關(guān)于農(nóng)村土地承包糾紛引發(fā)信訪情況的調(diào)查

董麗敏 賈松田 于國鳳

摘 要 近年來，農(nóng)村土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)過程中因農(nóng)民利益受侵害而引發(fā)的土地承包糾紛時有發(fā)生，給農(nóng)村的社會穩(wěn)定帶來了不利影響?；诖?，分析農(nóng)村發(fā)生土地承包糾紛的主要原因，從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、宣傳貫徹法律法規(guī)、建立健全調(diào)節(jié)機(jī)制和做好仲裁工作4個方面闡述解決農(nóng)村土地承包糾紛的措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村;土地承包;糾紛;信訪

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.27.050

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行一系列的優(yōu)惠政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民依靠土地勤勞致富的積極性。多年來在基層存在的與黨的農(nóng)村基本政策、法律法規(guī)相悖的一些錯誤做法和近年來農(nóng)村土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)過程中侵害農(nóng)民利益的情況引發(fā)的土地承包糾時有發(fā)生，給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來了不利的影響。

1 因農(nóng)村土地承包糾紛引發(fā)的信訪情況

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，也是當(dāng)前“三農(nóng)”問題的核心。近幾年，農(nóng)村土地承包糾紛信訪案件不僅在數(shù)量上呈上升趨勢，而且矛盾激化、對抗性強(qiáng)、調(diào)節(jié)難度大。當(dāng)事人因利益之爭造成兄弟反目、父子成仇的現(xiàn)象屢見不鮮，到政府和相關(guān)部門上訪告狀也時有發(fā)生，不僅影響機(jī)關(guān)正常的工作秩序，還影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。從信訪案件來看，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛案件較多，約占糾紛總數(shù)的90%，其他方式的承包糾紛略少。

2 農(nóng)村土地承包糾紛引發(fā)信訪的主要原因

2.1 二輪土地承包時未獲得土地承包經(jīng)營權(quán)

二輪土地承包時未獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的情況有3種。1）1998年分地時，戶在人不在的農(nóng)戶未分得土地。2）分地時，農(nóng)戶村委會為戶在人不在的農(nóng)戶預(yù)留土地，并將其納入機(jī)動地管理，后又將土地對外發(fā)包，簽訂了長期合同。例如，五家站鎮(zhèn)沈陽村村民劉健在二輪土地承包時正在監(jiān)獄服刑，村委會為其預(yù)留的土地，納入了機(jī)動地，由村委會統(tǒng)一管理;2012年，劉健服刑期滿，向沈陽村委會索要自己分得的土地，而村委會已經(jīng)將該地長時間轉(zhuǎn)包，造成無地可給，從而引發(fā)糾紛。3）出嫁婦女戶口未遷出，在男方戶口所在地未分得土地。以上3種情況的農(nóng)戶回來向戶口所在地的村委會索要土地，村委會不給或想給又無地可給，致使缺地農(nóng)戶與村委會發(fā)生糾紛，從而引發(fā)農(nóng)戶上訪。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

近幾年來，農(nóng)村土地承包仲裁委員會審理的農(nóng)村土地承包糾紛案件中有50%以上屬于流轉(zhuǎn)糾紛，而發(fā)生爭議的主要原因是所訂立的流轉(zhuǎn)合同未依法鑒證。引發(fā)糾紛的流轉(zhuǎn)合同普遍存在手續(xù)不全、期限不明、四至不詳、費(fèi)用不清等問題;或是把合同外的土地或其他資源性資產(chǎn)違法流轉(zhuǎn)，待發(fā)生糾紛時，受讓方的權(quán)益難以得到保護(hù)，給以后引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下了隱患。產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的情況主要有2種。1）簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同文本不規(guī)范。在農(nóng)村，多數(shù)農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)根本沒有簽訂合同，只是口頭協(xié)議，交付過承包金，便當(dāng)作完成了流轉(zhuǎn)程序;而有的農(nóng)戶即使簽了合同，合同內(nèi)容也不完善。例如，三岔河鎮(zhèn)長嶺子村村民李玉祥承包村民楊永俠0.27 hm2承包地，沒有簽訂承包合同，只是口頭協(xié)議，楊永俠在2014年以合同到期為由向李玉祥索要土地，雙方發(fā)生糾紛。2）一部分農(nóng)戶在二輪土地承包后就將承包地按當(dāng)時價格進(jìn)行轉(zhuǎn)包，合同期限一般是到二輪土地承包結(jié)束。但是如今土地市場價格日益攀升，流轉(zhuǎn)方認(rèn)為國家政策變化，再按當(dāng)初約定的價格履行合同明顯有失公平，要求解除或變更合同，有的甚至直接單方面終止合同，從而引發(fā)糾紛。陶賴昭鎮(zhèn)李家村村民李興奪在2003年將自家1.8 hm2承包地轉(zhuǎn)包給本村村民姜寬，承包費(fèi)21 500元，合同期限至2027年結(jié)束。李興奪在2014年以承包費(fèi)過低、顯失公平為由，要求變更承包合同，增加承包費(fèi)，雙方因此發(fā)生糾紛。

2.3 機(jī)動地、四荒地等非平均發(fā)包

有的地方在發(fā)包機(jī)動地、四荒地等資源型資產(chǎn)時，違反法定程序，仗權(quán)發(fā)包或偏親向友;有的在合同未到期的前提下，又提前多年與他人續(xù)簽同一塊地的承包合同，并按當(dāng)年的市場價格預(yù)收承包款，造成村集體資產(chǎn)流失，為以后糾紛埋下隱患。例如，永平鄉(xiāng)程家村58 hm2水田未經(jīng)法定程序發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員就是典型案例。該案例中，村民集體上訪要求本屆村委會終止合同，收回土地，從而引發(fā)村民、承包方及村委會3方的糾紛。此外，村委會終止合法有效的機(jī)動地承包合同也是引發(fā)上訪的重要原因。由于村委會換屆，村干部更換，新一屆村委會對上屆或者上幾屆村委會對外發(fā)包的機(jī)動地強(qiáng)行收回，有的甚至唆使村民哄搶機(jī)動地，造成承包合同無法正常履行。大林子鎮(zhèn)主力村村民張殿方在2001年以11萬元的價款，承包了主力村11 hm2四荒地，合同期限為2001年12月至2018年12月。2008年春，主力村委會以承包費(fèi)過低為由，主張收回11 hm2土地的經(jīng)營權(quán)，為此雙方發(fā)生糾紛。

2.4 村委會收回農(nóng)戶承包地

村委會收回農(nóng)戶承包地產(chǎn)生的糾紛主要有2種。

1）收回承包地抵頂欠款引發(fā)的糾紛。2003年前，由于農(nóng)戶欠款，無力償還，村委會便收回農(nóng)戶的承包地另行發(fā)包，用承包費(fèi)償還欠款。這種做法在當(dāng)時得到了欠款戶的認(rèn)同，大部分都與村委會簽訂了交地協(xié)議。但是由于國家政策變化，農(nóng)戶后來討要土地，而村委會又無法將承包出去的土地歸還給農(nóng)戶，從而引發(fā)了村委會和農(nóng)戶之間的糾紛。2008年，肖家鄉(xiāng)東榆村32戶農(nóng)戶集體上訪，要求村委會解除與他人簽訂的土地承包合同，返還32戶因2003年前欠款而被收回的承包地。2）違法收回獨(dú)生子女地引發(fā)的糾紛。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因收回年滿18周歲的獨(dú)生子女地而引發(fā)群眾上訪，比較典型的是三岔河鎮(zhèn)西九號村和增盛鎮(zhèn)世元村。

2.5 土地地界不清

農(nóng)戶之間因土地相鄰，往往是以寬度和壟數(shù)認(rèn)定自己的承包地，并沒有其他明顯的分界。多年的耕種、整地、打壟，勢必會造成壟數(shù)變化、地界不清，特別是在分地時本身與土地臺賬不符，更是難以分清，造成相鄰兩家相互侵占，從而引發(fā)糾紛，甚至因一壟地而發(fā)生惡性事件。

通過分析糾紛原因，可以看出，農(nóng)村土地承包糾紛信訪案件產(chǎn)生的原因是多方面的。而處理好此類案件，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜的工作，直接關(guān)系到農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)村和諧社會的創(chuàng)建，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益和承包人的合法權(quán)益息息相關(guān)，是政府處理信訪案件工作中的重中之重。

3 解決農(nóng)村土地承包糾紛的建議

為妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛，保護(hù)農(nóng)民和村集體的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，提出以下4點(diǎn)建議。

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

切實(shí)加強(qiáng)對解決農(nóng)村土地承包糾紛工作的領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及農(nóng)村土地管理部門要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，加強(qiáng)研究農(nóng)村土地承包的新情況、新問題，積極穩(wěn)妥化解矛盾，確保糾紛得到及時調(diào)處。

3.2 宣傳貫徹法律法規(guī)

進(jìn)一步宣傳貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)以及國家有關(guān)農(nóng)村土地的政策。目前，有些鄉(xiāng)村干部對涉及農(nóng)村土地方面的相關(guān)法律認(rèn)知不足，不能規(guī)范指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。因此要深入貫徹落實(shí)相關(guān)法律知識，堅(jiān)決按法律規(guī)定執(zhí)行，土地糾紛問題要通過法定程序，結(jié)合本地實(shí)際妥善結(jié)決。

3.3 建立健全調(diào)節(jié)機(jī)制

建立健全農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)節(jié)機(jī)制，把矛盾解決在基層。村民委員會作為村民的自治組織具有一定的權(quán)威性，由其調(diào)解村民之間的土地承包糾紛，有利于糾紛快速、合理地解決;鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所作為人民調(diào)解委員會，在調(diào)解糾紛時同樣具有公正和權(quán)威的優(yōu)勢，因此村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會應(yīng)發(fā)揮調(diào)解的主渠道作用。

3.4 做好仲裁工作

做好農(nóng)村土地承包糾紛案件的仲裁工作，就是在農(nóng)村土地承包糾紛中，如果當(dāng)事人不同意協(xié)商，或者通過協(xié)商方式不能解決的糾紛，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，通過法律途徑解決土地承包中的矛盾和糾紛。經(jīng)由仲裁，解決糾紛、化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯：劉昀）