三圈理論視域下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問題研究

摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家在新時(shí)期下提出的新的鄉(xiāng)村治理理念。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路應(yīng)是一個(gè)整體系統(tǒng)推進(jìn)的過程，需要各種治理要素整合到位。本研究基于三圈理論，分別從價(jià)值圈、能力圈、支持圈梳理了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的問題，并進(jìn)一步針對性的提出優(yōu)化建議以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的落地。

關(guān)鍵詞：三圈理論;鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化;耐克區(qū)

一、問題的提出

三圈理論是由馬克·莫爾（Mark·H·Moore）在《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出的，莫爾提出公共管理的最終目標(biāo)是為社會(huì)創(chuàng)造出更多的公共價(jià)值。三圈理論強(qiáng)調(diào)，一項(xiàng)公共決策或者項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)必須要對三方面因素進(jìn)行充分考慮與論證：第一，評估一項(xiàng)決策方案或項(xiàng)目能否創(chuàng)造出公共價(jià)值，是否將公共利益作為方案的終極訴求，稱為“價(jià)值圈”;第二，對于政策方案或項(xiàng)目在執(zhí)行中的限制條件必須加以分析，即能否具備人、財(cái)、物等方面的資源條件以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，稱為“能力圈”;第三，充分重視與政策相關(guān)的利益相關(guān)者的意見和態(tài)度，獲得他們的認(rèn)同和配合是成功落實(shí)政策的關(guān)鍵，稱為“支持圈”。三圈疊一起，?形成七個(gè)不同區(qū)域（如圖1），？其中三圈達(dá)到結(jié)構(gòu)性平衡狀態(tài)，即圖1“耐克區(qū)”，政策或項(xiàng)目的實(shí)施的才能達(dá)到理想目標(biāo)。目前國內(nèi)學(xué)者對于三圈理論的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：第一，對于三圈理論內(nèi)涵的分析;第二，將三圈理論用于一些社會(huì)問題的研究。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與我國新時(shí)代的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略高度契合。鄉(xiāng)村作為最基本的治理單元，是國家治理體系的“神經(jīng)末梢”，鄉(xiāng)村治理的成效不僅決定著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定，也體現(xiàn)著國家治理的整體水平。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，有利于打造共建共治共享的現(xiàn)代社會(huì)治理格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？梢娫谛聲r(shí)代背景下，探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代

化問題具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。本研究以三圈理論為理論基礎(chǔ)，剖析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境，從“三圈”出發(fā)，分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化困境的成因：價(jià)值導(dǎo)向不足;能力資源匱乏;支持力度不夠。最后利用三圈理論，探討鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“耐克區(qū)”的擴(kuò)展策略。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

基層治理現(xiàn)代化是一個(gè)集合性的概念，包括治理治理制度、治理理念、治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。從治理制度來說，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)具有健全的制度體系作為保障，采取更加民主化的治理方式。從治理理念來說，應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)理念，并不斷更新工作方式方法以求能與村民不斷變化的需求相匹配。從治理結(jié)構(gòu)來說，應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源、治理主體、治理制度與鄉(xiāng)村文化的有效整合。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)是一個(gè)整體系統(tǒng)推進(jìn)的過程，僅通過對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理問題的小修小補(bǔ)企圖實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不太現(xiàn)實(shí)。

三、三圈理論下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化困境分析

（一）“價(jià)值圈”：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“公共集體主義精神”導(dǎo)向不足

在三圈理論中，“價(jià)值圈”傾向于公共價(jià)值的研究，但當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理正面臨一種集體主義精神衰敗的困境。在費(fèi)孝通先生的認(rèn)識(shí)中，我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)以村落為單位，人口流動(dòng)僵化，靠鄉(xiāng)土社會(huì)的地方性“規(guī)矩”來維持鄉(xiāng)村社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定意義上我們可以這種地方性“規(guī)矩”看成“熟人社會(huì)”背景下培育出的地方性集體主義精神，所謂集體主義精神，“是指一個(gè)集體在長期的共同生活和共同社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，為集體大多數(shù)成員所認(rèn)同和接受的思想品格、價(jià)值取向和道德規(guī)范，是一個(gè)集體的心理特征、思想情感的綜合反映”。改革開放政策對于我國社會(huì)發(fā)展具有里程碑式的意義，在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了我國鄉(xiāng)村社會(huì)的巨大變遷。20世紀(jì)90年代后我國城市化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的勞動(dòng)力大量涌入城市，老人和兒童成為留守人口?，F(xiàn)代性因素不斷由城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)滲透，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部村民的就業(yè)、收入、社會(huì)交往等呈現(xiàn)出多元化的需求，加速瓦解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“差序格局”的人際關(guān)系，變革著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人口的思想和生活方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村莊的異質(zhì)性不斷強(qiáng)化，傳統(tǒng)的以“規(guī)矩”為代表的地方性共識(shí)受到?jīng)_擊，“熟人社會(huì)”的特征逐漸被變異、被沖淡，“半熟人的鄉(xiāng)村社會(huì)”建構(gòu)起來，村民之間即熟悉又陌生，村民個(gè)體對于自身利益的追求，約束個(gè)人行為的“規(guī)矩”不斷被僭越，鄉(xiāng)土秩序面臨巨大的挑戰(zhàn)，加大了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有效治理的難度。

（二）“能力圈”：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“能力”資源缺失

“能力圈”側(cè)重于資源的可獲取性，而經(jīng)濟(jì)資源短缺是鄉(xiāng)村治理面臨的一大難題。農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有強(qiáng)制性代表國家向村民征稅的權(quán)威，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的強(qiáng)制性權(quán)威被極大削弱，與村民的聯(lián)系紐帶被切斷，財(cái)力收入銳減，為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在財(cái)力上依附于上級政府，這種財(cái)力的依附導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府成為上級政府意志的代表者和執(zhí)行者，“對上負(fù)責(zé)，對下脫離”高度概括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的現(xiàn)實(shí)存在狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府日益淪為一個(gè)“懸浮型”的組織。在我國西部地區(qū)，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府自身沒有增創(chuàng)收入的能力，單純的靠國家和上級政府轉(zhuǎn)移支付來獲取財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的自主能力較小，極大影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的積極性。在國家經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)征地矛盾沖突不斷，鄉(xiāng)村利益群體通過正式和非正式的手段不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府施加壓力，基層群體性對抗事件頻發(fā)，維穩(wěn)成了基層政府是首要工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在治理中，“農(nóng)村公共品供給無力、鄉(xiāng)村債務(wù)化解困難、鄉(xiāng)村干部‘不出事邏輯等一系列新的治理困境和危機(jī)，鄉(xiāng)村治理在拋棄‘過度積極后走向了另一個(gè)方向——‘消極不作為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理積極性的缺乏，導(dǎo)致形式主義的工作作風(fēng)嚴(yán)重，為應(yīng)對上級檢查與評估，短期權(quán)宜性措施治標(biāo)不治本，基層社會(huì)治理問題依舊突出。

（三）“支持圈”：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“支持”力度不夠

簡略縱觀我國的鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程，主要經(jīng)歷了鄉(xiāng)紳或宗族長老治理制度、盈利性經(jīng)紀(jì)人制度、人民公社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治等幾個(gè)重要的階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)的人口絕大多數(shù)是農(nóng)民群體，從國家的角度出發(fā)，國家公權(quán)力在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)由神圣化到世俗化的過渡，“公共權(quán)力本身從神圣化走向世俗化的過程也是村民不再面臨必須從事公共參與的壓力，因此，村里普遍存在的一個(gè)現(xiàn)象是，男性青壯年多在外務(wù)工經(jīng)商，忙小家的致富，對村里的事務(wù)了解不多，熱情不高”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群體就其所占有的政治和經(jīng)濟(jì)資源而言，社會(huì)—經(jīng)濟(jì)地位較低，政治參與渠道不暢。

就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)的發(fā)展而言，一方面，改革開放后，社會(huì)階級結(jié)構(gòu)趨向于開放化，人口流動(dòng)管制放寬，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外流務(wù)工農(nóng)民往返于城市與鄉(xiāng)村之間，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理中呈“不在場”狀態(tài)，配第——克拉克定理突顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)外流人員的工人身份不斷強(qiáng)化而農(nóng)民特征日漸淡化，外流人口的政治參與率大大降低。這種現(xiàn)象也驗(yàn)證了李普賽特的經(jīng)典研究：“任何社會(huì)的階級結(jié)構(gòu)越開放，其工人階級在政治上越冷漠;社會(huì)的層次越森嚴(yán)，其下層階級可能建立自己強(qiáng)大的政治組織”。另一方面，我國基層政府治理中變異出的“宗族政治”、“村霸政治”等，不能有效代表基層民眾的訴求，基層群體的參與也很難影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或村民自治委員會(huì)的政策決定，基層群體治理參與的生態(tài)不完善，被動(dòng)的參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理工作，導(dǎo)致基層群體參與治理的效果不是很理想。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“耐克區(qū)”的擴(kuò)展策略

（一）價(jià)值圈擴(kuò)展策略：培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)集體主義精神

（1）樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的共同價(jià)值目標(biāo)

近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)勞動(dòng)人口的大規(guī)模流動(dòng)，村民之間互動(dòng)減少，個(gè)體觀念不斷強(qiáng)化，人際關(guān)系的“原子化”特征愈加明顯，“基層群眾的利益目的理性不斷增強(qiáng)，這在一定程度上帶來財(cái)富的增加，但也伴生了傳統(tǒng)村民互助合作網(wǎng)絡(luò)的解構(gòu)、公共性的消解和損公肥私、損人利已等現(xiàn)象的出現(xiàn)”。在基層社會(huì)治理中，要重視集體主義精神的重構(gòu)，整合個(gè)人碎片化的利益訴求，形成應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)群體的公共利益為前提，以制度為保障，以人的全面發(fā)展為宗旨，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的共同價(jià)值目標(biāo)，打造“共建，共治，共享”的基層現(xiàn)代化治理格局，用共同的價(jià)值目標(biāo)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)群體像石榴籽一樣緊緊抱在一起，為共同的利益而努力，引領(lǐng)人們朝著共同的方向堅(jiān)定不移地前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)集體利益的最大化。

（2）重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)文化，強(qiáng)化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)群體對于集體意識(shí)的心理認(rèn)同

“文化是依靠價(jià)值、規(guī)范以及風(fēng)俗習(xí)慣等發(fā)揮作用的。由于文化整合屬于深層次整合手段，所以它對集體認(rèn)同感，個(gè)體意識(shí)有著深刻、深遠(yuǎn)的影響。一個(gè)持續(xù)的、用于維持社會(huì)運(yùn)動(dòng)參與者忠誠和承諾的集體認(rèn)同感的創(chuàng)造，本身就是一個(gè)文化成就”。文化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)發(fā)展中的巨大整合作用是顯而易見的。改革開放后，現(xiàn)代化成果不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)蔓延，現(xiàn)代化的價(jià)值觀不斷重塑基層群體的認(rèn)知，原有的在集體生活中形成的傳統(tǒng)文化分崩離析，群體之間關(guān)系不斷疏離，公共的善不斷遭到挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到文化在維持鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮的獨(dú)特作用，重視基層社會(huì)文化的建設(shè)工作，大力挖掘原有的鄉(xiāng)村文化，豐富鄉(xiāng)村社會(huì)文化活動(dòng)，整合基層社會(huì)的文化資本，培育鄉(xiāng)村社會(huì)的互助精神，抑制群體之間“功利化”的過度無序發(fā)展，強(qiáng)化個(gè)體對于集體的認(rèn)同，維護(hù)基層社會(huì)秩序，為基層社會(huì)治理的有序推進(jìn)打下良好的文化基礎(chǔ)。

（二）“能力圈”擴(kuò)展策略：規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府行為，調(diào)動(dòng)其治理積極性

（1）嚴(yán)格推行“問責(zé)制”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為與廣大農(nóng)民群體聯(lián)系最緊密的群體，其一言一行都影響著基層群眾對于我國政府形象的評價(jià)，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府行為的規(guī)范化提出了更高的要求。在未推行“問責(zé)制”之前，政府官員不用為自己錯(cuò)誤的決策承擔(dān)責(zé)任，造成了國家資源的大量浪費(fèi)，以公謀私的行為盛行。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，明確對有因工作失職造成特別重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生或連續(xù)發(fā)生重大事故的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府部門推行“問責(zé)制”，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職責(zé)，規(guī)定政府官員要為自己的失當(dāng)行為和失當(dāng)決策承擔(dān)責(zé)任，可以有效遏制公權(quán)力占有者濫用權(quán)力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理行為。

（2）合理配置縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)力

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府失去了直接的財(cái)政收入來源，該舉措削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的治理能力及治理積極性，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府有治理的積極性，“巧婦難為無米之炊”，迫于財(cái)政壓力最后不得不放棄一些好的社會(huì)治理舉措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在社會(huì)治理中呈現(xiàn)出“不作為”的邏輯。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處于國家權(quán)力體制的末端，“責(zé)大權(quán)小”，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡性導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在財(cái)政方面對上級政府具有很強(qiáng)的依賴性。為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府社會(huì)治理的積極性，在國家財(cái)政權(quán)力分配體系中，應(yīng)適當(dāng)?shù)倪x擇給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一定的財(cái)政權(quán)力，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在財(cái)政相對自主的情況下積極開展治理工作，真正做到為廣大人民群眾謀福利。同時(shí)，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在治理中的腐敗問題，也要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公共財(cái)政使用情況的多方面監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的效用最大化。

（三）支持圈擴(kuò)展策略：倡導(dǎo)多元治理主體的參與

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對基層群體角色認(rèn)知的轉(zhuǎn)變

在農(nóng)業(yè)稅未取消前，基層群體作為被管制的對象，需要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府強(qiáng)制征稅的命令。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與基層群體之間更多的由“管制關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)關(guān)系”。在當(dāng)今社會(huì)，單方面的政府管理在解決復(fù)雜的基層事務(wù)時(shí)顯得勢單力薄，影響甚微，因此政府治理營運(yùn)而生，強(qiáng)調(diào)多主體參與的治理受到更多人的親睞。在基層治理理論中，更多的提倡將治理主體放在平等的地位，采取措施調(diào)動(dòng)基層群眾參與治理的積極性。在治理理論主導(dǎo)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要及時(shí)改變對于基層群體角色的認(rèn)知，轉(zhuǎn)變“機(jī)械性推行政策”的工作方式，防止出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的悶頭努力反而受到基層群體抱怨的現(xiàn)象。

（2）有效回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群眾的需求，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府形象

中國社科院出版的《中國社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告2013》一書中提出：“我國公眾對于政府的信任程度越往基層越低”。這種低信任度更深層次來說是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與基層群體互不信任導(dǎo)致的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在政策的執(zhí)行中，往往考慮的是如何更好的完成上級的任務(wù)，而不是考慮如何有效回應(yīng)基層群體的需求，實(shí)現(xiàn)基層群體的利益最大化，普通基層大眾一直作為一個(gè)邊緣的群體而存在，被動(dòng)的參與基層治理。在官民關(guān)系緊張的背景下，要吸引村民參與政府治理活動(dòng)，政府首先要做的是聽取基層群體意見并積極回應(yīng)群體的需求，緩和官民關(guān)系，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在基層群體中的形象。

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項(xiàng)目基金：

本研究受“中央民族大學(xué)碩士研究生自主科研項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號(hào)：SSZZKY-2019026）”。

作者簡介：

馬芳，中央民族大學(xué)管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理。