我國(guó)金融扶貧法律制度創(chuàng)新

◎胡穎欣

一、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的現(xiàn)代性檢視

（一）取得的成效

1.精準(zhǔn)的掌握了扶貧工作方向和對(duì)象。根據(jù)最近幾年我國(guó)法律的發(fā)展方向來(lái)看，相關(guān)政策法規(guī)的扶貧內(nèi)容越來(lái)越有針對(duì)性，并且對(duì)于扶貧對(duì)象的篩選機(jī)制更加精準(zhǔn)。第一，我國(guó)的農(nóng)村金融扶貧政策內(nèi)容上確定為幫助農(nóng)村貧困群眾擁有自身可持續(xù)發(fā)展利益為主要目標(biāo)，通過(guò)為他們提供貸款等資金渠道支持，保證具有經(jīng)濟(jì)收益，從而在根本上解決農(nóng)機(jī)經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題，而不是僅采用救濟(jì)手段。第二，關(guān)于金融扶貧對(duì)象已經(jīng)從貧困地區(qū)、貧困鄉(xiāng)村演變成現(xiàn)在的貧困地區(qū)、貧困村和貧困群眾相結(jié)合的范圍。而且在演變環(huán)節(jié)中，逐步將金融扶貧工作重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村貧困群眾。根據(jù)我國(guó)在2014年由扶貧辦公室等共同起草的相關(guān)政策中明確地提出要將我國(guó)金融扶貧工作的重點(diǎn)針對(duì)對(duì)象主要集中在農(nóng)村貧困群眾之間，主要包括婦女、殘疾人、下鄉(xiāng)大學(xué)生、外來(lái)工人、進(jìn)城打工者等農(nóng)村貧困人口，同時(shí)也包括農(nóng)村微型弱勢(shì)企業(yè)。通過(guò)調(diào)整農(nóng)村扶貧工作的重心和針對(duì)性范圍，促進(jìn)了我國(guó)金融扶貧工作的順利有效進(jìn)行和開(kāi)展。

2.確定了政府的主要領(lǐng)導(dǎo)地位。金融扶貧政策需要在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行，通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)控和政府的支持在平衡的標(biāo)準(zhǔn)下，解決我國(guó)金融農(nóng)村扶困所面臨的困難。我國(guó)關(guān)于金融扶困法律政策經(jīng)過(guò)了從政府全盤調(diào)控管理發(fā)展為以政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，多方群眾共同參與支持的改革。例如在采用區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府部門主要采用補(bǔ)貼貸款的方案；等到變革為在精確的范圍內(nèi)進(jìn)行扶貧時(shí)，不僅加強(qiáng)對(duì)以前補(bǔ)貼貸款的制度進(jìn)行調(diào)整，而且還建議利用多維金融機(jī)構(gòu)相互協(xié)作的方式，將社會(huì)中的金融組織、商業(yè)銀行、民辦金融機(jī)構(gòu)等聯(lián)合起來(lái)共同扶持農(nóng)村扶貧建設(shè)工作。而且金融扶貧作為社會(huì)公共利益產(chǎn)品，需要政府領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行正規(guī)扶貧工作，這需要在社會(huì)市場(chǎng)的環(huán)境下進(jìn)行。通過(guò)確定政府部門的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，促進(jìn)了我國(guó)金融扶貧政策制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

3.明確指出了扶貧對(duì)象所接受的權(quán)利。保證農(nóng)村扶貧對(duì)象所享受的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是從內(nèi)容上增強(qiáng)扶貧工作的改善和加強(qiáng)，也是政府、金融機(jī)構(gòu)和扶困對(duì)象三方所合作發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)最近幾年我國(guó)法律的發(fā)展方向來(lái)看，相關(guān)政策法規(guī)的內(nèi)容雖然還沒(méi)有明確指出扶貧對(duì)象的基本權(quán)利，從發(fā)展趨勢(shì)上分析，未來(lái)所享受的金融權(quán)利會(huì)被認(rèn)可，且扶貧金融范圍會(huì)隨之變大，金融渠道和方式也逐漸完善。關(guān)于金融扶貧的權(quán)利已經(jīng)逐漸從以前的信貸權(quán)、貸款權(quán)基礎(chǔ)上增加了服務(wù)便利等扶貧對(duì)象所享受的權(quán)利。

4.基本完成多方扶貧協(xié)調(diào)工作模式。為了推進(jìn)我國(guó)多方扶貧工作的協(xié)調(diào)和平衡，我國(guó)不斷在法律制度上進(jìn)行摸索，希望能找出一條將各方力量共同協(xié)作，優(yōu)化農(nóng)村扶貧工作的高效之路。我國(guó)于2008年初由國(guó)家扶貧辦和銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)表了相關(guān)政策，明確指出了在扶貧辦、國(guó)家財(cái)政辦公室、商業(yè)銀行、社會(huì)金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)。

（二）存在的問(wèn)題

1.政府的領(lǐng)導(dǎo)理念利益化。政府所推出的一系列農(nóng)村金融扶貧政策雖然在一定程度上起到了經(jīng)濟(jì)作用，但是還有些扶貧工作被視為對(duì)貧困人口的優(yōu)惠，甚至被看作政府發(fā)展自身工作的成就，這些錯(cuò)誤的觀念使得農(nóng)村金融扶貧工作趨向利益化，忽視了貧困人口應(yīng)該享有的惠民權(quán)利。由于人民群眾缺少金融經(jīng)濟(jì)的觀念以及政府部門政策制度的利益化造成了農(nóng)村金融扶貧政策的可行性和效益低，關(guān)于貧困人口所享受的基本權(quán)利和優(yōu)惠內(nèi)容也顯得十分含糊。農(nóng)村金融扶貧的政策規(guī)定利益化使得政府忽視了貧困人口所應(yīng)該享受的權(quán)利，缺乏嚴(yán)格的管理和控制環(huán)節(jié)，拖累了農(nóng)村金融扶困政策法規(guī)的針對(duì)性改革和發(fā)展。

2.缺乏嚴(yán)格的管束力?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于農(nóng)村金融扶貧法規(guī)制度主要集中在《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律上。這些法律制度是國(guó)家中央領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)務(wù)院根據(jù)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所制定的政策，同時(shí)結(jié)合扶貧辦和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度。從全面政策上看，這些法規(guī)政策的特點(diǎn)是政策利益性嚴(yán)重，為貧困人口的考慮較少，使得整體缺乏執(zhí)行力。尤其是管理、幫助扶貧政策進(jìn)行的關(guān)鍵舉措，缺少執(zhí)行力和公信力使得難以完成它該有的責(zé)任。

3.未制定統(tǒng)一的規(guī)范體系。我國(guó)的農(nóng)村金融扶貧政策需要政府部門、商業(yè)銀行、扶貧辦、社會(huì)金融機(jī)構(gòu)、貧困人口等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展，這使得其中的環(huán)節(jié)繁瑣復(fù)雜。金融機(jī)構(gòu)主要可以劃分為三種類型。現(xiàn)階段我國(guó)政府部門雖然已經(jīng)推出扶貧性的法律政策，但是因?yàn)闆](méi)有制定統(tǒng)一的規(guī)范體系，沒(méi)有可以協(xié)調(diào)管理這些法律的領(lǐng)籌，這使得不同類型的金融機(jī)構(gòu)、扶貧制度的執(zhí)行、扶貧政策的落實(shí)、享受的金融政策等問(wèn)題沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和體系。

4.缺少相關(guān)制度。第一，農(nóng)村貧困人口所應(yīng)該享受的惠民政策和扶貧資金沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和落實(shí)，并且?guī)椭鷮?duì)象也不精準(zhǔn)，相關(guān)扶貧制度缺乏。第二，關(guān)于金融扶貧工作缺少鼓勵(lì)和扶持政策，以及鼓勵(lì)模式、內(nèi)部和外部激勵(lì)的平衡點(diǎn)缺少安排。相關(guān)的約束機(jī)制也存有弊端，未建立起完整的體系。一方面沒(méi)有政府部門的管理和規(guī)定，另一方面沒(méi)有相關(guān)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，社會(huì)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)合幫助和推動(dòng)。

二、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的創(chuàng)新路徑

（一）革新指導(dǎo)理念

不斷革新發(fā)展政府部門推出的農(nóng)村金融扶貧法律法規(guī)，這是拓展創(chuàng)新的基礎(chǔ)。第一，現(xiàn)階段的農(nóng)村金融扶貧法律法規(guī)需要結(jié)合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的形勢(shì)和特征，利用新型的發(fā)展方式作基準(zhǔn)。提高我國(guó)農(nóng)村貧困人口的生活經(jīng)濟(jì)水平，幫助農(nóng)村勞動(dòng)型企業(yè)發(fā)展這是農(nóng)村金融扶貧工作的基本目標(biāo)和要求。所以，為了推動(dòng)我國(guó)金融扶貧法律法規(guī)的革新進(jìn)步需要保證政府部門制度的公平公正和執(zhí)行力度，還需要在金融市場(chǎng)的環(huán)境下進(jìn)行。值得一提的是，在保證公平公正的基礎(chǔ)上時(shí)，還要格外注意經(jīng)濟(jì)金融安全，避免不必要的財(cái)政隱患，從而形成金融扶貧工作的安全有效。第二，制定準(zhǔn)確可靠的金融理念。農(nóng)村金融扶貧工作的關(guān)鍵因素在于“精”和“準(zhǔn)”。通過(guò)提高農(nóng)村貧困人口的經(jīng)濟(jì)生活水平，使他們具有生產(chǎn)致富的能力，同時(shí)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模發(fā)展，這是農(nóng)村金融扶貧的關(guān)鍵內(nèi)容。只有這樣才能達(dá)到扶貧工作的精準(zhǔn)定位和精準(zhǔn)扶持，讓每一項(xiàng)工作都變得更具有針對(duì)性和可操作性。

（二）建立立法保障體系

根據(jù)最近幾年我國(guó)農(nóng)村金融扶貧政策的演變過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)扶貧法律制度主要集中體現(xiàn)為政府政策性行政性法規(guī)和銀行、扶貧辦的規(guī)章制度。這些法律制度立法要求薄弱，管理體系呈現(xiàn)混亂局面，還相互影響，抵觸。所以，需要完善的立法體系來(lái)保證農(nóng)村金融扶貧工作的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）構(gòu)建基本制度體系

1.農(nóng)村金融扶貧工作重心向弱勢(shì)群眾轉(zhuǎn)移制度。首先，利用公平公正、革新進(jìn)步的理念作為思路，不斷將工作重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的貧困地區(qū)和群眾上，突出政府部門和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的平衡協(xié)調(diào)管理，逐漸執(zhí)行傾斜政策。其次，規(guī)范我國(guó)金融扶貧政策對(duì)受幫助群眾應(yīng)該享有的權(quán)利，并且根據(jù)我國(guó)扶貧辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村所執(zhí)行的惠民助民政策在當(dāng)代發(fā)展的基本條件和內(nèi)容，進(jìn)行完善和改革，使得農(nóng)村金融精準(zhǔn)扶貧工作逐漸滿足貧困群眾的便利服務(wù)權(quán)、金融知識(shí)培養(yǎng)宣傳權(quán)、金融信貸權(quán)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理權(quán)等基本惠民權(quán)利，保證金融服務(wù)手段。第三，給予受幫助對(duì)象的資金借貸單方面制約權(quán)。通常為了保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本經(jīng)濟(jì)水平，可以在關(guān)鍵時(shí)刻進(jìn)行緊急貸款等相關(guān)金融服務(wù)。

2.農(nóng)村金融扶貧鼓勵(lì)和制約制度。為了提高我國(guó)在相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的環(huán)節(jié)執(zhí)行效率和質(zhì)量，需要建立政策鼓勵(lì)機(jī)制和推進(jìn)措施，使得金融機(jī)構(gòu)和扶貧對(duì)象共同獲得各自的利益。接著，在農(nóng)村地方政府確立扶貧鼓勵(lì)政策。隨著當(dāng)今社會(huì)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，政府部門作為推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧工作進(jìn)行的核心領(lǐng)導(dǎo)，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)往往因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的鼓勵(lì)機(jī)制，使得自身的收益減少，而對(duì)這方面的工作缺少了利益和執(zhí)行動(dòng)力。所以政府部門所推出的鼓勵(lì)機(jī)制具有重要意義。由于農(nóng)村金融扶貧具有風(fēng)險(xiǎn)高、利益低的特點(diǎn)，使得金融扶困工作進(jìn)行十分困難，通過(guò)政府在金融資源調(diào)控，財(cái)政保障等環(huán)節(jié)中推出相應(yīng)適合的鼓勵(lì)機(jī)制，使得更多的商業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)愿意加入到該項(xiàng)工作中。

3.降低控制農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)制度。政府相關(guān)部門如果不加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的信貸資金管理，很有可能是投入到農(nóng)村金融扶貧工作的金融機(jī)構(gòu)面臨著經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，不愿意冒著這樣的損失危機(jī)將資金借給扶貧群眾和農(nóng)村企業(yè)，使得直接加重了該項(xiàng)扶貧工作的難度，造成了嚴(yán)重影響。由此可見(jiàn)，政府建立起農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)控制制度的關(guān)鍵性。第一，改革革新以往的貸款擔(dān)保信譽(yù)制度，在鄉(xiāng)村等基層部門自覺(jué)建立起擔(dān)保制度，通過(guò)推出小規(guī)模的信譽(yù)貸款，幫助扶貧對(duì)象獲得貸款資金的支持和幫助。第二，由政府部門組織建立監(jiān)理部門，保證金融扶貧工作的公平公正性。利用專業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)制，使得農(nóng)村金融扶貧工作的可持續(xù)高效進(jìn)行。第三，控制降低金融風(fēng)險(xiǎn)制度，通過(guò)規(guī)定相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)行權(quán)利，正確地引導(dǎo)和促進(jìn)扶貧工作的順利進(jìn)行，合理分配地方資源。政府通過(guò)調(diào)節(jié)市場(chǎng)，提前預(yù)測(cè)或者避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，幫助各方順利解決。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，制約我國(guó)農(nóng)村金融扶貧工作進(jìn)行的因素有缺少完善的制度體系，政府政策的行政利益性，執(zhí)行力和管束力缺乏。所以對(duì)金融扶貧法律法規(guī)進(jìn)行革新發(fā)展是推進(jìn)未來(lái)工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵，也是從根本上推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)手段。