鄭鑾娟

（韓山師范學(xué)院,廣東 潮州 521041)

行政區(qū)劃是國家政治制度的重要組成部分，是國家權(quán)力再分配和政策制定的基礎(chǔ)。在我國當(dāng)前行政體制下，城市發(fā)展及其相應(yīng)的城市體系狀況直接與國家行政權(quán)力的空間配置有關(guān)，依賴于城市行政區(qū)劃分。而行政區(qū)劃調(diào)整是實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃科學(xué)化的重要手段，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。行政區(qū)劃的調(diào)整會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政權(quán)管理效率、社會(huì)資源配置、社會(huì)民族關(guān)系等會(huì)產(chǎn)生多方面重大的影響，這些方面的發(fā)展情況直接反應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)。其中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在行政區(qū)劃調(diào)整中的考量地位逐漸上升。行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)影響行政區(qū)劃內(nèi)的資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)要素在地理上的優(yōu)化配置以及范圍調(diào)整，從而影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。改革開放后，為了使行政區(qū)劃更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國行政區(qū)劃進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，其中縣級(jí)以上的城市行政區(qū)劃調(diào)整主要有撤縣設(shè)市（縣級(jí)），縣、市升格或地區(qū)改（地級(jí)）市，撤縣（市）設(shè)區(qū)這三種形式，前面兩種是改革開放以來調(diào)整最為集中的形式，大大促進(jìn)了中國城市數(shù)量的增加。

對(duì)于面積較大、人口較多的地級(jí)行政區(qū)來說，是進(jìn)行拆分、升格的區(qū)劃調(diào)整重點(diǎn)對(duì)象。原有面積較大、人口較多的地級(jí)行政區(qū)的區(qū)域面積和人口與中心城市的規(guī)模常有不相適應(yīng)的狀況，即中心城市相對(duì)較小，不能有效帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，拆分、升格的目的在于培育新的行政中心、區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，以便更有效地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。潮汕地區(qū)在改革開放后至1991年三市分立前這段時(shí)期，由汕頭統(tǒng)轄，全市人口規(guī)模一直是全省最大，全市人口密度是全省人口密度的2倍多，市區(qū)人口密度僅次于佛山市，但汕頭市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)水平卻在省內(nèi)處于中下游。改革開放后，潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的目的很大程度也是為了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城市化建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)中是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)一直是探討的重要問題。

一、改革開放以來潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整概況及研究區(qū)域確定

潮汕地區(qū)是廣東省的四大經(jīng)濟(jì)地域之一，其行政建制經(jīng)歷了多次的分分合合，歷史上的潮汕地區(qū)基本是一體的，在改革開放以后，其行政區(qū)劃調(diào)整主要經(jīng)歷三個(gè)階段。

（一）改革開放至1991年，汕頭統(tǒng)轄潮汕地區(qū)

1979年，撤銷汕頭地區(qū)革命委員會(huì)，成立汕頭地區(qū)行政專署，后于1983年撤銷汕頭地區(qū)建制，并入汕頭市，同年海豐、陸豐拆離汕頭市。1990年潮州定位副地級(jí)市。至此，汕頭市管轄揭陽、饒平、澄海、南澳、潮陽、普寧、惠來、揭西、潮州市等8縣1市，和安平、同平、金砂、公園、達(dá)濠、郊區(qū)6區(qū)。

（二）1991年，潮汕地區(qū)拆分，縣、市升格地級(jí)市，三市分立

1991年潮汕地區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行了一次大調(diào)整，整個(gè)潮汕拆分為汕頭、潮州、揭陽三個(gè)地級(jí)市。其中，潮州市管轄新設(shè)立的湘橋區(qū)（舊潮安縣析置）、新恢復(fù)的潮安縣及饒平縣；揭陽市管轄揭東、揭西、普寧、惠來4個(gè)縣；汕頭市管轄潮陽、澄海、南澳3個(gè)縣和金園區(qū)、升平區(qū)、龍湖區(qū)、達(dá)濠區(qū)4個(gè)市轄區(qū)。從此，潮汕三市分立，“三足鼎立”的行政區(qū)劃格局基本形成。

（三）1991年之后，三市繼續(xù)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整

三市分立后，適逢國家大力推動(dòng)城市化發(fā)展，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，潮汕三市先后對(duì)其內(nèi)部的行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，主要是采用撤縣設(shè)（縣級(jí)）市與撤縣（市）設(shè)區(qū)兩種形式。

1.汕頭市。1993年，撤銷潮陽縣，設(shè)立為潮陽市（縣級(jí)），由汕頭市代管。1994年，撤銷澄?？h，設(shè)立為澄海市（縣級(jí)），由汕頭市代管；擴(kuò)大汕頭市市轄區(qū)行政區(qū)域，從潮陽市拆出河鋪鎮(zhèn)劃歸汕頭市區(qū)，設(shè)立河浦區(qū)（縣級(jí)）；2003年，合并市轄區(qū)金園區(qū)、升平區(qū)為金平區(qū)；合并市轄區(qū)河浦區(qū)、達(dá)濠區(qū)為濠江區(qū)；撤銷潮陽市（縣級(jí)），分設(shè)為兩個(gè)區(qū)級(jí)建制，潮陽區(qū)和潮南區(qū)；撤銷澄海市（縣級(jí)）建制，設(shè)為澄海區(qū)；調(diào)整龍湖區(qū)區(qū)域。至此，汕頭市的地域管轄領(lǐng)域共包括金平、龍湖、潮陽、潮南、澄海、濠江共6區(qū)和南澳縣1縣。

2.揭陽市。1993年，撤銷普寧縣，設(shè)立普寧市（縣級(jí)），由揭陽市代管；2012年，揭東縣改為揭東區(qū)。幾經(jīng)調(diào)整，揭陽市的管轄范圍為榕城區(qū)、揭東區(qū)、揭西縣、惠來縣，代管普寧市，共2區(qū)2縣1市。

3.潮州市。2013年，撤銷潮安縣，設(shè)立潮安區(qū)，原潮安縣除磷溪鎮(zhèn)、官塘鎮(zhèn)、鐵鋪鎮(zhèn)的其他區(qū)域。至此，潮州市管轄范圍為湘橋區(qū)、潮安區(qū)和饒平縣共2區(qū)1縣。

由于1983年陸豐縣和海豐縣拆離汕頭，其余縣市由汕頭市統(tǒng)轄，地域范圍相當(dāng)于分立之后的潮汕三市。另外，由于數(shù)據(jù)可獲取的年份基本是1983年以后，所以文章所研究的潮汕地區(qū)的地域范圍以潮汕三市為準(zhǔn)，不包括陸豐縣和海豐縣，內(nèi)容主要分析改革開放以來，潮汕地區(qū)經(jīng)過了一系列的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效應(yīng)。

二、潮汕地區(qū)行政區(qū)調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響分析

（一）行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)潮汕地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

潮汕地區(qū)擁有良好的地理?xiàng)l件和人文歷史，其經(jīng)濟(jì)在改革開放之后得到了較大的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張明顯。但這種縱向的發(fā)展情況對(duì)于分析潮汕地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r意義不大，此時(shí)，全國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)也都取得巨大發(fā)展。為更客觀地分析改革開放后行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)，采用橫向?qū)Ρ鹊姆椒ǎ饕菍?duì)潮汕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全省的情況進(jìn)行對(duì)比，分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。

由于數(shù)據(jù)不全，數(shù)據(jù)從1984年開始統(tǒng)計(jì)，其中潮汕地區(qū)缺失1984年和1987年GDP的數(shù)據(jù)，結(jié)果如表1和圖1。從表1可見，除固定資產(chǎn)投資總額與工業(yè)總產(chǎn)值的發(fā)展速度略高于全省的發(fā)展速度，其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的年均增長率都低于全省水平。而圖1更加具體地反映出潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占全省比重的發(fā)展變化，其中GDP、利用外資總額、財(cái)政收入、城市社會(huì)商品零售總額這四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省的占比均是下降趨勢，或是先上升后下降，且下降的時(shí)間大致都在1995年至2005年左右，后來發(fā)展速度都慢于全省的水平。另外，潮汕地區(qū)固定資產(chǎn)投資和工業(yè)總產(chǎn)值的全省占比的發(fā)展走勢卻有所不同，1995年前呈上升趨勢，之后開始下降，但與其他指標(biāo)不同的是,到2005年左右不再繼續(xù)下降，而是反向增長。從六項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)變化可以看出，潮汕行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)影響并不是在1991年三市分立后馬上表現(xiàn)出來的，而是有一個(gè)緩沖階段延續(xù)之前的發(fā)展形勢，大概經(jīng)過5年到10年的時(shí)間，整體發(fā)展速度開始下降，落后于全省水平。

表1 改革開放以來潮汕地區(qū)與全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增長率對(duì)比

圖1改革開放以來潮汕各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省的占比

（二）行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕潮揭三市發(fā)展的影響

分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕潮揭三市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)影響，是繼續(xù)橫向?qū)Ρ热蟹至⒑蟾鱾€(gè)城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化情況，探討區(qū)劃調(diào)整后三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。1991年行政區(qū)劃調(diào)整之前，潮汕地區(qū)由汕頭統(tǒng)轄，三市各自所管轄的縣區(qū)在1991年之前的數(shù)據(jù)無法整理完整，所以分析的數(shù)據(jù)主要是從1992年開始。

從附表1、附表2可見，汕頭市的GDP、固定資產(chǎn)投資總額、工業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入占潮汕三市總量的比重的變化趨勢基本是先下降后小幅回升再下降，總體呈明顯下降趨勢，其中工業(yè)總產(chǎn)值與固定資產(chǎn)投資總額的下降幅度最大，下降超過20%與30%以上，僅有利用外資的比重先大幅下降再大幅上升，利用外資在三市中占有絕對(duì)優(yōu)勢。而從三市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增長率看，汕頭利用外資的增長率雖領(lǐng)先其他兩市，但卻是負(fù)增長，說明絕對(duì)數(shù)值仍是下降的。另外，汕頭市的其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長率基本都慢于揭陽、潮州，僅有GDP和固定資產(chǎn)投資總額快于潮州。從數(shù)據(jù)可見，三市分立后汕頭市轄的區(qū)縣變化復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)腹地范圍減少，經(jīng)濟(jì)集聚能力下降，即使后來再進(jìn)行撤縣設(shè)市、撤市設(shè)區(qū)等調(diào)整，仍然未能改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑的趨勢，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕頭的經(jīng)濟(jì)削弱作用最明顯。

而揭陽與潮州作為新設(shè)立地級(jí)市，產(chǎn)生了新的地級(jí)行政中心，各自有新的經(jīng)濟(jì)腹地，有利于其產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)集聚，但這種效應(yīng)在兩個(gè)城市卻反映不一。潮州在近現(xiàn)代逐漸失去原有的區(qū)域中心地位，一度依附于汕頭，三市分立后得以重新獨(dú)立，但從潮州各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，其經(jīng)濟(jì)占潮汕經(jīng)濟(jì)總量的比重基本都是最低的，且呈下降的趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面仍較落后。而揭陽則抓住了行政區(qū)劃調(diào)整后經(jīng)濟(jì)獨(dú)立自主發(fā)展的契機(jī)，城市發(fā)展集聚能力得到強(qiáng)化，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)超潮州，并有追趕、超越汕頭的趨勢，如工業(yè)總產(chǎn)值到2015年比重占三市總量超過50%，僅有利用外資的比重與絕對(duì)額是下降的，但過程中曾大幅增長并超過汕頭，只是后來又回落。另外，除了利用外資，揭陽其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的年均增長率均是最快。

縱觀改革開放以來潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以看出行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)際上是地方政府行政管理權(quán)力在地域空間的重新劃分和配置，并期望能以此帶動(dòng)城市發(fā)展。行政區(qū)劃調(diào)整或許可以在一段時(shí)間內(nèi)、一定程度上促進(jìn)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但并不能從根本上保證城市的有效與持續(xù)的發(fā)展。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)潮汕地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有明顯的推動(dòng)作用，而對(duì)具體的三個(gè)城市的影響作用各有不同，其中對(duì)汕頭市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的削弱作用最明顯，其次是潮州，而對(duì)揭陽的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用最為突出。所以，從三個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可以看出，探尋潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市化發(fā)展的保障機(jī)制，不能簡單地依賴于行政區(qū)劃調(diào)整，需要不斷地優(yōu)化、改進(jìn)地方政府行政管理的創(chuàng)新，積極轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上引導(dǎo)城市向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。

附表1 1991年行政區(qū)劃調(diào)整后汕潮揭三市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)各自占潮汕經(jīng)濟(jì)總量的比重

附表2 1992年以來汕潮揭三市經(jīng)濟(jì)年平均增長率