孫佑海，朱金錦

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

2019年6月1日，由天津市法學(xué)會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)法分會(huì)、天津大學(xué)法學(xué)院、天津大學(xué)中國(guó)綠色發(fā)展研究院共同舉辦的天津市法學(xué)會(huì)環(huán)資法分會(huì)2019年年會(huì)暨“環(huán)保督察法治化”主題研討會(huì)在天津大學(xué)舉行。來(lái)自生態(tài)環(huán)境部、天津市、河北省的專家、學(xué)者、博士、碩士共計(jì)30余人出席會(huì)議。

6月1日上午舉行的年會(huì)開(kāi)幕式由天津大學(xué)法學(xué)院黨委書(shū)記楊歡主持，天津市法學(xué)會(huì)黨組書(shū)記、專職副會(huì)長(zhǎng)于浩明到會(huì)致辭，天津大學(xué)黨委常委、宣傳部長(zhǎng)賈啟君致歡迎詞，天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、天津市法學(xué)會(huì)環(huán)資法分會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫佑海教授作了分會(huì)2018年工作報(bào)告。

開(kāi)幕式后，生態(tài)環(huán)境部政策研究中心法規(guī)和體制研究部主任殷培紅、環(huán)境資源保護(hù)法分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)史學(xué)瀛，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授劉曉梅，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授劉芳、申進(jìn)忠，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授賈國(guó)華，天津市高級(jí)人民法院民一庭員額法官左楠，天津市法學(xué)會(huì)研究部郝山濤，河北省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張文河，天津大學(xué)法學(xué)院孫佑海、楊健、呂凱、楊雅婷、代杰、陳學(xué)敏、田亦堯、談珊等專家學(xué)者圍繞“環(huán)保督察法治化”主題展開(kāi)了深入熱烈的研討。

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想在制度層面的重大創(chuàng)新和重要舉措，應(yīng)當(dāng)從政治高度堅(jiān)定不移地堅(jiān)持推進(jìn)下去。在過(guò)去的三年內(nèi)，中央環(huán)保督察先后開(kāi)展了第一輪共四批督察和兩批“回頭看”，成效顯著，成為了“推動(dòng)地方黨委和政府及其相關(guān)部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的硬招實(shí)招?！彼?，一方面，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的問(wèn)責(zé)利劍令地方黨委政府積極履行生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)，改善了地方單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)觀，不斷強(qiáng)化的環(huán)境執(zhí)法也關(guān)閉了一大批散、亂、污企業(yè)，地方環(huán)境質(zhì)量確實(shí)得到提高；另一方面，表面整改、假裝整改、敷衍整改等形式主義治污現(xiàn)象，環(huán)保“一刀切”，干部問(wèn)責(zé)缺乏規(guī)范指導(dǎo)等問(wèn)題也成為了環(huán)保督察邁向“法治化”，避免“運(yùn)動(dòng)式治理”詬病最亟待解決的問(wèn)題。為此，與會(huì)專家以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，發(fā)表了卓有見(jiàn)地的觀點(diǎn)。

一、環(huán)保督察的法治化原則與法律定位問(wèn)題

天津大學(xué)法學(xué)院孫佑海教授作了題為《環(huán)保督察法治化的原則研究》的演講。孫佑海從什么是法治化的角度切入，提出國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都是法治化，如果不將二者作出區(qū)分的話，我們的工作將會(huì)出現(xiàn)無(wú)序現(xiàn)象。為此，首先應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保督察法治化應(yīng)遵循的基本原則，要把握幾點(diǎn)指導(dǎo)思想：一是尊重治國(guó)理政規(guī)律，二是兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，三是講科學(xué)講邏輯；四是要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，比如“中華環(huán)保世紀(jì)行”由盛到衰的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。具體做到環(huán)保督察法治化應(yīng)當(dāng)明確五點(diǎn)：一是明確國(guó)家立法源于黨的政策；二是明確黨內(nèi)法規(guī)的范圍，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整；三是明確法律的適用范圍，按照憲法的規(guī)范執(zhí)行；四是明確國(guó)家法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，一方面我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要按照憲法和黨章的規(guī)定，任何組織和個(gè)人都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；五是明確黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，紀(jì)律挺在前面，歸責(zé)的起點(diǎn)要低。對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家法律沒(méi)有約束的時(shí)候，“警告、嚴(yán)重警告、處分”等黨的處分要先，對(duì)于觸犯刑律的，要雙重處理，既有紀(jì)律處分，也要有國(guó)家法律的處罰。在未來(lái)研究路徑上，孫佑海認(rèn)為要加強(qiáng)對(duì)“國(guó)家立法”“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)”“地方性法規(guī)”“地方黨委文件的性質(zhì)”等加強(qiáng)研究，明確相互之間的關(guān)系和效力，確保各項(xiàng)制度的有效實(shí)施。

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授劉芳作了題為《中央環(huán)保督察的法律定位問(wèn)題》的發(fā)言。劉芳首先分析了中央環(huán)保督察的性質(zhì)，一是中央環(huán)保督察性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是區(qū)別于環(huán)保法框架內(nèi)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的；二是從中央環(huán)保督察的依據(jù)來(lái)看主要以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)；三是目前環(huán)保督察還處在屬于任務(wù)型、問(wèn)題導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)政治行動(dòng)階段。劉芳針對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的角度提出環(huán)保督察有別于其他領(lǐng)域的行政督察，而更類似于一個(gè)政治行動(dòng)。劉芳在發(fā)言中還論證了中央環(huán)保督察的功能，第一個(gè)功能是基于黨政同責(zé)來(lái)督政。第二個(gè)功能是彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的不足，通過(guò)中央環(huán)保督察的形式來(lái)補(bǔ)缺環(huán)境保護(hù)工作在法律框架內(nèi)立法、執(zhí)法、守法等等方面的不足。第三個(gè)功能是權(quán)威、高效、及時(shí)處理問(wèn)題，其中權(quán)威是來(lái)自于黨中央的授權(quán)；高效因?yàn)槭腔诔绦驒C(jī)制很靈活，有多種手段，約談、黨內(nèi)外處罰，可以沖破體制框架而多種手段并用；及時(shí)是有回頭看，筆者把它定為政治行動(dòng)，不受法律程序、時(shí)效的限制。劉芳表達(dá)了中央環(huán)保督察實(shí)行了多年以后，隨著范圍的擴(kuò)展、時(shí)間的延長(zhǎng)，它的效應(yīng)在某些方面可能會(huì)遞減的擔(dān)憂。為此，劉芳從環(huán)保督察和監(jiān)察法結(jié)合的角度提出了建議，她認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是第四類型的權(quán)力，除了立法、行政、司法以外是一個(gè)單獨(dú)的權(quán)，中央環(huán)保督察從現(xiàn)在的權(quán)力的出處、運(yùn)作的機(jī)制、相關(guān)的機(jī)制都有一定的契合性，故沒(méi)有必要把中央環(huán)保督察也納入到《環(huán)保法》里面去，否則其作用反而被抵消掉了，可以考慮從監(jiān)察法中找尋并研究中央環(huán)保督察的依據(jù)。

二、環(huán)保督察的公眾參與機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制問(wèn)題

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授申進(jìn)忠作了題為《完善環(huán)保督察公眾參與機(jī)制的幾點(diǎn)思考》的發(fā)言。申進(jìn)忠認(rèn)為，環(huán)保督察按照一般意義來(lái)講，應(yīng)該是一個(gè)上級(jí)政府和上級(jí)部門對(duì)下級(jí)控制的規(guī)則，縱觀整個(gè)的環(huán)保督察，其法律屬性還是一個(gè)運(yùn)動(dòng)型的環(huán)境治理手段，是因?yàn)槲覀兂Ｒ?guī)的環(huán)境治理機(jī)制存在著問(wèn)題而不得以采用臨時(shí)性的措施。申進(jìn)忠提出，整個(gè)環(huán)保督察核心的起因是運(yùn)用了組織或者黨中央的高度權(quán)威，應(yīng)該是政治性的運(yùn)動(dòng)，但是這樣政治性的運(yùn)動(dòng)并不是與法治絕對(duì)沖突的。申進(jìn)忠從公眾參與的角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了解構(gòu)，環(huán)保督察作為一個(gè)督黨政的督察，是同質(zhì)性的上下級(jí)的督察，而公眾參與屬于社會(huì)性的參與督察情況，目前中央環(huán)保督察的亮點(diǎn)在于通過(guò)了解公眾社會(huì)的關(guān)切，回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的一定是和公眾參與聯(lián)系在一起的，可以說(shuō)公眾參與了中央環(huán)保督察全過(guò)程。下一步如何進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)中央環(huán)保督察的公眾參與，申進(jìn)忠建議，一是保障公眾參與的知情權(quán)，二是除了舉報(bào)這種外部監(jiān)督機(jī)制外，還可以考慮設(shè)置一種公眾在內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制，三是要把公眾參與環(huán)保督察的機(jī)制進(jìn)行制度化，常態(tài)化。

天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授劉曉梅發(fā)表了題為《加強(qiáng)我國(guó)環(huán)保督察問(wèn)責(zé)法治建設(shè)的若干思考》的報(bào)告。劉曉梅以其被抽調(diào)參加天津市區(qū)縣環(huán)保督察組的工作經(jīng)歷提出了關(guān)于實(shí)踐中干部環(huán)境問(wèn)責(zé)的一些思考。劉曉梅認(rèn)為，中央環(huán)境保護(hù)督察是新時(shí)期加快生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)黨政同責(zé)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)規(guī)范化、常態(tài)化的核心制度。通過(guò)建立“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的督政問(wèn)責(zé)體系，充分發(fā)揮我國(guó)的制度性優(yōu)勢(shì)，以“問(wèn)責(zé)”倒逼地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。開(kāi)展中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)不僅僅是政治問(wèn)題，也是一個(gè)法治問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，有法可依。劉曉梅指出了目前中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)存在問(wèn)題，一是目前中央環(huán)保督察的實(shí)施依據(jù)，《督察方案》效力等級(jí)太低；二是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，如何解決黨委和政府在環(huán)保中的權(quán)力及責(zé)任劃分的問(wèn)題；三是問(wèn)責(zé)程序規(guī)則亟待完善。特別是在追責(zé)事由的判斷上，“失職”、“失誤”、“不力”、“失當(dāng)”、等追責(zé)事由的表述需要客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此，劉曉梅建議，一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高中央環(huán)保督察實(shí)施依據(jù)的法律地位，加強(qiáng)我國(guó)環(huán)保督察問(wèn)責(zé)法治建設(shè)；二是進(jìn)一步明確督察問(wèn)責(zé)過(guò)程中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)；三是完善問(wèn)責(zé)程序規(guī)則，追究事由定性準(zhǔn)確。

三、環(huán)保督察與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境司法的關(guān)系問(wèn)題

天津大學(xué)法學(xué)院講師田亦堯作了題為《堅(jiān)決推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)保督察 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》的報(bào)告。田亦堯首先從“督察”與“督查”的差異對(duì)環(huán)保督察的定位進(jìn)行了分析，他認(rèn)為督察是一種權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，目前的中央環(huán)保督察兼具了“政治巡視”和“行政督察”雙重性質(zhì)。田亦堯隨后從中央環(huán)保督察開(kāi)展的具體情況分析了目前取得的成績(jī)和遇到的阻力，一是體現(xiàn)針對(duì)環(huán)保督察指出的問(wèn)題整改不力的顯性阻力，主要體現(xiàn)為表面整改、假裝整改、敷衍整改等顯性方面；二是體現(xiàn)在為應(yīng)對(duì)環(huán)保督察而采取的環(huán)?！耙坏肚小薄巴粨粽摹钡燃俳璀h(huán)保之名實(shí)行“發(fā)動(dòng)群眾、挑撥環(huán)保與群眾關(guān)系”的隱性方面；三是在環(huán)保督察過(guò)程中產(chǎn)生大規(guī)模問(wèn)責(zé)情況，在地方上引發(fā)了較大的關(guān)注和爭(zhēng)議的問(wèn)責(zé)困境。面對(duì)這些阻力，田亦堯一方面從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和激勵(lì)政治學(xué)角度建立了環(huán)保督察與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性的模型，并通過(guò)GDP與環(huán)境綜合污染指數(shù)的實(shí)際統(tǒng)計(jì)分析指出了環(huán)境保護(hù)特別是中央環(huán)保督察對(duì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重大價(jià)值；另一方面針對(duì)目前“環(huán)境政策表達(dá)替代環(huán)境法治表達(dá)”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想始終難以轉(zhuǎn)變”“存在以問(wèn)責(zé)替代整改現(xiàn)象”等根源性問(wèn)題提出了建立生態(tài)環(huán)保督察的組織規(guī)范、建立起定期督察、飛行督察、常態(tài)監(jiān)察的督察機(jī)制、通過(guò)設(shè)立清單制度建立科學(xué)的環(huán)境問(wèn)責(zé)制度。

天津市高級(jí)人民法院民一庭員額法官左楠作了題為《審判工作在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化中的職能作用》的發(fā)言。左楠結(jié)合天津環(huán)境資源審判實(shí)踐介紹到，天津的自然資源非常豐富，涉及到林地、濕地、山地、海域各個(gè)領(lǐng)域，在四大直轄市是最全的，近兩年天津在這方面各個(gè)領(lǐng)域的案子都有，走到了國(guó)家的前列。左楠認(rèn)為，法院對(duì)于環(huán)保的問(wèn)題不是督察，是支持和督促。這兩年行政訴訟做非訴裁定是一千件，環(huán)保局下達(dá)了裁定對(duì)一些人身和財(cái)產(chǎn)要采取措施，但是環(huán)保局沒(méi)有這個(gè)權(quán)限只能申請(qǐng)法院進(jìn)行支持，法院是非常支持的，而且這方面的效率往往比其他的案件要快。左楠也指出了地方在應(yīng)對(duì)中央環(huán)保督查中存在的一些問(wèn)題，如中央督察的時(shí)候，天津環(huán)保局、建委、渣土管理辦公室等許多部門給各個(gè)企業(yè)都發(fā)了很多停工令，累計(jì)加起來(lái)得有大半年的時(shí)間，導(dǎo)致了大部分的建工企業(yè)無(wú)法施工，由此產(chǎn)生了大量的民事糾紛。左楠隨后又通過(guò)民事、刑事典型案件的介紹提出，法院的審判工作和環(huán)保工作的結(jié)合是分布在一個(gè)個(gè)獨(dú)立的司法審判當(dāng)中，并通過(guò)裁判結(jié)果在社會(huì)上產(chǎn)生積極影響和示范效應(yīng)。

天津大學(xué)呂凱教授在研討會(huì)最后的交流環(huán)節(jié)中談到，環(huán)境問(wèn)題主要不是立法的問(wèn)題，主要是執(zhí)行的問(wèn)題，不是沒(méi)有法，而是有法沒(méi)有執(zhí)行到位。首先是環(huán)保督察的措施問(wèn)題，去年中央來(lái)的督察組，只要群眾有反映、督察組有反饋，環(huán)保行政部門的處理辦法就是停工。這就導(dǎo)致許多企業(yè)哪怕是環(huán)保企業(yè)都不得不采用非正常方式進(jìn)行生產(chǎn)。其次是目前督察的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是查哪有污染，而是通過(guò)督察要求政府和企業(yè)日常的環(huán)保工作做到位。最后還是要加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度，不能只對(duì)顯性的但比較小問(wèn)題查處，更重要的是要對(duì)隱藏起來(lái)的但污染環(huán)境破壞資源的行為嚴(yán)厲查處。

與會(huì)專家最后還就彼此關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行了熱烈的討論和回應(yīng)。生態(tài)環(huán)境部政策研究中心法規(guī)和體制研究部主任殷培紅全程參加和指導(dǎo)會(huì)議，并就參會(huì)專家們所關(guān)心的環(huán)保督察的中央政策精神和有關(guān)制度建設(shè)情況作了介紹。

孫佑海教授做會(huì)議總結(jié)。孫佑海指出，環(huán)保督察無(wú)論是遇到阻力還是面臨各種問(wèn)題，根本原因在于地方政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制出了毛病。如果地方長(zhǎng)期遵循黨中央精神依照國(guó)家法律抓環(huán)保，就不會(huì)出現(xiàn)環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的這樣那樣的問(wèn)題。我們的結(jié)論是中央開(kāi)展環(huán)保督察，查的非常好，效果十分明顯。下一步，專家學(xué)者們要繼續(xù)把環(huán)保督察法治化作為自己科研項(xiàng)目和學(xué)術(shù)論文的選題，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，為深入開(kāi)展這項(xiàng)工作打好理論基礎(chǔ)，為美麗中國(guó)建設(shè)、美麗天津建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

綜上，本次研討會(huì)以問(wèn)題為導(dǎo)向，從環(huán)保督察的理論和實(shí)踐角度，高度評(píng)價(jià)了環(huán)保督察開(kāi)展以來(lái)所取得的成績(jī)，分析了環(huán)保督察所面臨的問(wèn)題，提出了下一步環(huán)保督察法治化的理論進(jìn)路和實(shí)踐路徑。本次會(huì)議的研討成果將為即將開(kāi)展的第二輪中央環(huán)保督察工作提供積極有益的參考。