劉守英 熊雪鋒 龍婷玉

中共十八大以來，深化農村改革的進程加快，實行農村土地所有權、承包權和經營權的三權分置被明確為下一階段農地改革的基本方向。注中共中央辦公廳 國務院辦公廳：《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。實施農地三權分置的關鍵在于正確認識集體所有制下土地權利分割與演化的規(guī)律，理清集體所有權、承包權與經營權的權利內涵與相互關系，處理好集體所有者、集體成員承包者、農地經營者的各自角色，明確經營權的權利來源和集體成員的權利歸宿。與現有的關于權利分置必要性與意義的爭論不同，本文是基于幾個案例——四川成都崇州的土地股份所有權和職業(yè)農民經營權分離探索、上海松江區(qū)集中成員經營權的村社型家庭農場、貴州湄潭縣農地制度持續(xù)改革環(huán)境下的承包經營權退出試點、貴州六盤水的“資源變資產、農民變股民、資金變股金”試驗——的一手調查與分析，探討集體所有制下農地權利進一步分割的邏輯和可能性。本文分析了中國集體所有制下地權分割的階段性特征，給出了“三權分置”改革頂層設計的權利結構與分置原則，重點分析了四個地方案例地權再分割的特征，最后是結論與相關政策含義。

一、集體所有制下農地權利分割的階段與特征

新中國成立以來，經過土地改革—互助組—初級社—高級社—人民公社的強制性制度改造形成的集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實現形式。從這一制度建立至今，集體所有制下的地權結構與權利安排并非一成不變，而是經歷了“一大二公、一平二調”體制、“三級所有、隊為基礎”體制、“集體所有、農戶承包經營”體制、“成員集體所有、農戶承包經營權自發(fā)分離”體制四個階段，每一階段的變遷實質上是一次集體所有農地權利的分割與合約再議定。

(一)第一次權利分割：從“一大二公、人民公社”體制到“三級所有、隊為基礎”體制

中國的集體地權制度是通過國家權力在鄉(xiāng)村進行的遞進式權利重構與統(tǒng)合形成的。土地改革將地主所有制轉變?yōu)檗r民所有制，實現了土地所有權與耕作權的統(tǒng)一；互助組是在土地所有制與權利結構不變條件下農戶之間在農業(yè)環(huán)節(jié)的換工與勞動合作；初級社通過將農民的土地等主要生產資料作股入社，實現了土地所有權不變條件下土地收益與勞動分成的經營權整合；高級社將農民私有的土地、耕畜、大型農具等主要生產資料以及土地上附屬的私有塘、井等水利設施歸并為合作社所有，土地所有權與收益權權能部分滅失，實現了土地所有權、收益權、經營權的統(tǒng)一；直至人民公社制度通過并社以及上收土地所有權，通過政社合一體制弱化土地產權功能，通過公社進行統(tǒng)一經營，實現了“一大二公”的集體土地所有權、使用權與經營權的高度統(tǒng)一?！耙淮蠖比嗣窆珞w制下所有權權能的不完整、產權激勵功能的喪失、高昂的監(jiān)督成本、平均分配導致對“社員”努力激勵低下，農民退出權被剝奪，釀成1959—1961年中國的農業(yè)危機和農村大饑荒。[注]周其仁：《中國農村改革:國家和所有權關系的變化(上)——一個經濟制度變遷史的回顧》，載《管理世界》，1995(3)。

“一大二公”集體化運動的失敗，促成集體所有制建立后的第一次權利分割。1959年、1960年恢復了社員自留地制度，在高度集中的集體土地中辟出一小塊土地由農民自主使用與經營。更重要的是，于1962年將“一大二公”人民公社體制退回到“三級所有、隊為基礎”體制。[注]中共中央：《農村人民公社工作條例(修正草案)》(1962 年9 月)，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/200601/t20060120_539366.htm。權利分割的具體表現為：一是集體所有制形態(tài)變化，所有制結構由人民公社所有變?yōu)橹饕陨a隊為主；二是集體所有權權能改變，政社體制的干預減少，生產隊行使土地權利的自主性加大；三是產權權能變大，生產隊在完成國家任務和上級義務后獲得一定程度的剩余權，對土地使用與收益分配的處置權有所加大；四是集體經營權下放到以生產隊為核心的統(tǒng)一經營，生產隊安排種植、勞動分工、收益分配的權力增大。 “三級所有、隊為基礎”體制安排也存在對生產隊決策者激勵低下、生產隊所有權被侵犯、產權殘缺導致的行為扭曲、生產隊統(tǒng)一經營下的監(jiān)督困難和社員努力激勵不足，這些制度弊端導致農業(yè)生產效率低下、農業(yè)生產率下降、農民收入增長停滯和普遍的貧困[注]劉守英：《集體地權制度變遷與農業(yè)績效——中國改革40年農地制度研究的一個綜述性評論》，未刊發(fā)。，體制內存在進一步變革的要求。

(二)第二次權利分割：從“三級所有、隊為基礎”體制到“集體所有、家庭承包”體制

與集體所有制建立時自上而下的推動不同，對“三級所有、隊為基礎”制度的改革具有明顯的被動性。最初的部署只是增進生產隊自主權的政策調整，當小崗村等地的農民自發(fā)私下分田到戶時，政策的應對是實行“小段包工、定額計酬”和“包工包產、聯(lián)產計酬”的責任制，但不允許包產到戶；進一步的退卻是在貧困山區(qū)及對集體經濟喪失信心的地區(qū)開了包干到戶和包產到戶的口子；最后是實行包產到戶的地區(qū)豐產豐收的證據進到決策層時，包產到戶才成為可接受的制度安排在全國推行與普遍化[注]杜潤生：《杜潤生自述:中國農村體制變革重大決策紀實》，北京，人民出版社, 2005。，農戶向村集體承包獲得集體土地的承包經營權，“兩權分離”體制取代“三級所有、隊為基礎”體制，“集體所有、農戶承包、家庭經營”的農村地權制度正式確立。

“集體所有、農戶承包”體制開啟了集體所有制農地權利的第二次分割。具體表現為：一是在所有制上將生產隊為核心的集體所有制變?yōu)槌蓡T為核心的集體所有制，集體成員平等地擁有集體所有的土地權利。[注]周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統(tǒng)農區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農村變革與中國發(fā)展》，657-726頁，香港，牛津大學出版社，1994。二是在所有權上集體成員享有集體土地等份占有、使用、收益、轉讓權。三是在產權上每個分到土地的農戶享有完成國家任務和集體義務后的剩余權。承包農戶獲得使用、收益、流轉和自主生產并處置產品和獲取收益的權利。四是在農業(yè)經營上家庭替代生產隊成為農業(yè)經營的主要形式。

集體所有、農戶承包體制通過集體地權的權利分割，在堅持集體所有制和保證國家和集體利益的前提下，實現了集體成員土地權利和家庭經營的回歸，帶來農民從事農業(yè)積極性的高漲和農產品的增長。[注]林毅夫：《制度、技術與中國農業(yè)發(fā)展》，76-106頁，上海，上海三聯(lián)書店，1991。但是，作為被動應對改革而形成的制度安排，也存在以下弊端：一是地權預期不穩(wěn)，農民擔心家庭聯(lián)產承包責任制只是一種權宜之計，出現農業(yè)經濟活動中的短期行為；二是農民土地權利殘缺，農戶土地權利受到上級政府以土地所有者名義的侵蝕[注]劉守英：《中國農地制度的合約結構與產權殘缺》，載《中國農村經濟》，1993(2)。，集體產權和集體成員權利模糊、權利主體不明[注]Hare, Denise, Yang Li, and Daniel Englander.“Land Management in Rural China and its Gender Implications” .Feminist Economics，2007，13(3-4): 35-61；陳劍波：《農地制度：所有權問題還是委托—代理問題》，載《經濟研究》，2006(7)。，影響農民生產經營的積極性；三是人地關系調整影響地權穩(wěn)定。這一制度從建立之日起就面臨理論和現實的挑戰(zhàn)。

(三)第三次權利分割：后包產到戶時期農戶承包權與經營權自發(fā)分離

集體所有、包產保護制度確立后，農地權利的分割并沒有停止。一方面是在正式制度上進行制度性規(guī)制。具體表現為：第一，在所有權上，以法律明確所有權主體為“農民集體”，排除將集體經濟組織作為集體所有主體的誤區(qū)；實行“增人不增地、減人不減地”的制度，從限制調整到“生不增，死不減”，將不斷調整的成員權變?yōu)闀r點固化的集體所有權[注]參見 1984 年中央一號文件；1993 年11 月中共中央、國務院《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》；2002年8 月公布的《中華人民共和國農村土地承包法》。；對集體土地所有權實行確權頒證依法保護。第二，不斷延長土地承包期，穩(wěn)定承包農戶的土地使用預期。土地承包期從最初的接續(xù)式延包，到法律明確30年的期限，并宣布第一輪承包和第二輪承包到期后各延長30年。[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2018-10-18，http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。實行確權頒證，登記農民土地使用權并予以保護。第三，不斷強化農戶土地承包經營權的物權權能。農戶土地使用權由服從“集體統(tǒng)一計劃安排”，到不向農民下達指令性生產計劃以及尊重農戶生產經營自主權、農戶享有承包地土地權能并且自主組織生產經營和處置產品。不斷改革直至取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、遏制對農民的不合理攤派、廢除農業(yè)稅制度，使農民獲得完整的土地收益權。[注]冀縣卿、錢忠好：《改革30年中國農地產權結構變遷:產權視角的分析》，載《南京社會科學》，2010(10)。另一方面，隨著工業(yè)化、城市化的推進，農民進入非農產業(yè)和進城務工，發(fā)生農戶土地承包權與經營權事實上的自主分離。隨著土地流轉的發(fā)生，國家對于土地流轉或交易的政策逐漸發(fā)生變化，農民的土地交易權從禁止到允許在集體經濟組織內部進行，再到可以轉讓、“轉包、互換、入股”而不斷擴張，但被限制在農業(yè)用途上。[注]參見 1998年《中華人民共和國土地管理法》、2002 年《中華人民共和國農村土地承包法》、2007年《中華人民共和國物權法》。

20世紀80年代中期自發(fā)發(fā)生并一直持續(xù)至今的土地流轉和規(guī)模經營，實際上自下而上地開啟了農地產權的第三次分割，且在2000年后加速。2017年土地流轉規(guī)模達5.12億畝[注]農業(yè)農村部：《關于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第3282號(農業(yè)水利類281號)提案答復的函》(農辦案〔2018〕55號)，http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201810/t20181023_6161286.htm。，土地流轉率達到37%。流入主體發(fā)生重大變化， 2016年大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他主體流入土地分別占當年土地流轉面積的58.38%、21.58%、9.68%和10.36%。[注]屈冬玉：《中國農業(yè)統(tǒng)計資料2016》，北京，中國農業(yè)出版社，2016。

綜上，農村土地集體所有制下的地權安排自形成至今并非一成不變。集體化運動失敗以來，集體所有制下的地權安排發(fā)生了三次權利分割：第一次是在賦予生產隊集體土地所有權的同時，加大了生產隊土地權利行使的自主性，強化了農產品剩余的控制權，通過強化生產隊土地使用與收益分配的處置權使生產隊成為農業(yè)經營的基本單位；第二次是變生產隊集體所有權為成員集體所有權，實現了所有權和承包經營權的分離，賦予集體成員使用權、收益權、轉讓權和剩余享益權，家庭成為農業(yè)經營的微觀基礎；第三次是后包產到戶時期的農戶承包權、經營權自發(fā)分離，實際發(fā)生的經營權逐漸得到法律的承認、界定和保護。

二、農地“三權分置”的頂層設計和權利結構

(一)農地“三權分置”是一次頂層制度設計

農地“三權分置”是一項頂層制度設計，經歷了提出初步構想、細化為方案、上升到國家法律的三個階段。

一是醞釀階段。2013年7月，習近平總書記在湖北視察時提出“研究農地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”，首次在國家層面提出農地所有權、承包權、經營權三者關系的構想。2013年中央農村工作會議和2014年中央一號文件將這一構想明確為“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”。2014年頒布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》要求在 “實現所有權、承包權、經營權三權分置”基礎上，“引導土地經營權有序流轉，實現適度規(guī)模經營”。2015年中央一號文件要求健全法律制度以“界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的權利關系”。

二是方案形成階段。2015年11月頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》將“落實集體所有權,穩(wěn)定農戶承包權,放活土地經營權，實現‘三權分置’”作為“深化農村土地制度改革的基本方向”，首次對“落實集體所有權”“穩(wěn)定農戶承包權”“放活土地經營權”做了說明。2016年中央一號文件進一步要求“完善‘三權分置’辦法，制定‘長久不變’的具體規(guī)定”。2016年11月公布實施的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》全面闡述 “三權分置”的作用和意義，對集體所有權、農戶承包權和土地經營權的內涵、權能以及三權關系做了說明。至此，農地“三權分置”的頂層設計方案基本形成。

三是落實和法制化階段。2017年中央一號文件要求“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’辦法”，中共十九大要求“完善承包地‘三權’分置制度”。2017年11月《中華人民共和國農村土地承包法(修正案草案)》將農地“三權分置”改革的方案和制度設計上升到法律層面，將農地經營權寫入法律，賦予土地經營權再流轉權、融資抵押權和入股的權利，農地 “三權分置”頂層設計進入法制化軌道。

(二)正式規(guī)制的權利結構與內涵

農地“三權分置”改革是在堅持農村土地農民集體所有制、堅持家庭經營基礎性地位和堅持穩(wěn)定土地承包關系基礎上，對農村基本經營制度——集體所有制之下的以家庭經營為主體的、統(tǒng)分結合的雙層經營體制的完善和修正，基本方向是“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”，在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉，旨在實現土地資源配置的優(yōu)化，促進實現多種形式適度規(guī)模經營和新型農業(yè)經營體系的構建，實現農業(yè)現代化。

1.落實集體所有權。三權分置下的集體所有權是農民集體成員權,農民集體是集體土地的產權主體。[注]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《深化農村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。集體所有權具有的權能為：土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；集體所有權包含發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等權能；構建集體所有權權能實現機制，通過集體經濟組織民主議事機制，將集體所有權的知情權、決策權、監(jiān)督權落實到集體成員，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。[注]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。

2.穩(wěn)定農戶承包權。保證每個集體經濟組織成員都能夠依法公平地獲得集體土地的承包經營權[注]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《深化農村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。，維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。包括：農戶有占有和使用承包地的權利；有權決定通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益；承包土地被征收的農戶有權依法獲得相應補償和社會保障費用等；有權就土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地；承包地不得隨意調整，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。[注]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。

3.放活土地經營權。旨在賦權承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。[注]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《深化農村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作，并取得相應收益的權利，保障其有穩(wěn)定的經營預期。[注]張紅宇：《準確把握農地“三權分置”辦法的深刻內涵》，載《農村經濟》，2017(8)。按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權,以及通過土地經營權入股、托管等方式,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。土地經營權的權能包括：抵押融資權；使用權，包括農業(yè)生產經營，優(yōu)先續(xù)租，改良土壤、提升地力，建設農業(yè)生產設施等；再流轉權，經營主體可以向農民集體備案后再流轉土地經營權或依法依規(guī)設定抵押；征收補償權，流轉土地被征收時可以按照合同約定獲得相應地上附著物及青苗補償費。[注]全國人大法工委：《農村土地承包法(修正案草案二次審議稿)征求意見》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=7cd77278d9ed8aabb051615cf40dbbd0bdfb&keyword= %e6%89%bf%e5%8c%85%e6%b3%95&EncodingName= &Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。

4.三權關系。土地承包經營權的獲得依賴于集體成員權，農民承包經營權派生于集體所有權，是集體所有權的具體實現形式；流轉發(fā)生之后，發(fā)包方和承包方的關系沒有發(fā)生變化，土地經營權從農民承包經營權中分離出來，農戶承包經營權是土地經營權的基礎，土地經營權是農戶承包經營權派生的。土地經營權派生自集體所有權分離出來的農戶承包經營權，與集體所有權沒有直接的關系。但是，按照相關法律規(guī)定轉入方行使經營權從事生產經營活動時，需要接受集體所有權主體——集體經濟組織從用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。

(三)當前的一些爭論

盡管正式制度已做出明確安排，但理論界關于三權分置的內涵、承包權和經營權的權利屬性仍有爭論。爭論主要集中在以下幾個問題上：

一是“三權分置”的內涵。對“三權分置”的內涵有兩種不同理解。有學者主張將土地承包經營權分離為承包權和經營權，從而形成“所有權、承包權和所有權”分置。[注]葉興慶：《從“兩權分離”到“三權分離”——我國農地產權制度的過去與未來》，載《中國黨政干部論壇》，2014(6);陳勝祥:《農地“三權”分置的路徑選擇》，載《中國土地科學》，2017，31(2)。還有學者提出在土地承包經營權之外另設具有物權效力的土地經營權，以此實現“集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權”的分置。[注]孫憲忠：《推進農村土地“三權分置”需要解決的法律認識問題》，載《行政管理改革》，2016(2)。

二是承包權的內涵。就承包權的權利屬性，一部分學者認為承包是從本身作為用益物權的承包經營權中分離出來的，應當單獨作為物權性質的財產權。[注]張力、鄭志峰：《推進農村土地承包權與經營權再分離的法制構造研究》，載《農業(yè)經濟問題》，2015(1)。另一部分學者認為是資格權或者成員權，是一種身份性質的權利，尚不是一種實實在在的財產權。[注]朱廣新：《土地承包權與經營權分離的政策意蘊與法制完善》，載《法學》，2015 (11)。

三是經營權的性質。主要有物權和債權兩種觀點。部分學者以租賃原理肯定經營權的債權屬性，認為土地經營權是土地流轉下獨立于農戶承包權的一種債權。[注]李偉偉、張云華：《土地經營權流轉的根本屬性與權能演變》，載《改革》，2015 (7)。還有部分學者以政策要求經營權具有抵押、流轉權能，認為土地經營權是包含占有、使用、收益權利的用益物權或者權利用益物權。[注]蔡立東、姜楠：《承包權與經營權分置的法構造》，載《法學研究》，2015 (3)。

三、基于地方案例的地權分割分析

(一)成都崇州的土地股份合作社所有權與職業(yè)農民經營權試驗

崇州市是成都市的一個農業(yè)大縣和全國商品糧生產基地縣。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農村勞動力快速向城市流動，農業(yè)從業(yè)者銳減，務農者高齡化，出現“無人種田” “種不好田”的問題。為了解決農業(yè)經營困境，崇州市經歷過鼓勵種糧大戶流轉農地集中經營、引入農業(yè)龍頭企業(yè)嘗試“企業(yè)+基地+農戶”模式、試行農業(yè)生產合作社和勞務合作社的失敗，到2008年以后確立“土地股份合作社+職業(yè)經理人+農業(yè)社會化服務”三位一體農業(yè)經營模式。

崇州市農業(yè)新體制的特點如下：一是以土地股份合作社集合農戶成員所有權。按照農戶入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔原則，將農戶土地承包經營權折資折股，組建土地股份合作社，組建后的土地股份合作社實行社員、理事會和監(jiān)事會治理結構。截至2017年6月，崇州市已組建土地股份合作社226個，入社土地面積2.1萬公頃，占全市耕地面積的61%。二是以農業(yè)職業(yè)經理人專業(yè)化耕作實現所有權與經營權的分離。土地股份合作社集中土地以后，由理事會聘任職業(yè)經理人從事專業(yè)化經營，職業(yè)經理人與土地股份合作社按照理事會議定的生產計劃、預算方案、產量指標議定合約。雙方每年按大小春進行收益分配，實行扣除成本后分成、傭金加超產分成和保底二次分紅三種分配方式。三是多方參與提供規(guī)?；鐣铡Ｍㄟ^政府引導、市場參與、多元合作，構建農業(yè)生產、科技、品牌和金融四大服務體系，為農業(yè)經營者提供社會化服務。

崇州市的新型農業(yè)體制形成新的農地權利結構。一是集體所有權的實體化。土地股份合作社作為集體所有權的權利實施主體，具有以下權能：(1)搭建組織。集體經濟組織發(fā)起成立土地股份合作社并組織農民入股，當然入股土地的所有權仍然屬于農民集體。(2)調整土地。集體經濟組織將入股土地進行整合，對不愿意入股農民的土地進行調換，實現集中連片。(3)以土地股份合作社的土地獲得抵押融資。(4)獲取所有權收益。集體組織從土地股份合作社利潤中提取公積金、風險金和工作經費。二是農戶承包經營權轉化為股權。加入土地股份合作社的農戶不再經營土地，承包權轉化為股權后，享有以下權利：(1)股份收益權。土地股份合作社以優(yōu)先股保證農民的承包權收益。(2)決策權。集體成員享有選舉權和被選舉權，有權在土地股份合作社中擔當重要角色，也有權選擇理事會與監(jiān)事會領導者。三是 “共同”經營權。(1)決策權。社員大會是土地股份合作社的最高權力機構，對于股權方案、生產經營計劃、種植結構以及職業(yè)經理人選用和分配方案擁有決策權。(2)合約權。理事會是土地股份合作社的執(zhí)行機構和常務機構，由其與農業(yè)職業(yè)經理人簽訂合約，確定年度農業(yè)生產經營的產量指標、生產費用、獎賠規(guī)定等具體實施細則。(3)職業(yè)經理人實際經營權。農業(yè)職業(yè)經理人按照合作社的授權和監(jiān)督行使農地的實際經營權。農業(yè)職業(yè)經理人可以其證書獲得信用貸款。

崇州的新型農業(yè)體制，一是解決了土地細碎、經營分散問題。截至2016 年5月，崇州市農戶入社的有9.23萬戶，占總農戶的60.8%，適度規(guī)模經營率近70%。二是形成職業(yè)化農業(yè)經營者。截至2016年底，共培育新型職業(yè)農民6 712人，其中農業(yè)職業(yè)經理人1 887人。三是提高了農業(yè)經營效率。2016年土地股份合作社的水稻產量和小麥產量分別達到39噸/公頃和4.125噸/公頃，高出分散經營的0.5～0.6噸/公頃和1.125噸/公頃。四是降低了農業(yè)生產成本，2016年實行土地股份合作社的每年每公頃直接節(jié)約生產成本2 250元以上。五是相關各方的利益得到平衡，2015年全市職業(yè)經理人每畝平均收益165元，年均收入4.8萬元，合作社公積金平均每畝提取75元左右，入社農戶每畝直接增收約545元。

(二)上海松江的村社型家庭農場

松江區(qū)是典型的大城市郊區(qū)類型。伴隨城市化進程和農業(yè)勞動力主體非農化，2000年松江縣總人口中，純農戶只占9.3%，誰來種地、怎樣種地的問題尤為突出。對土地依賴下降的承包戶將承包地流轉給種糧大戶，到1998年第二輪承包時，松江全縣延包土地不到應延包的50%，多余土地只能由村集體集中轉包。自2007年開始，松江縣通過將農戶土地委托給村集體經濟組織統(tǒng)一流轉，探索糧食家庭農場和種養(yǎng)結合家庭農場模式。

松江村社型家庭農場的主要制度安排為：一是實行土地承包經營權統(tǒng)一流轉。由村委會將承包農戶土地承包經營權回收到集體手中，全區(qū)以每年每畝500斤稻谷實物折價支付農戶租金，政府還對全部流轉給家庭農場的男60歲、女55歲以上農民在上海市新農保標準基礎上追加每月150元的補貼。二是選擇本村成員成為家庭農場主。家庭農場是土地經營權的權利主體，以其集體經濟組織成員的身份、通過流轉的方式從集體經濟組織處獲得適度規(guī)模土地的一定期限的經營權。家庭農場主以集體成員權為基礎準入，在本村長期務農、具有農業(yè)生產相關技術和經驗的農戶提出申請，經村主要領導、村民議事會、民主投票等程序獲得通過后公示簽約，才可成為家庭農場主。集體經濟組織對家庭農場分別按種植作物茬口安排、農田外圍溝清理、秸稈還田、夏熟作物生產管理、水稻生產管理、向區(qū)國有糧庫交售稻谷等方面進行考核，考核結果作為發(fā)放補貼和退出的依據。經營期滿后，符合擁有生產經營專業(yè)證書、考核合格水平以上和開展“種養(yǎng)結合”“機農結合”三個條件之一者，在新一輪家庭農場經營者選用時，可優(yōu)先獲得經營延包權。

松江村社型家庭農場實現了集體地權下的權利重構。一是強化了集體所有權。實施家庭農場后的集體經濟組織具有以下集體所有權權利：(1)統(tǒng)一流轉和轉包權。農戶承包土地合約到集體組織后，由其統(tǒng)一流轉和轉包；(2)選擇土地承租者權。土地經營者的準入、退出和續(xù)包受集體經濟組織全面控制；(3)土地用途規(guī)制權。集體經濟組織制定本村發(fā)展規(guī)劃，確定土地用途和經營規(guī)模；(4)監(jiān)督考核權。集體經濟組織有權對家庭農場的生產經營績效進行考核、監(jiān)督和規(guī)范。二是承包農戶的承包權和收益權保障。在村社型家庭農場實施過程中，農戶承包經營權變成專門的承包權，通過保留集體成員資格得到體現，且以流轉租金獲得收益權，退出承包經營權農戶可獲得與小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老待遇相當的養(yǎng)老保險。三是部分獲得準入資格的村社成員家庭農場經營權。這些被選中的家庭農場主獲得家庭農場的土地經營權，并享有以下權利：家庭農場主在規(guī)定用途和規(guī)模內從事生產經營活動，對種植類型、投入、生產經營活動的安排具有自主決策權；他們除了享有生產經營所獲得的收益，還獲得來自中央、市政府和區(qū)政府三級財政的貨幣和實物、金融保險補貼等；為了保持家庭農場經營權的穩(wěn)定性，松江起先規(guī)定家庭農場經營期不少于3年，后來又將經營有方、考核優(yōu)異的家庭農場經營期延長至5年甚至10年。

經過近十年的試驗，家庭農場成為松江新的農業(yè)經營形式，至2016年末，全區(qū)家庭農場發(fā)展至966戶，經營面積14萬畝，占全區(qū)糧田面積的95%，戶均經營面積143.3畝。農業(yè)績效也得到提高，2016年，全區(qū)家庭農場水稻平均畝產585公斤，畝均凈收入973元，戶均年收入從2007年的5～6萬元增至12.2萬元，2016年全區(qū)水稻畝產585公斤，比推行家庭農場前增產34公斤。一批新型職業(yè)化農民成長起來，家庭農場主的平均年齡從2012年的51歲降到2017年的48歲，農場主對土地保育的積極性提高，且出現一批農場型企業(yè)家。

(三)貴州湄潭的農地承包經營權有償退出

湄潭縣因農村改革而聞名全國。在“增人不增地、減人不減地”、農地經營權流轉和農村集體產權改革等一系列改革措施的共同作用下，越來越多的種糧大戶、農業(yè)專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)參與了湄潭農地流轉，也出現“農民怕業(yè)主跑路，業(yè)主怕農民難纏，政府怕無限兜底”的制度難題。從2016年10月起，湄潭縣在8個村嘗試農村土地承包經營權有償退出試驗。[注]陶通艾、李輕云：《湄潭試驗區(qū)“土地承包經營權有償退出試點”全縣推開試驗》，http://gzmt.gog.cn/system/2018/06/11/016633476.shtml，主要試點地區(qū)有湄江街道核桃壩村、興隆鎮(zhèn)紅坪村、永興鎮(zhèn)永興橋村、馬義村、復興鎮(zhèn)復興村、兩路口村、魚泉街道新石村、湄江街道新街居。

承包經營權退出是承包農戶切斷與土地關系的制度安排，制度試驗也非常謹慎。湄潭縣規(guī)定，只有有穩(wěn)定收入、有安全居所、有養(yǎng)老醫(yī)療保障的農戶才能申請退地；除土地外沒有其他收入來源、對外有債務無力償還、農村土地承包經營權已抵押貸款、成年家庭成員對全部退出意見不一致的農戶不允許退地。村股份經濟合作社審核申請退地農戶的條件和退出土地的地塊、面積、照片等證件資料，根據村民組長簽署的同意退出意見，對確認無誤的，召開董事會研究決定，報鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核同意。村集體經濟組織與申請農戶按照現行國家征地補償標準和地類分類標準評估申請退出土地的價值。例如，紅坪村張國曉按照協(xié)商評估的31 800元/畝退出補償標準，一次性獲得退出補償金32.436 0萬元。農戶還可以憑借村股份經濟合作社股東的身份分享退出的土地變成集體資產后產生的收益。農戶戶主與村集體經濟組織經協(xié)商一致后，簽訂《農村土地承包經營權有償退出收儲補償協(xié)議書》。按協(xié)議兌付補償費后，雙方簽訂土地交接確認書，由縣級主管部門負責收回相應權證，進行注銷或變更登記。農戶將土地承包經營權退還給集體后，由村股份經濟合作社造冊登記統(tǒng)一管理，農戶不得干預村股份經濟合作社對土地的經營和使用，村股份經濟合作社可以采取自營、轉讓、招租等多種方式管理土地。

農戶承包經營權退出帶來集體所有制下土地權利的再組合與分割。一是農戶退出土地承包經營權。農戶退地后，停止與發(fā)包方的承包關系，喪失對原有地塊的承包經營權。依附于退出土地的農業(yè)補貼等也一并退出。與此同時，農戶也不得另行申請土地承包經營權，不得在本集體經濟組織內流轉土地。不過，退地農戶的成員權仍得以保留，享有本股份經濟合作社股東資格，依法享有本社收益分配權。二是村股份經濟合作社行使退出土地的所有權。村股份經濟合作社享有退出承包地的重新發(fā)包權；依法享有退出承包地的統(tǒng)一組織生產經營權；有權按照股份經濟合作社章程和其他相關規(guī)定流轉土地；涉及土地征用時享有所給付的土地及地上附著物的補償。[注]《貴州首例農民退出土地承包經營權！》，http://news.gog.cn/system/2017/07/28/015939222.shtml。三是經營主體排他性獨立經營權。村股份經濟合作社通過出租、轉租和入股的形式將土地經營權流轉給其他農業(yè)經營主體。經營主體取得《湄潭縣農村土地流轉經營權證》。有權使用、經營流入土地、獲取相應收益；可以利用經營權證從事土地經營權抵押融資；流轉合同到期后，享有同等條件下的優(yōu)先續(xù)租權。[注]湄潭縣農村改革試驗區(qū)辦公室：《湄潭縣貫徹落實〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見〉的實施意見解讀》，載《湄潭農村改革》，2017(3)，6～8頁。

經過近兩年的謹慎探索，湄潭縣共退出承包地377.734 4畝，補償金額12 471 877元，平均每畝地補償33 017元。[注]2018年8月中國人民大學師生到湄潭進行調研，湄潭農村改革試驗區(qū)提供的匯報材料。退出承包經營權的農戶獲得約3萬元/畝的補償款，土地退出補償金也為農戶進城提供了一筆啟動資金。退出土地的經營權對經營者來講更為完整，有利于土地抵押與產業(yè)經營。例如，紅坪村將農戶退出的72畝土地集中，轉讓給農業(yè)公司建立黃臘平精品水果園；新石居集中退出的土地100多畝，轉讓給金澤地公司建立精品水果示范園。

(四)貴州六盤水的“三變”改革

貴州六盤水市屬滇黔桂石漠化集中連片特困地區(qū)，2013年農村居民人均純收入5 933.99元。就是在這樣一個自然條件惡劣的低發(fā)展地區(qū)，于2014年啟動了“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革。[注]本部分析涉及的文件主要有：(1)中共六盤水市委辦公室：《中共六盤水市委六盤水市人民政府關于資源變資產、資金變股金、農民變股東的指導意見》(六盤水黨發(fā)〔2015〕32號)，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbzc/201609/t20160928_943473.html；(2)中共六盤水市委辦公室：《中共六盤水市委辦公室六盤水市人民政府辦公室關于印發(fā)〈六盤水市穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革實施方案〉的通知》(六盤水黨辦發(fā)〔2018〕7號)，http://www.yxgolf.net/zhxx/001001/moreinfo.html；(3)六盤水市農業(yè)委員會：《六盤水市農村土地承包經營權流轉實施辦法(試行)》(征求意見稿)，http://www.gzlps.gov.cn/zw/jcxxgk/zcwj/wjcazj_41353/201610/t20161010_1122733.html。

“三變”改革的制度安排為：一是資源變資產。(1)集體資源入股。村集體以自然資源性資產和可經營性資產的使用權入股經營主體，享有股份權利。(2)農民承包經營權入股，如該市水城縣農戶以8 700多畝土地入股獼猴桃產業(yè)園。二是資金變股金。各級涉農財政資金，包括扶貧專項資金，在不改變資金使用性質和用途的前提下，入股經營主體，享有股份權利。三是農民變股東。農民自愿以自有耕地、林地的承包經營權或宅基地的使用權，以及資金(物)、技術等，投資入股經營主體，享有股份權利。四是配套制度安排，包括農村產權制度改革、特色農業(yè)工程、培育農業(yè)經營主體、整合涉農財政資金和創(chuàng)新金融信貸支持等。

六盤水的“三變改革”也是一次農村集體所有權、農戶承包權與經營權的重構。主要表現在以下幾個方面：一是集體所有權。“三變”改革將集體資源資產的所有權確權到農村集體經濟組織成員集體，由其代表集體成員行使所有權；集體經濟組織可以集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現代農業(yè)項目；可以利用當地資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；可以探索利用閑置資源發(fā)展相應產業(yè)。二是農戶承包權。農戶以承包地的承包經營權入股經營主體，獲得股權，但不改變原承包關系；土地流轉收益歸原承包方所有，任何組織和個人不得以任何形式侵占、截留、扣繳；農民作為集體成員享有本集體資產的所有權、管理經營表決權和收益分配權；對集體資產股份享有占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等權能。三是經營者的獨立經營權。經營者有權使用入股資源和資金自主從事生產經營并獲得收益，可以利用土地經營權進行抵押融資。四是經營方式變革。村集體和農戶與經營主體進行股份合作，采取“經營主體+村集體+基地”“經營主體+農戶+基地”或者“經營主體+村集體+農戶+基地”等模式經營農業(yè)資源。

經過“三變”，六盤水市的農業(yè)經營方式和農業(yè)形態(tài)發(fā)生了重大變化。全市共培育市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)151家、農民合作社1 301家。建成現代高效農業(yè)示范園區(qū)31個、萬畝精品水果基地、萬頭規(guī)?；B(yǎng)殖基地。2016年全市新增村集體經濟收入1.08億元，消除“空殼村”。截至2017年底，全市入股受益農民有167.79萬人，125.23萬入股農民實現分紅，戶均分紅2 047元。[注]根據“六盤水市人民政府門戶網——六盤水市‘三變’改革”網站相關內容整理得到，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/。

從以上四個地方案例的分析可以看出，在人地關系、農業(yè)內涵與制度環(huán)境變化的情況下，集體所有權、成員承包權、農業(yè)經營者經營權的權利重組與分割遵循著自身實施的邏輯。一是集體所有權普遍得到實體化。與集體所有、農戶承包體制下集體所有權成員權化不同，四個案例的集體所有權在權利重構中都強化了，崇州市以土地股份合作社集合農戶成員所有權，松江區(qū)的村組織享有統(tǒng)一流轉和轉包權、選擇土地承租者權、土地用途規(guī)制權和監(jiān)督考核權，湄潭縣的村集體擁有農戶退出的土地的完整所有權，六盤水市的集體土地股份社享有集體資源的全部所有權。二是農戶承包權內涵變化。與原有體制下農戶以承包經營權享有承包土地的產權不同，崇州市和六盤水市的農戶承包經營權轉變?yōu)楣蓹啵山瓍^(qū)和湄潭縣的農戶退出了承包經營權，但前者繼續(xù)獲得土地租金，后者獲得相當于征地的補償后徹底切斷。三是經營者被賦予獨立的經營權。崇州市的職業(yè)經理人和松江區(qū)的家庭農場個主在遵守合約下從事專業(yè)化經營，湄潭縣的經營主體獲得流轉土地的完整經營權，六盤水市的經營主體以股份合作形式獲得土地經營權。四是經營權的來源由集體所有權派生，而非由農戶承包經營權派生。

四、簡要結論和政策含義

中國農地制度變遷的核心特征是集體所有制下地權權利的不斷分割與合約再議定，并不存在一個理想中的一成不變的體制結構。地權分割主要在集體所有權、產權與經營權的重組與合約再議定中發(fā)生主體與內涵的變化，且對利益結構與農業(yè)績效產生重要影響。集體所有制的正式制度規(guī)制對集體地權的演化也具有約束性，它框定了地權權利變遷的可選擇性和不同主體之間的權利配置，也影響了農地使用的產權完整性。

與包產到戶以后農地權利的分割與演化相比較，中共十八大以來的農地“三權分置”是繼建立集體制度、包產到戶制度以后的又一次頂層制度設計。此次制度設計的初衷，是堅持集體所有制下，承包經營權再分置為農戶承包權和經營主體經營權，是在集體所有權不變前提下的承包經營權的分割，經營權由承包經營權派生，并通過法律對新形成的經營權賦權。但是，如果制度安排即是如此，制度演化與權利結構就與后包產到戶階段的農戶承包經營權的自發(fā)分離沒有本質區(qū)別，只是追加了對經營權的依法認定與權利保護。

更值得關注的是，我們分析的四個案例并不遵循承包經營權派生與分置的邏輯，而是發(fā)生了集體所有權、成員承包權與經營主體經營權的權利重組與合約再議定，當然制度變遷的長期效果需要進一步觀察。不管怎樣，頂層設計的農地三權分置對中國未來農民土地權利、農業(yè)轉型和城鄉(xiāng)關系都將產生重大影響，集體所有制下農地集體所有權、農戶承包權、經營主體經營權的權利組合與合約變化是需要進一步關注的重大議題。