賈韶琦

（湘潭大學 法學院，湖南 411105）

Public-Private-Partnership（PPP）是一種世界范圍內(nèi)主流的公私合營模式，在我國的官方譯名是“政府和社會資本合作”。如今，PPP已成為我國基礎設施與公共服務領域應用實踐的最前沿，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、地方債務管控、政府職能轉(zhuǎn)變、資本市場投融資創(chuàng)新等方面發(fā)揮著巨大且深遠的作用，也因此成為理論研究的熱點。

PPP在我國屬于舶來品，法學理論與法律實踐上存在諸多問題和難點，因此考察國外的PPP法律制度無疑大有裨益。其中，法國PPP及其法制狀況具有重要參考價值，因為：第一，從政治態(tài)勢上看，法國是第一個同我國正式建交的西方大國，中法關系的戰(zhàn)略意義與國際影響不言而喻。2019年3月25日，習近平主席訪法會見法國總統(tǒng)馬克龍，雙方重申中法全面戰(zhàn)略伙伴關系。同時，法方表示愿同中方繼續(xù)深入開展“一帶一路”務實合作[1]。第二，從PPP市場上看，法國是較早運用PPP模式的國家之一，是歐洲PPP市場的領導者，被公認為使用者付費類特許經(jīng)營權模式應用最成熟的國家之一（世界銀行稱之為“一種真正的法國模式”）[2]。更難得的是，法國的法律體系、行政體制和國有經(jīng)濟比例是目前為止與我國最近似的西方國家[3]。因此，對法國PPP模式的考察將幫助我國的企業(yè)、我國的市場、我國的PPP模式更好的與世界對話。第三，從法律制度層面上看，法國是大陸法系代表國家之一，法國法是公認具有世界影響力的國家法。小到具體項目的建設，大到國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)，都離不開制度保障，尤其是法律的規(guī)范。因此，不論是對于同為大陸法系的我國PPP立法而言，還是“一帶一路”背景下出于深入了解東道國法律及其生態(tài)的需要，考察法國的PPP法制狀況殊有必要。

一、法國PPP的基本情況

20世紀90年代始，PPP在法國萌芽。在此之前，法國已經(jīng)出現(xiàn)了與PPP有些類似的公共工程合同，性質(zhì)上屬于政府購買服務合同。該類合同中，政府購買企業(yè)建設好的公共工程，負責后續(xù)運營，類似我國的BT模式。但由于這種合同不透明，不規(guī)范，易滋生腐敗，逐漸被政府大力倡導的PPP模式所取代。如今，法國已成為歐洲PPP市場的領導者，世界上最具潛力的PPP市場之一。

法國形成了一套完整且成熟的PPP操作流程，包括項目的識別、準備、采購和實施四個階段，具體包括：需求分析、項目選擇（立項）、采用PPP模式的論證、預先評估、預先評估審批、確定當局需要、采購程序、合同授予和最終審批、合同簽署、財務結(jié)算、合同管理、糾紛協(xié)商和解決、項目監(jiān)測等[4]。

（一）機構(gòu)設置

法國政府參與PPP的關鍵部門包括經(jīng)濟部門、財政部門、工業(yè)部門、預算部門、采購部門以及各職能部門下設的PPP專業(yè)機構(gòu)。

對于PPP項目中政府方的主體范圍，法國法經(jīng)歷了一個擴大解釋過程。法國PPP的前身是政府特許經(jīng)營，也叫公用事業(yè)特許經(jīng)營，盛行于19世紀末、20世紀初[5]。法國1992-133號法律規(guī)定，政府特許經(jīng)營合同是公共部門委托另一方負責公共服務的提供、管理等一系列活動，考慮到只有中央政府和地方政府有責任提供公共服務，所以這里的公共部門主要指各級政府。之后的2004-559號法令將公共部門的范圍加以擴大，中央政府及其相關機構(gòu)、地方政府及其相關機構(gòu)以及公共醫(yī)療部門、社保部門和其他由財政支持的公共利益相關任務的公共或者私營部門都可以成為PPP的主體。如果PPP項目由中央政府發(fā)起，那么項目設計的部委數(shù)量取決于項目規(guī)模的大小。但是所有項目在簽訂合同之前，都需要得到中央經(jīng)濟與預算部的批準。

此外，鑒于各國紛紛成立專門的PPP機構(gòu)，法國于2005年由財政部、經(jīng)濟部和工業(yè)部組成大財政部，下設中央PPP管理機構(gòu)（以下簡稱MAPPP）[6]。MAPPP采用扁平化組織結(jié)構(gòu)，由政府預算提供資金支持，主要有三項職責：一是收集PPP項目相關數(shù)據(jù)資料和經(jīng)驗做法，編寫操作和技術指南。二是為各部委在內(nèi)的各公共部門提供咨詢服務。三是對PPP進行評估。從范圍上看，MAPPP既管轄政府付費項目，也負責公用事業(yè)特許經(jīng)營，還負責政府采購，目的是科學評估一個項目究竟更適合采用何種具體形式。若是采用PPP，則需要進一步確定采用何種運作方式[7]。

（二）運作方式

法國的PPP包括四種基本運作方式，在具體項目中需要根據(jù)公共市場需求、交易模式和履行方式等因素決定。

1.行政長期租賃（簡稱BEA）

法國法律上的長期租賃是一項重要的不動產(chǎn)物權。根據(jù)新修訂的《地方行政區(qū)域統(tǒng)一法典》第L.1311-2條規(guī)定①，BEA指地方政府為了實現(xiàn)公共利益或者為了向文化公益團體提供建筑物而簽署的長期租賃協(xié)議，不動產(chǎn)及不動產(chǎn)上的長期租賃權應保持對公共領域的依賴性。這里主要存在三種協(xié)議框架[8]：一個是往返協(xié)議，即私營部門向地方公共部門支付BEA長期租金，地方公共部門則向私營部門支付建設項目租金。另一個是雙運營協(xié)議，指私營部門在通過往返協(xié)議取得不動產(chǎn)（主要是土地）并在此之上完成建設項目后，公共部門在支付建筑物使用租金的同時，可以選擇賦予私營部門相應的公共服務領域特許經(jīng)營權或由公共部門自營但由私營部門負責保養(yǎng)維護，前一情形中的私營部門可以向公眾收取費用，后一情形中的私營部門則只能向公共部門收取維護費用。第三個是雙公共部門協(xié)議，適用于國家公共部門需要完成某公共項目但項目用地卻歸地方公共部門所有的情況。

BEA的出租方是地方政府及其行政部門。不過在某些法定場合中，公共醫(yī)療機構(gòu)也可以成為出租方，這種特殊情形被稱作BEH。至于承租方，只要求是私營部門，在組織形式上并無嚴格限定，公司、合伙、社團、基金會，甚至個人都在允許之列。其中最常見的是SPV公司，即特殊目的設立的的混合所有制企業(yè)。租賃的標的物范圍較廣，包括地方政府所有的公共不動產(chǎn)、未開發(fā)的政府土地或已建成的建筑物等。不過，BEA在公共交通領域并不適用，目的是避免私營部門對公共交通運營的的過度控制進而損害公共利益。同樣的問題在我國已經(jīng)出現(xiàn)，如近幾年備受關注的大橋公路收費問題。法國2009年2月頒布的《促進公私建設與投資項目法》許可中央政府及其下屬部門將BEA模式應用于社會福利房領域。在這一點上，我國的做法是通過財綜〔2015〕15號文允許政府在公租房PPP項目中以土地作價入股，相較BEA而言，都是提供項目用地，但更強調(diào)政府對項目的控制力。

2.臨時占用許可（簡稱AOT）

法國于1994年推出AOT模式。根據(jù)《公法人物權統(tǒng)一法典》第L.2122-6條規(guī)定②，臨時占用許可的權利人即項目中的私營部門，對于被授權臨時占用的國土資源上建設的建筑物、工程與設施享有所有權，可以在其建筑物、工程與設施上開展授權部門批準的活動。

可見，AOT模式授權私營部門在公共土地上建造和擁有建筑物，在項目協(xié)議到期后再將所有權轉(zhuǎn)移給公共部門，與國際上采取BOT模式的綠地新建項目具有一定相似性。在這里，如果公共部門在合同到期前選擇購買建筑物則會產(chǎn)生一種變式，被稱作LOA。AOT的融資方式多樣，包括不動產(chǎn)融資租賃、公共部門購買、項目資產(chǎn)抵押等，項目融資能力十分突出，主要原因就是該模式給予了私營部門更大的商業(yè)空間。AOT模式中，公共部門無償提供項目用地，作為對價，私營部門對項目區(qū)域進行整體開發(fā)，不僅僅是提供公共服務，更重要的目的是帶動項目用地綜合發(fā)展，因此，私營部門被允許進行商業(yè)開發(fā)，從而具備明顯的私人融資吸引力。由于這里的“臨時”最長可達70年，因此原則上臨時占用許可期滿后不得續(xù)展。

3.公共服務特許（簡稱DSP）

DSP又叫公用事業(yè)特許經(jīng)營，也被稱作用戶支付型PPP，是法國PPP的傳統(tǒng)形式，擁有悠久歷史傳統(tǒng)，是當代法國公私合作最主要的方式之一。截至2014年，法國境內(nèi)約11880公里的高速公路中，就有90%的路段是特許公司的收費路段[9]。

DSP指公共部門以協(xié)議方式將一項屬于公共部門職能的公共服務許可給私營部門經(jīng)營，私營部門以此向用戶收費獲利。DSP合同簽訂時可以征收公共服務特許費（作為特殊稅種），但飲用水、污水處理、廚余垃圾及其他廢棄物處理法律禁止收取任何特許費，以免私營部門轉(zhuǎn)嫁成本。

為確保特許的必要性和正當性，法國設計了一套嚴格的事前程序。當公共部門打算授予私營部門一項公共服務特許經(jīng)營權時，項目所在地的公共部門必須先聽取涉及地區(qū)的公共服務理事會③的書面報告意見，并在取得公共服務聯(lián)席委員會④對啟動公共服務特許項目的一致同意后，再做出將涉及特許的公共服務獨立分割出來的行政決定，此后才能進入DSP項目程序。

至于哪些公共服務可被政府特許，按照1993-122號《關于反腐敗、經(jīng)濟生活與公共程序透明法》⑤和2001-1168號《關于經(jīng)濟與金融改革緊急措施法》⑥的規(guī)定，應具有以下兩個特點：一是業(yè)務目的為了滿足公共利益，二是業(yè)務活動屬于公共部門職能，由公共部門組織和監(jiān)管，常見的領域是污水處理、電信、停車場、文化體育設施等。為了確保公共利益，被許可的私營部門必須真正輸出公共服務，直接與公眾用戶發(fā)生關系，包括法律關系和物質(zhì)供給關系。但涉及國防、警察、司法、懲戒機構(gòu)的管理與監(jiān)督以及國家教育時，不能采取DSP模式。在特許期間，私營部門的總收益來源于用戶繳費和衍生收益，前者無需贅言，后者在我國往往被忽視。衍生利益即在用戶收費外利用提供的公共服務本身進行二次商業(yè)利用，取決于企業(yè)自身運營能力，比如被授權特許處理廚余垃圾的私營部門，可以通過廚余垃圾制肥和發(fā)電等經(jīng)濟活動獲得的衍生收益。

4.公私合作合同（簡稱CP）

一種區(qū)別于用戶付費，改由政府完全或部分付費的公私合作方式在20世紀80年代末的法國逐漸興起。2004年，法國在借鑒英國PFI的基礎通過新的立法正式將這種模式確立為CP，成為法國狹義上的PPP[10]。所謂CP，即通過私人融資成立項目公司，并由其負責設計、建造、運營、維護公用事業(yè)，由公共部門采用延遲付款方式支付使用費，即通常所說的政府付費的長期合同，主要應用于服務需求難以預估或難以采用用戶收費形式收回投資的項目，如學校、監(jiān)獄、醫(yī)院等[11]。當然，如果私營部門能夠通過與公用事業(yè)相關但無礙的其他經(jīng)營活動獲取衍生利益，法律不會禁止。

目前，CP已成為法國最主要的PPP模式。截至2012年，超過200個CP項目交易已完成財務結(jié)算，總投資額超過120億歐元[12]。按照法國法律規(guī)定，如果滿足以下三個條件中的任意一個，則必須采用CP模式：（1）項目復雜，即公共采購當局無法事先為項目確定有效的財務或法律結(jié)構(gòu)；（2）項目緊急；（3）采用CP物有所值（即滿足所謂的效率經(jīng)濟標準）[13]。CP在內(nèi)容上對私營部門并無太多限制，如允許股權整體轉(zhuǎn)讓，允許私營部門只承擔部分項目融資責任等。但在適用上，法國法律做了嚴格的程序要求，包括當公共部門擬采取CP模式時，需書面論證其必要性，包括項目的復雜性說明或緊急性的材料、證明采取公私合作合同更符合公共利益的調(diào)研報告等。就程序而言，CP創(chuàng)立的初衷之一就是簡化DSP陳舊而繁雜的法律程序，提高效率。但事與愿違，CP的前期論證工作越來越復雜，使得公共部門與私營部門對于采用CP模式推進PPP項目的熱情受挫[14]。

法國不同領域的公共項目可以采取的運作方式并不唯一。如不動產(chǎn)管理可適用BEA、AOT、CP模式；警察、國家憲兵隊、司法可適用AOT、BEA、CP模式；教育可適用CP模式；醫(yī)療可適用BEA、BEH、CP模式；救助可適用CP模式；新科技可適用DSP、CP模式；交通可適用DSP、CP模式；能源可適用BEA、DSP、CP模式；供水與污水處理可適用DSP、CP模式；垃圾可適用BEA、CP模式[15]。

二、法國PPP的法制狀況

法國是典型的大陸法系國家，具有完善的民法典，但法國的民事行為受到行政法約束，包括各類PPP合同。因此，法國的PPP法屬于行政法。從結(jié)構(gòu)上看，法國的PPP法律框架相當復雜，包括法典、法律、法令等。

（一）法律框架

法國作為歐盟成員國，歐盟法律對法國法律有著直接或間接的作用，已有文章專門介紹[16]。因此，本文主要考察法國PPP國內(nèi)立法，其法律框架與PPP的運作形式基本對應，見下表：

PPP形式 主要法律規(guī)定DSP 1993-122號法律（“Sapin”law，1993年1月）2001-1168號法律（“Murcef”law，2001年12月）2005-809號法律（2005年7月）2009-864號法令（2009年7月）2004-559號法令（2004年6月），經(jīng)2008-765號法律（2008年7月）和2009-179號法律（2009年2月）修正BEA 1988-13號法律（1988年1月）警察、司法、國防領域BEA特別法律、法令BEH 2003-591號法律（2003年7月）2003-850號法令（2003年9月）CP AOT/LOA 1994-631號法律（1994年7月）

按照MAPPP的說明，法國規(guī)范現(xiàn)代PPP最重要的立法是2004年6月17日頒布的2004-559號法律及其2008年和2009年的兩個修正案[17]。上述法律主要調(diào)整CP模式，目的是填補公共當局在使用傳統(tǒng)工程合同和用戶收費特許權安排（代理公共服務）之間所面臨的差距，其主要條款包括：（1）介紹了CP并定義了它的范圍和使用CP的三個標準（即復雜性、緊迫性、物有所值）；（2）介紹MAPPP并定義其基本功能；（3）涉及CP的招標程序，特別是競爭性磋商；（4）定義了可以使用CP的公共機構(gòu)；（5）定義了CP的基本術語（例如持續(xù)時間、風險分擔、向私人合作伙伴付款，爭議解決）。

除此之外主要是規(guī)范PPP采購的法律規(guī)定，受到歐盟法和本土法的雙重調(diào)整。2015年和2016年，法國相繼頒布了政府采購最新法律，即2015-899號法令（2015年7月）和2016-360（2016年3月）號法令，得以將歐盟的指令更好地融合到法國本土法律當中。據(jù)此，筆者總結(jié)了不同PPP運作方式的采購程序要點，見下表：

PPP形式 采購程序DSP密封投標簡易程序談判程序競爭性磋商受限制的投標程序談判程序BEA 競爭性磋商基于候選人參考的非正式投標程序CP BEH 競爭性磋商談判程序AOT/LOA競爭性磋商受限制的投標程序談判程序

（二）項目協(xié)議

在法國的PPP項目中，BEA、AOT、DSP一般是由公共部門發(fā)起的項目，主要是在公共部門提供的標準文件框架內(nèi)，根據(jù)項目具體情況，通過公私合作各方的磋商將項目條件逐一確定、細化。相對而言，CP更多由私人企業(yè)發(fā)起，其協(xié)議文件更能體現(xiàn)出PPP復雜項目中的契約自由精神。但無論如何，作為直接影響公共利益的行政協(xié)議，PPP項目協(xié)議的開放性與流動性受到了一定限制，目的是為了保障PPP項目的公益性和長期性。協(xié)議轉(zhuǎn)讓關系到項目各環(huán)節(jié)能否安全運轉(zhuǎn)，是實務界與理論界共同關注的焦點。

毫無疑問，公共部門一般不希望私營部門在履約過程中轉(zhuǎn)讓項目協(xié)議，但法國的法律并不禁止PPP項目協(xié)議的轉(zhuǎn)讓，因此對轉(zhuǎn)讓的限制只能通過合同安排。轉(zhuǎn)讓分為直接轉(zhuǎn)讓與間接轉(zhuǎn)讓兩種。直接轉(zhuǎn)讓，顧名思義，即項目協(xié)議主體發(fā)生變更，相當于架空了政府采購，將公共部門的合作伙伴選擇權從公共部門手中轉(zhuǎn)移到了私營部門手中，因此在項目協(xié)議中一般約定禁止性條款，但卻無法阻止間接轉(zhuǎn)讓，包括股權轉(zhuǎn)讓和項目分包。

所謂股權轉(zhuǎn)讓，即利用法人的獨立人格，通過轉(zhuǎn)讓私營部門的股權，在不改變項目協(xié)議主體的同時將協(xié)議約定的權利義務隨之轉(zhuǎn)移給第三方，從而實現(xiàn)“金蟬脫殼”。鑒于此，現(xiàn)在法國的PPP項目協(xié)議大都會約定，合作期間私營部門股權轉(zhuǎn)讓的或發(fā)生控股權變更的，須事先告知公共部門或取得其同意，即將限制的對象從法人深入到股東，畢竟公共部門尋求的是滿意的合作伙伴，看中的是公司的資金實力和技術能力，而非法人外殼。

不過在實踐中出現(xiàn)了另一種更為復雜、巧妙的股權轉(zhuǎn)讓模式：私營部門并不直接以自己名義參與項目，而是設立控股公司，再由控股公司成立若干項目公司，由項目公司承接具體項目。如此，項目協(xié)議即使約定了上述針對法人及其股東的限制，也只能約束到項目公司和控股公司，私營部門在需要時只要將控股公司的股權進行轉(zhuǎn)讓，同樣可以實現(xiàn)與下游公司股權關系的分離。對此，從公共部門的角度出發(fā)，積極的解決思路有兩種，即讓幕后的私營部門走到臺前：一種方法是在項目協(xié)議中明確披露私營部門、控股公司、項目公司間的股權關系，并用條款加以固定；另一種方法是讓私營部門與項目公司組成聯(lián)合體，成為協(xié)議當事人。此外，還有一種消極的解決思路，即在項目協(xié)議中約定項目公司及其關聯(lián)主體發(fā)生股權變更時必須事先取得公共部門同意，或者出具保函，擔保股權變更不會影響項目協(xié)議的履行。

至于項目分包，一般被明確約定禁止，但根據(jù)項目實際需要，也可以在事先取得公共部門同意后分包。在這里，法國法頗為注重對分包方的權益保護，如對于CP模式開展的PPP項目，法律規(guī)定私營部門應向分包方提供付款擔保，當分包方向私營部門交付部分工程后，私營部門應當及時支付價款，付款期限最長不得超過45天[18]。

（三）立法特點

從法國PPP法律框架來看，法國針對PPP的每一類運作形式都有比較完善的法律規(guī)定，但正是由于這種復雜的法律體系，反而在一定程度上限制了法國PPP的發(fā)展，因為這種法律很難在短期內(nèi)刺激PPP的快速發(fā)展，但就長遠而言，無疑能夠提供保障和支持。具體而言，法國PPP法表現(xiàn)出如下特點[19]：

1.國內(nèi)法彰顯國際化。法國是歐盟的成員國之一，意味著歐盟法可直接適用于法國，且當其與國內(nèi)法沖突時，優(yōu)先適用歐盟法。而法國作為成文法國家，其立法之嚴謹使其獲得歐盟法上更大的司法安全性，亦成為其PPP立法一大趨勢。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是將合作合同定位于政府采購合同。二是擴大PPP合作范圍，三是設立專門的PPP機構(gòu)（法國財政部PPP中心）。四是調(diào)整國內(nèi)PPP法與歐盟法律不一致的條款。

2.PPP合同劃歸行政合同。不同于爭論已久尚無定論的我國，法國的一切公共合同、合作合同和政府特許經(jīng)營合同都受行政法約束。2004-559號法令明確規(guī)定，PPP合同屬于行政合同，行政主體在任何時候可以為了公共利益解除PPP合同，合同約定不得排除。但在實際操作中，PPP合同不可避免的出現(xiàn)許多民事合同特征，尤其體現(xiàn)在合同約定的內(nèi)容上，基本上是雙方當事人的權利義務關系。

3.條文體現(xiàn)實用主義。在我國，一個項目是否采用PPP模式由地方政府自行決定，但在法國，卻是由財政部PPP中心決定。法國發(fā)達的政府特許經(jīng)營往往成為PPP的競爭對手，也成為右翼、左翼的不同的選擇傾向。不過，項目最終能否由使用者付費也是一個重要考量因素，因為在法國，只能由納稅人付費的項目是不能政府特許經(jīng)營的。法國PPP法幾經(jīng)修改，不斷務實，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是擴大了合同主體范圍。如2015年新修改的法國政府采購法規(guī)定，服務招標方不再局限于政府，也可以是其他公共部門。二是允許公共部門參股，即允許公共部門作為項目的股東進行投資，增加PPP操作的靈活性。三是鼓勵中小企業(yè)參加，為此法國制定了一系列鼓勵措施，比如承包商要根據(jù)規(guī)定將合同一部分委托給中小企業(yè)或手工業(yè)者，該部分工作量不得少于總工作量的10%。四是分階段簽合同。法國政府采購法強調(diào)合作合同框架協(xié)議的性質(zhì)，對其重新界定，認為合作合同是一個或者若干個招標單位與一個或者若干個社會資本之間簽訂的一個框架協(xié)議，也就是一系列協(xié)議的整體，所以框架協(xié)議中要規(guī)定各個合同的主體和期限，在分段施工過程中逐一簽訂分合同。

三、對我國的經(jīng)驗啟示

考察法國PPP立法及實踐對我國具有重要啟示，不僅表現(xiàn)在國內(nèi)PPP立法層面，還表現(xiàn)在“一帶一路”海外PPP項目的法律適用上。

（一）重視國家統(tǒng)一PPP立法

相對于尚未出臺PPP法且政出多門的我國，法國已建立較為完備的PPP法律體系。與此同時，也正是因為法國立法的嚴謹，使得其國內(nèi)法與歐盟法沖突的情形鮮有發(fā)生，這些無不反映出法國對于自身法制建設的重視。目前國內(nèi)研究趨于一致的意見是，符合我國國情的PPP制度應該是“法律—政策—指南”三個層級的金字塔結(jié)構(gòu)[20]。于法律層面而言，大陸法系國家普遍以專門法的形式將PPP制度框架具象化，但各國在制定和頒布PPP法律時的具體操作又不一樣，如法國既有規(guī)制“使用者付費”類項目的特許法，又有規(guī)制“政府付費”類項目的PPP法；西班牙則通過《公共采購法》授予政府對PPP項目的開發(fā)監(jiān)管職能；智利則用《特許法》規(guī)制所有PPP項目等[21]。針對我國發(fā)布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，筆者認為，先條例后法律的立法思路是值得肯定的，結(jié)合法國PPP的立法與實踐情況來看，條例在修改時應當注意以下幾個方面：一是條例的制定同樣要注重與世界的接軌，服務于“一帶一路”，我國的PPP，既要有我國邏輯，也要有世界魅力。二是要注重保護社會資本的合法權益，更要貫徹社會公共利益優(yōu)先的基本原則。三是在PPP條例中明確PPP與政府特許經(jīng)營、政府采購的關系，可以不設置專門條款，但應當在內(nèi)容中明確體現(xiàn)。四是在條例中構(gòu)建一套完整且清晰的PPP操作流程，明確政府的權力限制以及其與社會資本雙方的一般權利義務，并在法律責任部分予以對應。五是在項目合同爭議處理方面，明確規(guī)定涉及特許經(jīng)營的歸行政法調(diào)整，其他民事內(nèi)容則歸民法調(diào)整。

（二）重視對PPP合同的規(guī)范

事實上，我們完全可以將PPP模式看做是一系列合同，其中最核心的就是項目合同，而這一結(jié)論不存在國別。同樣的，PPP合同是歸屬于民事合同抑或行政合同，也不影響PPP系列合同中契約精神的一以貫之。之所以強調(diào)契約精神，是因為PPP模式本身公共部門與私人部門間的合作便依賴于契約，“一帶一路”海外PPP項目國與國之間的合作更是如此。

法國的勃朗峰索道纜車案和Le doyen案已然說明，公共利益優(yōu)先原則下，嚴守契約是第一準則。就我國國內(nèi)PPP實施情況而言，政府誠信缺失一直為人所詬病，但是，若據(jù)此將契約精神簡單理解為政府要“重合同、守信用”，未免以偏概全。PPP項目全生命周期長達十幾年甚至是數(shù)十年，遠非一般施工數(shù)月或數(shù)年的建設期限可比，加之其十分復雜，因此PPP合同的規(guī)范成為推行PPP各國所共同關注的重點，如英國的PFI、PF2標準合同，我國的PPP項目合同指南⑦與通用合同⑧等。然而，不被遵守的合同即使再完備也形同虛設?；蛘哒f，越是設計復雜的合同，就越是需要得到嚴格的執(zhí)行，這在PPP項目中尤為突顯，也是公共部門與私人部門均應有之義務，反映到立法中，就是要重點制定合同相關部分條文。

（三）“合法”的三重維度

法國法的特殊之處在于，它不僅是一個主權國家的國家法，還是歐盟法的組成部分，并同世界其他國家的法律發(fā)生關系。以此為鑒，我國開展“一帶一路”海外PPP項目，同樣要把握“合法”的三種維度：合乎我國法、合乎東道國法、合乎國際法。這是因為，尊重與遵守東道國法律是海外PPP項目得以落地實施的基本前提，信守乃至創(chuàng)造國際法是確保世界真正共享我國經(jīng)濟的必要保障，而這些的出發(fā)點與落腳點在于我國自身的法治建設。準此，“一帶一路”可以說是一次由我國引領的國際法治的發(fā)展：一些法律原則在中外合作中得以清晰或被賦予新的內(nèi)涵，一些制度空白在項目推進中得以填補并隨著實踐不斷調(diào)整，一些地方性法律規(guī)定出于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要不斷趨同；從各國的法律狀態(tài)到法律文化，這是一次交流，也是一次轉(zhuǎn)變：過去的我國被動接受規(guī)則，把國際法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，未來的我國將主動創(chuàng)造規(guī)則，將國內(nèi)法轉(zhuǎn)化為國際法。這就要求我國的法律工作者，尤其是法學研究者，更多的關注項目發(fā)生所在地的法律生態(tài)，而不是簡單地翻譯地方法律條文；更多的關注建設成功或失敗的背后原因，而不是計較個別項目的得與失；更多的關注我國、外國、國際法律規(guī)則的創(chuàng)造，而不是機械的執(zhí)行；也就是“國際格局”與“比較視角”。對于“一帶一路”語境下的PPP，PPP只是一種手段或者載體，關鍵在于一“帶”一“路”聯(lián)動整個世界。

總之，隨著我國PPP邁入規(guī)范發(fā)展階段，圍繞PPP的法律研究已經(jīng)成為新一輪學者關注的熱點問題。我國PPP立法兩度寫入國務院年度立法工作計劃，其必要性毋庸多言，也著實需要了解一些具有代表性的西方發(fā)達國家PPP立法概況，例如法國。通過介紹法國PPP及其成熟的PPP法律體系，可以發(fā)現(xiàn)我國當下面臨的許多疑難問題在法國的表現(xiàn)形式和收到的法律回應，例如我國學界對于PPP項目合同性質(zhì)之爭久且巨亦，而在法國，受益于其發(fā)達的行政法，該類合同作為“以私法手段完成公法任務”，劃歸行政合同，受行政法約束。這些域外經(jīng)驗可以為我國提供寶貴的參考或借鑒，不僅僅是針對國內(nèi)的PPP立法，還包括“一帶一路”倡議下海外PPP項目的法律適用。

注 釋：

①已被2016-65號法令第57條修訂。

②已被2016-65號法令第72條修訂。

③監(jiān)督地方政府采購和公共服務的部門。

④該委員會的組成成員一般包括上級行政長官和當?shù)匦姓L官、議員、行業(yè)公會代表、居民代表等，是地方一級的民主權力機構(gòu)。

⑤ La loi sur la Prévention de la Corruption et la Transparence de la vie Economique et des Procédures Publiques，統(tǒng)稱為SPAIN法，已被法典化為《公法人物權統(tǒng)一法典》第L.1411-1條及后續(xù)條款。

⑥ La loi sur Mesures Urgentes de Réforme à Caractere Economique et Financier，統(tǒng)稱為MUREF法。

⑦指財政部編制的《PPP項目合同指南》（試行）。

⑧指發(fā)改委編制的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。