落實了中國的周邊外交理念。中國推動自身發(fā)展來惠及更多的周邊國家，同時為自身的發(fā)展爭取良好的周邊環(huán)境。但需要注意到，雖然中國已經(jīng)成為許多周邊國家最大的貿(mào)易伙伴，但多數(shù)周邊國家在意識形態(tài)和社會制度等方面更加傾向于向西方靠攏。中國與周邊國家之間良好的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并沒能為彼此之間加深人文交流、加強安全合作提供有力保障，許多周邊國家甚至長期對我國抱有“近而不親”的態(tài)度，中國在周邊國家民眾中的形象亟待改善。本文通過梳理歐盟對中國周邊國家的公共外交行動，試圖以彼之長補己之短。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，歐盟對我國周邊國家公共外交行動頗有成效的關(guān)鍵在于，利用了文化價值等“軟實力”因素，以最容易理解和接受外來事物的青少年為重點目標群體，點對點開展公共外交。因此，我國也應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗，加大對周邊國家公共外交的支出，為公共外交行為提供資金保障；以優(yōu)秀的中國文化與價值理念為依托，開展積極靈活的公共外交攻勢；構(gòu)建中國在周邊國家媒體輿論中的話語權(quán)，并在公共外交行動中照顧周邊國家民眾的關(guān)切，加深其對中國政策與道路的理解和認同，在“春風(fēng)細雨潤無聲”中贏得民心，從而為中國周邊外交戰(zhàn)略的開展鋪平道路，進而為我國“一帶一路”倡議的推進掃清障礙。

（責任編輯：瀟湘子）