陳 斌 周 龍

近年來，全球移民問題一直處于惡化當(dāng)中，非法移民問題以及由于地區(qū)沖突、環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)困境等因素引發(fā)的各種難民問題，不斷沖擊著民族國家和全球治理體系，同時，部分移民問題引發(fā)的人道主義危機(jī)也觸動了國際社會的神經(jīng)。在移民困境面前，各國政府與國際社會都在努力尋找善治的有效路徑和理論指導(dǎo)，然而卻收效甚微。面臨全球治理困境之時，習(xí)近平主席提出“人類命運共同體”理念，為全球治理指引了新的方向。討論全球移民治理作為全球治理的重要議題，可以積極借鑒和吸收“人類命運共同體”的理論精髓與要義，思考和探索移民善治的新思路。我們主要從理論關(guān)聯(lián)、路徑探討和中國對策三個方面來論述“人類命運共同體”視角下的全球移民治理與中國角色。

一、“人類命運共同體”與全球移民治理的理論關(guān)聯(lián)

“人類命運共同體”是中國在全球治理面臨困境之時提出的理論性方案，同樣也可以為全球移民治理理論和實踐提供指導(dǎo)，二者在理論內(nèi)核、理論基礎(chǔ)、理論追求等方面具有關(guān)聯(lián)性和相通性。

(一)國際移民發(fā)展現(xiàn)狀及其治理困境

移民是人類社會發(fā)展的一個重要特征。在主權(quán)國家概念沒有出現(xiàn)之前以及國家間無明顯邊界的很長一段時間內(nèi)，人類都生活在一個無限制的移民時代。然而，1648年威斯特伐利亞體系形成后，有一個重要的內(nèi)容就是確定了國家的主權(quán)概念，劃定國家邊界，伴隨而來的是推行國家移民政策，人口遷徙不再是自由行為，這也使得國際移民有了新的內(nèi)涵。當(dāng)前，國際移民一般指跨越主權(quán)國家邊界、以非官方身份在非本人出生地所在國家居住達(dá)到一年以上的個人。[注]李明歡：《國際移民政策研究》，7頁，廈門，廈門大學(xué)出版社，2011。國際移民組織和國際移民全球委員會發(fā)布的報告指出，21世紀(jì)以來國際移民數(shù)量不斷上升，2000年國際移民數(shù)量為1.5億，2005年這個數(shù)字上升到2億，2015年，該數(shù)量已經(jīng)增加到2.44 億，到2050年，預(yù)計這個數(shù)字將超過4億。[注]United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2016). International Migration Report 2015:Highlights (ST/ESA/SER.A/375)；左曉斯：《全球移民治理與中國困局》，載《廣東社會科學(xué)》，2014(5)；王輝耀主編:《中國國際移民報告(2014)》，3頁，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014。應(yīng)該說，今天的世界越來越走向一個移民的時代。

各種國際移民問題的出現(xiàn)使得移民事務(wù)日益復(fù)雜化。今天比較突出的國際移民問題主要包括國際難民、非法偷渡、跨國人口販運等。在國際難民方面，聯(lián)合國難民署2015年發(fā)布的年度報告《戰(zhàn)亂世界：全球難民趨勢》指出，2014年全球因戰(zhàn)亂至少導(dǎo)致1 950萬國際難民的產(chǎn)生。[注]毛維準(zhǔn): 《損友聚集，“歐洲頂梁柱”德國難以承受難民之重》，澎湃新聞網(wǎng)，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1354901。轉(zhuǎn)引自宋全成：《歐洲難民危機(jī):進(jìn)程、特征及近期發(fā)展前景》，載《山東社會科學(xué)》，2016(2)?！鞍⒗骸焙笥咳霘W洲的幾百萬中東難民，使得世界出現(xiàn)了一股幾十年未見之難民潮。同時，移民活動中的跨國人口販運問題依然嚴(yán)重。2014年，聯(lián)合國預(yù)防毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《全球人口販運報告》顯示，全球范圍內(nèi)每年有超過250萬人成為跨國人口販運犯罪的受害者。[注]United Nations Office on Drugs and Crime(UNODC).Global Report on Trafficking in Persons, 2014,http://www.unodc.org/documents/human-trafficking/2014/GLOTIP_2014_full_report.pdf.國際勞工組織估計，在2002—2011年期間，全球大約有1 870萬名遭受強(qiáng)迫賣淫為目的的性販運和強(qiáng)迫勞動為目的的跨國勞工販運受害者。[注]International Labour Office (ILO). Global Estimate of Forced Labor: Result and Methodology, 2012, http://www2.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_182004.pdf.而非法移民問題更是日益顯現(xiàn)。非法移民具有隱蔽性的特征，因此對于其數(shù)量到底是多少，目前國際社會沒有一個準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，聯(lián)合國估計的非法移民數(shù)量為每年200萬到450萬。[注]Laezko et a1.“Migrant Arrivals and Deaths in the Mediterranean：What do the Data Really Tell Us”. Forced Migration Review, 2016, http://www.statewatch.org/news/2016/jan/laczko-singleton-brian-rango.pdf.不難看出，全球移民治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，任務(wù)艱巨。

近年來，國際社會對各種移民問題的關(guān)注度日益增加，移民政治越來越成為國際社會和國家政府重視的話題，“移民全球治理”觀念在這一背景下應(yīng)運而生。[注]Alexander Betts(ed). Global Migration Governance.Oxford: University of Oxford Press, 2011.21世紀(jì)以來，國際社會通過機(jī)制建設(shè)推動全球移民治理，各種移民治理的對話平臺也陸續(xù)推出，代表性的機(jī)制如國際移民和發(fā)展問題高級別對話會議、移民與發(fā)展全球論壇、聯(lián)合國大會處理國際遷徙、人權(quán)和人道主義問題的第三委員會、伯爾尼倡議等。[注]章雅荻：《國際移民問題全球治理的現(xiàn)狀、困境與展望——以歐洲移民危機(jī)為例》，載《國際關(guān)系研究》，2017(1)。但是，國際移民治理取得的效果依然不佳，治理依然面臨各種困局。

就國際組織而言，其功能相對是有限的，聯(lián)合國也沒有提出一個合理的方案和機(jī)制。雖然聯(lián)合國在一些方面已經(jīng)做出了努力，例如努力協(xié)調(diào)各國之間的制度和法律差異來保護(hù)移民的合法權(quán)益，促進(jìn)移民活動溢出效應(yīng)的產(chǎn)生，然而，聯(lián)合國更多的工作還只是搜集和整理全球移民數(shù)據(jù)，論證移民做出的貢獻(xiàn)，分析移民事務(wù)的相關(guān)問題以及舉辦各種論壇與學(xué)術(shù)會議。[注]李明歡：《國際移民治理的現(xiàn)實困境與善治趨勢》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014(14)。而主權(quán)國家在移民治理上，也是進(jìn)退維谷，面臨多重困境，難以形成合理有效的治理政策。一般的非法移民的治理路徑主要有兩種：圍堵或疏導(dǎo)。歐美國家在面對這一問題時也基本采用這些方式，歐洲一般是圍堵政策，美國則對疏導(dǎo)和圍堵兩種政策兼而用之,但這兩種方式都不能有效地解決非法移民問題。[注]唐慧云：《全球非法移民治理困境及未來研究》，載《國際關(guān)系研究》，2017(2)。

(二)人類命運共同體與國際移民治理的理論關(guān)聯(lián)

人類命運共同體理念是為了解決人類共同面對且單個國家無法應(yīng)對的挑戰(zhàn)而提出的方案，國際移民治理理念則是為了實現(xiàn)各國無法單獨解決的跨國移民問題而提出的思路。在理論內(nèi)核、存在基礎(chǔ)和實現(xiàn)目標(biāo)上，二者都存在著理論上的關(guān)聯(lián)性，主要體現(xiàn)在三個方面：人的安全與利益保護(hù)是二者共同的理論內(nèi)核、跨國關(guān)系是二者的表現(xiàn)形式和基礎(chǔ)、全球善治是二者的最終追求。

1.人的安全與利益保護(hù)是二者相通的理論內(nèi)核

人類命運共同體與國際移民治理都屬于人本位的理論概念，因此，二者在這一角度已經(jīng)具備了理論的相通性，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，人的安全是人類命運共同體和全球移民治理二者共同的核心要素。任何共同體在發(fā)展過程中，所追求的根本目標(biāo)都是安全。無論是古希臘的城邦，還是之后部分國家共同建立的同盟體系，安全都是最基本的需要。[注]劉方平：《全球治理視域下人類命運共同體建構(gòu)》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)， 2018(4)。中國提出的人類命運共同體也離不開安全這一要素。對于安全與人類命運共同體的關(guān)系，習(xí)近平主席在國際場合多次提及。2014年，在中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會開幕時，習(xí)近平總書記發(fā)表《攜手建設(shè)更加美好的世界》的講話，把“普遍安全世界”定位為構(gòu)建人類命運共同體最重要的位置。2017年，習(xí)近平主席在國際刑警組織第86屆全體大會上提出：“中國愿同國際社會一道，加強(qiáng)安全合作，共同構(gòu)建普遍安全的人類命運共同體?！盵注]習(xí)近平：《共同構(gòu)建普遍安全的人類命運共同體》，載《人民日報》，2017-09-28?？梢姡踩呀?jīng)成為構(gòu)建人類命運共同體的核心內(nèi)容之一。

同樣，安全也是全球移民治理的要義之一。國際移民組織和國際勞工組織作為全球移民治理體系中兩個重要的國際組織，目標(biāo)之一就是為需要國際移徙援助的人士提供安全、可靠、靈活和符合成本效益的服務(wù)。近年來，安全移民項目成為國際組織參與全球移民治理的重要手段。國際勞工組織發(fā)起成立了“安全移民戰(zhàn)略”[注]International Labour Office (ILO). Strategies to Enhance Safe Migration: Information and Dissemination Campaigns, 2008, http://www.ilo.org/global/docs/WCMS_160185/lang—en/index.htm.。國際移民組織在很多國家發(fā)起了“安全移民信息運動”[注]International Organization for Migration (IOM). Safe Migration Information Campaign, 2017, https://www.iom.int/photo-stories/safe-migration-information-campaign.。全球移民治理機(jī)制如“伯爾尼倡議”“巴厘進(jìn)程”等都把移民安全作為治理的重要內(nèi)容。

第二，維護(hù)人類社會共同利益是二者的基本內(nèi)容。一般而言，共同體被定義為由某種共同紐帶連接起來的生活有機(jī)體。[注]劉方平：《全球治理視域下人類命運共同體建構(gòu)》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)， 2018(4)。什么是共同紐帶？我們可以把其界定為共同擁有的利益訴求，或是一起追求的價值取向和價值目標(biāo)。應(yīng)該說，基于共同的利益訴求或者共同的價值取向，真正意義的“共同體”才能最終形成。因此，人類命運共同體理念的內(nèi)核就是人與人需要維護(hù)彼此共同的利益。從歷史發(fā)展的角度來說，人類命運共同體是一個不斷豐富和發(fā)展的過程。最初的人類社會僅僅是一個松散共同體，隨著彼此利益的趨同和相互依賴關(guān)系的加深，最后才發(fā)展成為休戚相關(guān)的“人類命運共同體”。

全球移民治理是一個在全球范圍內(nèi)的綜合治理體系[注]章雅荻：《國際移民問題全球治理的現(xiàn)狀、困境與展望——以歐洲移民危機(jī)為例》，載《國際關(guān)系研究》，2017(1)。，其治理的對象包括正規(guī)移民、非法移民、難民等，治理的主體涉及國家、國際組織等多種行為體，依賴的基礎(chǔ)是移民權(quán)益保護(hù)的國際法和規(guī)范性文件。所謂全球移民治理，其核心就是國際行為體規(guī)范移民跨國行為，保護(hù)移民群體利益，構(gòu)建一個和諧穩(wěn)定全球社會的實踐。國際移民治理的直接出發(fā)點就是打擊非法跨國行為，維護(hù)主權(quán)國家民眾和合法跨國移民群體的利益。

2.跨國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的發(fā)展是二者共同的存在基礎(chǔ)

共同體的本源應(yīng)該是基于共同的血緣或者地緣關(guān)系建立起來的組合關(guān)系，可以稱之為血緣共同體或者地緣共同體。隨著勞動生產(chǎn)力的發(fā)展，基于共同的職業(yè)出現(xiàn)了新的組合關(guān)系，即行業(yè)共同體。血緣共同體、地緣共同體發(fā)展，帶來的重要變化是民族的形成，以及在民族基礎(chǔ)上國家的形成，民族共同體、國家共同體也因此出現(xiàn)。到了今天，在全球化、信息化和高科技革命的時代，人類的利益、情感都已交織在一起，真正形成了命運共在、利益共生的全球共同體[注]王澤應(yīng)：《命運共同體的倫理精義和價值特質(zhì)論》，載《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016(5)。，可稱為人類命運共同體。應(yīng)該說，全球化助推下的全球社會的形成，跨國網(wǎng)絡(luò)的存在是人類命運共同體的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是未來這一共同體發(fā)展的保障條件。人類命運共同體理念之所以能被提出，其前提也在于今天全球社會已經(jīng)形成，移民跨界活動成為一種常見的行為，這些常見行為構(gòu)成的互動實踐也同時將人的命運聯(lián)系在一起。

跨國移民治理從單邊走向雙邊再發(fā)展為多邊的全球主義行為，是因為今天的移民已經(jīng)不再是一國或者兩國之事，移民跨國網(wǎng)絡(luò)的形成已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的國家移民治理界限。某種程度上，移民跨國網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、移民跨國場域的擴(kuò)大是全球移民治理的阻礙，但是沒有跨國移民網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形成，全球跨國移民治理機(jī)制也不會出現(xiàn)。

3.追求善治是二者共同的目標(biāo)

中國提出人類命運共同體的方案，其原因在于當(dāng)前的世界，逆全球化現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，人類面臨的全球化問題依然嚴(yán)峻，國際非傳統(tǒng)安全層面的恐怖主義威脅、全球氣候問題、跨國犯罪、難民等問題進(jìn)一步惡化，并且這些問題出現(xiàn)了新的特征。中國提出人類命運共同體理念，目的在于從整體上推動全球治理進(jìn)程，為全人類共同面臨的問題提出一個合理的解決思路，從而最終實現(xiàn)人類社會的善治。

人類命運共同體理念的提出，是要實現(xiàn)人的流動自由化和要素流動均等化，從而形成“你中有我、我中有你”的利益格局。[注]高奇琦：《全球治理、人的流動與人類命運共同體》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017(1)。這一點與全球移民治理的基本目標(biāo)是一致的。對于國際移民治理的目標(biāo)，有學(xué)者提出：“國際移民學(xué)探求的最終目標(biāo)，是全球資源的合理有效共享，全球人的和平共處, 共贏共榮?！盵注]李明歡：《國際移民學(xué)研究: 范疇、框架及意義》，載《廈門大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2005(3)。國際移民治理所追求的應(yīng)該是人與人之間的和平共處，全球社會的公平有序，最終達(dá)到一種善治的狀態(tài)。中國提出人類命運共同體理念，是在國際移民跨國生態(tài)環(huán)境惡化的背景下提出的，符合國際社會的重大需求。可以說，國際移民跨國生態(tài)特別是難民危機(jī)呼喚構(gòu)建人類命運共同體。[注]張春旺：《關(guān)于人類命運共同體與國際移民、華僑華人的幾點思考》，載《華僑華人歷史研究》，2018(1)。

中國提出人類命運共同體理念及其實踐思路，為國際組織討論移民治理提供了重要指導(dǎo)：不論是聯(lián)合國和其下屬的各種國際組織，還是基于共同地緣關(guān)系或相同文化背景的各種共同體，都能圍繞著“人類命運共同體”的理念宗旨，找到更多的對話和協(xié)商空間。[注]李明歡：《國際移民與人類命運共同體構(gòu)建：以華僑華人為視角的思考》，載《華僑華人歷史研究》2018(1)。這種協(xié)商與對話空間的存在，根本上是依賴于人類命運共同體與國際移民治理在目標(biāo)上的一致性。

二、“人類命運共同體”視角下的全球移民治理路徑思考

“人類命運共同體”理念的一個核心內(nèi)容是堅持共建共享，建設(shè)一個普遍安全的世界。建立保護(hù)移民安全的善治之路，是全球移民治理的當(dāng)務(wù)之急。習(xí)近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講《共同構(gòu)建人類命運共同體》中提到：“當(dāng)前，難民數(shù)量已經(jīng)創(chuàng)下第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的歷史紀(jì)錄。危機(jī)需要應(yīng)對，根源值得深思。如果不是有家難歸，誰會顛沛流離？聯(lián)合國難民署、國際移民組織等要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，動員全球力量有效應(yīng)對?！盵注]習(xí)近平：《共同構(gòu)建人類命運共同體——在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講》，見人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n1/2018/0119/c416882-29775965.html。可見，支持難民在內(nèi)的全球移民治理成為中國積極構(gòu)建人類命運共同體的動力，國際難民問題的解決需要全人類共同努力，非一國一人之力所能及。

國際移民是人類的一種存在形式，國際移民的安全和利益應(yīng)該受到保護(hù)，權(quán)益應(yīng)該受到尊重。不管是合法還是非法的國際移民，都是構(gòu)成世界各成員國的重要元素，是世界聯(lián)系的重要紐帶，也是全球社會存在的條件之一。國際移民的跨界行為推動著世界成為一個聯(lián)系、多元的社會，并且這種狀態(tài)還會繼續(xù)發(fā)展。因此，對于國際移民，必須努力尋找一條善治的道路。

國際移民創(chuàng)造了紅利，但同時也帶來了矛盾與紛爭。在全球移民治理的道路上，一個國家出于不同利益考慮，會不斷調(diào)整國際移民政策。目前，老齡化已經(jīng)成為越來越多國家面臨的社會問題，尤其是在一些發(fā)達(dá)國家問題更為嚴(yán)峻。因此，他們對于年輕的科技人才具有很大的需求，出于這種考慮，不斷制定新政策來吸引外來的高技術(shù)移民。另一方面，一些國家又采取“反移民政策”嚴(yán)格管控低層次移民的涌入[注]郭秋梅：《全球化進(jìn)程中的國際移民：特征、挑戰(zhàn)與治理》，載《八桂僑刊》，2012(2)。，尤其是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國際恐怖主義引發(fā)了人們嚴(yán)重的安全憂慮，盡管我們生活在一個人力和物力自由流通的時期，然而絕大多數(shù)國家實行嚴(yán)格的管控移民制度，今天的移民政策較之此前歷史而言限制更多。[注]Nikola Mirilovic.“The Politics of Immigration: Dictatorship, Development, and Defense”.Comparative Politics,2010,42(3).

人類命運共同體理念的核心是在全球化的時代，任何國家、組織和個人應(yīng)該摒棄保守主義和利己主義的觀念，做到利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、危機(jī)共克、榮辱與共。今天各國命運都與他者相連，當(dāng)風(fēng)險和危機(jī)來臨之時任何人都不可能獨善其身。從根本上說，人類命運共同體理念主張建立一個包容、開放、平等、正義、法治的全球利益共同體，它為全球治理提出了中國思路和世界方案。因此，即使差異和問題存在，在全球化的今天，通過思考人類命運共同體對全球治理的指導(dǎo)意義，我們依然可以找到全球移民治理的共性，發(fā)現(xiàn)適合各國移民治理的路徑。筆者把這些共性和合適路徑歸納為：對于合法移民的合理吸納、對于跨國難民的合情接受、對于非法移民的合法管控。

(一)建立包容開放的合法移民吸收機(jī)制

從某種程度上說，國際移民創(chuàng)造了人類命運共同體的時代。因為國際移民成為全球社會聯(lián)系的重要紐帶，依賴于親緣和血緣關(guān)系建立的跨國移民網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)。同時，今天很多國家的科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)繁榮都是由國際移民所帶來的。通過吸引高技術(shù)移民、投資移民的進(jìn)入，一些國家實現(xiàn)了技術(shù)的突破和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。反過來，技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)依賴又使得人們對于彼此的需求不斷提升，在循環(huán)往復(fù)的過程中人類成了真正的命運共同體。

包容開放是中國提出的人類命運共同體理念的核心要義之一。全球化時代只有包容開放，世界才能真正走向繁榮富強(qiáng)。逆全球化的保守主義思想的世界不利于人類的發(fā)展和進(jìn)步。國際移民大潮之中，合法移民是主要的群體，各國應(yīng)該秉承包容開放的原則，合理地接納合法移民，各種嚴(yán)格限制合法移民的政策都是不可取的。當(dāng)前，一些國家基于國家安全、文化沖突、經(jīng)濟(jì)不景氣等因素為由，收緊移民政策，甚至拒絕移民的到來，如美國總統(tǒng)特朗普上臺后大量收緊移民數(shù)額，歐洲國家也提高移民的門檻。

包容開放的合法移民吸收機(jī)制，應(yīng)該是在一個國家的承受范圍之內(nèi)。建立包容開放的移民吸收機(jī)制應(yīng)該做到：打破對移民偏見，實施開放的外來勞工準(zhǔn)入制度、有效的人才吸收制度、合理的家庭移民制度，不因移民的宗教信仰、膚色、民族風(fēng)俗、語言等因素限制移民。

(二)建立平等協(xié)商的跨國難民援助和接納機(jī)制

國際難民[注]目前，國際社會對“難民”概念的共識出自1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》, 即“因種族、宗教、國籍、隸屬于某一特定社會群體或因政見觀點而有確切理由遭受迫害”，“現(xiàn)居住在原籍國或慣常居住國之外的地方”，且“不能或者因為懼怕迫害而不愿接受原居留國的保護(hù)， 或返回到那里”的人。常見的難民包括環(huán)境難民、戰(zhàn)爭難民、政治難民等。參見Bill Bowring.“Convention Relating to the Status of Refugees”.The American Journal of International Law, 1969，63(2)。筆者認(rèn)為移民的概念與難民的概念有所不同，但是在多數(shù)情況下，難民也屬于國際移民的范疇。治理有其緊迫性。今天的世界是人與人命運相連的整體，如果我們對于難民的悲慘命運置之不理，其后果可能是出現(xiàn)難民犯罪行為或者其他難民悲劇。當(dāng)生存危機(jī)受到挑戰(zhàn)的時候，難民自身難以控制自己的行為，合法的抗?fàn)幙赡芫蜁D(zhuǎn)為非法的暴動，最后的受害者是人類自身。當(dāng)難民危機(jī)爆發(fā)的時候，有些國家拒絕接受難民，一些人被迫走上了違法犯罪的道路。同時，利用一些國家合理的移民政策，而引發(fā)了相關(guān)的跨國犯罪行為。歐洲難民危機(jī)爆發(fā)期間，就出現(xiàn)了大量對難民的跨國販運行為。

國際難民治理多年來收效有限，其原因包括難民與接收國的文化宗教差異明顯、國際社會對難民的援助不足、接收國的社會承載力和經(jīng)濟(jì)能力有限等諸多因素。目前，雖然國際社會對于難民的救助和保護(hù)存在各種公約和機(jī)制，但是難民的利益依然無法得到根本保障。國際社會無政府狀態(tài)下，主權(quán)國家的“現(xiàn)實考慮”，國際難民治理短期內(nèi)不可能找到一條完美的捷徑。就國際難民問題而言，國際社會各成員之間平等協(xié)商，之后做一定的退讓與妥協(xié)，全球治理才能達(dá)到相對合理的效果。

人類命運共同體理念的重要內(nèi)容就是建立一個平等協(xié)商的共同體，主張國際各方力量通過談判磋商的形式解決共同面對的問題。就國際難民治理而言，人類命運共同體啟發(fā)的是建立一個平等協(xié)商的難民援助和接納機(jī)制，包括兩個層面：一是協(xié)調(diào)好難民的援助方以及援助數(shù)額；二是協(xié)商好難民接收方、難民人數(shù)的接收配額以及接收后難民的融入問題。

建立平等協(xié)商的跨國難民援助和接納機(jī)制，具體包括三個部分：第一，建立一個由聯(lián)合國難民署管理的各國共同參與的全球難民援助基金。第二，當(dāng)難民危機(jī)出現(xiàn)時，鼓勵與難民危機(jī)爆發(fā)的國家的鄰國、文化相似國、有能力的國家主動接收難民。第三，完善國際難民營制度，在難民多發(fā)區(qū)域建立一批國際應(yīng)急難民營。國際組織在全球建立的應(yīng)急難民營可以發(fā)揮作用，對難民進(jìn)行接收。

在對國際難民的接收方面，一個典型的案例是中東國家對于戰(zhàn)亂地區(qū)難民的接收與救助。在遭遇難民問題困擾時，很多阿拉伯國家對于難民表示出相當(dāng)?shù)睦斫夂完P(guān)懷，其中一個重要的原因是阿拉伯國家的民眾與難民有著相似的文化與語言背景。中東難民中的巴勒斯坦難民，盡管很多阿拉伯國家拒絕了巴勒斯坦難民加入他們的國籍，但基本都給予了難民妥善救助。另外一個中東國家伊拉克，2003年伊拉克戰(zhàn)爭后大量難民出現(xiàn)，對于如何遣返和安置戰(zhàn)爭時期流散在中東各地的難民，伊拉克政府與埃及等國達(dá)成了合作協(xié)議，使得近年來伊拉克難民大量重返家園。[注]邢新宇：《全球治理中的中東難民問題》，載《阿拉伯世界研究》，2011(6)。可以看到，難民問題雖然復(fù)雜，治理難度大，但是合理的援助和接納制度可以很好地緩解這一問題。

(三)建立平等合法的非法移民管控制度

非法移民治理是國際移民治理面臨的另一個難題。國際上一般把非法移民認(rèn)定為“未經(jīng)授權(quán)進(jìn)入和停留在一個國家的移民、被跨國境走私販賣的人口、不符合難民條件而拒絕遣返的尋求避難者、通過虛假安排(假婚姻、假親屬)以逃避移民管制的人”。非法移民一般分為兩類：一類為合法出入境但是在目的地國非法滯留；另一類是非法出入境，在他國非法滯留。[注]李英、 張凱：《論非法移民基本人權(quán)的國際保護(hù)》，載《國際論壇》，2009(6)。非法移民問題既涉及移民主體本身，也涉及移民來源國和目的國，有的時候還涉及第三國或者國際組織，因此，非法移民的治理是一個化解多方矛盾、兼顧各方利益的過程。非法移民的治理既要保護(hù)國家的利益，尤其是國家的主權(quán)利益，同時，也不能忽視對非法移民本身的人權(quán)保障。因此，兼顧國家和非法移民利益的治理模式，融合相關(guān)利益攸關(guān)方，是國際非法移民治理體系中不可或缺的一部分。[注]陳積敏：《國際非法移民治理的困境與出路》，載《和平與發(fā)展》，2017(1)?？傮w上說，目前的非法移民治理只有走出國內(nèi)法律控制的單邊思維模式，積極尋求國家間、地區(qū)間甚至國際多邊合作，建立非法移民治理的法制共同體，才能有效應(yīng)對非法移民這一復(fù)雜難題。[注]魏榮春：《非法移民管控法律制度研究》，華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015。

人類命運共同體理念主張建立一個法治有序的社會。全球治理需要不同的行為體遵守國際法。非法移民的跨國行為觸犯了目的國的法律制度，從這個角度而言，其行為已經(jīng)是違法行為，應(yīng)該受到法律的約束。但是，我們也要看到，在非法移民當(dāng)中很多人是不得已而成為違法群體。因此，對于非法移民的全球治理，建立非法移民管控制度，應(yīng)該堅持兩個原則：一是保證法律的權(quán)威性，二是保護(hù)非法移民的權(quán)益。有序的人類命運共同體需要保證法律的權(quán)威性，非法移民治理必須依據(jù)國際法和國內(nèi)法執(zhí)行。但是在執(zhí)法過程中，也要保護(hù)非法移民的基本權(quán)益。

人類命運共同體視角下平等合法的非法移民管控制度包括：第一，要建立不同性質(zhì)的非法移民懲罰程度彈性化機(jī)制。對跨國販運移民的犯罪人員應(yīng)該嚴(yán)厲打擊，區(qū)別對待人口販運分子和被販運受害者。對于因經(jīng)濟(jì)因素成為非法移民的人，在實施懲罰之后要制定合理的遣返和救助制度。第二，要加強(qiáng)非法移民來源國、目的國以及國際組織的法律合作，世界各國之間應(yīng)該建立雙邊的遣返制度，保證非法移民順利回國。無國籍者非法移民應(yīng)該通過國際組織，遵照國際法執(zhí)行遣返和安置工作。第三，保護(hù)非法移民基本的人權(quán)。目前保護(hù)非法移民人權(quán)的國際法相對較少，代表性的法律是保護(hù)被販運受害者、幫助他們重返家園和重新融入的《反人口販運議定書》。當(dāng)前的世界是一個命運共同體，任何成員的權(quán)益都應(yīng)該有所保障，因此國際社會和各國應(yīng)該規(guī)范對于非法移民的人權(quán)保護(hù)法令。

三、中國在全球移民善治中的角色分析與路徑探討

當(dāng)前，中國是全球性大國，也深受國際移民的影響。在參與全球移民治理進(jìn)程中，中國需要明確自己的角色和地位，也需要認(rèn)真思考實現(xiàn)移民善治的有效途徑。

(一)中國的角色分析

國際關(guān)系理論的后結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為，政策的制定需要身份，身份和政策通過一個不斷調(diào)整的敘述過程相互影響、相互建構(gòu)。[注]孫吉勝：《話語、身份與對外政策——語言與國際關(guān)系的后結(jié)構(gòu)主義》，載《國際政治研究》，2008(1)。在國際移民治理中，中國在全球移民環(huán)境中的身份與角色決定了中國參與全球移民治理的深度和廣度，同時也影響中國如何調(diào)整移民政策，應(yīng)對各種移民問題。對于全球的移民治理，中國應(yīng)該具有雙重身份：一方面中國為全球大國，是全球治理不可或缺的力量；另一方面中國為移民大國，中國是世界主要的移民來源地，同時也是重要的移民流入地。

1.全球大國地位決定中國參與全球移民治理的重要性

全球治理需要作為命運共同體的各方積極參與，尤其是大國的力量，對于實現(xiàn)全球善治至關(guān)重要。[注]王義桅：《超越均勢:全球治理與大國合作》，上海，上海三聯(lián)書店，2008。近年來，中國經(jīng)濟(jì)保持高速增長，已經(jīng)躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時，中國也已成為發(fā)展中國家中最具影響力的新興經(jīng)濟(jì)體之一。在全球治理進(jìn)程中，國家地位和身份的改變促使中國自身對全球治理機(jī)制建設(shè)產(chǎn)生了新的思路和認(rèn)知，中國開始由最初的融入者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)的推動者和變革者。[注]劉貞曄：《中國參與全球治理的歷程與國家利益分析》，載《學(xué)習(xí)與探索》, 2015(9)?？梢?，大國地位的身份的演變是促成中國全球治理思維變革的重要推動力。

作為新興大國，中國正在積極參與全球問題的治理，努力尋求中國作為大國的國際話語權(quán)。目前，在主要國際組織當(dāng)中，中國都是重要成員之一。現(xiàn)有的全球治理機(jī)制如G20、金磚國家會議、巴黎氣候協(xié)定等，中國都是重要的影響力量。但是，在全球移民治理機(jī)制中，中國的聲音還比較弱，中國的治理能力亟待提高。2016年，中國加入國際移民組織(IOM)，在此之前中國都是國際移民組織的觀察員，在與全球移民治理最大的國際組織交流合作方面，中國較為缺乏經(jīng)驗。同時，中國與國際移民組織合作的方式主要是依靠接受美國和歐盟等國家和組織的資助，主要根據(jù)援助方的偏好來提高國家移民治理的能力，移民治理能力的提升具有被動性。[注]莊瑞銀：《中國如何在全球移民治理中發(fā)揮更大的作用——以中國加入國際移民組織為契機(jī)》，載《法治論壇》， 2017(2)。

2.移民大國身份決定中國參與國際移民治理的必要性

從歷史到今天，中國都是國際移民的重要來源國。今天全球范圍的華僑華人在6 000萬左右，華人移民遍及世界每一個角落。從1978年到2013年，中國海外移民數(shù)量已接近1 000萬人，到2013年中國已經(jīng)成為世界第四大移民輸出國。[注]王輝耀：《中國國際移民綜述》，見中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/hr/2014/02-28/5895755.shtml。中國的海外移民已經(jīng)成為聯(lián)系中國與世界的重要紐帶，同時中國移民出現(xiàn)的各種問題也成為中國外交事務(wù)的重要內(nèi)容。中國海外移民的生存環(huán)境、生命安全經(jīng)常受到威脅，襲擊海外中國公民的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，參與國際移民治理，保護(hù)中國海外移民的利益極為必要。

中國也是重要的移民流入國。1990年，在中國居住的外籍人口約為37萬，2015年已經(jīng)增加到97萬左右。[注]宋德星：《論國際移民問題的主流理論、觀念分歧及政策焦點》，載《國際展望》，2017(5)。2012年國務(wù)院《關(guān)于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告》指出，2011年我國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))外國人2萬余人次。[注]《國務(wù)院關(guān)于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告》，見中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/huiyi/ztbg/wgrrcjglgzbg/2012-08/21/content_1872386.htm。外來非法移民和難民問題成為中國社會的一個熱點話題。一方面，由于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，在中國的外國非法移民人數(shù)不斷增多，主要以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平落后于中國的非洲國家、大湄公河次區(qū)域的越南、緬甸等國家人員為主。另一方面，難民開始影響中國。近年來，向聯(lián)合國難民署駐華辦事處尋求避難的外國人數(shù)量小規(guī)模增加，每年有幾百人左右申請來到中國。中國周邊個別國家也因為政局變動或者武裝沖突，導(dǎo)致其國內(nèi)難民涌入中國境內(nèi)。[注]劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，載《山東大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015(1)。國際非法移民和難民對中國的影響正在逐漸增強(qiáng)，加重了中國參與國際移民治理的緊迫性。

(二)中國參與國際移民治理的路徑思考

在國際移民治理歷史上，中國曾經(jīng)有過一段豐富的經(jīng)歷。20世紀(jì)70年代末到80年代初，印支地區(qū)出現(xiàn)戰(zhàn)亂，中國安置了來自印支國家的近30萬難民，給予了難民大量的救助并把他們安頓下來。20世紀(jì)90年代，中國又接收和安置了來自朝鮮以及中東國家數(shù)十萬難民。[注]梁淑英：《國際難民法》，269-307頁，北京，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009；羅超、高鵬：《國際難民問題的挑戰(zhàn)、應(yīng)對及中國的參與》，載《世界政治經(jīng)濟(jì)論壇》，2017(2)。但總體來說，很長一段時間內(nèi)，中國參與全球移民治理進(jìn)程十分有限，例如中國沒有專門的國際移民管理機(jī)構(gòu)，參與國際組織的深度不夠。近幾年，中國的全球移民治理進(jìn)程發(fā)展迅速，其中有兩個重要的標(biāo)志性事件：一是2016年7月1日中國正式成為國際移民組織的成員國，開啟了中國同國際移民組織合作并積極參與全球移民治理的新征程；二是2018年4月2日中國國家移民管理局正式掛牌成立，標(biāo)志著中國的國際移民治理進(jìn)入一個新的時期?？梢哉f，現(xiàn)在的中國才真正走上了參與全球移民治理的快車道。

中國提出“人類命運共同體”的構(gòu)想，為中國參與國際移民治理提供了理論指引，在具體的實踐過程中，中國應(yīng)該開辟出具有中國特色的國際移民治理道路。隨著“一帶一路”倡議的實施，中國海外移民的數(shù)量將會繼續(xù)增加，中國的移民大國角色將進(jìn)一步凸顯，對于國際移民治理路徑的探討就顯得更為必要。在融合參與現(xiàn)有的國際移民治理機(jī)制的前提下，應(yīng)該積極構(gòu)建與中國國家利益相關(guān)的國際移民治理機(jī)制，從雙邊和多邊構(gòu)建移民治理共同體。我們認(rèn)為可以注重以下三條路徑：

1.援助和參與國際組織的移民治理進(jìn)程

當(dāng)前，全球范圍內(nèi)的國際移民治理機(jī)制和機(jī)構(gòu)包括國際移民委員會、全球遷徙小組、聯(lián)合國關(guān)于國際移民的協(xié)商會議、國際勞工組織、國際移民組織、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處和聯(lián)合國難民署等。[注]章雅荻：《國際移民問題全球治理的現(xiàn)狀、困境與展望——以歐洲移民危機(jī)為例》，載《國際關(guān)系研究》，2017(1)。中國作為國際移民治理的“新興力量”，應(yīng)該積極融入現(xiàn)有機(jī)制，提升中國的國際移民治理參與度，加大對國際移民組織、國際勞工組織等機(jī)構(gòu)的援助。

近幾年，中國政府對全球移民治理的支持力度不斷提升。2016年，李克強(qiáng)總理在聯(lián)合國應(yīng)對難民問題的高級別會議上指出，中國愿意在維持原有的對外援助總量上，向國際社會提供1億美元的人道主義援助。[注]陳翰詠：《李克強(qiáng)聯(lián)合國承諾援助難民：這是責(zé)任和道義的擔(dān)當(dāng)》，見中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/20/content_5109855.htm。2017年，中國政府向聯(lián)合國糧食計劃署援助了9 000噸玉米和高粱，以緩解肯尼亞達(dá)達(dá)布難民營和卡庫瑪難民營近十萬非洲難民的糧食問題。[注]王新俊：《中國政府向非洲難民提供急需糧食援助》，見中華網(wǎng)，http://news.china.com/news100/11038989/20170608/30683017_all.html。2018年，習(xí)近平主席提出向國際社會提供2億人民幣的難民治理援助。這些舉措充分說明了中國政府對于國際移民治理的關(guān)注和參與治理的決心。

中國融入和參與現(xiàn)有的國際移民治理機(jī)制，除了經(jīng)濟(jì)上的援助之外，更應(yīng)該學(xué)習(xí)國際移民治理經(jīng)驗。應(yīng)該鼓勵和支持更多政府機(jī)構(gòu)、民間組織和人員參與國際移民援助、移民遣返、移民融入的各種項目。鼓勵參與國際移民治理的國際組織在中國設(shè)立辦事處，參與中國的外來移民治理；支持中國的政府和非政府組織加入到國際難民的救援活動中。此外，可以打破政府主導(dǎo)移民治理的現(xiàn)狀，借助民間力量，吸引民間善款，服務(wù)中國的國際移民治理。

2.積極打造中國與移民來源國及地區(qū)的移民治理共同體

中國是國際移民的重要流入國，加強(qiáng)中國的外來移民治理，也是對國際移民治理的貢獻(xiàn)。近年來，中國成為非法移民和難民的重要流入地，中國成為湄公河地區(qū)跨國人口販運的重要目的國，同時，中國也是緬甸北部難民的涌入國。2013年，緬甸政府軍與民族武裝發(fā)生沖突，戰(zhàn)事燃起，有1萬多緬甸公民逃亡中國云南省尋求避難，避難的人群主要為婦女兒童和老人。[注]烏元春：《緬甸戰(zhàn)事 上萬難民逃亡到中國》，見人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n/2013/0104/c1002-20085002.html。2016年，緬北戰(zhàn)事再起，難民再次涌入中國，此時中國收容近3 000人。[注]王佳璐：《緬甸難民涌入中緬邊境 中國已收容近3000人》，見觀察者網(wǎng)， http://military.china.com/important/11132797/20161122/30046490_all.html#page_2。此外，大量的外來非法移民，對中國的社會秩序造成了一定的影響，2013年12月，在中國大陸的非法外國移民超過40萬[注]宋全成：《非法外國移民在中國的現(xiàn)狀、癥結(jié)與對策》，載《山東大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015(1)。，他們主要來自非洲和部分亞洲國家。因此，在中國的外來移民治理上，可以積極打造中國與移民來源國、移民來源地區(qū)的移民治理共同體。

基于中國與其他湄公河地區(qū)國家、多數(shù)非洲國家之間存在大量跨國移民的現(xiàn)狀，同時，鑒于中國與這些地區(qū)國家之間的合作發(fā)展較快的特點，中國可以積極打造與這些地區(qū)的“移民治理共同體”。例如，中國可以在打造“湄瀾命運共同體”的背景下，積極倡議與湄瀾國家共建“移民治理共同體”“移民安全保護(hù)項目”，打擊湄瀾地區(qū)的跨國人口販運和非法移民。中非合作論壇已經(jīng)成為中國與非洲國家合作的標(biāo)志，因此，中國可以與非洲國家在中非合作論壇之下建立一個分支論壇“中國—非洲移民治理論壇”，建立機(jī)制，促進(jìn)非洲來華移民治理的法制化和正規(guī)化。此外，基于中國與歐盟有過移民治理合作經(jīng)歷，歐盟曾支持由國際移民組織、國際勞工組織、中國政府、歐盟以及諸多歐盟國家共同參與實施“中國移民管理能力建設(shè)項目”，以促進(jìn)中歐雙方在國際移民管理領(lǐng)域開展信息和技術(shù)交流，維護(hù)中國在歐洲的移民權(quán)益。[注]尚毅：《國際勞工移民治理的路徑、機(jī)制與模式》，載《武大國際法評論》，2017(3)。中國可與歐盟進(jìn)一步構(gòu)建“中國—歐盟移民治理合作項目”。

3.構(gòu)建“一帶一路”倡議下中國與沿線國家的國際移民治理機(jī)制

中國提出“一帶一路”倡議以來，跨國之間的人員往來越發(fā)密切，中國去往海外和海外進(jìn)入中國的國際移民數(shù)量明顯增長，由此帶來的雙邊移民治理問題逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前，中國與“一帶一路”沿線國家最突出的國際移民問題當(dāng)屬中國的海外勞工問題。2013年“一帶一路”倡議實施以來，中國海外勞工移民數(shù)量不斷增加。2016年，我國在勞務(wù)合作方面向國外派出的各類勞務(wù)人員接近50萬，其中通過工程承包項目被派出的人數(shù)為23萬、勞務(wù)合作項目派出近27萬。2016年年末在國外的各類勞務(wù)人員總數(shù)為96.9萬人。[注]《2016年我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計》，見中國商務(wù)部網(wǎng)，http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/dgzz/201701/20170102504425.shtml。因此，構(gòu)建與“一帶一路”沿線國家之間的勞工移民治理機(jī)制具有現(xiàn)實意義。

構(gòu)建“一帶一路”倡議下中國與沿線國家的勞工移民治理機(jī)制，一個重要的內(nèi)容是勞務(wù)合作協(xié)議的簽署，通過建立雙邊和多邊的勞務(wù)合作協(xié)議，來減小海外勞工移民面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，在“一帶一路”沿線的60多個國家當(dāng)中，與中國簽訂雙邊勞務(wù)合作協(xié)議的國家數(shù)量還不多。因此，中國應(yīng)該盡快與“一帶一路”沿線國家商討并簽署勞務(wù)方面的合作框架協(xié)定，這對我國直接保護(hù)海外勞工的權(quán)益，是一種有效的途徑。[注]王輝：《我國海外勞工權(quán)益立法保護(hù)與國際協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《江蘇社會科學(xué)》，2016(3)。

隨著全球合作的深入，跨國移民問題及其連鎖效應(yīng)將會進(jìn)一步凸顯。移民問題往往伴隨國家間的經(jīng)濟(jì)合作、政治往來、文化交流等活動出現(xiàn)。中國的“一帶一路”倡議可以在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大合作領(lǐng)域，將跨國移民治理問題提上“一帶一路”的議程當(dāng)中，積極探討和建立這一倡議背景下的移民治理機(jī)制。

四、結(jié)論

全球移民治理困境迫切需要新的理論和機(jī)制創(chuàng)新，中國提出的“人類命運共同體”理念可以也應(yīng)該成為全球移民治理的重要指引，這既是基于人類命運共同體理念與全球移民治理存在深厚的理論關(guān)聯(lián)，同時也因為全球移民治理需要中國智慧以及作為移民大國的中國的思考?！叭祟惷\共同體”從理論上思考人類的發(fā)展路徑，全球移民治理在實踐中探索人類的共存之道。以“人類命運共同體理念”指引下的全球移民治理，其主要內(nèi)容應(yīng)該是建設(shè)包容開放的正規(guī)移民流動體系、道義與協(xié)商的難民接納機(jī)制、平等合法的非法移民管控方法。

中國是移民大國，也是全球移民治理的主要力量之一。在全球?qū)用妫袊枰獙嵺`自己提出的“人類命運共同體”理念，進(jìn)一步深化參與現(xiàn)有國際移民治理機(jī)制的力度，為移民安全提供更多公共產(chǎn)品，為移民發(fā)展貢獻(xiàn)更多力量。在國家層面，中國的國際移民治理政策應(yīng)該服務(wù)于國家的社會穩(wěn)定、對外開放。既要合情合理合法管控外來非法移民，也要積極保護(hù)我們的海外華人移民，尤其是在華人移民聚居的區(qū)域和今天“一帶一路”倡議實施的重點地區(qū)，我們應(yīng)該有保護(hù)移民安全和發(fā)展的預(yù)警機(jī)制。