瞿曉東

關(guān)鍵詞行政訴訟 不作為 行政復(fù)議

一、簡(jiǎn)介

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》于1989年4月4日通過(guò)，并于1990年10月1日起施行。2014年11月1日第一次修改，2015年5月1日起實(shí)施，2017年6月27日第二次修改，2017年7月1日起實(shí)施。《行政訴訟法》實(shí)施近30年，行政訴訟案件不斷增加，尤其是2015年5月1日開(kāi)始實(shí)現(xiàn)立案登記制以來(lái)，行政訴訟案件數(shù)量每年不斷攀升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政訴訟法實(shí)施10年，全國(guó)各級(jí)法院一共受理的一審行政訴訟案件52萬(wàn)余件，但實(shí)現(xiàn)立案登記制后，法院每年受理的行政案件數(shù)均在20萬(wàn)件以上，2018年受理211354件。

就行政機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴情況而言，2009年之前的行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率約30%，2009年之后的全國(guó)行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率平均約為10%左右，2016年全國(guó)行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率為14.62%，2018年為14.7%。不同省份敗訴率不一樣，2017年上海3%，廣東10.7%，山東13.1%，山西18.7%，江西南昌30%。行政機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴率總體而言是呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這在一定程度上表明各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政能力和水平趨于增強(qiáng)，行政執(zhí)法也趨于規(guī)范。

二、行政機(jī)關(guān)敗訴的原因

通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴原因進(jìn)行分析，可以使行政機(jī)關(guān)在行政行為時(shí)盡可能減少違法行政行為的發(fā)生，可以促使行政機(jī)關(guān)自覺(jué)依法行政，從而降低行政訴訟敗訴率，最終推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政、依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的行政訴訟案件分析，行政機(jī)關(guān)的行政敗訴原因主要集中在以下六個(gè)方面：

（一）證據(jù)不足

《行政訴訟法》第34條規(guī)定：被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政訴訟法要求行政機(jī)關(guān)要舉出充分的證據(jù)來(lái)證明案件的事實(shí)，在案件事實(shí)有充分證據(jù)證明的前提下才可以行政對(duì)相對(duì)人作出行政行為。行政訴訟法強(qiáng)調(diào)了證據(jù)的重要性。如果行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有充分證據(jù)證明行政相對(duì)人有違反法律的事實(shí)，就作出不利于行政相對(duì)人的行政行為;或者雖然有充分的證據(jù)證實(shí)行政相對(duì)人的違法事實(shí)，但在作出行政行為時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格按照法定的程序做好證據(jù)保存，以至在訴訟時(shí)不能向法院提供該證據(jù)，則行政機(jī)關(guān)也會(huì)因證據(jù)不足而被判敗訴。

（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政行為必須要有國(guó)家的法律、法規(guī)作為依據(jù)才可進(jìn)行，并且適用的法律、法規(guī)必須是正確的。如果行政機(jī)關(guān)在適用法律、法規(guī)時(shí)錯(cuò)誤，如應(yīng)適用甲法，卻適用了乙法;應(yīng)當(dāng)適用上位法、新法，卻適用了下位法、舊法;或應(yīng)當(dāng)適用該法的某一條款，卻適用了該法的其他條款。行政行為發(fā)生適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，則行政訴訟必然敗訴。

（三）違反法定程序

行政機(jī)關(guān)在行政行為時(shí)不僅要有證據(jù)證明案件事實(shí)，同時(shí)還必須根據(jù)法律規(guī)定的程序進(jìn)行執(zhí)法，不能違反法定程序。如《行政處罰法》就規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告訴當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)理由依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”。不僅《行政處罰法》規(guī)定了行政程序，同時(shí)《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等也對(duì)行政行為的程序作了明確規(guī)定：如行政執(zhí)法時(shí)行政執(zhí)法人員應(yīng)出示執(zhí)法身份證件;作出處罰決定前要聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述與申辯;告知行政相對(duì)人對(duì)較重的行政處罰有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利等等。行政機(jī)關(guān)在行政行為時(shí)如違反這些程序作出行政行為，就是行政違法行為。違反法定程序的行政行為引發(fā)的行政訴訟則必然敗訴。

（四）越權(quán)執(zhí)法

每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有法律法規(guī)賦予的職權(quán)范圍，行政機(jī)關(guān)的行政行為必須在職權(quán)范圍內(nèi)。如行政執(zhí)法人員在法律法規(guī)賦予的職權(quán)范圍外行使執(zhí)法權(quán)，則屬于越權(quán)執(zhí)法行為。實(shí)踐中越權(quán)執(zhí)法的表現(xiàn)有：甲機(jī)關(guān)行使了乙機(jī)關(guān)的職權(quán);下級(jí)機(jī)關(guān)行使了上級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán);法律規(guī)定了罰款權(quán)但行使了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)權(quán)，等等。越權(quán)執(zhí)法引發(fā)的行政訴訟的結(jié)果也是敗訴。

（五）濫用職權(quán)

法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，但行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須合理和公平。不合理、不公正地使用行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就是濫用權(quán)力。濫用職權(quán)是一種嚴(yán)重主觀過(guò)錯(cuò)，針對(duì)的是行政自由裁量權(quán)，其表面上合法但實(shí)質(zhì)上極不合理，因此也屬于不合法的范疇。如行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)是為了維護(hù)個(gè)人或小團(tuán)體利益，而不是為了社會(huì)公共利益;行政主體及其工作人員利用手中的合法權(quán)力謀取私利;實(shí)施行政行為時(shí)，脫離實(shí)際，任意所為，從而使該行為難以具備合法的理由等等。

（六）行政不作為

行政不作為是行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)，但行政機(jī)關(guān)及其工作人員卻不履行或者拖延履行。行政不作為在實(shí)踐中的表現(xiàn)：如行政相對(duì)人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)取得一定資質(zhì)或許可，但行政機(jī)關(guān)不予授予或者在規(guī)定的期限內(nèi)不予答復(fù);公民在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到不法侵害時(shí)向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)保護(hù)，公安機(jī)關(guān)有履行保護(hù)公民保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，但公安機(jī)關(guān)拒絕履行保護(hù)公民權(quán)利的法定職責(zé);等等。行政不作為與行政中的“亂作為”一樣，都是行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的一種侵犯。因行政不作為而引發(fā)的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)也是必?cái)o(wú)疑。

三、降低行政機(jī)關(guān)敗訴率的幾點(diǎn)思考

1.作為行政機(jī)關(guān)，面對(duì)行政訴訟，要積極應(yīng)訴，主動(dòng)配合法院工作，及時(shí)提供證據(jù)和出庭應(yīng)訴，爭(zhēng)取妥善解除問(wèn)題，若因怠于應(yīng)訴而導(dǎo)致敗訴，既提高了敗訴率，也影響行政機(jī)關(guān)的良好形象。對(duì)此，國(guó)務(wù)院在2016年頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中明確提出了“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”的要求，并具體規(guī)定了包括認(rèn)真做好答辯舉證工作、依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)、配合人民法院做好開(kāi)庭審理工作、積極履行人民法院生效裁判等十項(xiàng)措施。各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極按照意見(jiàn)的精神執(zhí)行，做好涉及行政訴訟的各項(xiàng)工作。

2.增強(qiáng)程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)。行政行為合法的一個(gè)重要條件就是程序合法。要進(jìn)一步規(guī)范使用行政文書(shū)，如權(quán)利義務(wù)告知書(shū)、詢(xún)問(wèn)筆錄、送達(dá)回證等記錄行政行為程序的書(shū)面材料，使行政行為制度化、程序化，防止遺漏，盡可能的做到不會(huì)因程序問(wèn)題而影響到行政行為的合法性。同時(shí)也要增強(qiáng)證據(jù)意思，證據(jù)是“訴訟之王”，行政訴訟也不例外。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須要有充分的證據(jù)。

3.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。行政管理中，行政行為一般都是由一線的行政人員來(lái)完成，如果行政人員在工作中規(guī)范細(xì)致、不出紕漏，讓行政相對(duì)人找不出起訴事由，行政機(jī)關(guān)敗訴率就會(huì)相應(yīng)減少，所以努力提高行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平是解決行政行為中存在問(wèn)題的最行之有效的方法?？梢酝ㄟ^(guò)加強(qiáng)對(duì)工作在一線的工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，來(lái)規(guī)范行政行為，增強(qiáng)處理疑難和復(fù)雜事務(wù)的能力。

4.實(shí)現(xiàn)“問(wèn)責(zé)制”。建立約談制度，對(duì)行政錯(cuò)案較多的單位負(fù)責(zé)人約談，指出存在的問(wèn)題，提出整改要求，整改效果不明顯的進(jìn)行追究責(zé)任。

5.切實(shí)落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。《行政訴訟法》第3條：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，體現(xiàn)了行政訴訟的嚴(yán)肅性，同時(shí)又能確保糾紛得到實(shí)質(zhì)化解，是一項(xiàng)非常好的制度。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度目前在司法實(shí)踐中已經(jīng)取得初步成效，要進(jìn)一步落實(shí)好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

6.認(rèn)真履行行政復(fù)議職能。行政復(fù)議是各級(jí)政府履行層級(jí)監(jiān)督責(zé)任和自我糾錯(cuò)的一項(xiàng)重要的法律制度，是妥善解決行政爭(zhēng)議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效機(jī)制，也是降低行政訴訟案件的有效途徑。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平公正原則，依法履行職責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，對(duì)符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)必須依法受理，并依法作出復(fù)議決定。對(duì)于行政執(zhí)法中主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用依據(jù)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越或?yàn)E用職權(quán)，行政行為明顯不當(dāng)?shù)惹樾?，必須?jiān)決予以撤銷(xiāo)、變更，或者確認(rèn)違法。如果復(fù)議機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職能，也會(huì)成為共同被告。