李雙全 張航空

摘要：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)作為有效緩解養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域供需矛盾的政策工具業(yè)已成為學(xué)界的共識(shí)。自2000年上海率先開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，各地掀起了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的改革浪潮，并在此過(guò)程中形成了地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)典型模式：形式購(gòu)買(mǎi)模式、定向委托模式、公開(kāi)競(jìng)標(biāo)模式及憑單購(gòu)買(mǎi)模式。不同購(gòu)買(mǎi)模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險(xiǎn)。各地在推廣應(yīng)用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)因地制宜選擇適合的購(gòu)買(mǎi)模式，并完善相關(guān)配套政策，從而減少或避免購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi);居家養(yǎng)老服務(wù);典型模式;適用條件;潛在風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.6 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）06-0175-005

自2000年步入人口老齡化社會(huì)，中國(guó)政府相繼制定出臺(tái)了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的多項(xiàng)政策，并確立了居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位。黨的十八大以來(lái)，中央政府對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理重視程度進(jìn)一步提升，對(duì)深化行政體制改革改善社會(huì)民生服務(wù)供給作了重大改革戰(zhàn)略部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域要更多利用社會(huì)力量改進(jìn)公共服務(wù)供給方式。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要領(lǐng)域，對(duì)于緩解養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域日益突出的供需矛盾的有效性已然成為學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府的共識(shí)，[1]并逐步成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政府治理的一項(xiàng)重要的政策工具。從各地政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)踐案例分析來(lái)看，不同地區(qū)采用的購(gòu)買(mǎi)方式存在差異，既有以公開(kāi)招標(biāo)等契約化合同購(gòu)買(mǎi)方式進(jìn)行的直接購(gòu)買(mǎi)模式，也有采用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼方式的直接購(gòu)買(mǎi)模式，還有采用居家養(yǎng)老服務(wù)券方式進(jìn)行的間接購(gòu)買(mǎi)模式。不同購(gòu)買(mǎi)模式究竟有何區(qū)別？哪種購(gòu)買(mǎi)模式更有效？本文力圖從各地不同區(qū)域地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐案例比較分析之。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)模式辨析

公共服務(wù)供給涉及消費(fèi)者、生產(chǎn)者和供給者三個(gè)主體，其中生產(chǎn)者和供給者角色的區(qū)分是判別公共服務(wù)供給模式的重要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者根據(jù)政府在公共服務(wù)供給過(guò)程中供給者和生產(chǎn)者角色定位差異，將公共服務(wù)供給模式劃分為政府直接提供的公辦公營(yíng)模式、政府間接提供的公辦民營(yíng)模式-合同購(gòu)買(mǎi)模式-民辦公助模式和社會(huì)自發(fā)提供的民辦民營(yíng)模式這五種模式，并將政府間接提供的三種模式歸入廣義的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之列。[2]由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要采用合同外包形式，國(guó)外學(xué)者德瑚將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、談判模式和合作模式三種類(lèi)型，并對(duì)不同購(gòu)買(mǎi)模式的適用性作了具體說(shuō)明[3]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者在討論政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)模式劃分上，則是在繼承西方理論競(jìng)爭(zhēng)性維度的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)政社關(guān)系特征，加入了主體之間的關(guān)系維度，將其分為獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)四種模式。但由于依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式?jīng)]有現(xiàn)實(shí)案例，所以中國(guó)實(shí)際上只存在三種購(gòu)買(mǎi)模式。[4]也有學(xué)者稱(chēng)之為體制內(nèi)吸式非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)、體制外非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)、招標(biāo)式競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)三種購(gòu)買(mǎi)模式。[5]此后，又有學(xué)者在競(jìng)爭(zhēng)程度和主體關(guān)系基礎(chǔ)上，結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度化程度三個(gè)指標(biāo)來(lái)描述政府購(gòu)買(mǎi)模式，并認(rèn)為具備制度化、競(jìng)爭(zhēng)性、獨(dú)立性特征購(gòu)買(mǎi)模式是中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目標(biāo)模式。[6]而在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式劃分上，則主要參考政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式分類(lèi)指標(biāo)，并結(jié)合實(shí)踐案例整理歸納出政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)主要有形式性購(gòu)買(mǎi)（依附性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)）、委托性購(gòu)買(mǎi)（獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)）和契約化購(gòu)買(mǎi)（獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)）三種模式[7]，或分別將其稱(chēng)之為民辦公助、公辦私營(yíng)和公開(kāi)招標(biāo)[8]。也有學(xué)者從社會(huì)組織的“自主性”和“資源來(lái)源”兩個(gè)維度，將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)模式分為“合作共銷(xiāo)模式”和“合作伙伴模式”兩種類(lèi)型。[9]

總體來(lái)看，中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式劃分標(biāo)準(zhǔn)各有不同，模式名稱(chēng)也五花八門(mén)。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式主要探討具體的購(gòu)買(mǎi)機(jī)制問(wèn)題，即通過(guò)什么方式向什么類(lèi)型的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。購(gòu)買(mǎi)過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)性程度和購(gòu)買(mǎi)主體之間獨(dú)立程度兩個(gè)指標(biāo)作為測(cè)量政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式重要維度能基本達(dá)成共識(shí)。從對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式分類(lèi)方法來(lái)看，已有研究基本都是依據(jù)國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐案例，結(jié)合西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)理論核心理念，采用個(gè)案研究邏輯的分析歸納整理得出。但由于缺乏購(gòu)買(mǎi)模式劃分的理論演繹過(guò)程，導(dǎo)致現(xiàn)有模式劃分標(biāo)準(zhǔn)未能完全涵蓋現(xiàn)實(shí)所有購(gòu)買(mǎi)模式類(lèi)型，如憑單購(gòu)買(mǎi)并未納入到任何一種模式之中。因此，在分析歸納政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)模式時(shí)，首先要明確哪些屬于政府購(gòu)買(mǎi)范疇，如公辦民營(yíng)、民辦公助、憑單制等是否屬于政府購(gòu)買(mǎi)之列。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的典型案例，借鑒參考已有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)采用類(lèi)型學(xué)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行分析歸類(lèi)。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)的典型模式

在實(shí)踐-政策-實(shí)踐循環(huán)互動(dòng)過(guò)程中，中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)地方實(shí)踐步入快速擴(kuò)散期，由局部試點(diǎn)探索階段向全面推廣階段轉(zhuǎn)變，購(gòu)買(mǎi)地區(qū)也由發(fā)達(dá)地區(qū)、省會(huì)城市向中小型城市逐步擴(kuò)散。各地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)改革實(shí)踐，不僅為改善養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)供給方式、創(chuàng)新社會(huì)治理模式做出了有益探索，并在此過(guò)程中形成了富有特色、符合實(shí)際的地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)典型模式。

（一）形式購(gòu)買(mǎi)模式：以上海市普陀區(qū)為代表

形式購(gòu)買(mǎi)模式，也即依附性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)模式，此種模式在早期政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)探索試點(diǎn)階段較為常見(jiàn)。在主體關(guān)系上，作為居家養(yǎng)老服務(wù)承接主體的社會(huì)組織在政府主導(dǎo)下成立，高度依附于政府機(jī)構(gòu)而存在，其資金來(lái)源和人員配備都是由其政府主管機(jī)構(gòu)決定。盡管此類(lèi)社會(huì)組織在民政部登記備案，名義上屬于社會(huì)組織概念范疇，但由于其高度嵌入政府組織并缺乏獨(dú)立決策能力和宗旨目標(biāo)，甚至被視為政府相關(guān)部門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或代理人角色，所以往往被形象稱(chēng)為“準(zhǔn)社會(huì)組織”或“二政府”等。在購(gòu)買(mǎi)程序上，由于社會(huì)組織是為承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而由政府主導(dǎo)設(shè)立的，因此常常采用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付或單一來(lái)源采購(gòu)等非公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)的制度化購(gòu)買(mǎi)程序。在服務(wù)供給上，雖然形成了形式上的供給與生產(chǎn)相分離，但究其本質(zhì)還是政府承擔(dān)了公共服務(wù)的全部責(zé)任，服務(wù)的傳遞僅僅是由政府機(jī)構(gòu)向政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，未能有效形成多元主體協(xié)同參與供給服務(wù)的格局。在服務(wù)監(jiān)管上，由于社會(huì)組織高度嵌入政府機(jī)構(gòu)，所以監(jiān)管方式只能依賴傳統(tǒng)的行政管理方式，難以有效評(píng)估購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用績(jī)效并規(guī)范服務(wù)行為。2001年上海市普陀區(qū)向“居家養(yǎng)老服務(wù)管理中心”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)圖1）。

（二）定向委托模式：以南京市鼓樓區(qū)為代表

定向委托模式，也即獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)模式。此種購(gòu)買(mǎi)模式中，主體之間關(guān)系是基于政府與社會(huì)組織互信的基礎(chǔ)上而建立起的合作伙伴關(guān)系，形成了公共服務(wù)實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)與供給分離。與形式購(gòu)買(mǎi)模式中高度依附關(guān)系不同，承接服務(wù)的社會(huì)組織是完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的法人主體，具有專(zhuān)業(yè)化服務(wù)生產(chǎn)能力、獨(dú)立的決策能力和組織發(fā)展目標(biāo)。購(gòu)買(mǎi)方的政府和承接方的社會(huì)組織在公共服務(wù)供給生產(chǎn)過(guò)程中的權(quán)責(zé)劃分相對(duì)明確。在篩選服務(wù)承接主體時(shí)，政府偏好于選擇專(zhuān)業(yè)化程度高、業(yè)界口碑好、社會(huì)聲譽(yù)度的社會(huì)組織，以此規(guī)避購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在購(gòu)買(mǎi)程序上，政府往往采用單一來(lái)源采購(gòu)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等非競(jìng)爭(zhēng)性或競(jìng)爭(zhēng)程度不高的購(gòu)買(mǎi)方式將服務(wù)項(xiàng)目定向委托給社會(huì)組織。此種模式購(gòu)買(mǎi)程序缺乏公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的程序，政府與社會(huì)組織合作供給服務(wù)過(guò)程中占據(jù)了主導(dǎo)地位，社會(huì)組織處于資源依賴的弱勢(shì)地位，兩者之間的合作基礎(chǔ)并不牢固。在服務(wù)監(jiān)督管理上，政府既擔(dān)負(fù)起監(jiān)督者的角色，同時(shí)也可以引入第三方專(zhuān)業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估。2003年南京市鼓樓區(qū)政府向民非組織“心貼心老人服務(wù)中心”購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)圖2）。

（三）競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)模式：以安徽省合肥市為代表

競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)模式，也即獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)模式，是學(xué)界認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最為理想的購(gòu)買(mǎi)模式（或稱(chēng)目標(biāo)模式），也是政策倡導(dǎo)的主流購(gòu)買(mǎi)模式。在公開(kāi)招標(biāo)模式中，承接服務(wù)的社會(huì)組織與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)兩者之間關(guān)系是獨(dú)立的，購(gòu)買(mǎi)程序是按照公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制來(lái)選擇符合資質(zhì)要求的最為適合的社會(huì)組織來(lái)承接服務(wù)項(xiàng)目。政府通過(guò)向社會(huì)發(fā)布所需購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目公告，吸引社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)或邀請(qǐng)符合資質(zhì)要求的社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)，根據(jù)“最低價(jià)格”或“最優(yōu)價(jià)值”選擇中標(biāo)的社會(huì)組織。政府跟中標(biāo)的社會(huì)組織簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，約定雙方的權(quán)利和責(zé)任，并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量等予以結(jié)算相關(guān)費(fèi)用。此類(lèi)模式中，政府還會(huì)購(gòu)買(mǎi)第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)整個(gè)服務(wù)進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，并會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定購(gòu)買(mǎi)合同繼續(xù)與否以及其他相應(yīng)的懲戒措施。2013年合肥市政府公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)圖3）。

（四）憑單購(gòu)買(mǎi)模式：以北京市居家養(yǎng)老券為代表

在憑單購(gòu)買(mǎi)模式中，政府是規(guī)則的制定者、服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者以及監(jiān)督者角色，政府按照居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容及其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)供應(yīng)方的社會(huì)組織簽訂服務(wù)協(xié)議方式（或指定服務(wù)機(jī)構(gòu)），并委托服務(wù)機(jī)構(gòu)為符合資質(zhì)的老年人提供服務(wù)。作為消費(fèi)者的老年人可以從政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)取服務(wù)券（或服務(wù)卡），自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行消費(fèi)。而作為服務(wù)供給方的社會(huì)組織通過(guò)為居家老人提供的服務(wù)獲取服務(wù)券，并與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方進(jìn)行結(jié)算而獲取服務(wù)補(bǔ)貼。從憑單制運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與消費(fèi)者自主選擇的有機(jī)結(jié)合，充分尊重了作為服務(wù)對(duì)象的老年人的選擇權(quán)，有利于減少政府與社會(huì)組織的內(nèi)幕交易，同時(shí)也利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效率的動(dòng)力。2009年北京市實(shí)施的居家養(yǎng)老券服務(wù)制度是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)圖4）。

三、不同購(gòu)買(mǎi)模式比較、適用條件及潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

隨著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)政策不斷擴(kuò)散，邁入到政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)之列的城市也日益增多，具有地方特色的購(gòu)買(mǎi)新模式也不斷涌現(xiàn)。不同購(gòu)買(mǎi)模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)表1），是特定時(shí)空背景下的產(chǎn)物。定向委托模式與形式購(gòu)買(mǎi)模式具有較高的相似性，其主要差別在于承接服務(wù)的社會(huì)組織與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的政府兩者之間平等獨(dú)立的關(guān)系與否，在委托購(gòu)買(mǎi)模式中社會(huì)組織是具有完全獨(dú)立決策能力的組織機(jī)構(gòu)，而非政府行政機(jī)構(gòu)職能的延伸。競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)模式既包含了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要素，也涵蓋了政社關(guān)系的良性互動(dòng)，同時(shí)也有利于減少購(gòu)買(mǎi)尋租腐敗的空間，被奉為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理想模式。競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)模式的有效性前提是基于“精明的買(mǎi)主”和“有效的市場(chǎng)”的預(yù)設(shè)，但政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境不確定性因素較多，絕非簡(jiǎn)單化的理想情境。憑單購(gòu)買(mǎi)模式融合了“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”的購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，既可以保障居家養(yǎng)老服務(wù)公平性可及，又能實(shí)現(xiàn)良好激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量。但如其他購(gòu)買(mǎi)模式一樣，憑單購(gòu)買(mǎi)模式并非適用于一切政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)景。

從不同購(gòu)買(mǎi)模式的競(jìng)爭(zhēng)程度來(lái)看，競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)、憑單購(gòu)買(mǎi)模式競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)高于形式購(gòu)買(mǎi)和定向委托購(gòu)買(mǎi)模式，但競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)模式屬于事前競(jìng)爭(zhēng)，而憑單購(gòu)買(mǎi)屬于基于消費(fèi)者選擇權(quán)的事后競(jìng)爭(zhēng)。從不同購(gòu)買(mǎi)模式主體關(guān)系比較來(lái)看，形式購(gòu)買(mǎi)模式中社會(huì)組織是高度嵌入到政府行政官僚體制中，高度依附于政府而存在，而其他三類(lèi)購(gòu)買(mǎi)模式中社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立。從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金投入方向來(lái)看，憑單購(gòu)買(mǎi)模式與形式購(gòu)買(mǎi)、定向委托以及公開(kāi)競(jìng)標(biāo)三種購(gòu)買(mǎi)模式存在本質(zhì)差別。后三種模式是政府直接向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也是傳統(tǒng)意義的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的典型流程，遵循的是“補(bǔ)供方”的購(gòu)買(mǎi)邏輯，屬于政府直接購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。而憑單制是圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)向特定老年群體實(shí)施的補(bǔ)貼，遵循的是“補(bǔ)需方”的購(gòu)買(mǎi)邏輯，屬于政府間接購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。從世界范圍來(lái)看，由服務(wù)生產(chǎn)者補(bǔ)助向服務(wù)消費(fèi)者補(bǔ)助是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的重要趨勢(shì)。[10]

總體來(lái)看，隨著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策與實(shí)踐不斷發(fā)展，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面特征：①政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體范圍不斷拓展，社會(huì)組織不再是承接居家養(yǎng)老服務(wù)唯一主體，但政策賦予了社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的優(yōu)先地位;②政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)制度化程度日趨完善，從中央到地方的逐步構(gòu)建起較為完善的制度支撐體系，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)也被納入到各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄之中;③政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)雖遵循《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)制，但具體購(gòu)買(mǎi)程序區(qū)別于政府采購(gòu)流程，不同地區(qū)根據(jù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的供求特點(diǎn)、市場(chǎng)發(fā)育程度等因素選擇適合的購(gòu)買(mǎi)方式，并建立起符合地方實(shí)際的多元化購(gòu)買(mǎi)模式;④政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)既包括了助餐等基礎(chǔ)性的“硬服務(wù)”，也包含了心理咨詢等專(zhuān)業(yè)性的“軟服務(wù)”。但從各地開(kāi)展的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)專(zhuān)業(yè)性要求較高的“軟服務(wù)”供給能力相對(duì)不足，服務(wù)內(nèi)容多數(shù)停留在送餐、家政等專(zhuān)業(yè)性較低的“硬服務(wù)”層面。

四、結(jié)論與討論

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為公共服務(wù)有效供給的政策工具，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)福利國(guó)家體制危機(jī)下的產(chǎn)物，其政策初衷是通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率、滿足公眾需求的政策目標(biāo)。在中國(guó)推廣應(yīng)用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)這一政策工具，必須考慮中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化特殊背景。其中政社關(guān)系作為衡量政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式的重要參照，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景下具有與西方國(guó)家不同的背景特征。與西方國(guó)家背景下的政府購(gòu)買(mǎi)模式相比，作為購(gòu)買(mǎi)方的政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，而作為服務(wù)承接方的社會(huì)組織則發(fā)育相對(duì)滯后且專(zhuān)業(yè)化水平較低，難以滿足政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)需求，同時(shí)在與政府合作供給過(guò)程中總體上處于被吸納控制的弱勢(shì)地位。[11]此外，西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是以應(yīng)對(duì)福利國(guó)家危機(jī)，降低政府公共服務(wù)支出壓力為政策初衷，而中國(guó)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是以深化行政體制改革、改善公共服務(wù)供給效率、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展為政策目標(biāo)。因此，各地實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，要在政策設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況確定服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的政策目標(biāo)。同時(shí)，還應(yīng)在不同購(gòu)買(mǎi)模式利弊分析的基礎(chǔ)上，選擇適合的購(gòu)買(mǎi)模式，并制定完善相關(guān)的配套政策，從而減少或避免政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯 焦德武）