王愛云

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100732）

一、農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷程

自1978年至今，40年的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作大致可以分為五個(gè)階段，每個(gè)階段農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的特點(diǎn)、任務(wù)和目標(biāo)都有所不同。

（一）起始階段（1978—1985年）

這一時(shí)期，黨和國(guó)家確立農(nóng)村扶貧開發(fā)政策，并且采取多種實(shí)際措施。1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著改革開放國(guó)策的開始實(shí)施，會(huì)議原則通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，初步總結(jié)近20年來中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策和增產(chǎn)措施。1980年，在中央的肯定下，包產(chǎn)到戶、包干到戶的“雙包”責(zé)任制迅速推廣，推動(dòng)了農(nóng)村改革浪潮的興起，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)民收入普遍增長(zhǎng)，全國(guó)貧困人口明顯減少。然而，我國(guó)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)，長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧，群眾生活貧困。在同等的改革政策條件下，這些地區(qū)很難依靠自身力量改變貧窮落后面貌。在這種情況下，鄧小平和中共中央在構(gòu)建通過改革開放發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)先富帶動(dòng)后富最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略構(gòu)想中，幫助扶持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展就是其中必不可少的有機(jī)構(gòu)成部分。1978年12月鄧小平指出：“在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動(dòng)其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國(guó)各族人民都能比較快地富裕起來。當(dāng)然，在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持。這是一個(gè)大政策，一個(gè)能夠影響和帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的政策，建議同志們認(rèn)真加以考慮和研究?！保?］1979年9月28日中共十一屆四中全會(huì)正式通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，其中確定：“我國(guó)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)，長(zhǎng)期低產(chǎn)缺糧，群眾生活貧困。這些地方生產(chǎn)發(fā)展快慢，不但是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)政治問題。國(guó)務(wù)院要設(shè)立一個(gè)有有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的專門委員會(huì)，統(tǒng)籌規(guī)劃和組織力量，從財(cái)政、物資和技術(shù)上給這些地區(qū)以重點(diǎn)扶持，幫助它們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。對(duì)其他地區(qū)的窮社窮隊(duì)，也要幫助他們盡快改變面貌。國(guó)家支援窮隊(duì)的資金，要保證用于生產(chǎn)建設(shè)?！保?］

1980年，根據(jù)中央確定的對(duì)西北、西南一些地區(qū)以及其他一些革命老根據(jù)地、偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā)的方針，中央財(cái)政設(shè)立了專項(xiàng)扶貧資金——支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金，幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族自治地方、老革命根據(jù)地和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的地區(qū)加快發(fā)展生產(chǎn)。從1980—1986年，中央財(cái)政預(yù)算共安排支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金40億元，促進(jìn)了農(nóng)村貧困地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。1982年12月23日，國(guó)務(wù)院成立“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在撥付支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金援助“三西”建設(shè)的同時(shí)，用10年時(shí)間每年增加撥款專項(xiàng)資金2億元，開展對(duì)“三西”地區(qū)扶貧開發(fā)建設(shè)——這是新時(shí)期最早的區(qū)域性扶貧開發(fā)。此外，還對(duì)貧困地區(qū)采取專項(xiàng)低息貸款、減免農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策，并實(shí)施糧棉布以工代賑專項(xiàng)扶貧工程，支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富。

1982年12月15日，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等九部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》，指出扶助農(nóng)村貧困戶是黨的一項(xiàng)重要政策，幫助貧困戶擺脫貧困是關(guān)系全局的、具有戰(zhàn)略意義的一件大事。1985年3月18日，民政部、國(guó)家經(jīng)委、財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)牧漁業(yè)部、商業(yè)部、國(guó)家物資局、勞動(dòng)人事部、教育部等九個(gè)部門向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請(qǐng)示》［3］，提出通過減輕貧困戶的負(fù)擔(dān)，對(duì)貧困戶給予優(yōu)惠，加大對(duì)貧困戶的扶持力度。國(guó)務(wù)院同意了這一請(qǐng)示，規(guī)定對(duì)貧困戶繳納農(nóng)業(yè)稅確有困難的酌情減免，貧困戶個(gè)人或集體興辦的工業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)的減免稅收，減免貧困戶的義務(wù)工和教育等各種公益事業(yè)的收費(fèi)，并優(yōu)先吸收貧困戶青年到國(guó)營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，以此激發(fā)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的積極性。在各地的努力下，“六五”期間扶持貧困戶工作取得了比較顯著的成果。到1986年11月，全國(guó)累計(jì)扶貧1000萬戶，其中一半左右擺脫了貧困。［4］

（二）全面展開階段（1986—1993年）

這一階段，我國(guó)解決了大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問題，貧困人口減少到8000多萬人。

1986年5月國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作推入新的階段，全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作蓬勃開展起來。根據(jù)國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)劃的“七五”期間的扶貧開發(fā)目標(biāo)，即“爭(zhēng)取用五年左右的時(shí)間，在“七五”期間解決大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問題；并在這個(gè)基礎(chǔ)上，使貧困地區(qū)初步形成依靠自身力量發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的能力，逐步擺脫貧困，走向富?！保h和政府加大農(nóng)村扶貧開發(fā)的力度。

國(guó)務(wù)院在原有支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，增加了多項(xiàng)扶貧專項(xiàng)貸款。其中每年新增加10億元專項(xiàng)貼息貸款，投向全國(guó)276個(gè)全國(guó)重點(diǎn)貧困縣；每年增加5000萬元牧區(qū)專項(xiàng)扶貧貼息貸款，定向27個(gè)牧區(qū)重點(diǎn)貧困縣使用。原來三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金重點(diǎn)扶持的甘肅中部干旱地區(qū)20個(gè)縣和寧夏西海固干旱高寒山區(qū)的8個(gè)貧困縣，也列入全國(guó)重點(diǎn)貧困縣予以扶持。這樣，三類全國(guó)重點(diǎn)貧困縣達(dá)到331個(gè)，成為1986—1993年國(guó)家扶貧的重點(diǎn)對(duì)象。

為扶持一部分非國(guó)家重點(diǎn)貧困縣（即省級(jí)貧困縣）進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，發(fā)展商品生產(chǎn)，盡快改變落后的面貌，1991年起，國(guó)家每年新增五億元扶貧貸款，投向經(jīng)國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核定的214個(gè)非國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣。從1988年起新增貧困縣縣辦企業(yè)貸款，主要用于幫助貧困縣辦企業(yè)，開發(fā)資源，增加財(cái)源，逐步扭轉(zhuǎn)縣財(cái)政吃補(bǔ)貼的困難局面，增強(qiáng)貧困縣自力更生的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。1992年起又新增了基本農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)貼息貸款和1.5億元恢復(fù)水毀扶貧項(xiàng)目貼息貸款。

80年代末90年代初，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧，集中力量解決少數(shù)民族貧困地區(qū)群眾的溫飽問題。從1990年國(guó)家開始設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”，由國(guó)家財(cái)政和銀行貸款組成。其中僅財(cái)政部分1990—1992年國(guó)家投入7500萬元資金扶持87個(gè)項(xiàng)目，年新增產(chǎn)值5億元，利稅1.5億元，解決了30萬群眾的溫飽問題，約有50萬農(nóng)牧民人均純收入不同程度地有所增加。

這一時(shí)期國(guó)家廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與扶貧。社會(huì)扶貧，黨政國(guó)家機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖，帶頭幫助貧困地區(qū)搞好開發(fā)和建設(shè)。到1987年下半年，中央30多個(gè)部委加入定點(diǎn)扶貧濟(jì)困的行列，利用自身優(yōu)勢(shì)搞智力扶貧、科技扶貧、人才扶貧。人民解放軍駐老、少、邊、窮地區(qū)部隊(duì)和人武部門積極幫助窮困群眾脫貧致富。到1992年，解放軍掛鉤扶助的698萬余戶貧困戶，已有2／3以上甩掉了貧困帽子。各民主黨派、工商聯(lián)利用身處優(yōu)勢(shì)，積極開展智力支邊扶貧活動(dòng)，到90年代初已初步形成了一支專兼職相結(jié)合的智力支邊扶貧干部隊(duì)伍和專家隊(duì)伍。此外，1989年3月我國(guó)第一家籌集民間扶貧資金機(jī)構(gòu)——中國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展基金會(huì)在北京成立，團(tuán)中央、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)以救助貧困地區(qū)失學(xué)少年兒童為目的，于1989年發(fā)起希望工程公益事業(yè)，使民間扶貧成為國(guó)家扶貧的一種補(bǔ)充。

雖然這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)脫貧致富必須走經(jīng)濟(jì)開發(fā)之路，但是貧困地區(qū)突出的社會(huì)文化落后狀況，如計(jì)劃生育超生、人畜飲水困難、水利建設(shè)不足、公路基礎(chǔ)設(shè)施落后、教育水平差、地方病等都得到重視，從而使扶貧開發(fā)實(shí)踐呈現(xiàn)出綜合扶貧開發(fā)的突出特征。例如，將扶貧工作與計(jì)劃生育相結(jié)合，將生育指標(biāo)落實(shí)到戶到人，嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)；把貧困地區(qū)工代賑與交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；把貧困地區(qū)扶貧開發(fā)與沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，促進(jìn)東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)與西部老少邊窮地區(qū)之間橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合；把貧困地區(qū)勞務(wù)輸出與扶貧開發(fā)相結(jié)合，積極教育引導(dǎo)外出人員了解信息，鉆研技術(shù)，“學(xué)成結(jié)業(yè)”回鄉(xiāng)辦企業(yè)；把扶貧到戶與解決群眾溫飽問題相結(jié)合，確保貧困戶在經(jīng)濟(jì)開發(fā)的過程中得到有效扶持；結(jié)合科技扶貧開展溫飽工程，治貧又治愚。

到1991年，全國(guó)貧困地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院確定的“七五”末期解決貧困地區(qū)大多數(shù)群眾溫飽問題的目標(biāo)，全國(guó)農(nóng)村沒有完全解決溫飽的貧困人口已從1985年的1.25億人減少到8000多萬人。

（三）“八七”攻堅(jiān)階段（1994—2000年）

這一時(shí)期，經(jīng)過七年努力，我國(guó)基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口減少到3000萬人。

1994年3月，國(guó)家制定公布了我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，明確要求集中人力、物力、財(cái)力，用7年左右的時(shí)間，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，這標(biāo)志著以20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽為目標(biāo)的扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了最后攻堅(jiān)階段。這期間，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組將1990年農(nóng)民人均純收入300元作為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整國(guó)家重點(diǎn)貧困縣的數(shù)量和名單，國(guó)定貧困縣從331個(gè)增加到592個(gè)。中央增加扶貧投入，全部用于國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣，1980—2000年中央政府安排的扶貧專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到了1680多億元，其中財(cái)政資金800多億元（含以工代賑資金390多億元），信貸扶貧資金880億元［5］；僅1994—2000年“八七”扶貧攻堅(jiān)期間投入的中央財(cái)政扶貧資金就達(dá)611億元（含以工代賑資金330 億元）［6］。扶貧資金上，重點(diǎn)用于最困難的地區(qū)，從1994年起調(diào)整扶貧開發(fā)資金投放結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)投向西部地區(qū)，尤其是中央新增的財(cái)政扶貧資金只支持中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、區(qū)，不再向廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)省投放。這些沿海省的貧困縣繼續(xù)列入八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的范圍，并按期完成任務(wù)，但是對(duì)這些貧困縣的資金投入由所在省解決，在扶持的具體對(duì)象上，把貧困縣中的貧困鄉(xiāng)、村、戶作為攻堅(jiān)的目標(biāo)。

1992年10月黨的十四大明確提出“把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，“到本世紀(jì)末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務(wù)教育”的宏偉目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“兩基”）。2000年全國(guó)基本普及九年義務(wù)教育，難點(diǎn)在中西部貧困地區(qū)。1995年，國(guó)家教委（現(xiàn)教育部）和財(cái)政部聯(lián)合組織實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，中央財(cái)政從1995年開始到2000年，6年間增設(shè)貧困地區(qū)義務(wù)教育?？?9億元，地方配套資金87億元，共計(jì)126億元，重點(diǎn)投向《國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中確定的592個(gè)貧困縣，部分投向經(jīng)濟(jì)確有困難，基礎(chǔ)教育發(fā)展薄弱的省級(jí)貧困縣，優(yōu)先投向革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。這筆專款主要用于修建校舍，購(gòu)置教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料和課桌凳，培訓(xùn)師資等等，以使絕大多數(shù)項(xiàng)目縣在2000年實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)義務(wù)教育，大部分縣基本普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)。

為了加大對(duì)中西部貧困地區(qū)的扶持力度，1996年起在全國(guó)開展了東西扶貧協(xié)作，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部9個(gè)省市和4個(gè)計(jì)劃單列市對(duì)口幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部10個(gè)省區(qū)，很快取得突出成績(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年，東部13個(gè)省市政府和社會(huì)各界累計(jì)捐款和贈(zèng)物折款10億多元，雙方簽訂項(xiàng)目協(xié)議2600個(gè)，實(shí)際投資40億元，從貧困地區(qū)定點(diǎn)輸出勞動(dòng)力25萬人次，勞務(wù)收入8億多元。［7］為配合“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施，中國(guó)扶貧基金會(huì)于1994年7月和1995年1月兩次召開扶貧行動(dòng)大會(huì)，向社會(huì)發(fā)出《大家都來參加扶貧行動(dòng)》的倡議，并從1996年起實(shí)施“貧困農(nóng)戶自立工程”，幫助我國(guó)貧困程度最深、脫貧難度最大的西南、西北貧困地區(qū)人口建立生產(chǎn)自立的基礎(chǔ)條件。1990—2000年間，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)發(fā)起希望工程累計(jì)接受海內(nèi)外捐款達(dá)17.82億多元人民幣，在貧困地區(qū)捐建希望小學(xué)7549所，資助220.9萬名貧困兒童重返校園，成為20世紀(jì)90年代社會(huì)參與最廣泛、最具社會(huì)影響力的民間社會(huì)公益事業(yè)。此外，“幸福工程”組委會(huì)1995年2月開始組織了救助貧困母親行動(dòng)。

1994—2000年七年間，全黨動(dòng)手、全社會(huì)動(dòng)員，各方支持、合力攻堅(jiān)，扶貧開發(fā)取得了顯著成效。除了少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象和生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人以外，全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。黨中央、國(guó)務(wù)院確定的在20世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，扶貧開發(fā)取得了階段性勝利。

（四）新世紀(jì)新階段（2001—2011年）

新世紀(jì)之初，中共中央、國(guó)務(wù)院決定從2001年到2010年，集中力量，加快貧困地區(qū)脫貧致富的進(jìn)程，把我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)推向一個(gè)新的階段，并將之作為全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的一項(xiàng)重大舉措。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》確定了我國(guó)2001—2010年扶貧開發(fā)總的奮斗目標(biāo)，把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對(duì)象，把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)。為此，調(diào)整了全國(guó)重點(diǎn)貧困縣名稱和名單，將重點(diǎn)貧困縣改為扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，取消沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的所有國(guó)定貧困縣，增加中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量并保持總數(shù)不變，在中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)重新確定592個(gè)縣作為新階段國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。同時(shí)，主要在全國(guó)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、適當(dāng)在重點(diǎn)縣之外確定了14.81萬個(gè)貧困村作為扶貧工作的重點(diǎn)，采取“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略措施，即以貧困村為單元，統(tǒng)一規(guī)劃、綜合建設(shè)、分批實(shí)施，以提高扶貧開發(fā)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和全國(guó)人民生活水平的大幅提高，有能力惠及更多貧困人口。2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)，并做出提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)的決策，指出：“實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，把盡快穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為新階段扶貧開發(fā)的首要任務(wù)”。［8］按照這一精神，我國(guó)扶貧開發(fā)的首要對(duì)象從沒有解決溫飽的絕對(duì)貧困人口調(diào)整為人均年收入在1067元以下的全部人①，并對(duì)其全面實(shí)施扶貧政策。

扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，意味著扶貧開發(fā)的目標(biāo)人群的增加，更意味著扶貧投入的增加。新世紀(jì)頭十年中，中央和地方各級(jí)政府逐步加大對(duì)扶貧的財(cái)政投入，從2001年的127.5億元人民幣增加到2010年的349.3億元人民幣，年均增長(zhǎng)11.9%，十年累計(jì)投入2043.8億元人民幣。其中中央財(cái)政安排的扶貧資金投入，從100.02億元人民幣增加到222.7億元人民幣，年均增長(zhǎng)9.3%，十年累計(jì)投入1440.4億元人民幣。［9］

在實(shí)踐中，新世紀(jì)新階段扶貧開發(fā)工作堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合。專項(xiàng)扶貧以財(cái)政投入為保障，實(shí)施“一體兩翼”的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。所謂“一體”即是以重點(diǎn)貧困村的整村推進(jìn)為主體，“兩翼”是加強(qiáng)貧困地區(qū)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧。各地按照這一戰(zhàn)略要求，將整村推進(jìn)、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧作為扶貧開發(fā)的三項(xiàng)重點(diǎn)工作，不斷改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口基本素質(zhì)和拓寬基本增收門路。行業(yè)扶貧中，各行業(yè)部門充分發(fā)揮職責(zé)，將貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，積極促進(jìn)貧困地區(qū)水利、交通、電力、國(guó)土資源、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計(jì)劃生育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。社會(huì)扶貧中，黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧，東西扶貧協(xié)作，軍隊(duì)和武警部隊(duì)支援，社會(huì)各界踴躍參與，以多種方式支持貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)，形成有中國(guó)特色的社會(huì)扶貧方式，推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展，增加貧困農(nóng)民收入。

新世紀(jì)新階段扶貧開發(fā)還呈現(xiàn)了“低保兜底維持生存，扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展”兩輪驅(qū)動(dòng)的新特點(diǎn)。黨和政府在農(nóng)村實(shí)施的一系列扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃和農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助等制度，使農(nóng)村貧困人口大幅減少。但由于疾病、殘疾、年老體弱以及自然條件惡劣等原因，仍有部分農(nóng)村困難群眾尚未解決溫飽問題。建立農(nóng)村最低生活保障制度，由政府直接對(duì)困難群眾給予“兜底”式定期定量救助，為貧困人口提供基本的社會(huì)保障，是穩(wěn)定解決貧困人口溫飽問題的最基礎(chǔ)手段。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。這是逐步消除貧困，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。2007年底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋2908萬農(nóng)村貧困人口。截至2010年底，全國(guó)農(nóng)村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人；2010年全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金445億元人民幣，其中中央補(bǔ)助資金269億元人民幣［9］。這樣，我國(guó)農(nóng)村消除貧困進(jìn)入“低保兜底維持生存，扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展”兩輪驅(qū)動(dòng)新階段。2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦、民政部等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作的意見》，在國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣推進(jìn)扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度銜接試點(diǎn)，努力使各項(xiàng)政策覆蓋所有貧困人口。

新世紀(jì)新階段各種惠農(nóng)政策共同作用、各方力量合力攻堅(jiān)的大扶貧工作格局逐步形成，各級(jí)政府堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，各項(xiàng)措施綜合作用，各方力量合力攻堅(jiān)，有力促進(jìn)了農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展，按照2010年扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%［9］。

在取得這些成就的基礎(chǔ)上，為確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)，2011年11月29—30日召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議宣布大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)貧困人口數(shù)量和覆蓋面也由2010年的2688萬人擴(kuò)大至1.65億人。

根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室再次調(diào)整確定全國(guó)592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；同時(shí)在全國(guó)共劃分出11個(gè)連片特困地區(qū)，加上已經(jīng)實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)；進(jìn)入以上14個(gè)片區(qū)的縣共有680個(gè)，其中國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣有440個(gè)。這樣，新一輪扶貧開發(fā)工作確定的國(guó)家級(jí)貧困縣，包括國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣與集中連片特殊困難地區(qū)貧困縣，一共達(dá)到832個(gè)。

（五）最后決勝階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央對(duì)脫貧攻堅(jiān)做出新的部署，吹響了打贏、打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號(hào)角，全黨全社會(huì)、全國(guó)各地各級(jí)部門積極行動(dòng)起來，把到2020年消除整體絕對(duì)貧困、區(qū)域貧困推向最后決勝階段。

第一，推進(jìn)六項(xiàng)改革，完善創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。根據(jù)2013年12月18日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作推進(jìn)貧困縣考核機(jī)制、約束機(jī)制和退出機(jī)制改革，開展建檔立卡、建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，建立健全干部駐村幫扶機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制改革，推進(jìn)金融扶貧方式創(chuàng)新，創(chuàng)新社會(huì)扶貧參與機(jī)制。通過這六項(xiàng)改革，著力構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧機(jī)制，確保真扶貧、扶真貧、真脫貧。

第二，建立六大制度體系，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了制度保障。一是建立脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系，確立中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面。二是建立脫貧攻堅(jiān)政策體系。十八大以來的五年間，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門出臺(tái)200多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨福鞯匾蚕嗬^出臺(tái)和完善了“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件，很多“老大難”問題都有了針對(duì)性的措施，打出了政策組合拳。三是建立脫貧攻堅(jiān)投入體系。中央明確，扶貧投入力度要與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求相匹配。在財(cái)政投入上，財(cái)政扶貧資金大幅增加，2013年至2017年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入2787億元，平均每年增長(zhǎng)22.7%；省級(jí)財(cái)政扶貧資金累計(jì)投入1825億元，平均每年增長(zhǎng)26.9%。安排地方政府債務(wù)1200億元，用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。在金融支持上，各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧的支持力度。五年間扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放3381億元，共支持855萬建檔立卡貧困戶［10］四是強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)動(dòng)員體系。中央先后出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作、中央單位定點(diǎn)扶貧工作的指導(dǎo)意見，細(xì)化實(shí)化幫扶任務(wù)和工作要求。2014年，國(guó)務(wù)院將10月17日確定為全國(guó)扶貧日，為廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)搭建了新的制度平臺(tái)。建立扶貧榮譽(yù)制度，設(shè)立全國(guó)脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)，表彰脫貧攻堅(jiān)模范，激發(fā)全社會(huì)參與脫貧攻堅(jiān)的積極性。五是建立脫貧攻堅(jiān)監(jiān)督體系。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組連年組織開展督查巡查，8個(gè)民主黨派中央分別對(duì)應(yīng)8個(gè)貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督，扶貧部門加強(qiáng)與審計(jì)、財(cái)政等部門和媒體、社會(huì)等監(jiān)督力量的全方位合作，綜合運(yùn)用各方面監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)各地工作指導(dǎo)。中央巡視把脫貧攻堅(jiān)作為重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院扶貧辦設(shè)立12317扶貧監(jiān)督舉報(bào)電話，暢通群眾反映問題渠道，接受全社會(huì)監(jiān)督。六是建立脫貧攻堅(jiān)考核體系。中央出臺(tái)省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法。從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行。主要考核減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理等方面，涉及建檔立卡貧困人口減少和貧困縣退出計(jì)劃完成、貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)、貧困人口識(shí)別和退出準(zhǔn)確率、群眾幫扶滿意度、扶貧資金績(jī)效等指標(biāo)，樹立脫貧實(shí)效導(dǎo)向，確保脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

第三，按照“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧的工作思路，實(shí)施十項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧工程，開展十大精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)?！拔鍌€(gè)一批”，即習(xí)近平提出的“堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”［11］。按照這一精準(zhǔn)扶貧的工作思路，自2015年起精準(zhǔn)扶貧主打“組合拳”，實(shí)施了職業(yè)教育培訓(xùn)工程、干部幫扶駐村工程、扶貧小額信貸工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、構(gòu)樹扶貧工程、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工程、龍頭企業(yè)帶動(dòng)工程十項(xiàng)工程。這其中既包括職業(yè)教育培訓(xùn)、易地扶貧搬遷等傳統(tǒng)扶貧做法，也包括電商扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧等新手段新方法。2016年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)首戰(zhàn)之年，有關(guān)部門又組織開展教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、交通扶貧、水利扶貧、勞務(wù)協(xié)作就業(yè)扶貧、危房改造、科技扶貧、中央企業(yè)革命老區(qū)百縣萬村幫扶行動(dòng)、民營(yíng)企業(yè)萬企幫萬村等十大精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)。

總之，在習(xí)近平為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門齊抓共管、密切配合，社會(huì)各界積極參與、合力攻堅(jiān)，十八大以后脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展和顯著成績(jī)。2012年底，中國(guó)有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口是9899萬人，到2017年底，貧困人口在3046萬人，五年農(nóng)村累計(jì)減貧6853萬人，減貧幅度接近70%，年均減貧1370萬人；貧困發(fā)生率也從2012年末的10.2%下降到2017年末的3.1%，其中有17個(gè)省份貧困發(fā)生率已下降到3%以下。［12］與上世紀(jì)80年代到2000年年均減少600多萬人、2001年到2010年年均減少700多萬人相比，十八大以來農(nóng)村扶貧開發(fā)創(chuàng)造了我國(guó)減貧史上的最好成績(jī)，我國(guó)距離消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)越來越近。

二、農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過改革開放以來的大規(guī)模農(nóng)村扶貧開發(fā)，中國(guó)農(nóng)村扶貧取得了卓越成就?！皬?978年到2014年，中國(guó)人均收入增加了16倍，以每人每天生活費(fèi)1.9美元國(guó)際購(gòu)買力平價(jià)計(jì)，中國(guó)的極端貧困發(fā)生率由1981年的88.3%大幅降至2013年的1.9%，超過8.5億中國(guó)人擺脫貧困。”［13］中國(guó)人民全體擺脫貧困實(shí)現(xiàn)小康勝利在望。

中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)所取得的顯著成績(jī)和所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，為全球減貧治理提供了“中國(guó)方案”。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織駐華代表馬文森曾指出：“由于擁有相似的發(fā)展環(huán)境，中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他發(fā)展中國(guó)家十分寶貴，許多國(guó)家對(duì)借鑒中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)表示出強(qiáng)烈興趣。”［14］

（一）出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)共同富裕

共同富裕，既是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，又是中國(guó)共產(chǎn)黨人一貫秉持的根本價(jià)值原則。1953年中國(guó)共產(chǎn)黨明確提出通過農(nóng)業(yè)合作化使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕思想。難得可貴的是，50年代末毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)人提出共同富裕不是平均主義，針對(duì)人民公社化過程中出現(xiàn)的拉平窮富搞平均主義的錯(cuò)誤做法，1959年經(jīng)毛澤東建議國(guó)家專門設(shè)立財(cái)政資金，幫助窮社窮隊(duì)發(fā)展生產(chǎn)趕富隊(duì)，就是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕而采取的一項(xiàng)扶貧措施。正如1960年據(jù)新華社所報(bào)道的，“廣東各地人民公社在改變農(nóng)村面貌、引導(dǎo)農(nóng)民走向共同富裕的道路上，顯示了巨大無比的優(yōu)越性。在短短一年間，全省七千多個(gè)‘窮隊(duì)’中，已經(jīng)有30%左右趕上或者超過了當(dāng)?shù)氐母魂?duì)；暫時(shí)沒有趕上富隊(duì)的窮隊(duì)，生產(chǎn)面貌和社員收入的情況，也起了巨大變化，和富隊(duì)的差別越來越小了。”［15］

然而，在怎樣實(shí)現(xiàn)共同富裕的探索中，毛澤東等中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段沒有予以正確認(rèn)識(shí)，不僅試圖讓農(nóng)民在過于單一的集體經(jīng)濟(jì)形式下擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)共同富裕，確信可以通過不斷提高公有化程度，來達(dá)到推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的目的，而且把同等富裕和同步富裕等同于共同富裕，結(jié)果反而出現(xiàn)吃“大鍋飯”等平均主義現(xiàn)象，導(dǎo)致了人們的普遍貧窮。正如鄧小平1986年3月28日所總結(jié)指出的：“我們堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，然而平均發(fā)展是不可能的，過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個(gè)虧?！保?6］

改革開放之初，鄧小平就提出了貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義首先要發(fā)展生產(chǎn)力的要求，他說：“社會(huì)主義是一個(gè)很好名詞，但是如果搞不好，不能正確理解，不能采取正確的政策，那就體現(xiàn)不出社會(huì)主義的本質(zhì)”，“經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)總不能叫社會(huì)主義。人民生活長(zhǎng)期停止在很低的水平總不能叫社會(huì)主義?！保?7］改革開放就是要發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力，“保證一切社會(huì)成員有富足的和一天比一天充裕的物質(zhì)生活”，使廣大人民擺脫貧困，走向小康。正如鄧小平所指出的：“中國(guó)是個(gè)大國(guó)，但又是個(gè)小國(guó)。大就是土地大，人口多，還有一個(gè)大就是中國(guó)是聯(lián)合國(guó)五個(gè)常任理事國(guó)之一。小是指國(guó)民生產(chǎn)總值小，每人平均才二百五十到二百六十美元，經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)。這方面對(duì)我們來說要有自知之明。我們現(xiàn)在就是做一件事情，使占人類四分之一的人口擺脫饑餓和貧困，達(dá)到小康狀態(tài)?！保?8］

在鄧小平和中共中央通過改革開放發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)先富帶動(dòng)后富最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略構(gòu)想中，把對(duì)西北西南等貧困地區(qū)以各方面的幫助和支持作為走向共同富裕的大政策、一個(gè)能夠影響和帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大政策的重要內(nèi)容之一，農(nóng)村扶貧開發(fā)是這個(gè)大政策的有機(jī)組成部分。也就是說，中國(guó)社會(huì)主義的根本目標(biāo)是共同富裕，國(guó)家在幫富的同時(shí)也要扶貧。

90年代，鄧小平對(duì)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕的問題更加關(guān)注。在1992年的南方談話中，鄧小平指出：“走社會(huì)主義道路，就是要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。共同富裕的構(gòu)想是這樣提出的：一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕。如果富的愈來愈富，窮的愈來愈窮，兩極分化就會(huì)產(chǎn)生，而社會(huì)主義制度就應(yīng)該而且能夠避免兩極分化……可以設(shè)想，在本世紀(jì)末達(dá)到小康水平②的時(shí)候，就要突出地提出和解決這個(gè)問題?！保?9］

1994年，中共中央、國(guó)務(wù)院制定《“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，提出“從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決目前全國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”的目標(biāo)，在財(cái)力有限的情況下，國(guó)家逐年加大扶貧投入。1999年，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，為西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕開辟了一條廣闊的道路。到20世紀(jì)末，我國(guó)基本解決了全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，人民生活總體上達(dá)到小康水平，這無疑是我國(guó)在實(shí)現(xiàn)共同富裕道路上的一個(gè)重大成果。

21世紀(jì)初，雖然我國(guó)人民生活總體上達(dá)到小康水平，但是當(dāng)時(shí)的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民邁進(jìn)小康的路程剛剛走完一半之多，仍徘徊在溫飽線上?！吧形唇鉀Q溫飽的貧困人口，雖然數(shù)量不多，但是解決的難度很大。初步解決溫飽問題的群眾，由于生產(chǎn)生活條件尚未得到根本改變，他們的溫飽還不穩(wěn)定，鞏固溫飽成果的任務(wù)仍很艱巨?；窘鉀Q溫飽的貧困人口，其溫飽的標(biāo)準(zhǔn)還很低，在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)小康、進(jìn)而過上比較寬裕的生活，需要一個(gè)較長(zhǎng)期的奮斗過程”。2002年胡錦濤在中共十六大上提出了“本世紀(jì)頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)”的目標(biāo)。根據(jù)這一目標(biāo)制定的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，重申“緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府義不容辭的歷史責(zé)任”，并提出了全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中扶貧開發(fā)的奮斗目標(biāo)是：“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。”［20］可見，扶持貧困地區(qū)、貧困人口改變貧窮面貌是建設(shè)小康社會(huì)不可或缺的組成部分。我國(guó)是個(gè)擁有8億多農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，沒有大多數(shù)農(nóng)民的小康，就不可能有全國(guó)人民的小康。全國(guó)小康目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在貧困地區(qū)農(nóng)村。

2012年11月召開的中共十八大明確提出“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)。2012年12月，習(xí)近平總書記指出：“到二0二0年全面建成小康社會(huì)，自然包括農(nóng)村的全面小康，也必須包括革命老區(qū)、貧困地區(qū)的全面小康”，“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)。”［21］2015年11月，習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！保?2］2016年新年賀詞中，習(xí)近平重申：“全面建成小康社會(huì)，13億人要攜手前進(jìn)。讓幾千萬農(nóng)村貧困人口生活好起來，是我心中的牽掛。我們吹響了打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角，全黨全國(guó)要?jiǎng)哿ν?，著力補(bǔ)齊這塊短板，確保農(nóng)村所有貧困人口如期擺脫貧困?！保?3］2017年10月，在第十九屆中央政治局常委同中外記者見面會(huì)上，習(xí)近平再次發(fā)出擲地有聲的莊嚴(yán)承諾——全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。

以上可以充分證明，農(nóng)村扶貧開發(fā)自始至終都是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)共同富裕偉大戰(zhàn)略構(gòu)想中重要的、不可或缺的組成部分，讓貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民與全國(guó)人民一道實(shí)現(xiàn)共同富裕是農(nóng)村扶貧開發(fā)的根本出發(fā)點(diǎn)。

（二）根本特征是黨和政府主導(dǎo)

農(nóng)村扶貧開發(fā)的主導(dǎo)力量是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府，這是中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)能夠取得卓著成績(jī)的根本所在，也是中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的最大特色。

黨和政府主導(dǎo)農(nóng)村扶貧開發(fā)，是由黨的宗旨所決定的。1922年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)宣言》宣告為實(shí)現(xiàn)“與貧苦農(nóng)民聯(lián)合的無產(chǎn)階級(jí)專政”而奮斗，將“為工人和貧農(nóng)的目前利益計(jì)”作為制定綱領(lǐng)政策的出發(fā)點(diǎn)。［24］新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨蘇維埃政府、抗日民主政府、解放區(qū)政府均采取減免農(nóng)業(yè)稅收、發(fā)放利低貸款扶助貧苦農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。新中國(guó)成立后，為了進(jìn)一步扶助貧困農(nóng)民，中央人民政府對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶和革命老根據(jù)地繼續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)稅減免政策，各級(jí)人民政府民政部門一直在利用救濟(jì)款扶助農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，并成立專門機(jī)構(gòu)，開展對(duì)貧困老根據(jù)地的扶植建設(shè)。人民公社建立后，又設(shè)立支援窮隊(duì)窮社投資專項(xiàng)資金扶持窮隊(duì)窮社發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過集體經(jīng)濟(jì)力量的壯大改善廣大貧困群眾的生活。這些舉措，都是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨時(shí)刻把貧苦勞動(dòng)大眾的利益放在首位。

改革開放以后中國(guó)共產(chǎn)黨宣布貧窮不是社會(huì)主義，發(fā)出消除絕對(duì)貧困的動(dòng)員令，并充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，從國(guó)務(wù)院到基層縣市各級(jí)政府設(shè)立專門扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)組織農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。自“七五”計(jì)劃開始，農(nóng)村扶貧開發(fā)納入政府發(fā)展規(guī)劃，自1994年開始有了專項(xiàng)的扶貧開發(fā)工作計(jì)劃，先后實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)工作不斷加強(qiáng)。

中央領(lǐng)導(dǎo)人都把扶貧開發(fā)作為一項(xiàng)重要工作予以強(qiáng)調(diào)。例如，江澤民指出，“扶貧開發(fā)是貫穿整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)重要任務(wù)。”［25］胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“扶貧開發(fā)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！保?6］習(xí)近平把農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的基本標(biāo)志，賦予扶貧開發(fā)前所未有的重要地位納入治國(guó)理政工作日程。習(xí)近平尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，建立并落實(shí)脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，從而構(gòu)建起了新時(shí)代省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓扶貧，層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局。同時(shí)，堅(jiān)持中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)，扶貧責(zé)任落實(shí)到人，形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位，既各司其職、各盡其責(zé)，又協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)同發(fā)力。這些都為脫貧攻堅(jiān)提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

黨和政府主導(dǎo)扶貧開發(fā)，直接體現(xiàn)在扶貧開發(fā)的財(cái)政投入上，中國(guó)共產(chǎn)黨一直堅(jiān)持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，這是扶貧開發(fā)能夠取得進(jìn)展的經(jīng)濟(jì)保障。1959—1979年間，國(guó)家財(cái)政持續(xù)用于扶持窮社窮隊(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擺脫貧窮而撥付的投資達(dá)125億元。［27］改革開放30年間，中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金近2000億元。［28］十八大以來，2013年至2017年，中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)資金2787億元，年均增長(zhǎng)22.7%。

除中央財(cái)政大力投入扶貧開發(fā)資金外，各級(jí)地方政府也根據(jù)各自的財(cái)力和條件，不斷增加扶貧投入。1996年9月，李鵬指出：“扶貧攻堅(jiān)需要中央和地方共同努力?！瓘拿髂觊_始，地方投入的扶貧資金比例，根據(jù)各省、自治區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，要達(dá)到占中央扶貧投入的30%—50%。財(cái)力再緊，也要首先保證解決群眾溫飽問題的投入到位。這是檢驗(yàn)各省、自治區(qū)是否真正重視扶貧的重要標(biāo)志?！保?9］2013—2017年，省級(jí)財(cái)政扶貧資金累計(jì)投入1825億元，平均每年增長(zhǎng)26.9%。

（三）主體力量是人民群眾

在農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中，貧困群眾既是扶貧開發(fā)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨一直注重依靠人民群眾，組織和支持貧困群眾自力更生，發(fā)揮人民群眾在扶貧開發(fā)中的主體作用。

1959年毛澤東在動(dòng)員國(guó)家投資支援窮隊(duì)時(shí)就要求窮隊(duì)要有志氣脫貧，以自力更生為主，國(guó)家援助為輔，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。毛澤東強(qiáng)調(diào)，窮隊(duì)要有脫貧的志氣?！盁o論如何，較窮的社，較窮的隊(duì)和較窮的戶，依靠自己的努力、公社的照顧和國(guó)家的支持，自力更生為主，爭(zhēng)取社和國(guó)家的幫助為輔，有個(gè)三五七年，就可以擺脫目前的比較困難的境地，完全用不著依靠占別人的便宜來解決問題。我們窮人，就是說，占農(nóng)村人口大多數(shù)的貧農(nóng)和下中農(nóng)，應(yīng)當(dāng)有志氣，如像河北省遵化縣雞鳴村區(qū)的被人稱為‘窮棒子社’的王國(guó)藩社那樣，站立起來！用我們的雙手艱苦奮斗，改變我們的世界，將我們現(xiàn)在還落后的鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個(gè)繁榮昌盛的樂園。這一天，肯定會(huì)到來的，大家看吧！”［30］在扶貧實(shí)踐中，“社隊(duì)自力更生為主，國(guó)家支援為輔”一直是支援農(nóng)村人民公社投資使用的基本要求。到1979年5月，為了充分體現(xiàn)“社隊(duì)自力更生為主，國(guó)家支援為輔”的原則，農(nóng)林部、財(cái)政部強(qiáng)調(diào)“窮社窮隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)自力更生精神，資金確有困難，要求國(guó)家支援時(shí)，必須自下而上申請(qǐng)，提出發(fā)展項(xiàng)目和措施，以及達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，由公社審查匯總上報(bào)縣級(jí)主管部門和財(cái)政部門審核批準(zhǔn)。［31］

一些地方在扶貧實(shí)踐中提出了“扶貧先扶志”的思想。1966年山東省榮成縣在總結(jié)扶助貧困戶工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)，明確提出了“扶貧先扶志，幫人先幫心”。他們總結(jié)指出：“通過調(diào)查和具體安排落實(shí)，我們有這樣幾點(diǎn)體會(huì)：扶貧先扶志，幫人先幫心。過去從上到下只知發(fā)救濟(jì)，不知抓政治思想，結(jié)果是救濟(jì)發(fā)的不少，問題也沒解決。通過這一段工作，有個(gè)深刻的體會(huì)就是，首先要幫助貧下中農(nóng)困難戶解決思想，幫助長(zhǎng)志氣，樹立奮發(fā)圖強(qiáng)、自力更生的精神，與他們交知心朋友，樹立感情，這才是真正的扶持?！保?2］

扶貧先扶志，扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣。只有幫助他們“扶”起脫貧的志氣、挺起脫貧的腰板，才能真正激發(fā)出持久的脫貧致富動(dòng)力；沒有脫貧志向，再多扶貧資金也只能管一時(shí)，不能管長(zhǎng)久；即使一度脫貧，也可能會(huì)再度返貧，達(dá)不到扶貧的目的。因此，扶貧開發(fā)就是要幫助貧困群眾提高認(rèn)識(shí)、更新觀念、自立自強(qiáng)，喚起貧困群眾自我脫貧的斗志和決心。

改革開放新時(shí)代，隨著黨和政府加大脫貧攻堅(jiān)力度，一些地方出現(xiàn)了“干部干，群眾看”的現(xiàn)象。一些貧困群眾等靠要思想嚴(yán)重，“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”，認(rèn)為“扶貧是干部的事，反正干部立了軍令狀，完不成任務(wù)要撤職”。針對(duì)這種狀況，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)扶貧中要充分發(fā)揮人民群眾主體作用，指出：“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識(shí)，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運(yùn)。”［33］

“堅(jiān)其志，苦其心，勞其力，事無大小，必有所成?！睂?shí)踐證明，在扶貧開發(fā)中，貧困群眾的志氣一旦樹立起來，致富的辦法和干勁自然就有了?？梢哉f，廣大貧困群眾的積極性是扶貧開發(fā)成功與否的關(guān)鍵。

（四）根本辦法是集結(jié)全體社會(huì)力量

新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的扶貧工作由黨和政府主導(dǎo)，社會(huì)參與度很低。貧困地區(qū)的人民既需要大的開發(fā)工程，又渴望小到建一所學(xué)校，一個(gè)診所，一里路，一口井，一畝果園，搞一項(xiàng)技術(shù)合作，辦一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至解決一個(gè)人的就業(yè)等具體實(shí)在的行動(dòng)。所以，扶貧是一項(xiàng)社會(huì)工程，只有靠全社會(huì)的力量才能最終消除貧困。

1985年9月23日中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出“要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，積極開展扶貧工作?！保?4］1986年5月14日，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議明確提出：“動(dòng)員全社會(huì)的力量，關(guān)心和支持貧困地區(qū)改變面貌。這是全黨全國(guó)的一件大事。近幾年，許多地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗(yàn)，值得提倡。歡迎社會(huì)各界盡自己的力量，采取不同形式，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)做出貢獻(xiàn)?！保?5］十八大以后，國(guó)務(wù)院自2014年起將每年的10月17日設(shè)定為扶貧日，號(hào)召要努力營(yíng)造社會(huì)扶貧人人皆愿為的良好環(huán)境條件，要倡導(dǎo)社會(huì)扶貧人人皆可為的共同參與理念，要建立社會(huì)扶貧人人皆能為的有效參與機(jī)制和方式，從而為廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)搭建了新的制度平臺(tái)。在中央號(hào)召之下，社會(huì)各界積極開展了扶貧工作。

眾人拾柴火焰高。20世紀(jì)80年代中期以來，在政府的大力倡導(dǎo)和帶動(dòng)下，黨政國(guó)家機(jī)關(guān)、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、私營(yíng)企業(yè)和志愿者個(gè)人積極參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)。其中黨政國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧首當(dāng)其沖，1986年7月，田紀(jì)云在國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會(huì)議上，提出國(guó)家機(jī)關(guān)要把扶貧工作列入議事日程，從實(shí)際出發(fā)，采取多種形式，支持和幫助貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)。會(huì)議對(duì)黨政機(jī)關(guān)扶貧提出了三點(diǎn)明確要求，即“第一，凡有條件的部委，都應(yīng)當(dāng)抽派干部，深入一片貧困地區(qū)，定點(diǎn)輪換常駐，重點(diǎn)聯(lián)系和幫助工作。……在這方面已經(jīng)先行一步的有：國(guó)家科委聯(lián)系幫助大別山區(qū)，農(nóng)牧漁業(yè)部聯(lián)系幫助武陵山區(qū)，民政部聯(lián)系幫助井岡山地區(qū)，水電部聯(lián)系幫助三峽地區(qū)，商業(yè)部聯(lián)系幫助沂蒙山區(qū)，林業(yè)部聯(lián)系幫助黔桂九萬大山地區(qū)。第二，有的部委可以相對(duì)穩(wěn)定地聯(lián)系一片貧困地區(qū)，定期組織干部下去調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并幫助貧困地區(qū)排憂解難，開發(fā)經(jīng)濟(jì)。例如國(guó)家教委計(jì)劃相對(duì)穩(wěn)定地聯(lián)系幫助太行山區(qū)。第三，有的部委可以根據(jù)本部門的特點(diǎn)和條件，有計(jì)劃、有選擇地為貧困地區(qū)做幾件實(shí)事。如地質(zhì)礦產(chǎn)部今年初就作出決定，為貧困地區(qū)群眾采礦開展十項(xiàng)服務(wù)，已見到效果。”［36］在1996年召開的中央扶貧工作會(huì)議上，江澤民總書記發(fā)出莊嚴(yán)號(hào)召：“全社會(huì)扶貧，黨政機(jī)關(guān)要帶頭。”［37］

此外，影響較大的有民主黨派開展的“智力扶貧”、共青團(tuán)中央組織的“希望工程”、全國(guó)工商聯(lián)主辦的“光彩事業(yè)”、全國(guó)婦聯(lián)組織的“巾幗扶貧”和“連環(huán)扶貧”、中國(guó)扶貧基金會(huì)創(chuàng)辦的“天使工程”等等。這些形式多樣、有聲有色的社會(huì)扶貧，不僅有力地推動(dòng)了農(nóng)村脫貧致富，而且增強(qiáng)了全體社會(huì)成員的責(zé)任感。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施期間，社會(huì)力量參與扶貧的財(cái)物超過500億元人民幣，占當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)扶貧總投入的28%，為中國(guó)上世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題立下了汗馬功勞。［38］

東部發(fā)達(dá)省市與西部貧困地區(qū)結(jié)對(duì)開展扶貧協(xié)作，也是國(guó)家動(dòng)員社會(huì)扶貧的一種方式。這項(xiàng)工作自1996年開始，起初是東部13個(gè)省市對(duì)口幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部10個(gè)省區(qū)，到2002年，國(guó)務(wù)院又作出了珠海市、廈門市對(duì)口幫扶重慶市的決定。至此，東部共有15個(gè)發(fā)達(dá)省市對(duì)口幫扶西部11個(gè)?。▍^(qū)、市）。新世紀(jì)東西扶貧協(xié)作形式多樣，形成了政府援助、企業(yè)合作、社會(huì)幫扶、人才支持為主的基本工作框架。從2003年到2010年，東部到西部掛職的干部2592人次，西部到東部掛職的干部3610人次；東部地區(qū)向西部地區(qū)提供政府援助資金44.4億元人民幣、協(xié)作企業(yè)5684個(gè)，實(shí)際投資2497.6億元人民幣、社會(huì)捐助14.2億元人民幣，培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人才22.6萬人次、組織勞務(wù)輸出467.2萬人次。［39］十八大以后，東西扶貧協(xié)作擴(kuò)大到東部地區(qū)9省市和13個(gè)副省級(jí)和地廳級(jí)城市到中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)進(jìn)行全面對(duì)接，并且在東部地區(qū)動(dòng)員了267個(gè)先進(jìn)發(fā)達(dá)縣，對(duì)西部地區(qū)的406個(gè)縣進(jìn)行了攜手奔小康工作銜接，占西部678個(gè)貧困縣的比例達(dá)到71%，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)30個(gè)民族自治州結(jié)對(duì)幫扶的全覆蓋。

扶貧濟(jì)困是中華民族的傳統(tǒng)美德，走共同富裕的道路是中華民族的共同奮斗目標(biāo)。先富起來的人群、地區(qū)幫助尚未脫貧的群眾用勤勞的雙手走上致富之路，是一件順應(yīng)潮流、深得人心的大事，并日益成為全社會(huì)的自覺行動(dòng)。30多年來，全社會(huì)同心協(xié)力扶貧攻堅(jiān)，這是中華全民族的壯舉。

（五）總體設(shè)計(jì)是綜合性建設(shè)工程

貧困不是經(jīng)濟(jì)貧困單一現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化貧困落后現(xiàn)象的總稱。在貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人窮村也窮；基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)發(fā)展滯后，交通不便，聯(lián)絡(luò)不暢；生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)；社會(huì)事業(yè)滯后，社會(huì)文明程度低，往往人口出生率偏高，生病不就醫(yī)、難就醫(yī)、亂就醫(yī)，教育文化水平低、缺乏技能。在這種情況下，在中國(guó)共產(chǎn)黨的視野中，農(nóng)村扶貧開發(fā)相應(yīng)地是多維的綜合性建設(shè)，除通過各類項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持外，還有計(jì)劃生育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善醫(yī)療、教育、住房、通訊等的社會(huì)安排，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。

改革開放時(shí)期中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的第一個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)文件，即1984年9月29日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，在指出對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行比一般地區(qū)更靈活、更開放的土地承包、經(jīng)營(yíng)政策，免征農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“貧困地區(qū)要首先解決由縣通到鄉(xiāng)（區(qū)或公社）的道路。爭(zhēng)取在五年內(nèi)使大部分鄉(xiāng)（區(qū)或公社）都能通汽車或馬車”，“要重視貧困地區(qū)的教育，增加智力投資。有計(jì)劃地發(fā)展和普及初等教育，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，加速培養(yǎng)適應(yīng)山區(qū)開發(fā)的各種人才。山區(qū)的科技、衛(wèi)生工作也應(yīng)有切實(shí)的規(guī)劃，各有關(guān)部門均應(yīng)圍繞山區(qū)開發(fā)的目標(biāo)，采取措施，逐步實(shí)現(xiàn)”。［40］

于是，農(nóng)村扶貧開發(fā)成為一項(xiàng)綜合性建設(shè)，重要的扶貧政策往往由國(guó)家經(jīng)委、民政部、財(cái)政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、國(guó)家物資局等諸多部門共同制訂下發(fā)，強(qiáng)調(diào)各部門協(xié)同扶貧。從“七五”計(jì)劃時(shí)期開始，把扶貧工作與計(jì)劃生育相結(jié)合，改變“越窮越生，越生越窮”的惡性循環(huán)；把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與以工代賑扶貧工程結(jié)合，直接、間接多渠道增加貧困群眾收入；把勞務(wù)輸出與貧困地區(qū)就業(yè)結(jié)合，既治窮致富又能推動(dòng)智力開發(fā)；把科技扶貧與解決群眾溫飽相結(jié)合，治貧又治愚；自1995年開始，實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，大力開展教育扶貧工作。

到新世紀(jì)，扶貧開發(fā)進(jìn)一步提出堅(jiān)持綜合治理原則，開展行業(yè)扶貧的理念，要求充分發(fā)揮各行業(yè)部門職責(zé)，將貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，積極促進(jìn)貧困地區(qū)水利、交通、電力、國(guó)土資源、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計(jì)劃生育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。各部門重點(diǎn)開展了推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善貧困地區(qū)交通條件、加強(qiáng)貧困地區(qū)水利建設(shè)、解決無電人口用電問題、開展農(nóng)村危房改造等工作。貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)尤其得到大力發(fā)展，教育方面，建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)施中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程和農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程；醫(yī)療方面，加強(qiáng)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)，重點(diǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及以下的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)培養(yǎng)衛(wèi)生人才；全面實(shí)行農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，加快推進(jìn)西部地區(qū)計(jì)劃生育“少生快富”工程；組織開展全國(guó)文化信息資源共享工程、送書下鄉(xiāng)工程，開展廣播電視“村村通”工程、農(nóng)村電影放映工程、“農(nóng)家書屋”工程；實(shí)施退牧還草工程、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程等，加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)。國(guó)家還把對(duì)少數(shù)民族、婦女、殘疾人的扶貧開發(fā)納入規(guī)劃，統(tǒng)一組織，同步實(shí)施，使扶貧開發(fā)切實(shí)成為一項(xiàng)改善農(nóng)村貧窮落后面貌的綜合性建設(shè)工程，并取得卓有成效的減貧效果。

三、2020年農(nóng)村整體消除絕對(duì)貧困勝利在握

到2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，在中國(guó)的歷史上消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象；現(xiàn)有的貧困縣全部摘帽，消除區(qū)域性貧困。這是2020年全面建成小康社會(huì)的標(biāo)志性指標(biāo)。2012—2017年我國(guó)的貧困人口已經(jīng)減少了三分之二，還有三年時(shí)間完成任務(wù)，2020年整體消除絕對(duì)貧困勝利在望。

（一）中共十九大提出堅(jiān)決打贏、打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

2017年10月18日召開的中共十九大，將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作放在決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中提到了空前的高度，把精準(zhǔn)脫貧作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一予以強(qiáng)調(diào)。第一，十九大指出，在中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。貧困現(xiàn)象的存在，無疑就是這種矛盾的具體體現(xiàn)。因此，最大限度地降低貧困發(fā)生率，增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感，就必須將解決絕對(duì)貧困放到特殊重要的位置。更重要的是，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾對(duì)脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量提出了更高要求，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求不僅要解決貧困人口基本溫飽問題，而且要使他們具有奔小康的能力，最終確保脫貧不返貧。第二，習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期，要堅(jiān)決打贏、打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。這就向全黨發(fā)出了堅(jiān)決打贏、打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)召。打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就是到2020年如期完成消除絕對(duì)貧困、消除區(qū)域貧困的任務(wù)；打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，一是指全面完成任務(wù)，“一個(gè)民族不能少、一個(gè)人不能掉隊(duì)”，不能有工作的死角。二是要求脫貧必須是符合質(zhì)量的、經(jīng)得起時(shí)間和歷史檢驗(yàn)的，不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧，要保證脫貧的質(zhì)量。三是在2020年消除絕對(duì)貧困之后，還要繼續(xù)做好減少相對(duì)貧困的工作，因?yàn)橄鄬?duì)貧困還會(huì)長(zhǎng)期存在。需要通過打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)，為未來減少相對(duì)貧困探索經(jīng)驗(yàn)，建立一套比較好的體制機(jī)制。

習(xí)近平對(duì)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)高度重視。2018年2月12日，習(xí)近平在四川成都市主持召開打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)，集中研究打好今后三年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之策。習(xí)近平在會(huì)上指出，全面打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要按照黨中央統(tǒng)一部署，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，聚焦深度貧困地區(qū)，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。為此，他提出8條要求。第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨政干部特別是一把手必須以高度的歷史使命感親力親為抓脫貧攻堅(jiān)。貧困縣黨委和政府對(duì)脫貧攻堅(jiān)負(fù)主體責(zé)任，一把手是第一責(zé)任人，要把主要精力用在脫貧攻堅(jiān)上。中央有關(guān)部門要研究制定脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃，明確3年攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖，為打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供導(dǎo)向。第二，堅(jiān)持目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，消除絕對(duì)貧困；確保貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口“兩不愁三保障”，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。既不能降低標(biāo)準(zhǔn)、影響質(zhì)量，也不要調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口。第三，強(qiáng)化體制機(jī)制。落實(shí)好中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制。中央統(tǒng)籌，就是要做好頂層設(shè)計(jì)，在政策、資金等方面為地方創(chuàng)造條件，加強(qiáng)脫貧效果監(jiān)管。省負(fù)總責(zé)，就是要做到承上啟下，把黨中央大政方針轉(zhuǎn)化為實(shí)施方案，促進(jìn)工作落地。市縣抓落實(shí)，就是要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策措施落地生根。要改進(jìn)考核評(píng)估機(jī)制，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展情況不斷完善。第四，牢牢把握精準(zhǔn)。建檔立卡要繼續(xù)完善，精準(zhǔn)施策要深入推進(jìn)，扎實(shí)做好產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、就業(yè)扶貧、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧等重點(diǎn)工作。第五，完善資金管理。強(qiáng)化監(jiān)管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。要增加投入，確保扶貧投入同脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。要加強(qiáng)資金整合，防止資金閑置和損失浪費(fèi)。要健全公告公示制度，省、市、縣扶貧資金分配結(jié)果一律公開，鄉(xiāng)、村兩級(jí)扶貧項(xiàng)目安排和資金使用情況一律公告公示，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)脫貧領(lǐng)域腐敗問題，發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅查處問責(zé)一起，絕不姑息遷就。第六，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。黨中央已經(jīng)明確，將2018年作為脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，集中力量解決脫貧領(lǐng)域“四個(gè)意識(shí)”不強(qiáng)、責(zé)任落實(shí)不到位、工作措施不精準(zhǔn)、資金管理使用不規(guī)范、工作作風(fēng)不扎實(shí)、考核評(píng)估不嚴(yán)格等突出問題。要加強(qiáng)制度建設(shè)，扎緊制度籠子。第七，組織干部輪訓(xùn)。打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在人，在人的觀念、能力、干勁。要突出抓好各級(jí)扶貧干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)。對(duì)縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是提高思想認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)樹立正確政績(jī)觀，掌握精準(zhǔn)脫貧方法論，培養(yǎng)研究攻堅(jiān)問題、解決攻堅(jiān)難題能力。對(duì)基層干部，重點(diǎn)是提高實(shí)際能力，培育懂扶貧、會(huì)幫扶、作風(fēng)硬的扶貧干部隊(duì)伍。要吸引各類人才參與脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)村發(fā)展。要關(guān)心愛護(hù)基層一線扶貧干部，激勵(lì)他們?yōu)榇蚝妹撠毠?jiān)戰(zhàn)努力工作。第八，注重激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。要加強(qiáng)扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，激發(fā)貧困群眾積極性和主動(dòng)性，激勵(lì)和引導(dǎo)他們靠自己的努力改變命運(yùn)。改進(jìn)幫扶方式，提倡多勞多得，營(yíng)造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。［41］

2018年3月兩會(huì)期間，習(xí)近平對(duì)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)進(jìn)行精心指導(dǎo)。例如，2018年3月5日，習(xí)近平在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全面建成小康社會(huì)，標(biāo)志性的指標(biāo)是農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵是打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵是攻克貧困人口集中的鄉(xiāng)（蘇木）村（嘎查）。要采取更加有力的舉措、更加精細(xì)的工作，瞄準(zhǔn)貧困人口集中的鄉(xiāng)（蘇木）村（嘎查），重點(diǎn)解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、務(wù)工就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、醫(yī)療保障等問題。要完善大病兜底保障機(jī)制，解決好因病致貧問題。既要解決好眼下問題，更要形成可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制。要把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)鄉(xiāng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，把廣大農(nóng)牧民的生活家園全面建設(shè)好。今年是脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年。要認(rèn)真開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，加強(qiáng)扶貧資金管理，對(duì)挪用、貪污扶貧款項(xiàng)的行為嚴(yán)懲不貸。群眾對(duì)一些地方脫貧攻堅(jiān)工作中的形式主義、官僚主義、弄虛作假現(xiàn)象非常反感，要認(rèn)真加以解決。”［42］

（二）鼓足干勁脫貧攻堅(jiān)，決勝全面小康

十九大吹響了打贏、打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角，中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了最后階段的決勝期，扶貧脫貧的最后階段是最艱巨的階段，脫貧攻堅(jiān)仍面臨不小的挑戰(zhàn)，需要解決的突出問題依然不少。

第一，深度貧困地區(qū)脫貧難度大。深度貧困是貧中之貧、難中之難，是經(jīng)過幾輪扶貧剩下的“硬骨頭”。到2017年底，深度貧困地區(qū)貧困發(fā)生率超過18%的縣還有110個(gè)，貧困發(fā)生率超過20%的村還有16000多個(gè)；各省一共認(rèn)定了334個(gè)深度貧困縣，2017年底這334個(gè)縣的貧困發(fā)生率是11%，而同期全國(guó)的貧困發(fā)生率只有3.1%。深度貧困地區(qū)在2020年如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，難度很大。如果說脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)硬仗，那么深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是這場(chǎng)硬仗中的硬仗。

第二，特殊貧困群體脫貧難度大。我國(guó)約3000萬貧困人口中，持證殘疾人和65歲以上的老人超過了1000萬。2017年建檔立卡貧困人口中，因病因殘致貧比例居高不下，分別超過40%和14%，65歲以上老人占比超過16%，內(nèi)生動(dòng)力不足超過14%。尤其是長(zhǎng)期以來一些貧困地區(qū)自然條件惡劣，交通不便，群眾與現(xiàn)代社會(huì)隔離，窮怕了不敢想，窮慣了等靠要，從而在一些地方的脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)了干部作用發(fā)揮有余、群眾作用發(fā)揮不足現(xiàn)象，“干部干，群眾看”“干部著急，群眾不急”，一些貧困群眾“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”。

第三，脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)了一些突出問題。基層扶貧干部的作風(fēng)主流是好的，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來到2018年初，已有500多位基層同志倒在了脫貧攻堅(jiān)的第一線，甚至付出了生命。但是扶貧工作中也存在責(zé)任不落實(shí)、政策不落實(shí)、工作不落實(shí)，不精準(zhǔn)不到位，搞數(shù)字脫貧、弄虛作假，形式主義、官僚主義等問題。同時(shí)，吃扶貧資金的唐僧肉，打扶貧資金的歪主意，搞擠占挪用，貪污蠅貪，優(yōu)親厚友等消極腐敗現(xiàn)象仍然存在。尤其是近幾年隨著財(cái)政扶貧資金規(guī)模越來越大，中央將資金使用權(quán)限直接下放到縣，給扶貧工作帶來了很大的資金監(jiān)管壓力，導(dǎo)致2017年出現(xiàn)了虛報(bào)冒領(lǐng)和擠占挪用扶貧資金7.3億元的現(xiàn)象。

面對(duì)挑戰(zhàn)，在習(xí)近平總書記為核心黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全黨、全社會(huì)，全國(guó)各地、各級(jí)部門迅速行動(dòng)起來，制訂精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步充分認(rèn)識(shí)扶貧工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，進(jìn)一步增強(qiáng)打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的責(zé)任感、使命感和緊迫感，進(jìn)一步為謀劃實(shí)施好未來三年的精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作做出努力。

第一，聚焦深度貧困地區(qū)，化解特殊貧困群體的脫貧難題。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)是重中之重，要制定特殊政策，拿出超常舉措，以解決突出制約問題為重點(diǎn)，以重大幫扶措施為抓手，以補(bǔ)齊短板為突破口，堅(jiān)決攻下深度貧困堡壘，打贏脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗中的硬仗。一是，落實(shí)好中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制。中央統(tǒng)籌，就是要做好頂層設(shè)計(jì)，在政策、資金等方面為地方創(chuàng)造條件，加強(qiáng)脫貧效果監(jiān)管。省負(fù)總責(zé)，就是要做到承上啟下，把黨中央大政方針轉(zhuǎn)化為實(shí)施方案，促進(jìn)工作落地。市縣抓落實(shí)，就是要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策措施落地生根。按照中央的決策部署，中央對(duì)“三區(qū)三州”，包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏區(qū)，和四川涼山州、甘肅臨夏州、云南怒江州作為國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)給予了重點(diǎn)的支持。一方面制定深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間表、線路圖，針對(duì)深度貧困地區(qū)什么辦法什么路子可以脫貧，把中央的政策、地方的資源和當(dāng)?shù)氐娜肆y(tǒng)籌起來制定脫貧方案，2017年底已經(jīng)基本完成規(guī)劃制定工作。下一步繼續(xù)加強(qiáng)指導(dǎo)，將脫貧方案落實(shí)到位，進(jìn)行跟蹤、督促和檢查。二方面中央和省級(jí)要加大支持，包括東部地區(qū)幫助西部地區(qū)，新增加的資金主要向深度貧困地區(qū)投入。三方面加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控，對(duì)貧困發(fā)生率18%以上的縣、貧困發(fā)生率20%以上的村，發(fā)現(xiàn)工作不到位、有可能完不成任務(wù)的，提早做工作，防止最后出現(xiàn)死角。二是，合理確定目標(biāo)?！皟刹怀钊Ｕ稀笔屈h中央設(shè)定的2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，即到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。同時(shí)，要以唯物主義的態(tài)度對(duì)待這個(gè)問題，即使到了2020年，深度貧困地區(qū)也不可能達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展水平，要堅(jiān)持實(shí)事求是，不要好高騖遠(yuǎn)。既不能降低標(biāo)準(zhǔn)、影響質(zhì)量，也不要調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口。正如2018年3月5日習(xí)近平在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)所強(qiáng)調(diào)的：扶貧工作“既要下決心消除絕對(duì)貧困，又不能把胃口吊得太高，使大家期望值太高，力不從心，小馬拉大車，拉不動(dòng)的結(jié)果是好心沒辦成好事。”［43］三是，集中整合資源。“分則力散，專則力全?！苯鉀Q深度貧困問題，要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，整合各方資源打殲滅戰(zhàn)。就全國(guó)而言，下一步要重點(diǎn)解決深度貧困地區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及基本醫(yī)療有保障的問題。同時(shí)，在資金、項(xiàng)目、人員等方面整合各方面資源，加大東部地區(qū)和中央單位對(duì)深度貧困地區(qū)的幫扶支持力度，積極引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，形成“眾人拾柴火焰高”的強(qiáng)大力量。四是，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)要強(qiáng)化落地，吹糠見米，必須做到人員到位、責(zé)任到位、工作到位、效果到位。從中央到地方，各級(jí)黨委和政府都把深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)作為頭等大事，把脫貧職責(zé)扛在肩上，統(tǒng)籌做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作，實(shí)施最嚴(yán)格的考核評(píng)估，堅(jiān)持年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督查制度，加強(qiáng)督查問責(zé)，確保按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

特殊貧困群體脫貧難度大，需要加力攻堅(jiān)。對(duì)特殊貧困群體要采取更有力的舉措，更精準(zhǔn)地幫扶。對(duì)有勞動(dòng)能力的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，著力做好產(chǎn)銷銜接、勞務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，綜合實(shí)施保障性扶貧政策，確保病有所醫(yī)、殘有所助、生活有兜底。做好農(nóng)村最低生活保障工作的動(dòng)態(tài)化精細(xì)化管理，把符合條件的貧困人口全部納入保障范圍。因病致貧是脫貧攻堅(jiān)的一塊硬骨頭，2016年底，全國(guó)因病致貧、因病返貧的家庭還有553萬戶。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須牽住這個(gè)“牛鼻子”，大病集中救治一批，慢病簽約服務(wù)管理一批，重病兜底保障一批。

第二，加強(qiáng)扶貧工作作風(fēng)建設(shè)，完善扶貧資金管理。中央決定從2018年至2020年持續(xù)在全國(guó)范圍內(nèi)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，并明確將2018年作為脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年，用1年左右時(shí)間集中力量解決扶貧領(lǐng)域存在的責(zé)任落實(shí)不到位、工作措施不精準(zhǔn)、工作作風(fēng)不扎實(shí)、資金管理使用不規(guī)范，以及形式主義官僚主義和腐敗等突出問題，確保取得階段性成效。按照這一精神，各地扎實(shí)開展2018年脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)，加大對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗問題的查處力度，科學(xué)確定脫貧摘帽時(shí)間，對(duì)弄虛作假、搞數(shù)字脫貧的進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

與此同時(shí)，加強(qiáng)扶貧資金管理，一是健全公告公示制度。中央、省級(jí)、市、縣財(cái)政分配結(jié)果一律公開，鄉(xiāng)、村兩級(jí)扶貧項(xiàng)目安排和資金使用情況一律公告公示，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。二是強(qiáng)化監(jiān)管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。要對(duì)脫貧領(lǐng)域腐敗問題，發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅查處問責(zé)一起，絕不姑息遷就。三是加強(qiáng)資金整合，防止資金閑置和損失浪費(fèi)。在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步完善縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)，扶貧需要做哪些事情，需要花多少錢，先把項(xiàng)目編制出來，讓項(xiàng)目等錢，不要讓錢等項(xiàng)目，解決地方不會(huì)干、不敢干的問題。同時(shí)，組織第三方機(jī)構(gòu)去看扶貧資金使用效益到底怎么樣，將績(jī)效評(píng)估做得更好、更加完善。

第三，注重從思想上拔“窮根”，激發(fā)貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力。貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。貧困人口要實(shí)現(xiàn)真脫貧，脫真貧，必須通過自己的勞動(dòng)，有自己的收入渠道，而不是別人替他干出來的，不是送錢送出來的。各地圍繞激發(fā)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力上下功夫，探索采取多種措施。

一是加強(qiáng)扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，激發(fā)貧困群眾積極性和主動(dòng)性，激勵(lì)和引導(dǎo)他們靠自己的努力改變命運(yùn)。一是在政策上引導(dǎo)，通過實(shí)行扶貧政策，改進(jìn)幫扶方式，提倡多勞多得，防止政策“養(yǎng)懶漢”。二是教育和培訓(xùn)引導(dǎo)。教育引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變思想觀念，逐步消除精神貧困，培訓(xùn)提高他們的技能、水平和脫貧的能力。三是典型引導(dǎo)，營(yíng)造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。用一些做的好的成功脫貧的典型，引導(dǎo)貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，促進(jìn)形成自強(qiáng)自立、爭(zhēng)先脫貧的精神風(fēng)貌。四是通過村規(guī)民約引導(dǎo)。就是把村民們組織起來，實(shí)行自我管理、自我教育、自我約束，引導(dǎo)大家向上向善。比如許多地方有村民理事會(huì)，紅白喜事理事會(huì)，對(duì)亂花錢、紅白喜事大操大辦等不良習(xí)俗進(jìn)行引導(dǎo)。

二是采取開辦農(nóng)民脫貧攻堅(jiān)講習(xí)所等措施，組織起脫貧攻堅(jiān)的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。貴州畢節(jié)市在脫貧攻堅(jiān)過程中，為激發(fā)出群眾的內(nèi)生動(dòng)力，借鑒黨在大革命時(shí)期舉辦農(nóng)民運(yùn)動(dòng)講習(xí)所的做法，開辦農(nóng)民脫貧攻堅(jiān)講習(xí)所，以此搭建一個(gè)有吸引力的平臺(tái)，讓更多的農(nóng)民群眾參與進(jìn)來。按照黨組織延伸到哪里，脫貧攻堅(jiān)講習(xí)所就跟進(jìn)、覆蓋到哪里的原則，畢節(jié)市要求各縣鄉(xiāng)村都要辦講習(xí)所，通過群眾會(huì)、報(bào)告會(huì)、院壩會(huì)、田坎會(huì)等形式，向人民群眾講思想，讓群眾干有方向；講政策，讓群眾干有目標(biāo)；講思路，讓群眾干有激情；講方法，讓群眾干有效果。通過這“四講四干”，引導(dǎo)群眾丟掉“等靠要”的思想，丟掉“比窮不比富”的觀念和做法，在精神上把群眾重新組織起來，最大限度地激發(fā)出他們的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)業(yè)激情。群眾看到了辦法，看到了效果，看到了自己的前途，他的積極性就起來了，就很愿意投身到新農(nóng)村的建設(shè)中去。這種講習(xí)所特點(diǎn)是“講”和“習(xí)”并重，更注重實(shí)踐環(huán)節(jié)。農(nóng)民能聽得懂，感到管用，能解決問題，紛紛從“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹?。這種方法確實(shí)起到了開啟民智、凝聚民心、激發(fā)民力的作用。

“脫貧攻堅(jiān)講習(xí)所，干部群眾你和我，就像當(dāng)年見紅軍，看見干部不再躲，宣傳政策講道理，房前屋后種水果，黨給我們拔窮根，日子越過越紅火?！秉h的十九大期間，習(xí)近平總書記在參加貴州省代表團(tuán)的討論時(shí)聽到這首民謠，了解了講習(xí)所的有關(guān)情況，他高興地說：“新時(shí)代的農(nóng)民講習(xí)所，賦予它新的內(nèi)涵，這是創(chuàng)新?！保?4］

第四，把貧困地區(qū)脫貧的當(dāng)務(wù)之急與發(fā)展振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)相結(jié)合。十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，將之作為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)和新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。《意見》再次強(qiáng)調(diào)“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感”，指出“鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，既不降低扶貧標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細(xì)的工作，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧這場(chǎng)對(duì)全面建成小康社會(huì)具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)。”［45］這就提出了把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合的要求，為在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，為打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、決勝全面小康指明了方向。

把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，就是要在確保實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”基礎(chǔ)上，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改善、社會(huì)文明建設(shè)等，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。根本改變貧困地區(qū)落后面貌，必須久久為功，絕不能急于求成。

把脫貧攻堅(jiān)同實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，就要推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，主要從產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興五個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)，其中產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐。因此，要緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展落到促進(jìn)農(nóng)民增收上來，全力以赴消除農(nóng)村貧困，推動(dòng)鄉(xiāng)村生活富裕。

在全黨全社會(huì)的努力下，目前脫貧攻堅(jiān)工作呈現(xiàn)了由找準(zhǔn)幫扶對(duì)象向精準(zhǔn)幫扶穩(wěn)定脫貧轉(zhuǎn)變、由關(guān)注脫貧速度向保證脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重轉(zhuǎn)變的可喜局面，2020年整體消除絕對(duì)貧困勝利在握。這在中華民族幾千年歷史發(fā)展上將是首次整體消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，是對(duì)中華民族、對(duì)整個(gè)人類都具有重大意義的偉業(yè)。

注釋

①國(guó)家確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)2000年為人均年收入625元，貧困人口3209萬人；到2008年為895元，貧困人口減少到1004萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%。調(diào)整為新標(biāo)準(zhǔn)之后，農(nóng)村貧困人口相應(yīng)調(diào)整為3597萬。

②小康，是介于溫飽和富裕之間的一個(gè)發(fā)展階段。1995年1月，國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《全國(guó)人民生活小康水平的基本標(biāo)準(zhǔn)》；1996年3月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合研究制定了《全國(guó)農(nóng)村小康生活水平的基本標(biāo)準(zhǔn)》。