網(wǎng)約車新政實(shí)施后的監(jiān)管法律制度完善對策

張圣曼

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《網(wǎng)約車辦法》)，為2016年7月27日交通部等7部委共同發(fā)布，施行于同年11月1日，規(guī)定網(wǎng)約車以“預(yù)約出租客運(yùn)”登記，這不僅體現(xiàn)出租汽車性質(zhì)，而且反映新興業(yè)態(tài)特征，中國也就成為承認(rèn)網(wǎng)約車合法性的世界第一國。國內(nèi)外對網(wǎng)約車從立法、執(zhí)法、司法層面都有研究，因國內(nèi)外出租車和私家車車況不同，國外研究方法不能有效借鑒以解決實(shí)施新政后出現(xiàn)的網(wǎng)約車問題。國內(nèi)學(xué)者從“互聯(lián)網(wǎng)+”、四方協(xié)議、合憲性問題等視角來研究網(wǎng)約車問題。網(wǎng)約車合法地位已被新政所明確，有必要從市場監(jiān)管新機(jī)制的角度完善網(wǎng)約車新政，也要各地暫行細(xì)則持續(xù)修善。

一、新政實(shí)施后現(xiàn)狀考察

(一)依然存在打車難與貴現(xiàn)象

易道用車于2010年5月成立，網(wǎng)約車大幕拉開之后，陸續(xù)進(jìn)入平臺(tái)市場的有滴滴叫車、快的等，一度發(fā)展迅猛，都以“燒錢補(bǔ)貼”搶市場。網(wǎng)約車新政于2016年問世，把互聯(lián)網(wǎng)約車納入預(yù)約出租管理，要求平臺(tái)已給出了，如：網(wǎng)約駕駛員資格認(rèn)定、車牌照、車輛準(zhǔn)入等多方面。據(jù)交通部網(wǎng)約車新政以來數(shù)據(jù)，已下發(fā)實(shí)施意見24個(gè)省(市、自治區(qū))，落地實(shí)施細(xì)則133個(gè)城市，征求意見86個(gè)城市。

石家莊市《網(wǎng)約車辦法》規(guī)定：申請網(wǎng)約車要為本市號(hào)牌，且登注5座到7座以下用車，排量、車軸距均詳細(xì)規(guī)定，其車輛駕駛員要有服務(wù)地戶籍或居住證。相比而講，石家莊市所規(guī)不怎么苛刻，北、上、深等地網(wǎng)約車新政，除國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，有關(guān)車牌、車型、駕駛?cè)藨艏纫步o予要求，車軸距和排量給出更高要求。如北京，網(wǎng)約車司機(jī)戶籍和車牌照均要為北京，三廂5座小客車，其車軸距不小于2.65米，排量不少于1.8升。如此，許多網(wǎng)約車司機(jī)被排出門外。據(jù)悉，北京由于網(wǎng)約車征求意見公布，有一汽車租賃企業(yè)1/3司機(jī)要求退車，還有一部分車輛未到期就退租了。

表1 2017年6月打車難度與上年同期比[1]

數(shù)據(jù)來源：據(jù)自滴滴數(shù)據(jù)

高峰期約車“拿號(hào)”要排隊(duì)，假借擁堵和車緊缺等借口，動(dòng)態(tài)漲價(jià)企業(yè)越來越多，且倍數(shù)越來越高。而交通部會(huì)同多部門起草《進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)約車辦法》，沒有網(wǎng)約車價(jià)格規(guī)范監(jiān)管規(guī)定。據(jù)第三方咨詢公司對2016年網(wǎng)約車新政監(jiān)測得悉，74.6%網(wǎng)民期望價(jià)格上漲別太高，68.5%網(wǎng)民希望叫車容易些。中國政法大學(xué)權(quán)威朱巍也認(rèn)為，價(jià)格貴造成難打車，數(shù)量少導(dǎo)致打車難，正規(guī)化后網(wǎng)約車難度增加，歸根結(jié)底，還是對平臺(tái)、車人準(zhǔn)入門檻太高。因此，新政后，打車難和貴等問題根本沒解決。

(二)新政后產(chǎn)生“灰色地帶”

盡管網(wǎng)約車新政走出過渡期正式施行，但事實(shí)上，頻繁活動(dòng)于“灰色地帶”的平臺(tái)、駕駛?cè)?、網(wǎng)約車有許多，違規(guī)車輛、駕駛?cè)撕捅O(jiān)管者玩起躲貓貓游戲。據(jù)媒體2017年7月數(shù)據(jù)，我國公布改革細(xì)則有300余個(gè)地級(jí)以上城市，已經(jīng)或正征求意見僅有210余個(gè)；擁有滴滴、神州兩平臺(tái)經(jīng)營許可城市55個(gè)，10萬名司機(jī)獲規(guī)定駕駛證，合法身份不及滴滴一個(gè)平臺(tái)高峰期司機(jī)總數(shù)0.6%?！毒W(wǎng)約車辦法》要求：網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證、運(yùn)輸證和駕駛員證“三證”齊全。較龐大網(wǎng)約車市場，合法身份少之又少，不僅證明高門檻網(wǎng)約車新政“嚇走”不少司機(jī)，且說明相關(guān)審批存在問題。其中，網(wǎng)約車司機(jī)考試命題難度大是一些城市詬病。

(三) 新政后監(jiān)管失靈

針對網(wǎng)約車無證運(yùn)營，《網(wǎng)約車辦法》及多城市只規(guī)定平臺(tái)罰款，而缺失最嚴(yán)厲處罰辦法。石家莊規(guī)定，對考核不合格平臺(tái)公司，限期責(zé)令整改，并停止受理其新增車與駕駛員業(yè)務(wù)等；對不整改及其雖整改但與標(biāo)準(zhǔn)不符合者，將被依法吊銷經(jīng)營許可證，取締經(jīng)營資格，并收回其經(jīng)營權(quán)。不是相關(guān)規(guī)定太寬松，就是執(zhí)法監(jiān)管太嚴(yán)格，網(wǎng)約車新政執(zhí)行起來，體現(xiàn)出左右為難處境。為促進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)規(guī)范、高質(zhì)高效運(yùn)行，設(shè)立其新政，讓市場有法可依和健康發(fā)展，為民眾出行選擇更多，給乘客以安全及溫馨服務(wù)，這是初衷和目的[2]?？墒牵耙还芩?、一放亂”之魔咒，仍困擾著一些地方網(wǎng)約車管理。

二、新政實(shí)施后存在問題的成因

(一) 平臺(tái)監(jiān)管不到位

一些已出臺(tái)網(wǎng)約車管理細(xì)則城市，同樣存在監(jiān)管不到位問題。根據(jù)交通部數(shù)據(jù)，地方發(fā)放網(wǎng)約車駕駛證共10萬本，這數(shù)字不及滴滴一家平臺(tái)高峰期司機(jī)總量0.6%。按說，只要通過網(wǎng)上數(shù)據(jù)比對，就能查處無證運(yùn)營現(xiàn)象。然而，網(wǎng)約車平臺(tái)向無資質(zhì)司機(jī)派單情況仍十分嚴(yán)重，甚至一些正規(guī)著稱平臺(tái)也打起了司機(jī)線上注冊與線下運(yùn)營不符“擦邊球”。多地監(jiān)管部門對非法運(yùn)營網(wǎng)約車查處效率和處罰力度有待提高。江蘇交管部門將不合規(guī)網(wǎng)約車納入管理、對違規(guī)平臺(tái)進(jìn)行處罰做法值得贊賞，如果各地都將網(wǎng)約車監(jiān)管落到實(shí)處，對違規(guī)平臺(tái)處罰“動(dòng)真格”，新政效能才會(huì)真正體現(xiàn)。

(二) 部分地區(qū)缺少立法

2017年7月，交通部公布，已發(fā)布實(shí)施意見的省、公布細(xì)則城市及已經(jīng)或正征求意見城市后，僅有哈爾濱等少數(shù)出臺(tái)了新政細(xì)則，把這些城市算上，也只占我國地級(jí)及以上城市的40%左右，還有近200個(gè)城市未出臺(tái)新政執(zhí)行辦法或細(xì)則，比如濟(jì)南和西安，這些地區(qū)新政仍懸于半空之中。中國有句古話，沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有地方執(zhí)行細(xì)則這個(gè)“規(guī)矩”，哪來規(guī)范守序的“方圓”？雖然未出臺(tái)細(xì)則城市各有苦衷，但是一個(gè)國家法規(guī)生效遲遲未落地，不能不說是當(dāng)?shù)刂鞴懿块T失職，也是對政府權(quán)威性傷害。對于《網(wǎng)約車辦法》中規(guī)定的網(wǎng)約車平臺(tái)規(guī)范及司機(jī)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)所有大中小城市，為了適應(yīng)各地網(wǎng)約車市場各個(gè)地方應(yīng)完善地區(qū)細(xì)則。

(三) 價(jià)格規(guī)則不足

指導(dǎo)意見中明確：城市政府認(rèn)為必要，網(wǎng)約車適當(dāng)采取市場調(diào)節(jié)，結(jié)合實(shí)際定出指導(dǎo)價(jià)。這是對創(chuàng)新一種鼓勵(lì)，然而實(shí)際操作中，“市場調(diào)節(jié)價(jià)”變成了“平臺(tái)調(diào)節(jié)價(jià)”，平臺(tái)利用與司機(jī)、乘客間信息不對稱，隨意操縱價(jià)格，缺乏透明公開價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，比如漲價(jià)時(shí)間、條件、倍率等，在高峰時(shí)段，部分網(wǎng)約車價(jià)格已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出同時(shí)段巡游車，這與前幾年巨額補(bǔ)貼下低廉網(wǎng)約車價(jià)格形成反差。這種價(jià)格變動(dòng)并不能真正體現(xiàn)市場供求狀況，實(shí)際上只是資本作祟，其不確定性讓乘客在每次打車時(shí)忐忑不安。另一方面，巡游車從“政府定價(jià)”到“政府指導(dǎo)價(jià)”道路顯得艱難而漫長，不僅打擊了企業(yè)通過更換高檔車型提升服務(wù)積極性，也從客觀上滋長了司機(jī)挑單、拒載等惡習(xí)。實(shí)現(xiàn)定價(jià)公平，采用政府指導(dǎo)價(jià)給予巡游車經(jīng)營者一定靈活性，對網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和約束，讓兩者在同規(guī)則下競爭，是出租車行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

三、 完善網(wǎng)約車新政對策

(一) 細(xì)化安全規(guī)則

對于網(wǎng)約車新政，要先落實(shí)后完善。新政是按法定程序出臺(tái)的，必須先落實(shí)新政，讓網(wǎng)約車進(jìn)入法治軌道，這不僅事關(guān)公信力，更影響到出租車等行業(yè)利益。目前，網(wǎng)約車監(jiān)管“審慎”，很多地方?jīng)]做到位，如監(jiān)管措施不太周密，在完善監(jiān)管措施時(shí)力求“審慎”[3]。一些地方已開始修訂完善實(shí)施細(xì)則，其中，泉州和蘭州兩城市重新發(fā)布了修訂細(xì)則。細(xì)則對網(wǎng)約車駕駛員人身和戶籍限定減弱，對車價(jià)、技術(shù)條件降低，車輛、駕駛員無入門限制等。國家賦予網(wǎng)約車合法性本是開明之舉，新生網(wǎng)約車要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開地方層次同樣開明態(tài)度與科學(xué)運(yùn)作。

監(jiān)管部門對于網(wǎng)約車新政問題，已有介入。2017年9月，《關(guān)于改革出租汽車駕駛員從業(yè)資格考試有關(guān)工作的通知》由交通部印發(fā)，各地按要求，簡化考試，考試進(jìn)入正常軌道。

在美國，對交通網(wǎng)絡(luò)公司實(shí)施嚴(yán)格過程監(jiān)管，在法律嚴(yán)格規(guī)范下，其Uber做法十分值得學(xué)習(xí)借鑒。首先，Uber能保障司機(jī)頭像、車型、車牌號(hào)在軟件上顯示，以便乘客提前了解司機(jī)等基本信息，做到透明。其次，通過GPS 等手段，記錄行車路線，起始時(shí)間，地點(diǎn)等相關(guān)信息，確保乘客與司機(jī)安全，引發(fā)糾紛等問題，內(nèi)部有專門安全部門處理和進(jìn)行及時(shí)信息反饋，第一時(shí)間為司機(jī)和乘客提供幫助，解決問題。同時(shí)，反饋信息有助于發(fā)生糾紛后，迅速準(zhǔn)確展開調(diào)查，以提高執(zhí)法效率。

既然新政已為網(wǎng)約車提供了依據(jù)，平臺(tái)、車輛、駕駛員都要遵照執(zhí)行國家規(guī)定和各地細(xì)則，若依然存在游動(dòng)于灰色地帶的平臺(tái)、網(wǎng)約車以及司機(jī)，就得從嚴(yán)精準(zhǔn)打擊，否則合法經(jīng)營者利益如何保證？有國外科學(xué)先進(jìn)做法就要學(xué)習(xí)借鑒。下步，交通部要提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量及水平，確保乘客享有獲得感，就得健全完善一些與之配套的政策措施，依托社會(huì)信用體系，全面展示制約平衡的監(jiān)管作用，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法無信的網(wǎng)約車經(jīng)營者、駕駛?cè)?，通過落實(shí)聯(lián)合懲戒備忘錄、實(shí)施黑名單制度等措施，以推進(jìn)網(wǎng)約車市場依法規(guī)范運(yùn)營。

交通部圍繞網(wǎng)約車問題，會(huì)從三方面繼續(xù)推進(jìn)深化出租車改革，其中，包括組織第三方評(píng)估叫車難與貴等問題，并在全國建立網(wǎng)約車監(jiān)控平臺(tái)，會(huì)同有關(guān)部門，進(jìn)一步研究理順出租車價(jià)格機(jī)制，建立行業(yè)黑名單與市場退出機(jī)制等。交通部又表示，相關(guān)配套措施與政策要切實(shí)健全完善，以實(shí)施聯(lián)合懲戒備忘錄，從嚴(yán)監(jiān)管那些違法無信的經(jīng)營者和駕駛?cè)?。網(wǎng)約車已到了不得不規(guī)范之時(shí)，包括定價(jià)、分成比例是否合理，違法失信如何處罰等，只有這樣，才能為群眾提供更好出行服務(wù)。

(二)放寬網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

交通部發(fā)言人吳春耕講到，要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)約車”[4]這種新業(yè)態(tài)管理方式，構(gòu)建出租車多樣化、差異化、品質(zhì)化市場服務(wù)體系，進(jìn)而解決叫車難問題，特此呼吁各地公交優(yōu)先戰(zhàn)略要加大落實(shí)，進(jìn)而不斷完善市場、緩解群眾需求。前文提到放寬網(wǎng)約車司機(jī)戶籍條件說法，個(gè)人認(rèn)為，可將獲本市戶籍放為持居住證。當(dāng)前，一些城市網(wǎng)約車司機(jī)戶籍限制[5]，存在有勞動(dòng)者合法勞動(dòng)權(quán)限制之嫌，對于限制排量也不符合綠色環(huán)保相關(guān)規(guī)定，因此，這些對網(wǎng)約車戶籍、車型等方面限制都值得商榷。據(jù)朱巍所言，地方網(wǎng)約車規(guī)定不但要保證出行安全與舒適，還有考慮能否給舊產(chǎn)業(yè)一個(gè)讓步妥協(xié)空間？當(dāng)前，新政值得深思和修正內(nèi)容較多。對司機(jī)駕齡要求，可以適當(dāng)降低。雖然駕齡三年是傳統(tǒng)規(guī)定，可網(wǎng)約車起步晚，雖發(fā)展迅速，作為一種新型產(chǎn)業(yè)，顯示出后力不足。因此，政策制定應(yīng)適當(dāng)予以支持，鼓勵(lì)發(fā)展壯大。況且，新政已經(jīng)在網(wǎng)約車司機(jī)準(zhǔn)入門檻上，有較嚴(yán)格限制，所以減少駕齡限制，不僅可提高市場效率，優(yōu)化資源配置，還能擴(kuò)大社會(huì)效益。因有犯罪記錄，終生不得從事網(wǎng)約車駕駛規(guī)定，有嚴(yán)格太過可能性。認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定可放寬到二十年內(nèi)無交通肇事紀(jì)錄，十五年內(nèi)無危險(xiǎn)駕駛記錄。因一次行為而終身限制，該做法有失公平，應(yīng)該改進(jìn)[6]。

對考證難問題，交通部已為地方和考生創(chuàng)造良好備考環(huán)境，及時(shí)制定相關(guān)培訓(xùn)教材，支持地方采取有針對性的措施，目前，各地考試進(jìn)入正常軌道，考試通過率已達(dá)65%。交通運(yùn)輸部印發(fā)《通知》，對考試內(nèi)容進(jìn)行簡化。對于網(wǎng)約運(yùn)營車，需要履行工商登記和公司登記，按照現(xiàn)有監(jiān)管體系，施行有效監(jiān)管。通過相關(guān)規(guī)定，車輛均已具備進(jìn)入市場運(yùn)營能力。而車輛歸屬地，在運(yùn)營過程中已不是必要屬性。故此，適當(dāng)引入外地號(hào)牌車進(jìn)入市場進(jìn)行交流。加強(qiáng)對該流入車輛監(jiān)管，由政府與公司合作完成。為此，建議為該網(wǎng)約車群體建立特殊監(jiān)管機(jī)制，以解決供給不足問題，進(jìn)而保證市場有序運(yùn)行。道路資源有限，車輛運(yùn)營有多方因素，高峰期叫車難為客觀現(xiàn)象。乘車既有高峰也有低谷，若按高峰期投入車輛，遇低谷期，則車輛過剩。首先應(yīng)本著市場平衡原則，保證一定合理的投放量，其次，根據(jù)供需狀況再予以調(diào)整。

(三)在市場調(diào)節(jié)價(jià)格基礎(chǔ)上政府補(bǔ)貼

網(wǎng)約車曾靠補(bǔ)貼和優(yōu)惠，以吸引大批私家車紛紛加入隊(duì)伍，刺激市民乘車，也帶來快捷和便宜。但經(jīng)過燒錢大戰(zhàn)后，重回原形—“打車貴”時(shí)代。關(guān)鍵不是新政是否實(shí)施，而在沒了補(bǔ)貼，這表明補(bǔ)貼刺激需求是靠不住的。2017年10月23日，五部委頒發(fā)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》[7]新政規(guī)定。網(wǎng)約車合法公共交運(yùn)身份已被政府賦予，但新政中，只規(guī)定網(wǎng)約車不得惡意競爭，不能以低于成本的價(jià)格運(yùn)營或高價(jià)擾亂市場、壟斷市場，但按照市場分配，網(wǎng)約車成本上升，導(dǎo)致 “打車貴”現(xiàn)象。傳統(tǒng)公共交通車、地鐵、出租車，政府每年都有一定補(bǔ)助，既然網(wǎng)約車合法性已經(jīng)政府確定，其發(fā)展效果也發(fā)揮了公共交通作用，客觀講，應(yīng)該參考傳統(tǒng)公共交通補(bǔ)貼給予適當(dāng)補(bǔ)助。承載量可能不如公交車、地鐵，可是，在不同程度上解決了道路堵塞，大氣污染等問題。所以，給予網(wǎng)約車公司適當(dāng)略少于公交車系統(tǒng)補(bǔ)助，以激發(fā)網(wǎng)約車公司活力，提高網(wǎng)約車司機(jī)接單量，推進(jìn)供需平衡，進(jìn)而解決打車貴問題。網(wǎng)約車存在，就是為市場形成良性循環(huán)，滿足消費(fèi)者需求，政府予以網(wǎng)約車司機(jī)如燃油方面一定補(bǔ)助。這樣網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車在市場中公平競爭，不僅保護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益，而且促進(jìn)了市場良性競爭。

四、結(jié)語

對公共交通體系有補(bǔ)充作用的網(wǎng)約車為市民出行提供了很大便利。隨著科技的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的提升，解決了供需雙方需求，使信息對稱得以實(shí)現(xiàn)。群體出行隨機(jī)性的問題也因?yàn)槎ㄎ患夹g(shù)而得以解決，網(wǎng)約車的產(chǎn)生是時(shí)代發(fā)展和市場需求的必然結(jié)果。網(wǎng)約車合法化后，《網(wǎng)約車辦法》對車輛、司機(jī)及運(yùn)營險(xiǎn)都產(chǎn)生了細(xì)致的要求，從而為乘客的安全出行提供了保障。并且，《網(wǎng)約車辦法》以地級(jí)市為單位，對各地網(wǎng)約車運(yùn)營規(guī)范做了細(xì)致規(guī)定。因此，網(wǎng)約車在合法、安全、服務(wù)等多方面都應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，能更好的著眼于黨的第十九大的核心思想。網(wǎng)約車安全及時(shí)、高效、便捷的特性促使人民群眾需求大增，以科技服務(wù)民生，從而滿足“人民群眾對美好生活的向往”是符合黨的實(shí)現(xiàn)人民利益的宗旨。