王世君

[摘 要]?為進一步研究和完善取消高中擇校生政策以來高中教育經(jīng)費的保障機制，落實國家關于普及高中階段教育的要求，在對X省214所公辦普通高中進行調研的基礎上，針對公辦普通高中經(jīng)費保障中存在的公用經(jīng)費支出水平偏低、生均補助標準和學雜費收費標準較低、經(jīng)費投入不均衡、債務償還壓力較大等問題，建議通過加大高中階段教育經(jīng)費的財政投入力度;調整生均補助標準，建立穩(wěn)定的增長機制;適當調整公辦普通高中的收費標準;加強省級統(tǒng)籌，加快化解高中債務;強化對高中經(jīng)費保障情況的考核與監(jiān)管等措施，完善公辦普通高中經(jīng)費保障機制。

[關鍵詞]公辦普通高中;教育經(jīng)費;擇校生政策;保障機制

[中圖分類號]?G465?[文獻標識碼] A?[文章編號]1005-5843（2019）12-0038-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.12.007

自2015年全面取消高中擇校生政策以來，公辦普通高中用于維持日常教育教學、改善辦學條件和提升教育質量的經(jīng)費問題日益突出。為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中關于普及高中階段教育的要求，進一步完善公辦普通高中的經(jīng)費保障機制，通過對X省214所公辦普通高中2014—2016年教育經(jīng)費數(shù)據(jù)的比對和分析、相關情況的問卷調查及座談走訪，查找出經(jīng)費保障機制中存在的問題，并提出對策建議。

一、公辦普通高中經(jīng)費收支的基本情況

截止到2016年末，X省共有公辦普通高中214所，在校生36.9萬人。按照辦學分類：省級示范性高中38所，占17.8%;重點高中87所，占40.7%;一般高中89所，占41.5%。按照所在地域劃分，城市高中76所，占35.5%;縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）高中138所，占64.5%。

（一）公辦普通高中2014—2016年收入情況

公辦普通高中經(jīng)費實行以財政投入為主、學校籌措為輔的投入機制。其中，財政性教育經(jīng)費主要包括公共財政預算經(jīng)費（含財政專項補助、公用經(jīng)費定額補助）和政府性基金預算經(jīng)費;學?；I措的事業(yè)收入主要包括學雜費（含擇校費、中外合作辦學收費）和住宿費。從2014—2016年X省公辦普通高中的收入情況可以看出（如圖1），高中收入總額呈逐年增加的趨勢。其中，2015年比2014年增加了7.21億元，增長16.1%;2016年比2015年增加了2.97億元，增長5.7%。財政性教育經(jīng)費投入呈逐年增加的趨勢。其中，2015年比2014年增加了7.51億元，增長19%;2016年比2015年增加了2.62億元，增長5.6%。事業(yè)收入受全面取消擇校生政策的影響，2015年比2014年減少了0.45億元，下降9.3%，平均每所普通高中減少20.8萬元;2016年比2014年減少了0.2億元，下降4.1%，平均每所普通高中減少9.26萬元。

（二）公辦普通高中2014—2016年支出情況

公辦普通高中經(jīng)費（教育事業(yè)費）支出主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、基本建設費和其他支出4個方面。其中，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費為主要支出。從2014—2016年X省公辦普通高中生均經(jīng)費的支出情況可以看出（如表1），生均教育事業(yè)費支出的增長幅度較大。其中，2015年比2014年增加了2 532元，增長31.9%;2016年比2014年增加了4 125元，增長51.9%;2016年比2011年翻了一番。生均公用經(jīng)費支出也呈逐年增加的趨勢。其中，2015年比2014年增加了610元，增長27.7%;2016年比2014年增加了1 171元，增長53.2%。

從普通高中各項經(jīng)費的支出總額可以看出（如表2），2014—2016年人員經(jīng)費支出總額均比上一年有較大幅度的增長。其中，2015年比2014年增加了6.87億元，增長26.4%;2016年比2014年增加了10.06億元，增長38.6%。反之，公用經(jīng)費支出總額卻呈逐年下降的趨勢。其中，2015年比2014年減少了0.97億元，下降5.4%;2016年比2014年減少了1.18億元，下降6.6%。

（三）2016年普通高中生均公共財政預算公用經(jīng)費情況

為進一步了解X省公辦普通高中生均公共財政預算公用經(jīng)費的支出情況，以2016年生均公共財政預算公用經(jīng)費為樣本，對不同地區(qū)、不同類別以及城市與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）的經(jīng)費支出情況進行了對比分析。

1.不同地區(qū)之間的比較。2016年，普通高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出的平均值為3373元，以此為標準作比較可以看出（如表3），生均水平高于平均值的地區(qū)有4個，平均高出1 390元;生均水平低于平均值的地區(qū)有6個，平均低于957元，最高地區(qū)與最低地區(qū)相差3 329元。

2.不同類別之間的比較。從2016年重點高中、一般高中與省級示范性高中生均公共財政預算公用經(jīng)費的比較數(shù)據(jù)可以看出（如表4），38所省級示范性高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為3 831元;87所重點高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為3 588元，與省級示范性高中相差243元。89所一般高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為2 648元，與省級示范性高中相差1 183元，與重點高中相差940元。

以省級示范性高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為標準，與重點高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出作比較，低于標準的學校有59所，占重點高中的67.8%;低于標準1 000元以下的學校有50所，占重點高中的57.5%;低于標準2 000元以下的學校有35所，占重點高中的40%;低于標準3 000元以下的學校有14所，占重點高中的16%。以省級示范性高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為標準，與一般高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出作比較，低于標準的學校有61所，占一般高中的68.5%;低于標準1 000元以下的學校有50所，占一般高中的56.2%;低于標準2 000元以下的學校有32所，占一般高中的36%;低于標準3 000元以下的學校有10所，占一般高中的11.2%。

3.城市與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）之間的比較。從2016年城市高中與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）生均公共財政預算公用經(jīng)費的比較數(shù)據(jù)可以看出（如表5），76所城市高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為3 452元，138所縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為3 329元，兩者相差123元。

以城市高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出為標準，與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）高中生均公共財政預算公用經(jīng)費支出作比較，低于標準的學校有83所，占農(nóng)村高中的60%;低于標準1 000元以下的學校有61所，占農(nóng)村高中的44%;低于標準2 000元以下的學校有41所，占農(nóng)村高中的30%。

（四）公用經(jīng)費生均收支缺口調研情況

為了解×省公辦普通高中公用經(jīng)費生均收支缺口的基本情況，對公辦普通高中2016年公用經(jīng)費收支缺口情況進行了調研。缺口數(shù)據(jù)為剔除2016年學校實際發(fā)生的公用支出，為保障學校具有較高質量的教學條件而應該予以保障的基本公用支出（商品與服務支出）。剔除無效問卷和無收支缺口學校，對126所學校（占公辦高中總數(shù)的60%）進行了統(tǒng)計分析（如表6）。從分析數(shù)據(jù)可以看出，生均收支缺口最小的地區(qū)為567元、最大的地區(qū)為1 331元，平均為691元。因此，在不考慮其他因素的前提下，這126所高中現(xiàn)有的生均補助標準應該由500元提高到1191元，才能保證正常的教學運轉。

（五）公辦普通高中2014—2016年債務情況

近年來，在各級政府的共同努力下，公辦普通高中的債務問題得到了一定緩解，但債務壓力依然較大。從2014—2016年公辦普通高中債務情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出（如表7），全省公辦普通高中債務從2014年的11.28億元減少到2016年的6.6億元，兩年化解債務4.68億元，占41.5%;有債務的學校數(shù)量由2014年的89所減少到2016年的62所，下降30.3%。兩年間，共有43所學校還清債務，但同時也新增負債學校16所，占2016年62所負債學校的26%。目前，62所負債學校共計負債6.6億元，平均每所學校負債1 100萬。按照現(xiàn)行銀行貸款年利率6%計算，每年需要支出債務利息約3 960萬元，平均每所負債學校每年需支付債務利息66萬元。

二、公辦普通高中經(jīng)費保障存在的突出問題

（一）公用經(jīng)費支出水平偏低

2016年10月30日，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布的《關于2015年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中的數(shù)據(jù)顯示：2015年，X省高中生均公共財政預算公用經(jīng)費為2 811.92元，雖然比2014年的2 201.63元增長了27.72%，但仍低于全國平均水平（2 923.09元），與標準最高的北京市相差5.27倍。2015年，X省生均公共財政預算教育事業(yè)費為10 472.30元，低于全國平均水平（10 820.90元）。公辦普通高中公共財政預算撥款雖然從2015年的47.01億元上漲到2016年的49.63億元，增加了2.62億元，但2016年全省公辦普通高中人員經(jīng)費支出比2015年增加了3.19億元，增加的2.62億元公共財政預算撥款尚不能補足人員經(jīng)費支出的差額，造成了公用經(jīng)費的減少。

（二）生均補助標準和學雜費收費標準較低

近年來，隨著普及高中階段教育的推進、高考綜合改革的落實和高中多樣化發(fā)展的需要，各公辦普通高中加大了師資配備和師資培訓的力度，加大了對教學設施和教學信息化建設的投入，導致高中辦學成本不斷上升。從2015年和2016年公辦普通高中商品與服務支出（部分）情況的對比數(shù)據(jù)可以看出（如圖2），2016年，除辦公費略有減少外，其他項比2015年都有大幅度增加。其中，勞務費增加了5 200萬，增幅為83.9%;專用材料費增加了1 000萬，增幅為41.7%;物業(yè)管理費增加了700萬元，增幅為30.4%;水電費增加了200萬元，增幅為4.1%;印刷費增加了400萬元，增幅為30.8%。此5項費用共計增加了7 500萬元，增幅為44%。

而公辦普通高中收費政策一直維持在1999年的水平上沒有調整。按照X省政府[1999]24號文件的規(guī)定，省首批辦好的重點高中（示范高中）每生每學年900元、省重點高中每生每學年700元、一般高中每生每學年500元。通過對其他省市高中收費標準的調研了解到，遼寧省高中收費標準為1 000～1 400元，高于X省500元;高中收費標準最高的為地處東部地區(qū)的上海市，為1 800～3 000元，是X省的3.6倍;而與X省經(jīng)濟狀況相當?shù)牡靥幹胁康貐^(qū)的湖北省、安徽省、山西省，其高中收費標準也高于X省700～900元;地處西部地區(qū)的新疆維吾爾族自治區(qū)、重慶市等，其高中收費標準亦均高于X省。與其他省市相比，X省生均補助標準偏低。2015年全面取消擇校收費后，為彌補高中經(jīng)費不足的問題，X省建立了生均經(jīng)費補助制度，標準為每生每年500元。其中，省級財政補助225元，占45%;地方財政補助275元，占55%。這從一定程度上緩解了因停收擇校費而造成的高中公用經(jīng)費不足的狀況，但還遠不能滿足當前普通高中教育教學改革發(fā)展的需要。

（三）經(jīng)費投入不均衡

因地域經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，導致普通高中教育經(jīng)費投入存在明顯的地區(qū)差異、城市與縣鎮(zhèn)（農(nóng)村）差異。經(jīng)濟基礎較好的地區(qū)，生均補助標準遠高于省定的500元標準;相反，有的地區(qū)，特別是縣鎮(zhèn)以下地區(qū)，由于財力不足，教育事業(yè)費投入較低，甚至地方配套的55%生均補助也不能及時到位，對當?shù)馗咧械恼＿\轉產(chǎn)生了一定影響。

（四）債務償還壓力較大

從2014—2016年債務情況來看，有18所負債高中增加了債務數(shù)額;同時，新增了16所負債高中。普通高中債務共計6.6億元，仍然較高。目前，國家還沒有出臺化解債務的政策與措施，僅依靠地方財政完成債務化解任務還存在很大的難度。62所負債高中平均每年支付債務利息達66萬元，這個數(shù)額對于收費逐年下降的普通高中來說負擔很重。

三、完善公辦普通高中經(jīng)費保障機制的建議

（一）加大高中階段教育經(jīng)費的財政投入力度

各級政府要加強統(tǒng)籌力度，切實承擔起公辦普通高中的辦學主體責任，積極推進《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中關于普及高中階段教育的戰(zhàn)略部署，認真落實教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》中關于高中經(jīng)費的任務要求，結合地方實際，科學制訂公辦普通高中總體發(fā)展和布局規(guī)劃，認真落實以財政投入為主、其他渠道籌措經(jīng)費為輔的普通高中投入機制，加大高中階段教育在省級公共財政預算中教育經(jīng)費的投入比例，拉齊省級生均公共財政預算教育事業(yè)費與全國平均水平、臨近省份之間的差距[1]。另外，逐步加大對公辦普通高中專項資金的支持力度。根據(jù)普通高中發(fā)展規(guī)劃，設立年度發(fā)展專項資金，有步驟、有計劃、有重點地支持公辦普通高中加強辦學條件和師資隊伍建設，支持適應高考綜合改革對學生選課走班等高中教育教學改革的要求，促進高中教育均衡發(fā)展、特色發(fā)展。通過設立年度專項補助資金，切實解決公辦高中辦學過程中遇到的教師結構性短缺、高三補課費無法落實等制約高中正常運轉的實際問題。

（二）調整生均補助標準，建立穩(wěn)定的增長機制

根據(jù)X省2016年公辦普通高中辦公經(jīng)費收支缺口情況的調研結果顯示，公辦高中生均日常公用經(jīng)費平均收支缺口為691元（現(xiàn)有生均補助標準為500元），考慮到其他省市公辦普通高中生均補助標準，建議公辦普通高中生均公用經(jīng)費財政補助定額最低標準調整到1 000～1 200元。同時，建立健全生均撥款制度，合理分擔辦學成本。建議省和市（縣）按照5∶5的比例分擔，民族地區(qū)和貧困地區(qū)可以考慮按照6∶4的比例分擔。鼓勵有條件的市（州）、縣（市）依據(jù)當?shù)刎斄顩r，適當提高生均公用經(jīng)費補助標準，進一步規(guī)范生均公用經(jīng)費財政補助定額只能用于學校日常運轉支出，不得用于人員經(jīng)費、基本建設投資、償還債務等不屬于公用經(jīng)費開支范圍的各類支出。另外，建立生均公用經(jīng)費財政補助定額標準動態(tài)調整機制。隨著物價指數(shù)和學生入學人數(shù)發(fā)生變化，應針對公用經(jīng)費撥款額度確定出一個定期的調整周期和調整幅度，更加精準、及時地解決公辦普通高中公用經(jīng)費收支缺口問題。

（三）適當調整公辦普通高中的收費標準

X省公辦普通高中的收費政策一直在執(zhí)行1999年的標準，無論從物價指數(shù)、居民生活水平，還是學校辦學經(jīng)費需求等方面，都與現(xiàn)實的實際情況不符，特別是高中收費標準與全國其他省市相差較大。因此，建議參照其他省份的做法，以生均培養(yǎng)成本為依據(jù)，綜合考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、學生家庭經(jīng)濟承受能力等因素，適當調整公辦普通高中學費標準，確定政府和學生家庭的分擔比例，保障普通高中的正常運轉。同時，根據(jù)價格變化、財力狀況等，動態(tài)調整普通高中收費標準，建立政府與受教育者家庭合理分擔的普通高中成本分擔機制[2]。

（四）加強省級統(tǒng)籌，加快化解高中債務

進一步加強省級政府對化解高中債務的統(tǒng)籌作用，明確和強化市（州）、縣（市）政府化解高中階段教育債務的主體責任，多渠道籌集償債資金。各地要制訂普通高中學校債務償還計劃，參照化解農(nóng)村義務教育和高等學校債務的做法，積極申請中央財政的支持，挖掘各級財政的潛力，通過預算內新增財力、教育費附加和地方教育附加增量資金、土地出讓收益中計提教育資金等渠道籌措資金，加快化解高中債務問題。各級政府要依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、高中教育改革需要等因素，統(tǒng)籌當?shù)仄胀ǜ咧兄朴啺l(fā)展規(guī)劃，嚴格學校建設項目審批，落實建設資金來源，構建債務控制長效機制，切實防止新增債務。

（五）強化對高中經(jīng)費保障情況的考核與監(jiān)管

對于高中經(jīng)費保障情況，要堅持激勵導向，建立績效考評機制，實行公辦普通高中教育經(jīng)費保障考核制度，對各地公辦普通高中規(guī)劃制訂實施、保障機制建立、生均公用經(jīng)費財政定額補助制度落實、資金使用管理、債務控制化解和督導檢查結果等情況進行綜合考評，考評結果作為省財政安排獎補資金的重要依據(jù)[3]。各級教育行政部門要嚴格執(zhí)行財經(jīng)法律法規(guī)，加大對公辦普通高中經(jīng)費使用的監(jiān)管力度，實行財務公開，確保規(guī)范、有效地分配和使用資金，嚴禁擠占、截留、挪用等問題發(fā)生。根據(jù)我國《高等教育法》《義務教育法》中對教育經(jīng)費做出的具體規(guī)定，建立針對高中教育經(jīng)費保障的政策和制度。

參考文獻：

[1]陳思.河南省普通高中教育經(jīng)費投入保障機制研究[J].經(jīng)濟研究導刊，2012（34）.

[2]儲誠煒，徐創(chuàng)洲.普通高中教育經(jīng)費投入保障機制研究[J].教學與管理，2013（9）.

[3]宋衛(wèi)斌，鄭一斌，劉新榮.武漢公辦普通高中公用經(jīng)費現(xiàn)狀及政策分析[J].新智慧，2014（9）.

（責任編輯：申寅子）