無(wú)效行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的完善

王珊珊

關(guān)鍵詞無(wú)效行政行為 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 司法 立法

現(xiàn)已廢止的2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第57條第2款規(guī)定標(biāo)志著確認(rèn)行政行為無(wú)效這一判決類(lèi)型的雛形首次在我國(guó)確立。2014年《行政訴訟法》第75條規(guī)定首次在立法上確認(rèn)了請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效這一判決類(lèi)型。2018年《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》為《行政訴訟法》第75條的實(shí)施提供了更為明確的指引。

無(wú)效是法的安定性和實(shí)質(zhì)正義權(quán)衡的后果，難以從法規(guī)范的邏輯演繹中得出判斷。行政訴訟法確立了行政行為無(wú)效與行政行為可撤銷(xiāo)的雙重格局，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)建出能夠凸顯確認(rèn)無(wú)效判決區(qū)別于可撤銷(xiāo)判決價(jià)值的制度。新法增設(shè)確認(rèn)行政行為無(wú)效這一判決類(lèi)型，其目的在于彌補(bǔ)撤銷(xiāo)判決在權(quán)利救濟(jì)上的不完備。如果缺乏救濟(jì)法上的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，確認(rèn)行政行為無(wú)效制度就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)立之初的目的。就目前而言，現(xiàn)有行政訴訟法對(duì)無(wú)效判決在訴訟結(jié)構(gòu)中的地位、提起程序、舉證責(zé)任、訴判關(guān)系等方面的規(guī)定明顯不足?，F(xiàn)有的《行政訴訟法》第75條這一不確定的概念過(guò)于主觀缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這不僅導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)利難以得到有效的保護(hù)，也使得法院在確認(rèn)無(wú)效判決的認(rèn)定上存在地方性的差異。

為了使這一判斷標(biāo)準(zhǔn)更加具體，為實(shí)踐提供更加明確的指引，筆者在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”上選取了100份裁判依據(jù)引用《行政訴訟法》第75條的判決書(shū)，并對(duì)這100份判決書(shū)進(jìn)行分析總結(jié)后得出：當(dāng)事人請(qǐng)求法院確認(rèn)無(wú)效，在沒(méi)有轉(zhuǎn)換釋明的前提下，有4份判決書(shū)法院判決違法、4份判決書(shū)法院判決撤銷(xiāo)。僅就這100份樣本而言，存在8%的訴判不一致。關(guān)于起訴期限的問(wèn)題，在100份判決書(shū)中11份判決書(shū)認(rèn)為不受起訴期限影響，7份判決書(shū)認(rèn)為受起訴期限限制，剩余82份判決書(shū)沒(méi)有涉及起訴期限問(wèn)題。在涉及起訴期限的18份判決書(shū)中，認(rèn)為受起訴期限影響的判決書(shū)占比39%，認(rèn)為不受起訴期限影響的判決書(shū)占比61%。對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異性不僅僅體現(xiàn)在以上幾點(diǎn)。

2014年新《行政訴訟法》實(shí)施至今，已有5年之久，但司法實(shí)踐中對(duì)無(wú)效行政行為的認(rèn)定仍不能達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中“同案不同判”、甚至出現(xiàn)“同案”相反判決的情形。在謝道霞與蕪湖市弋江區(qū)人民政府征收補(bǔ)償協(xié)議上訴案、盧廣義與明光市人民政府拆遷行政協(xié)議案，在這兩件類(lèi)似的案件中，結(jié)果卻出現(xiàn)相反的判決結(jié)果。究其原因，立法的不精細(xì)導(dǎo)致實(shí)踐中法官自由裁量權(quán)過(guò)大。當(dāng)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的利益發(fā)生沖突時(shí)，基于各方面原因，很難確保法官居中裁判。在對(duì)大量實(shí)踐中行政司法裁判文書(shū)進(jìn)行分析后不難發(fā)現(xiàn)，在立法不明確地帶，部分法院更傾向于犧牲行政相對(duì)人利益以保護(hù)行政機(jī)關(guān)且各法院對(duì)“重大且明顯違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、沒(méi)有向原告釋明請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效與請(qǐng)求確認(rèn)撤銷(xiāo)可轉(zhuǎn)換就直接駁回原告訴訟請(qǐng)求

2018年《行政訴訟法解釋》第九十四條第二款規(guī)定公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決;原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴;原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。但在如郭世海與蕭縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局登記上訴案中，一審法院沒(méi)有向原告釋明請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效與請(qǐng)求確認(rèn)撤銷(xiāo)可轉(zhuǎn)換就直接駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審法院認(rèn)為按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)，本案不符合行政行為無(wú)效的情形，一審法院判決駁回郭世海要求確認(rèn)登記行為無(wú)效的請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)。在這一案件中，不管是一審法院還是二審法院，均沒(méi)有向原告釋明請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效與請(qǐng)求確認(rèn)撤銷(xiāo)可轉(zhuǎn)換。

二、對(duì)無(wú)效行政行為有無(wú)起訴期限認(rèn)定不一

如臺(tái)山市海宴鎮(zhèn)河?xùn)|村下沙頭經(jīng)濟(jì)合作社與臺(tái)山市人民政府征收糾紛上訴案、雷州市國(guó)土資源局、雷州建材有限公司資源行政管理：土地行政管理（土地審案、艾建新與常德市房地產(chǎn)管理局房屋行政征收補(bǔ)償協(xié)議二審。等案件的判決書(shū)中明確提出無(wú)效行政行為有起訴期限的限制。而懷寧縣國(guó)土資源局、安徽洋洪集團(tuán)建設(shè)有限公司資源行政管理二審案、岳西縣交通運(yùn)輸局、來(lái)安縣甬安客運(yùn)出租車(chē)有限公司交通運(yùn)輸行政管理（交通）：其他（交通）二審行政案、田桂芬訴北京市通州區(qū)西集鎮(zhèn)人民政府其他案、辛俐、李玉智資源行政管理二審等案件的判決書(shū)中則認(rèn)為無(wú)效行政行為無(wú)起訴期限限制。

三、無(wú)效行政行為是否以原告提出為前提仍存在異議

在長(zhǎng)春市工商行政管理局南關(guān)分局與孟曉東等工商行政登記二審中，長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院認(rèn)為，除行政行為存在重大且明顯違法情形外，應(yīng)以原告提出為前提。但是在珠海太陽(yáng)鳥(niǎo)游艇制造有限公司訴珠海市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心二審、金滿(mǎn)英與北京市平谷區(qū)人民政府房屋征收辦公室二審行政案、王建軍與北京市平谷區(qū)人民政府房屋征收辦公室行政協(xié)議二審行政案等判決書(shū)中，均認(rèn)為無(wú)效行政行為不以原告提出為前提。

四、不同法院對(duì)“實(shí)施主體不具有行政主體資格”理解也不同等

在張正峰與棗莊市薛城區(qū)城市管理局、棗莊市薛城區(qū)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案中，山東省棗莊市中級(jí)人民法院認(rèn)為薛城區(qū)城市違法建設(shè)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組系被告薛城區(qū)政府設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并非法定的行政機(jī)關(guān)，也不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織，無(wú)權(quán)對(duì)外作出行政行為，故其以自己的名義作出被訴《通知》，沒(méi)有職權(quán)依據(jù)和法律依據(jù)，依法不產(chǎn)生法律效力。但營(yíng)山縣東升鎮(zhèn)高峰村4組訴營(yíng)山縣人民政府行政協(xié)議一案中，四川省南充市中級(jí)人民法院認(rèn)為，營(yíng)山縣高速辦系縣政府組建，以自己的名義簽訂協(xié)議的行為系行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)委托，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由縣政府承擔(dān)，故行政行為主體具有簽訂行政協(xié)議的締約資格，協(xié)議簽訂的程序和內(nèi)容符合法律規(guī)定，不具有重大且明顯違法的情形。

通過(guò)對(duì)司法實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行分析后可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有立法對(duì)無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定并不能滿(mǎn)足司法實(shí)踐的需要。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將這一主觀的標(biāo)準(zhǔn)客觀化，通過(guò)立法將無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，使各地法院在判斷該行政行為是否無(wú)效時(shí)有具體的依據(jù)就顯得尤為重要。

楊科雄博士依托狄驥的社會(huì)連帶關(guān)系說(shuō)提出行政行為綜合效力來(lái)源理論，即行政行為效力在表面上來(lái)源于法律，構(gòu)成了行政行為效力的形式來(lái)源，然而，在更深層次上，行政行為效力來(lái)源于法律和行政行為背后的價(jià)值、道德和事實(shí)因素，這構(gòu)成了行政行為效力的實(shí)質(zhì)來(lái)源。基于楊科雄博士的這一理論，可以反推出無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅限于《行政訴訟法》第75條的規(guī)定。應(yīng)允許法院在個(gè)案中對(duì)系爭(zhēng)個(gè)人權(quán)益大小、有無(wú)第三人、法的安定性、行政效益等具體價(jià)值進(jìn)行衡量。例如衡陽(yáng)市珠暉區(qū)和平鄉(xiāng)和平村湘橋村民小組、衡陽(yáng)市珠暉區(qū)人民政府鄉(xiāng)政府二審案中，湖南省高級(jí)人民法院認(rèn)為雖然該協(xié)議存在嚴(yán)重違法的情形，但若認(rèn)定該協(xié)議無(wú)效，則可能會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，法院認(rèn)為珠暉區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)上訴人造成損失的進(jìn)行賠償?shù)?。由該案件可以看出法院在認(rèn)定行政行為是否無(wú)效時(shí)，不僅僅是對(duì)現(xiàn)有法條的考量，同樣也將行政效益因素考慮在內(nèi)。又如簡(jiǎn)正六與克拉瑪依市白堿灘區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政補(bǔ)償再審案中，一審及二審法院均認(rèn)為簡(jiǎn)正六的房屋和圈舍已被認(rèn)定為違法建筑，依法不能給予補(bǔ)償。白區(qū)行政執(zhí)法局就補(bǔ)償與簡(jiǎn)正六達(dá)成的任何協(xié)議，均因違反行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。無(wú)效的協(xié)議自然不存在履行或兌現(xiàn)的問(wèn)題。簡(jiǎn)正六的訴求缺乏法律依據(jù)，且訴求有從違法行為中獲益而破壞法律實(shí)施、損害社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，從而認(rèn)定行政協(xié)議無(wú)效。而再審法院認(rèn)為再審被申請(qǐng)人無(wú)視政府誠(chéng)信引領(lǐng)示范職責(zé)，在與再審申請(qǐng)人簽訂協(xié)議后不履行協(xié)議且以協(xié)議內(nèi)容違法主張無(wú)效，明顯有悖誠(chéng)信原則。公平公正處理行政事務(wù)，是政府行政管理的價(jià)值追求。由此，撤銷(xiāo)了一審及二審的無(wú)效判決。由該案件可以看出，法院在認(rèn)定行政行為效力時(shí)，除了現(xiàn)有法律規(guī)定外，均考慮了其他因素。

行政訴訟法確定了可撤銷(xiāo)和確認(rèn)無(wú)效的二重格局，相應(yīng)的就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出各項(xiàng)制度的功能，現(xiàn)有法律對(duì)確認(rèn)行政行為無(wú)效這一制度的構(gòu)建并不完善。建議通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將無(wú)效行政行為盡可能類(lèi)型化。如主體不具有資格、沒(méi)有權(quán)限依據(jù)、明顯缺乏依據(jù)（包括事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)）、明顯違反法定程序、行政目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)、違背行政法重要原則等。雖然可以將無(wú)效行政行為盡可能的提示性列舉，但鑒于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性以及判斷標(biāo)準(zhǔn)包含一定的主觀性，所以無(wú)論怎樣列舉，都會(huì)留有一定的空間。所以，在提示性列舉后，建議再以“其他重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)兜底性概括。

同時(shí)我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)建確認(rèn)無(wú)效之訴，明確確認(rèn)無(wú)效之訴是否受起訴期限的限制、舉證責(zé)任的分配、確認(rèn)無(wú)效之訴是否具有溯及力等，使確認(rèn)無(wú)效之訴有完整的配套措施與之相適應(yīng)，這將會(huì)大量減少目前實(shí)踐中對(duì)無(wú)效行政行為“同案”不同認(rèn)定的情形。