環(huán)渤海地區(qū)政府信息公開濫訴問題規(guī)制
——以比例原則為角度

范 懿

（天津市河西區(qū)人民法院 行政庭，天津 300204）

政府信息公開行政法律關(guān)系，經(jīng)歷了從2008年的初創(chuàng)到2015年立案登記制后的爆發(fā)。相對人申請政府信息公開的啟動(dòng)行為，對政府執(zhí)法水平和法治環(huán)境，既有監(jiān)督的正效應(yīng)，例如促進(jìn)政務(wù)信息公開透明，方便投資經(jīng)營的法治化；也有干擾的負(fù)效應(yīng)，例如圍繞一個(gè)實(shí)質(zhì)信息而反復(fù)、重復(fù)濫申請、濫復(fù)議、濫訴訟，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目久久不能落地或者落地后久久無法正常推進(jìn)。最大限度的發(fā)揮政府信息公開申請的正效應(yīng)，同時(shí)限制其負(fù)效應(yīng)，成為行政執(zhí)法、司法實(shí)務(wù)界和理論界熱議的問題。

一、環(huán)渤海區(qū)域政府信息公開行政訴訟較多

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的公開數(shù)據(jù)①，從2015年5月1日立案登記制實(shí)施到2018年7月1日，環(huán)渤海區(qū)域7省市的政府信息公開行政案件合計(jì)11393件，占該統(tǒng)計(jì)時(shí)間段全國政府信息公開案件數(shù)（38695件）的29.4%。相比而言，同期長三角地區(qū)②的政府信息公開案件數(shù)為11133件，泛珠三角地區(qū)③的案件數(shù)為8647件。環(huán)渤海區(qū)域的政府信息公開行政訴訟更為活躍，其中的濫訴問題也更加嚴(yán)重。具體情況如圖一所示。

圖一：環(huán)渤海區(qū)域的政府信息公開案件數(shù)匯總

圖二：天津的政府信息公開案件數(shù)匯總④

再以天津?yàn)槔旖蚍ㄔ合到y(tǒng)受理的政府信息公開行政案件數(shù)量在2015年立案登記制實(shí)施當(dāng)年，出現(xiàn)了明顯激增，而后雖逐年遞增但各年案件數(shù)均遠(yuǎn)高于2015年之前數(shù)據(jù)。在天津法院受理的政府信息公開案件中，某個(gè)人或若干人反復(fù)提起、重復(fù)提起的串案比較突出。每一批次串案本身的數(shù)量就多，再乘以串案多次被起訴的較多的批次數(shù)，于是就形成了信息公開案件數(shù)量短時(shí)間內(nèi)激增的情況。

二、原告資格引發(fā)的政府信息公開濫訴

政府信息公開訴訟中的原告資格問題⑤比其他行政案由下的原告資格問題，對司法實(shí)踐的影響更大，現(xiàn)已引發(fā)大量濫訴實(shí)例。

（一）原告資格引發(fā)濫訴的典型案例

1.陸紅霞案⑥

陸紅霞等人曾向市政府、城建局、房管局等機(jī)關(guān)至少提起94次信息公開申請、39次行政復(fù)議和36次信息公開訴訟。法院認(rèn)為，原告申請信息的真實(shí)目的是借此表達(dá)不滿并向被訴機(jī)關(guān)施壓以求更大的拆遷補(bǔ)償安置利益；原告的做法構(gòu)成獲取信息權(quán)利的濫用；原告的起訴明顯缺乏訴的利益、違背誠實(shí)信用原則，屬于濫用訴權(quán)行為。一審法院裁定駁回陸紅霞的起訴，二審法院裁定駁回陸紅霞的上訴，維持原裁定[1]。

2.驢駒河案

筆者所在的T市B區(qū)驢駒河村的23名村民，因土地征收、河灘補(bǔ)償、漁業(yè)公司補(bǔ)償分配等經(jīng)濟(jì)利益，自2014年6月起頻繁向T市市政府、B區(qū)區(qū)政府、街道辦事處等行政主體提出信息公開申請、提出復(fù)議申請、向管轄法院起訴。截止2015年7月31日，其已經(jīng)提起信息公開申請1761件，提起行政復(fù)議1761件；截止2017年3月20日，各級(jí)法院已經(jīng)審結(jié)其信息公開行政案件1392件，除199件為2014年起訴外，剩余均為2015年5月1日以后起訴；其中，最高院現(xiàn)已審結(jié)的17件案件，原告均被裁定駁回起訴⑦。

（二）原告資格引發(fā)濫訴的原因分析

1.制度賦予相對人在信息公開訴訟中的優(yōu)勢訴訟地位

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）對相對人申請信息權(quán)利的無門檻規(guī)定，導(dǎo)致行政相對人，既是政府信息公開行政管理法律關(guān)系的啟動(dòng)者，有權(quán)通過提出相關(guān)申請而啟動(dòng)政府信息公開工作程序；又是政府信息公開行政訴訟法律關(guān)系的啟動(dòng)者，有權(quán)通過提起行政訴訟而啟動(dòng)政府信息公開訴訟程序，從而擁有了信息公開訴訟的優(yōu)勢地位。若相對人主動(dòng)限制并合理行使其訴權(quán)，則能夠充分實(shí)現(xiàn)《條例》的立法目的和新《行政訴訟法》拓寬保護(hù)相對人訴權(quán)的立法原則；若相對人濫用訴權(quán)，甚至以訴權(quán)為手段企圖實(shí)現(xiàn)不合法目的，則會(huì)使行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對濫訴。

2.傳統(tǒng)訴訟理論對原告資格審查的忽視

受“干涉行政”的傳統(tǒng)行政法理論影響，傳統(tǒng)行政訴訟理論往往立足于撤銷判決而討論立案條件的審查，側(cè)重強(qiáng)調(diào)保護(hù)相對人訴權(quán)而非審查相對人訴權(quán)。反映在政府信息公開訴訟中，對原告資格的審查就簡化為有無提出過申請，忽視審查相對人是否具備其他應(yīng)當(dāng)具備的資格，包括是否具有給付請求權(quán)、是否具有應(yīng)受保護(hù)的資格等等。

3.行政給付訴訟尚未獲得實(shí)務(wù)界接納

政府信息公開訴訟屬于典型的行政給付訴訟。由于行政給付訴訟類型尚未被實(shí)務(wù)界普遍接納并具體運(yùn)用在審判實(shí)踐中，再加上政府信息公開訴訟出現(xiàn)前，行政給付訴訟較少而以撤銷訴求為標(biāo)志的行政形成訴訟和以確認(rèn)違法為標(biāo)志的行政確認(rèn)訴訟較多，所以對行政給付訴訟類型下原告資格的討論和審查，同樣被審判實(shí)踐忽視。隨之，政府信息公開訴訟的原告資格問題，尚未得到實(shí)務(wù)界足夠的重視，為什么要審查原告資格、以什么標(biāo)準(zhǔn)來審查、以什么事實(shí)為判斷依據(jù)等等問題，均未得到足夠的訴訟理論論述和實(shí)踐案例支持。

三、原告資格在政府信息公開訴訟中的應(yīng)然狀態(tài)

厘清原告資格在政府信息公開訴訟的應(yīng)然狀態(tài)，能夠幫助確立對原告資格設(shè)定要求的目標(biāo)，有利于更好的規(guī)制濫訴問題。行政訴訟類型直接與當(dāng)事人的起訴條件、法院的審理規(guī)則和權(quán)限以及判決形式等有密切的關(guān)系[2]。厘清原告資格之前就必須確定政府信息公開訴訟的類型。

（一）域外觀點(diǎn)

德國學(xué)者在福斯特霍夫提出的“國家負(fù)有生存照顧義務(wù)”理念基礎(chǔ)上形成了給付行政的概念[3]。隨著社會(huì)發(fā)展，給付行政的內(nèi)容還包括了基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)行政、信息服務(wù)等[4]。

日本學(xué)者進(jìn)一步擴(kuò)展形成供給行政、社會(huì)保障行政與資助行政三類，供給行政中包括了信息供給服務(wù)[5]。

（二）域內(nèi)觀點(diǎn)

我國有學(xué)者認(rèn)為，基于國家負(fù)有生存照顧之義務(wù)，給付的內(nèi)容可以包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、生活必需品之供給及提供文化、信息、咨詢服務(wù)等措施[6]。

隨著服務(wù)型政府的提出、《條例》的制定和實(shí)施，以政府信息公開行為為代表的行政給付行為逐漸進(jìn)入大陸行政法學(xué)研究的視野。給付行政所給付的內(nèi)容從初期的物質(zhì)條件到中期的物質(zhì)方面和精神方面，再到現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多個(gè)方面。

（三）行政給付行為類型下的政府信息公開行為

由上述觀點(diǎn)，政府信息的提供屬于大陸法系行政法理論中典型的給付行政，給付的法理基礎(chǔ)是基于公權(quán)力的國家義務(wù)和法定義務(wù)所產(chǎn)生的行政相對人享有的公法上的給付請求權(quán)。因此，政府信息公開是給付行政的具體化，其行政行為類型屬于行政給付，其對應(yīng)的訴訟類型屬于行政給付之訴。

學(xué)者結(jié)合政府信息公開的事實(shí)行為屬性，將政府信息公開訴訟具體明確為行政給付之訴中的“請求作出事實(shí)行為之訴”[7]；有學(xué)者結(jié)合新《行政訴訟法》第73條規(guī)定的一般給付之訴，將該政府信息公開訴訟歸入一般給付之訴中的積極給付之訴[8]。

（四）行政給付訴訟類型下政府信息公開訴訟的原告資格

在明確政府信息公開的行政給付訴訟類型后，反觀先前政府信息公開訴訟的審理和研究，均習(xí)慣性沿用了傳統(tǒng)撤銷判決的訴訟類型和思維模式。誤用的訴訟類型和思維模式，必然導(dǎo)致研究重點(diǎn)和審理方向的偏失。厘清的政府信息公開行政給付訴訟類型，有助于厘清其訴訟類型下的原告資格應(yīng)然狀態(tài)。

1.原告資格應(yīng)以公法上的給付請求權(quán)為來源

給付之訴的原告資格來源于公法上的給付請求權(quán)。該請求權(quán)可來自于公法法律規(guī)定、行政行為、事實(shí)行為和行政契約的約定。具體到政府信息公開訴訟中，原告資格應(yīng)當(dāng)來源于《條例》所賦予的信息給付請求權(quán)。信息給付請求權(quán)應(yīng)符合《條例》立法本意，包括申請目的不明顯違反立法目的、申請內(nèi)容不明顯超越《條例》的調(diào)整范圍、申請身份不明顯缺乏《條例》的法定條件等。司法實(shí)踐中，經(jīng)常把原告曾向被告申請政府信息作為原告資格的判斷依據(jù)，忽視了對原告資格來源即給付請求權(quán)的審查?！稐l例》對申請人資格的規(guī)定缺失，也導(dǎo)致了政府信息公開訴訟的低門檻化，變相賦予了相對人的“雙啟動(dòng)權(quán)”，即啟動(dòng)政府信息公開申請和政府信息公開訴訟的兩個(gè)主動(dòng)權(quán)。

2.原告資格應(yīng)以實(shí)施信息給付請求權(quán)為目的

給付之訴中，原告權(quán)利的使用即起訴，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施給付請求權(quán)為目的，以滿足請求權(quán)對應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容為價(jià)值。具體到政府信息公開訴訟中，原告起訴的目的應(yīng)當(dāng)是依照《條例》立法目的以滿足知情權(quán)為價(jià)值，不應(yīng)是對信息公開工作進(jìn)行所謂公益性監(jiān)督，例如提起以糾正為目的的訴訟；也不應(yīng)是對已經(jīng)滿足的知情權(quán)重復(fù)主張權(quán)利，包括實(shí)際滿足和推定滿足，前者如已向相對人公開了信息，后者如已被依法判定不應(yīng)享有對某項(xiàng)信息的知情權(quán)。

四、比例原則適用于行政訴訟的意義及其在其他領(lǐng)域的適用經(jīng)驗(yàn)

比例原則被譽(yù)為行政法中的“帝王條例”[9]。自奧托·麥耶在其《德國行政法學(xué)》中首次提出比例原則以來，比例原則已經(jīng)從傳統(tǒng)行政實(shí)體法對公權(quán)力的約束作用，逐漸被引入民事實(shí)體法和民事訴訟法中用以對私權(quán)利的行使進(jìn)行適當(dāng)約束。但在我國行政訴訟實(shí)務(wù)中的適用較少。面對政府信息公開訴訟中原告資格引發(fā)的濫訴問題，民法的“誠信原則”已被實(shí)務(wù)界拿來應(yīng)對[10]。因法理基礎(chǔ)不同，“誠信原則”在應(yīng)對政府信息公開濫訴問題上仍顯力不從心，而比例原則限制處于優(yōu)勢地位的行政行為濫用的初衷，對于限制相對人的濫訴行為，在基本法理上具有互通性。

（一）可以作為解決訴訟程序爭議的正義標(biāo)準(zhǔn)

比例原則的淵源可以追溯到雅典的梭倫時(shí)期。梭倫對限度和過度的思想給予高度的重視，他將正義作為出發(fā)點(diǎn)，將限度作為社會(huì)秩序的界限，使其成為以后立法者的楷模[11]。極大程度接近和實(shí)現(xiàn)正義，切實(shí)解決爭議，是訴訟制度的終極目標(biāo)之一。新《行政訴訟法》將“解決行政爭議”作為修訂的立法目的之一。比例原則在行政訴訟程序中的適用，以判斷訴的必要、衡量訴的利益、分配訴累負(fù)擔(dān)、引導(dǎo)訴的目的與訴的程序相符為主要方向，也是法院處理程序爭議的正義標(biāo)準(zhǔn)。

（二）可以作為原告與被告訴訟地位的平衡標(biāo)準(zhǔn)

比例原則還是公權(quán)力和私權(quán)利的黃金分割點(diǎn)。行政訴訟因被告一方為行使行政職權(quán)的行政主體，而更加鮮明的具有公權(quán)力與私權(quán)利訴訟博弈的法律意味。公權(quán)力與私權(quán)利在訴訟中的地位平等，不僅要求公權(quán)力不能擅用而侵犯私權(quán)利的合法利益，還要求私權(quán)利不可濫用而影響公權(quán)力的正常行使。尤其是現(xiàn)代服務(wù)型社會(huì)和服務(wù)型政府下，以給付行政為核心的公權(quán)力背后所代表的公共資源、公共服務(wù)、公共利益，極易因私權(quán)利的濫用訴權(quán)引發(fā)失衡。這便需要比例原則發(fā)揮作用，平衡二者的訴訟地位，使二者應(yīng)當(dāng)處于適當(dāng)?shù)谋壤瑥亩沟迷谠V訟結(jié)果上，公權(quán)力的行使對相對人的需求可能造成的不利影響被限制極小的范圍和限度之內(nèi)，切實(shí)解決行政爭議。

（三）其他領(lǐng)域適用比例原則的有益實(shí)踐

1.在民事實(shí)體法中的適用

王利明先生曾論述過民法中如何適用比例原則的精髓——要求合比例、適度，著眼于相關(guān)主體利益的均衡，其精神在于反對極端、實(shí)現(xiàn)均衡，既不能“過”，也不能“不及”[12]。還有學(xué)者同時(shí)借鑒比例原則限制公權(quán)力的經(jīng)典理論下的原有含義和在現(xiàn)代理論下的理念發(fā)展，提出在民法中引入比例原則，使其成為維護(hù)私法自治的兩道“防火墻”：對外，其可以有效抵御國家公權(quán)力的過度介入；對內(nèi)，其可以確保私法自治不被處于強(qiáng)勢地位的私主體所濫用[13]。

2.在民事訴訟法中的適用

有學(xué)者主張遵循比例原則所內(nèi)涵的適當(dāng)性、必要性和均衡性等子原則，在民事訴訟程序中設(shè)置權(quán)利救濟(jì)機(jī)制時(shí)，確保救濟(jì)力度與權(quán)利的重要性相適應(yīng)、救濟(jì)方式與救濟(jì)對象相適應(yīng)、救濟(jì)方案與當(dāng)事人意思相協(xié)調(diào)，并理順救濟(jì)機(jī)制體系內(nèi)部的適用順位[14]。

3.在刑法中的適用

刑法中的“罪刑相適應(yīng)原則”也體現(xiàn)了比例原則所蘊(yùn)含的平衡思想。罪刑相適應(yīng)，要求懲罰所帶來的損失與違法行為所致的獲利之間有適當(dāng)比例關(guān)系，即懲罰與侵害之間要有一個(gè)合適的比例。

分析其他領(lǐng)域適用比例原則的實(shí)踐，有助于我們借鑒如何在行政訴訟中更好的適用比例原則。綜合上述各種適用實(shí)踐，其他領(lǐng)域主要是適用其理念和思想。比例原則實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一種適度、均衡的理念和思想，其以特有的“目的與手段”之間的關(guān)聯(lián)性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，旨在達(dá)成“禁止過度”之效果，以維護(hù)法律的實(shí)質(zhì)正義[15]。行政訴訟程序中亦可引入比例原則的理念，從而更好地對原告資格提出合比例要求。

五、在政府信息公開訴訟中適用比例原則審查原告資格

適用比例原則審查政府信息公開訴訟原告資格，就是要在借鑒其他法律領(lǐng)域?qū)Ρ壤瓌t的適用方式的基礎(chǔ)上，突破比例原則在傳統(tǒng)理論中限制公權(quán)力的作用，主要適用其均衡、適度的理念，體系化運(yùn)用比例原則的各個(gè)子原則，通過審查起訴人是否具備原告資格，來平衡訴訟中居于優(yōu)勢訴訟地位的起訴人與居于劣勢地位的應(yīng)訴機(jī)關(guān)，而非從傳統(tǒng)上理解比例原則，更非要給出一個(gè)具體數(shù)量比例來確定原告是否構(gòu)成濫訴。通說認(rèn)為，比例原則是一個(gè)體系，包括三個(gè)子原則即適當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則三個(gè)子原則。新說在通說基礎(chǔ)上又增加了正當(dāng)性原則，強(qiáng)調(diào)目的正當(dāng)[16]。本文即從起訴人的訴訟目的應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性、訴訟手段與訴訟目的應(yīng)當(dāng)具有匹配性、訴訟手段應(yīng)當(dāng)具有必要性、法益應(yīng)當(dāng)具有均衡性等方面，審查起訴人是否具備原告資格。

（一）訴訟目的的正當(dāng)性

正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)起訴人的起訴目的具有應(yīng)受保護(hù)的正當(dāng)價(jià)值。只有訴訟目的具有正當(dāng)性，才涉及考量訴訟手段與訴訟目的的適當(dāng)、手段的必要和法益相當(dāng)。

訴訟目的正當(dāng)，可以從起訴狀的表述中分析判斷。相對人請求權(quán)來源于《條例》確定的信息給付義務(wù)。因而，相對人啟動(dòng)訴訟，應(yīng)當(dāng)以滿足其信息給付請求權(quán)的需要為正當(dāng)目的，而其信息給付請求權(quán)應(yīng)當(dāng)符合《條例》的立法精神，即發(fā)揮信息的服務(wù)作用。若相對人的訴求，僅為滿足個(gè)人好奇心，信息本身對相對人沒有正當(dāng)服務(wù)價(jià)值，僅僅具有使相對人知道與否的存在價(jià)值或者為窺探他人隱私、竊取商業(yè)秘密等非法目的，信息本身有被惡意、非法目的利用的風(fēng)險(xiǎn)，則此類信息給付請求權(quán)就會(huì)導(dǎo)致非正當(dāng)?shù)脑V訟目的。

（二）訴訟手段的必要性

必要性，強(qiáng)調(diào)相對人為實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)目的所采取的訴訟手段合法、必要。訴訟制度對相對人賦予原告資格，是為了方便其在自力救濟(jì)之外，運(yùn)用訴訟救濟(jì)解決訴訟糾紛。若相對人通過自力救濟(jì)就能夠很方便的實(shí)現(xiàn)訴訟目的，那么從正常意義角度，就不應(yīng)當(dāng)選擇相對更加費(fèi)時(shí)費(fèi)事的訴訟救濟(jì)。

實(shí)踐中，對于已經(jīng)被行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息、家庭成員已經(jīng)獲取的信息、自己代理他人申請或訴訟已經(jīng)獲取的信息等信息，相對人本可以自助查詢獲得，但在目前行政訴訟成本極其低廉的客觀環(huán)境下，仍然選擇通過訴訟來請求獲取，就屬于典型的缺乏訴訟必要性。這種缺乏必要性的訴訟手段背后，往往是相對人力求通過訴訟實(shí)現(xiàn)其他訴訟外效果的隱藏目的的驅(qū)動(dòng)。

（三）訴訟手段與訴訟目的具有匹配性

手段與目的的匹配性，強(qiáng)調(diào)起訴的行為與實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、行使信息給付請求權(quán)的訴訟目的相匹配。如果手段根本不能達(dá)成目的，甚至擾亂正常的訴訟秩序、變相重復(fù)訴訟、糾纏訴訟等，或者手段可能影響到現(xiàn)狀中的訴訟秩序和相關(guān)行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，那么就屬于違反該原則。

實(shí)踐中，對于依申請后已經(jīng)公開的信息，已公開信息中的子信息，已經(jīng)確定不應(yīng)公開、不存在的信息等，相對人的知情權(quán)處于已被告知和已實(shí)現(xiàn)狀態(tài)，那么相對人堅(jiān)持提起的訴訟就與法律設(shè)定的訴訟目的——保護(hù)知情權(quán)——不相匹配，尤其如前述陸紅霞等典型案例中的過多、過細(xì)、過濫、重復(fù)的訴訟，導(dǎo)致被告機(jī)關(guān)的疲于應(yīng)訴，也會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)的應(yīng)接不暇和浪費(fèi)司法資源，違背了《條例》的制定初衷——保護(hù)知情權(quán)，對于保護(hù)知情權(quán)沒有任何實(shí)際意義。

（四）法益的均衡性

法益的均衡性，強(qiáng)調(diào)訴訟手段帶來的訴累與訴訟目的所保護(hù)的價(jià)值之間的比例應(yīng)當(dāng)至少保持均衡，甚至應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄渌Ｗo(hù)的價(jià)值。行政訴訟中，訴訟對私權(quán)利需求形成的保護(hù)價(jià)值，不能造成公權(quán)力超過其正常行使、提供公共資源、公共服務(wù)等價(jià)值的侵害；反之，訴訟對公權(quán)力行使形成的保護(hù)價(jià)值，不能給予私權(quán)利超過其合法利益、正常需求等價(jià)值的侵害。訴訟制度對原告資格的限制所造成原告訴訟權(quán)利的減損，必須小于訴訟制度所維護(hù)的訴訟公平價(jià)值；同時(shí)，訴訟制度對原告資格的增加所造成的原告訴訟權(quán)利的增益，不能大于其起訴所能實(shí)現(xiàn)的目的。

六、原告資格的司法審查重點(diǎn)

既然選擇了適用比例原則來規(guī)制原告資格引發(fā)的濫訴問題，那么就必須能夠服務(wù)于司法審查實(shí)踐，能夠?yàn)閷?shí)踐提供審查原告資格的具體判斷條件。筆者綜合比例原則，提出如下條件，作為司法審查原告資格的重點(diǎn)。

（一）是否明顯具有不正當(dāng)?shù)钠鹪V目的

即起訴目的是否明顯與《條例》立法目的不符，即并非用于發(fā)揮信息的服務(wù)作用。《條例》第1條集中規(guī)定了國家給付信息的義務(wù)和信息應(yīng)發(fā)揮的作用。這一點(diǎn)在《條例》的修訂征求意見稿中更加得到了強(qiáng)化。若起訴與信息的服務(wù)作用無關(guān)，則相對人與被訴標(biāo)的明顯無“法律上利害關(guān)系”，其原告資格明顯不存在。

（二）是否明顯缺乏訴訟的必要性

即起訴人是否已經(jīng)獲取其申請的信息，包括直接獲取和推定獲取兩種情形。前者是自己已經(jīng)獲取相關(guān)信息，例如已經(jīng)向其公開、曾因訴訟獲得信息。后者是自己應(yīng)當(dāng)已經(jīng)獲取相關(guān)信息，例如作為信息傳遞的經(jīng)手人和整理人、作為其他已獲取信息的申請者代理人等情形。給付義務(wù)的履行導(dǎo)致公法請求權(quán)的滅失，相對人實(shí)際并不具有原告資格。

（三）是否明顯缺乏訴訟的匹配性

即起訴人的訴訟目的雖為獲取某項(xiàng)信息且其實(shí)際也未獲取該信息，但起訴人已知其知情權(quán)的范圍被限制于該信息之外，例如已經(jīng)經(jīng)過行政復(fù)議等生效法定程序明確其對該信息不應(yīng)享有知情權(quán)時(shí)，仍然通過訴訟來獲取該信息，其行使的訴訟手段構(gòu)成重復(fù)主張權(quán)利，與法律應(yīng)保護(hù)的訴訟目的不匹配，故而也不應(yīng)具有原告資格。

（四）是否明顯缺乏應(yīng)被訴訟救濟(jì)的請求權(quán)

即起訴人的信息給付請求權(quán)不應(yīng)明顯處于不應(yīng)被訴訟救濟(jì)的狀態(tài)。一方面，若相對人尚未向行政機(jī)關(guān)提出給付信息的申請，那么相對人就無法證明其信息給付請求權(quán)未得到滿足，則明顯缺乏應(yīng)被訴訟救濟(jì)的請求權(quán)。另一方面，若相對人與所申請的信息明顯不可能具有法律上的任何利害關(guān)系，即對所申請的信息明顯不可能享有公法上的請求權(quán)，則也不應(yīng)被訴訟救濟(jì)。

行政訴訟類型化研究正在興起，新《行政訴訟法》及其正在制定中的司法解釋，均在訴訟類型上進(jìn)行著探索。行政訴訟類型化帶來不同訴訟類型下對原告資格的重新審視。這種審視，并非背離保護(hù)原告訴權(quán)的行政訴訟基本理念，而是有的放矢的保護(hù)合法訴權(quán)，規(guī)制和預(yù)防濫訴現(xiàn)象發(fā)生。引入比例原則來審視政府信息公開訴訟的原告資格，切合了行政訴訟類型化研究的需要，重拾了行政法“帝王條例”的精髓，提出了規(guī)制濫訴的合比例要求。這也是不忘行政法平衡公權(quán)與私權(quán)之初心，開拓經(jīng)典理論指引司法實(shí)踐之新思路的一種前行探索。

注 釋：

①由于中國裁判文書網(wǎng)的發(fā)展滯后于本次統(tǒng)計(jì)時(shí)間，實(shí)踐中司法案件上網(wǎng)數(shù)也很少達(dá)到100%上網(wǎng)，因此相關(guān)案件數(shù)應(yīng)該小于實(shí)際案件數(shù)。

②參照2010年國務(wù)院批準(zhǔn)的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》所劃定的江浙滬三省市。

③參照2003年國內(nèi)逐漸提出的“9+2”泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括廣東、廣西、福建、江西、海南、湖南、四川、云南、貴州以及港、澳。港澳暫不在統(tǒng)計(jì)之列。

④天津地區(qū)的數(shù)據(jù)來源于天津法院系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。由于圖二數(shù)據(jù)來源不同于中國裁判文書網(wǎng)，所以與圖一數(shù)據(jù)存在差異，但不影響圖二所反映的案件趨勢，也不影響圖一各數(shù)據(jù)之間的比較。

⑤本文所討論的原告資格僅限于一般政府信息公開訴訟中的原告資格問題，不涉及反信息公開行政訴訟中的原告資格問題。反信息公開行政訴訟相關(guān)論述，可參見李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2011。

⑥2015年第11期《最高人民法院公報(bào)》登載的《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案》即通常所說的陸紅霞案，成為政府信息公開訴訟原告資格的最為典型的案例之一。

⑦政府信息公開申請的數(shù)據(jù)來源于T市政府法制辦，政府信息公開行政案件的數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。最高院審結(jié)的驢駒河信息公開行政申訴案件，2016年上網(wǎng)的有7件，2017年截止7月底已經(jīng)上網(wǎng)10件。