改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家治理模式的演進(jìn)：從“管”走向“治”

文_吳傳毅

從很大程度上講，一個(gè)國(guó)家是否取得成功，根源在于國(guó)家治理。采取什么樣的治理模式，使國(guó)家治理取得成功，既需要吸取各國(guó)成功的共同經(jīng)驗(yàn)，更需要依靠本國(guó)人民自己的探索和創(chuàng)造；既需要尊重本國(guó)的歷史文化邏輯，更需要尊重本國(guó)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯。實(shí)踐證明，照搬他國(guó)治理模式從來(lái)就沒(méi)有成功的范例。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理模式進(jìn)行了深刻的變革，大致走過(guò)了從管控到管理到治理的三個(gè)階段。

一、改革開(kāi)放初期管控局面開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)

黨的十一屆三中全會(huì)作出了“把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”的戰(zhàn)略抉擇，掀開(kāi)了我國(guó)改革開(kāi)放的偉大序幕。黨和國(guó)家工作重心從過(guò)去以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)重點(diǎn)和中心工作，國(guó)家開(kāi)始了由政治主導(dǎo)型向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的大轉(zhuǎn)變，改革開(kāi)放之前的社會(huì)管控局面開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)。

黨和國(guó)家工作重心由政治轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)。把黨和國(guó)家工作重心由政治轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)上來(lái)正式開(kāi)啟了探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路，進(jìn)而開(kāi)創(chuàng)中國(guó)現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程。這個(gè)時(shí)期農(nóng)村先行改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)戶(hù)極大的生產(chǎn)熱情，農(nóng)民生活水平顯著提高。1987年黨的十三大確立了黨的基本路線(xiàn)，即“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”。圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，政府逐漸開(kāi)始小范圍地放權(quán)讓利，國(guó)家開(kāi)始向社會(huì)放權(quán)，農(nóng)村基層村民自治與城市基層居民自治成為國(guó)家向社會(huì)放權(quán)的重要標(biāo)志。

“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”格局沒(méi)有改變。改革開(kāi)放之初，政府仍然是社會(huì)資源唯一掌控主體，由此形成了“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”的治理格局。盡管改革開(kāi)放時(shí)期黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，但是，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體僅限于政府，市場(chǎng)及社會(huì)組織的作用沒(méi)有受到重視。政府在權(quán)力分配格局中仍然占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位。“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”的治理格局有著鮮明的時(shí)代特征。新中國(guó)成立之初，我國(guó)積貧積弱、一窮二白，與此同時(shí)還受到國(guó)際國(guó)內(nèi)敵對(duì)勢(shì)力顛覆新生政權(quán)的威脅。為了鞏固新生政權(quán)，也為了改造舊社會(huì)，我們采取了高度集權(quán)的管理模式，這一管理模式極大地增強(qiáng)了國(guó)家組織動(dòng)員能力和對(duì)社會(huì)的控制能力?！皬?qiáng)政府”與“弱社會(huì)”治理格局作為特定階段的產(chǎn)物，較好地完成了其歷史使命。

以管控為目標(biāo)的管理模式仍在沿用。以管控為目標(biāo)的管理模式是千百年來(lái)的統(tǒng)治模式。新中國(guó)成立以來(lái)到改革開(kāi)放初期，我們基本上還是沿用這種模式。以管控為目標(biāo)的管理模式體現(xiàn)在多方面：一是管理主體還是單一的政府主體。政府包攬了經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)等一切事務(wù)，這不僅造成政府管理成本居高，也使得政府管理效能大打折扣，因?yàn)檎芰撕芏嗖辉摴芤补懿缓玫纳鐣?huì)事務(wù)；二是管理手段還是采取“運(yùn)動(dòng)式治理形式”，即當(dāng)社會(huì)矛盾突出集中的時(shí)候，采取運(yùn)動(dòng)方式解決；三是管理機(jī)制上突出單向管控方式，而沒(méi)有注重多方面多維度多角度治理；四是管理環(huán)節(jié)上突出事后處置。從管理環(huán)節(jié)上講，現(xiàn)代國(guó)家治理可分為事前預(yù)防、事中監(jiān)管和事后處置相結(jié)合。但是，這個(gè)時(shí)期的管理環(huán)節(jié)只注重事后處置，缺失事前預(yù)防和事中監(jiān)管過(guò)程。

管控型治理模式因政府權(quán)力過(guò)大，影響了社會(huì)各方面積極性的發(fā)揮，從而使得國(guó)家治理效果大打折扣。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革形成經(jīng)濟(jì)型治理模式

1992年黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。市場(chǎng)這一主體正式登上中國(guó)社會(huì)治理的舞臺(tái)。市場(chǎng)主體地位的確立，帶來(lái)了改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的第二次飛躍。至此，政府單一治理模式開(kāi)始被解構(gòu)，代之以政府與市場(chǎng)的雙重治理主體，經(jīng)濟(jì)型國(guó)家治理模式逐漸形成。

從單一治理主體轉(zhuǎn)為雙重治理主體。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革必須在國(guó)家計(jì)劃大背景下展開(kāi)，改革最重要的目標(biāo)是發(fā)揮政府力量與市場(chǎng)力量的雙重作用。發(fā)揮市場(chǎng)力量，即強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；發(fā)揮政府力量，即發(fā)揮政府在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的調(diào)控作用，通過(guò)二者的作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的分工，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)共治的局面。這種分工和共治促使企業(yè)逐步擺脫了政府機(jī)構(gòu)附屬物的地位，企業(yè)逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展和自我約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國(guó)家治理首要目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)型國(guó)家治理模式的形成，目標(biāo)很鮮明，就是要追求經(jīng)濟(jì)效率和GDP的增長(zhǎng)。自此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為各級(jí)政府中心任務(wù)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)?cè)诟刹靠己酥械牡匚蝗找嫱怀?，逐漸形成了特色鮮明的話(huà)語(yǔ)體系與表述習(xí)慣：比如“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展、改革與穩(wěn)定三者之間的關(guān)系”“不管白貓、黑貓、抓住老鼠就是好貓”等經(jīng)典表達(dá)。上述表達(dá)反映了政府治理的時(shí)代特征，其時(shí)代意義顯而易見(jiàn)。

以經(jīng)濟(jì)體制改革方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的確立，黨和政府積極探索經(jīng)濟(jì)體制改革路徑。經(jīng)濟(jì)體制改革就是要改革束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，給企業(yè)松綁。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體必須具有獨(dú)立人格，必須不受外來(lái)力量的干預(yù)。于是，開(kāi)展了對(duì)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的股份制改革，通過(guò)股份制改革，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化股權(quán)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并通過(guò)制定和實(shí)施《公司法》《破產(chǎn)法》等法律進(jìn)一步明確市場(chǎng)主體的資格和地位，又通過(guò)制定和實(shí)施《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《產(chǎn)品質(zhì)量保障法》《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等規(guī)范市場(chǎng)主體行為。

經(jīng)濟(jì)型國(guó)家治理模式的形成一定程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但與此同時(shí)也帶來(lái)了一些矛盾問(wèn)題，尤其發(fā)展到后期，矛盾問(wèn)題更為凸顯。比如：國(guó)企改革中的下崗職工涉訪(fǎng)問(wèn)題；征地拆遷及補(bǔ)償安置費(fèi)用不合理；政府一些整治措施危害部分群眾的利益；企業(yè)拖欠工資、醫(yī)藥費(fèi)、退休金；自然資源、遺留資產(chǎn)歸屬問(wèn)題；部分干部違法亂紀(jì)、財(cái)務(wù)不明、貪污腐??；社會(huì)治安、行政執(zhí)法等問(wèn)題處理不好引發(fā)群體性事件。這就引發(fā)人們的深入思考，經(jīng)濟(jì)體制改革只是改革的一個(gè)領(lǐng)域，還必須進(jìn)行政治文化社會(huì)生態(tài)各領(lǐng)域的全面深入改革。

三、通過(guò)全面深化改革積極探索現(xiàn)代國(guó)家治理模式

黨的十八大以來(lái)，我們積極探索現(xiàn)代國(guó)家治理模式。黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大決定，明確了經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)以及黨的建設(shè)等七大領(lǐng)域的改革任務(wù)，繪就了全面深化改革的“路線(xiàn)圖”，并就各個(gè)領(lǐng)域提出了具體改革措施，提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。現(xiàn)代國(guó)家治理模式的邏輯愈發(fā)清晰。

政府、市場(chǎng)與社會(huì)共治形成共識(shí)。圍繞全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，學(xué)界積極探討現(xiàn)代國(guó)家治理理論，實(shí)踐部門(mén)積極探索現(xiàn)代國(guó)家治理模式，并形成了一系列理論與實(shí)踐成果：現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的政治理論基礎(chǔ)是“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，因而人民群眾必須間接或直接參與到國(guó)家治理實(shí)踐當(dāng)中來(lái)。現(xiàn)代政府代替人民治理國(guó)家，這是人民群眾參與國(guó)家治理的間接形式；而市場(chǎng)或社會(huì)組織參與國(guó)家治理則是人民群眾參與國(guó)家治理的直接形式，因而現(xiàn)代國(guó)家治理主體必須是多元主體；現(xiàn)代國(guó)家治理領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)等領(lǐng)域的治理；現(xiàn)代國(guó)家治理形式不是要求管理對(duì)象絕對(duì)服從，而是與管理對(duì)象達(dá)成共識(shí)、形成合作?，F(xiàn)代國(guó)家治理的主要特征：治理主體是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量；治理客體是社會(huì)公共事務(wù)，具體包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等領(lǐng)域；治理理念則是指導(dǎo)性治理與基層自治相結(jié)合；治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益需求最大化，而不能像古代專(zhuān)制國(guó)家一樣，統(tǒng)治者只是為了一己私利去執(zhí)政?，F(xiàn)代國(guó)家治理之所以強(qiáng)調(diào)三方共治，目的是克服政府單一主體治理的缺陷，通過(guò)市場(chǎng)治理和社會(huì)治理來(lái)彌補(bǔ)政府治理的不足。強(qiáng)調(diào)三方共治，還能促使政府權(quán)力合法、公平、公正、公開(kāi)運(yùn)行，保證市場(chǎng)結(jié)構(gòu)合理、企業(yè)高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自主、自治和自律。需要明確的是，政府、社會(huì)與市場(chǎng)三方力量都必須納入法治系統(tǒng)當(dāng)中。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有顯著的標(biāo)志：國(guó)家治理制度化、法治化、規(guī)范化；多元主體協(xié)同共治；形成穩(wěn)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也具有顯著的標(biāo)志：具有維護(hù)國(guó)家安全的能力，即具有維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治文化外交等安全的能力；具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，即保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力、宏觀(guān)調(diào)控能力等；具有達(dá)成國(guó)家共識(shí)的能力，即具有塑造共同價(jià)值理念和信仰文化的能力；具有促進(jìn)社會(huì)公正的能力，即具有保障和改善民生，維護(hù)社會(huì)公正的能力；具有優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境的能力，即具有保障自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的能力。

切實(shí)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨正是秉承發(fā)展的要旨，才帶來(lái)了中國(guó)幾十年來(lái)的和平和發(fā)展，人民也得到了前所未有的實(shí)惠。但是，在經(jīng)濟(jì)型國(guó)家治理模式下，積聚的矛盾問(wèn)題制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，并成為中國(guó)持續(xù)發(fā)展的瓶頸，亟待中國(guó)共產(chǎn)黨人探索新的治理模式。黨的十八屆五中全會(huì)提出了新發(fā)展理念。新發(fā)展理念是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的繼承和發(fā)展。新發(fā)展理念是貫徹落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的具體戰(zhàn)略舉措。創(chuàng)新發(fā)展解決發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，摒棄了對(duì)舊的發(fā)展模式的依賴(lài)，也為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展找到了新的動(dòng)力和新的增長(zhǎng)點(diǎn)。協(xié)調(diào)發(fā)展解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾問(wèn)題。通過(guò)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決政治文化社會(huì)生態(tài)等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的矛盾問(wèn)題，解決地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的矛盾問(wèn)題以及鄉(xiāng)村與城市發(fā)展不平衡不充分的矛盾問(wèn)題。綠色發(fā)展解決人與自然和諧共生的矛盾問(wèn)題。人民對(duì)美好生活的追求表現(xiàn)在多方面，其中就包括對(duì)優(yōu)美生活環(huán)境的追求。優(yōu)美生活環(huán)境讓人民有更多的獲得感、幸福感、安全感。開(kāi)放發(fā)展解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化成為時(shí)代滾滾洪流，任何國(guó)家也不能“獨(dú)善其身”，不可能關(guān)起門(mén)來(lái)搞“自我發(fā)展”。確定開(kāi)放發(fā)展理念，就是要在世界范圍的競(jìng)爭(zhēng)中，提高自身發(fā)展能力。共享發(fā)展解決社會(huì)公平正義問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的法理邏輯和內(nèi)在要求，只有堅(jiān)持共享發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的人民共享，社會(huì)才會(huì)長(zhǎng)治久安，才會(huì)和諧穩(wěn)定，才能彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。

確保黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、國(guó)防與軍隊(duì)、黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，這一整套的國(guó)家制度必須緊密相連、相互協(xié)調(diào)。否則，就會(huì)出現(xiàn)制度功效相互抵消的現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，需要高素質(zhì)的干部隊(duì)伍作保障，沒(méi)有高素質(zhì)的干部隊(duì)伍作保障，再好的制度也會(huì)在執(zhí)行中變形走樣，所以，需要強(qiáng)調(diào)人才隊(duì)伍建設(shè)，而黨管干部為干部隊(duì)伍建設(shè)提供了人才保障。發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，具體有以下要求。一是黨領(lǐng)導(dǎo)的范圍覆蓋到每個(gè)領(lǐng)域，具體包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、國(guó)防與軍隊(duì)建設(shè)等，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能留下任何一個(gè)死角。二是黨管全局性根本性關(guān)鍵性問(wèn)題。這實(shí)際就是管方向，黨的領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)不是事無(wú)巨細(xì)都管。如果事無(wú)巨細(xì)都管就會(huì)造成以黨代政以黨代治的現(xiàn)象，就會(huì)回到改革開(kāi)放之前的老路上去。三是黨必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨執(zhí)政的表現(xiàn)形式。但是，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，科學(xué)執(zhí)政的實(shí)質(zhì)就是在執(zhí)政活動(dòng)中要不斷深化共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，按照客觀(guān)規(guī)律辦事，防止主觀(guān)主義；民主執(zhí)政就是要堅(jiān)持以人民為中心、為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政、充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治，充分汲取人民的智慧，依靠人民群眾的力量，形成中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的強(qiáng)大力量；依法執(zhí)政就是黨要緊緊抓住制度建設(shè)這個(gè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的重要環(huán)節(jié)，把黨的主張和人民的意志上升為國(guó)家意志，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等的法制化、規(guī)范化，從制度上、法律上保證黨的路線(xiàn)方針政策的貫徹實(shí)施，使這種制度和法律具有相對(duì)穩(wěn)定性。四是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式就是要發(fā)揮思想引領(lǐng)、資源統(tǒng)籌、力量整合的作用。思想引領(lǐng)是確保黨的執(zhí)政取得成效的重要方式，用發(fā)展著的馬克思主義而不是教條的馬克思主義指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義不斷發(fā)展；中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，能夠有效統(tǒng)籌資源、整合力量。統(tǒng)籌資源才能充分發(fā)揮資源的最大功效，整合力量才能形成強(qiáng)大力量。五是充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政府、人民團(tuán)體及事業(yè)單位的法定職能。黨領(lǐng)導(dǎo)各政權(quán)機(jī)關(guān)、政府、人民團(tuán)體及事業(yè)單位履行好自己的職能，就實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的根本目的，社會(huì)就會(huì)和諧有序、健康發(fā)展。