吳蕓 謝新水

〔摘要〕公共政策的失效跟社會(huì)個(gè)體對(duì)政策供給主體的信任有關(guān)。隨著我國(guó)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，民生領(lǐng)域的公共政策成為社會(huì)個(gè)體最敏感、最關(guān)注的公共政策?；谖覈?guó)中央政府和地方政府的差序信任格局，利用中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查有關(guān)政府信任的數(shù)據(jù)，對(duì)民生憂慮與中央政府信任和地方政府信任做有序logistic回歸分析發(fā)現(xiàn)：民生領(lǐng)域中的政府信任呈現(xiàn)出差序格局；污染憂慮中的噪音污染、居住憂慮中的社區(qū)安全問(wèn)題，顯著降低中央政府信任；醫(yī)療憂慮中的看病貴問(wèn)題、居住憂慮中的社區(qū)公共設(shè)施問(wèn)題，顯著提高中央政府信任；水污染、噪音污染憂慮和居住憂慮，顯著降低地方政府信任。由此，提出了一種基于“政府信任”的政策主體界定新模式。這一新模式有別于以行政權(quán)力層級(jí)來(lái)界定公共政策供給主體，既可以提高民生領(lǐng)域中的政府績(jī)效，改善民生問(wèn)題，又可以有針對(duì)性地提升政府的公信力。

〔關(guān)鍵詞〕

民生領(lǐng)域；政府信任；醫(yī)療憂慮；污染憂慮；居住憂慮；政策供給主體

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D625 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）01-0094-11

一、引言

隨著全球化和信息社會(huì)的來(lái)臨，信任問(wèn)題成為了世界各國(guó)政府發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題。20世紀(jì)六七十年代以來(lái)，在社會(huì)治理過(guò)程中，西方國(guó)家普遍發(fā)生了政府信任下降的問(wèn)題，甚至引發(fā)了政府信任危機(jī)，大都形成了民眾依賴(lài)政府卻又不信任政府的悖論。為了提升政府信任，西方國(guó)家政府圍繞提升政府公信力、重建政府信任進(jìn)行了一系列的政府改革。例如，重新進(jìn)行選舉或組閣、反腐或通過(guò)建立公私合作伙伴關(guān)系緩解地方政府的信任危機(jī)等。同樣，近年來(lái)，我國(guó)道德滑坡、社會(huì)失信的現(xiàn)象比比皆是，因此開(kāi)展社會(huì)信用體系建設(shè)成為我國(guó)開(kāi)展社會(huì)治理的重要內(nèi)容。在2018年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)政府公信力是政府建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必要步驟，是深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的目的和歸宿。

中西方學(xué)者在信任研究的很多方面形成了共識(shí)。在一般意義上，信任是社會(huì)發(fā)展、組織發(fā)展和政府發(fā)展的基礎(chǔ)。具體而言，在個(gè)體層面，信任是個(gè)體合作的基礎(chǔ)，社會(huì)和諧的源泉；在組織層面，組織信任是獲得組織支持、組織忠誠(chéng)的前提，也是有效組織行為的保障；在政府層面，政府信任是國(guó)家治理者獲得民眾對(duì)其政治體制支持的前提〔1〕，是政府行動(dòng)獲得合法性的前提，也是公共政策得以有效施行的保障。一旦政府信任下降，社會(huì)將發(fā)生抗?fàn)幮缘墓駞⑴c行為，損害社會(huì)穩(wěn)定。〔2〕

就我國(guó)政府信任結(jié)構(gòu)而言，中央政府與地方政府獲得民眾信任的程度存在顯著差異，這種差異化的結(jié)構(gòu)被描述為“差序政府信任”格局〔3〕，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。一是政府層級(jí)越高則容易獲得信任，政府層級(jí)越低則難以被信任。這種差序政府信任結(jié)構(gòu)被大量基于中國(guó)各個(gè)階層、群體的實(shí)證研究證實(shí)〔4〕；2009年至2011年中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查數(shù)據(jù)表明，村民對(duì)國(guó)家、省級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的信任感依次下降〔5〕。二是高頻度、低烈度、纏訪型的村民上訪行為針對(duì)的不是高層政府而是基層政府〔6〕，其原因在于與高層政府缺少互動(dòng)、認(rèn)知不強(qiáng)，所以民眾對(duì)高層政府信任程度高〔7〕。政府信任結(jié)構(gòu)的差序格局無(wú)疑也與我國(guó)歷史文化和行政體制密切相關(guān)。

就政府信任與公共政策的關(guān)系而言，已有研究存在相互對(duì)立的兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府信任是由政策執(zhí)行效果或政策工具決定的：經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、宣傳政策、反腐敗的政治政策、社會(huì)沖突協(xié)調(diào)政策的效果，〔8〕與政府信任顯著相關(guān)，政策工具與政府信任顯著相關(guān)?！?〕另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)個(gè)體對(duì)政府的信任程度，是由政策之外的因素決定的，其中社會(huì)資本是關(guān)鍵因素。社會(huì)資本視角的研究將政府信任的變化歸因于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)互動(dòng)與社會(huì)合作。〔10〕在微觀層面，親友信任、同事信任和熟人信任〔11〕、工會(huì)政黨、環(huán)保組織和慈善組織的成員身份都與政府信任有關(guān)〔12〕。

隨著我國(guó)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，民生領(lǐng)域的公共政策成為社會(huì)個(gè)體最敏感、最關(guān)注的公共政策。這主要是因?yàn)槊裆I(lǐng)域的公共政策是社會(huì)個(gè)體與政府距離最近的公共政策領(lǐng)域；此外，民生領(lǐng)域的公共政策涉及到社會(huì)個(gè)體最迫切關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題，影響到其基本生存環(huán)境，與社會(huì)個(gè)體的生活息息相關(guān)。政府在民生領(lǐng)域的公共政策提供情況勢(shì)必會(huì)影響到社會(huì)個(gè)體對(duì)政府的感受和評(píng)價(jià)，影響到社會(huì)個(gè)體對(duì)公共政策供給者即政府的信任程度。黨的十九大報(bào)告指出：我國(guó)民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題……必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展……從政策制定意義上看，我國(guó)民生領(lǐng)域的政策制定還有很大空間。

目前而言，公共政策供給主體是依據(jù)行政權(quán)力級(jí)別來(lái)界定的，事實(shí)在于，有些公共政策執(zhí)行的失效，跟社會(huì)個(gè)體對(duì)政策供給主體的信任有關(guān)，低信任度的政策主體，制定的政策的執(zhí)行效果相對(duì)較低。那么，為了提高政策效率，本文提出一個(gè)具體問(wèn)題，就民生領(lǐng)域政策制定的主體而言，民生領(lǐng)域的哪些政策需要中央政府制定，而哪些政策最好由地方政府制定呢？因此，本文希望繼續(xù)思考的問(wèn)題有以下三個(gè)：其一，目前我國(guó)民生領(lǐng)域的政府信任現(xiàn)狀是什么？其二，民生領(lǐng)域政府信任的差序格局，可以作為界定政策制定主體的關(guān)鍵要素嗎？其三，如何以政府信任為依據(jù)，來(lái)劃分中央政府與地方政府在民生領(lǐng)域中政策的供給范圍？

二、民生領(lǐng)域中政府信任的差序結(jié)構(gòu)

（一）基本研究假設(shè)

在現(xiàn)代社會(huì)中，政策與社會(huì)個(gè)體的發(fā)展密切相關(guān)，并深刻影響社會(huì)個(gè)體的生活。由于社會(huì)個(gè)體特別是城市居民，依賴(lài)政府的公共服務(wù)以保障其基本生活尊嚴(yán)、增加生活幸福感，因此，民生政策會(huì)影響政府信任。有關(guān)這方面的研究，一些學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了以下四方面的研究。

其一，通過(guò)1990年至2012年World Value Survey的四次調(diào)查數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了包括民生政策干預(yù)在內(nèi)的政府干預(yù)程度顯著影響社會(huì)個(gè)體對(duì)政府信任的評(píng)價(jià)〔13〕；其二，通過(guò)世界價(jià)值觀調(diào)查（WVS）、政府質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)、KOF全球化數(shù)據(jù)庫(kù)中48個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了社會(huì)個(gè)體基于政府民生政策的生活滿意度與政府信任顯著相關(guān)〔14〕；其三，通過(guò)第一波和第四波亞洲民主價(jià)值觀調(diào)查（Asia barometer Survey）中的中國(guó)數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了社會(huì)個(gè)體對(duì)民生服務(wù)等公共服務(wù)的高滿意度提升能夠顯著改善由于對(duì)政府的反腐績(jī)效的不滿而產(chǎn)生的政府不信任〔15〕；其四，通過(guò)2013年至2014年中國(guó)16個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了社會(huì)個(gè)體對(duì)民生政策的滿意度，可以顯著改善對(duì)中央政府的信任度〔16〕。

在整體意義上，民生政策的政策問(wèn)題可以視為民生憂慮或民生風(fēng)險(xiǎn)?！?7〕據(jù)此，本文提出一個(gè)基本研究假設(shè)（H0）：民生憂慮顯著影響政府信任。以此為基礎(chǔ)，對(duì)醫(yī)療、環(huán)境污染、社區(qū)居住和養(yǎng)老等四方面提出分假設(shè)。

第一，醫(yī)療憂慮方面?；竟残l(wèi)生服務(wù)包括醫(yī)療保障制度、計(jì)劃免疫接種、婦幼保健、重大疾病防控、突發(fā)事故救護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生檢測(cè)等，都具有很強(qiáng)的社會(huì)性，關(guān)系到社會(huì)個(gè)體的身體和心理健康程度，也是其獲得生活幸福感的基本支撐，需要政府通過(guò)財(cái)政資金來(lái)保障。然而，由于社會(huì)個(gè)體對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的不確定性，無(wú)法預(yù)先知道自己是否會(huì)得病、得什么病、需要什么樣的具體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以及需要花費(fèi)多少錢(qián)醫(yī)治；因此社會(huì)個(gè)體對(duì)于看病難、看病貴的憂慮，會(huì)影響其對(duì)政府的信任程度。據(jù)此提出本研究的第一個(gè)和第二個(gè)分假設(shè)。

研究假設(shè)（H1-1）：醫(yī)療憂慮顯著影響中央政府信任。

研究假設(shè)（H1-2）：醫(yī)療憂慮顯著影響地方政府信任。

第二，環(huán)境污染憂慮方面。隨著霧霾肆虐，空氣污染成為困擾全國(guó)的問(wèn)題；水污染、噪音污染等環(huán)境污染破壞了人們的正常生活。政府對(duì)空氣污染、水污染、噪音污染等環(huán)境污染問(wèn)題的治理行動(dòng)和效果，受到社會(huì)個(gè)體的普遍關(guān)注。環(huán)境關(guān)心、環(huán)保支付意愿與政府信任存在顯著相關(guān)關(guān)系〔18〕，城市居民對(duì)空氣污染的主觀感受以及對(duì)空氣污染治理的盡責(zé)評(píng)價(jià)，是影響城市居民對(duì)政府信任的兩種機(jī)制〔19〕。據(jù)此，提出本研究的第三個(gè)和第四個(gè)分假設(shè)。

研究假設(shè)（H2-1）：污染憂慮顯著影響中央政府信任。

研究假設(shè)（H2-2）：污染憂慮顯著影響地方政府信任。

第三，社區(qū)居住憂慮方面。隨著我國(guó)住房改革的發(fā)展，原先由單位提供基本居住管理服務(wù)的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐓^(qū)提供基本居住管理服務(wù)的模式。由于社區(qū)地與居民的生活體驗(yàn)息息相關(guān)，社區(qū)公共設(shè)施豐富與便捷的程度和社區(qū)安全，成為社區(qū)居民考量居住環(huán)境的關(guān)鍵方面；而且人們的安全風(fēng)險(xiǎn)感知程度越低，則政府信任就越高〔20〕。據(jù)此，提出本研究的第五個(gè)和第六個(gè)分假設(shè)：

研究假設(shè)（H3-1）：居住憂慮影響中央政府信任。

研究假設(shè)（H3-2）：居住憂慮影響地方政府信任。

第四，養(yǎng)老憂慮方面。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)日益加劇，社會(huì)個(gè)體對(duì)老年生活憂慮常伴心間。例如，是否有人照料老年人，老年人是否有足夠的金錢(qián)維持日常開(kāi)銷(xiāo)，老年人是否可以擁有決策自由，等等。此外，政府對(duì)于老年人的基本生活的保障，不僅關(guān)系到老年人晚年的尊嚴(yán)與幸福，而且與社會(huì)的代際公平、政治穩(wěn)定息息相關(guān)。據(jù)此，提出本研究的第七個(gè)和第八個(gè)分假設(shè)：

研究假設(shè)（H4-1）：養(yǎng)老憂慮影響中央政府信任。

研究假設(shè)（H4-2）：養(yǎng)老憂慮影響地方政府信任。

此外，社會(huì)個(gè)體的一些其他因素會(huì)影響政府信任。身體和生理的健康程度和收入水平可能會(huì)影響社會(huì)個(gè)體的主觀認(rèn)知能力，進(jìn)而影響政府信任〔21〕；戶籍分割〔22〕、性別〔23〕和政黨身份可能會(huì)影響社會(huì)個(gè)體的主觀認(rèn)知態(tài)度，進(jìn)而影響社會(huì)個(gè)體的政府信任。所以，本研究將健康程度、收入水平、性別、政黨、戶籍作為控制變量。

基于此，本研究的研究框架為：將政府信任細(xì)分為中央政府信任與地方政府信任，并將它們作為被解釋變量；以醫(yī)療、環(huán)境、居住、養(yǎng)老等四方面的民生憂慮為解釋變量，考察民生憂慮對(duì)政府信任的影響方式與機(jī)理。

（二）研究數(shù)據(jù)與方法

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心開(kāi)展的“中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（Chinese General Social Survey，CGSS）”，調(diào)查對(duì)象為全國(guó)31個(gè)?。ǜ郯呐_(tái)以外）的個(gè)人。數(shù)據(jù)采集采取多階分層抽樣的抽樣方法、面訪的調(diào)查模式，應(yīng)答率為74.32%；數(shù)據(jù)樣本共計(jì)11783個(gè)；剔除不知道、不回答與不適用等缺失值后，保留中央政府信任有效樣本11729個(gè)、地方政府信任有效樣本11712個(gè)。

由于本研究的被解釋變量（中央政府信任與地方政府信任）是定序變量，故分析時(shí)采用有序logistic回歸分析；被解釋變量、解釋變量設(shè)計(jì)說(shuō)明及分布情況如表1。

（三）政府信任的差序結(jié)構(gòu)

社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府的信任高于其對(duì)地方政府的信任。第一，如表2所示，社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府的信任程度分布中，完全可信的比例最高，占52.5%，比較可信的占36.3%，兩者合計(jì)共占89.2%；但對(duì)于地方政府而言，社會(huì)個(gè)體認(rèn)為完全可信的僅占24%；比較可信的比例最高，占40.6%，兩者合計(jì)共占65%。可見(jiàn)，盡管社會(huì)個(gè)體對(duì)政府的信任程度總體較高，然而，認(rèn)為地方政府完全可信的比例遠(yuǎn)低于認(rèn)為中央政府完全可信的比例。第二，通過(guò)政府信任程度頻數(shù)折線圖（圖1）也可以看出，地方政府的不可信度比較高。例如，社會(huì)個(gè)體認(rèn)為地方政府完全不可信（4.5%）、比較不可信（11.6%）、居于可信與不可信之間的比例（18.8%），都高于中央政府的相應(yīng)比例。

（三）民生憂慮對(duì)政府信任影響的回歸分析

通過(guò)有序Logistic回歸模型研究醫(yī)療憂慮、污染憂慮、居住憂慮和養(yǎng)老憂慮對(duì)政府信任的影響程度，分析結(jié)果如表3所示。兩個(gè)模型分別表示民生憂慮對(duì)中央政府信任程度（模型1）和地方政府信任程度（模型2）的影響。

第一，醫(yī)療憂慮方面。擔(dān)憂看病貴對(duì)中央政府信任有顯著正向影響，即社會(huì)個(gè)體越擔(dān)心當(dāng)患重病的時(shí)候付不起醫(yī)藥費(fèi)用，則對(duì)中央政府的信任程度越高，也就是希望中央政府出臺(tái)政策解決“看病貴”的問(wèn)題。這一結(jié)果支持了研究假設(shè)1-1。具體而言，這種正向影響可能因?yàn)樯鐣?huì)個(gè)體希望中央政府解決看病貴的問(wèn)題，即通過(guò)制定國(guó)家層面的醫(yī)療保障政策來(lái)解決看病貴的問(wèn)題。然而，擔(dān)憂看病難對(duì)中央政府信任、地方政府信任都沒(méi)有顯著影響。這一結(jié)果并未支持研究假設(shè)1-1和研究假設(shè)1-2。這說(shuō)明政府信任程度對(duì)看病難問(wèn)題的嚴(yán)重程度并不敏感。換句話講，無(wú)論看病是否困難，與社會(huì)個(gè)體對(duì)政府信任的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。我們認(rèn)為，引起這一結(jié)果的原因可能還有兩個(gè)：一是我們習(xí)慣將“看病難、看病貴”當(dāng)作醫(yī)療領(lǐng)域中的一個(gè)整體問(wèn)題，可能是誤解，但看病貴確實(shí)存在；二是樣本對(duì)象可能沒(méi)有碰到看病難的問(wèn)題?？傮w而言，醫(yī)療憂慮中的看病貴問(wèn)題需要引起重視。

第二，環(huán)境污染憂慮方面。一方面，擔(dān)憂水污染對(duì)地方政府信任有顯著負(fù)向影響，即社會(huì)個(gè)體越認(rèn)為水污染問(wèn)題程度嚴(yán)重、對(duì)水污染問(wèn)題憂慮程度越高，則對(duì)地方政府的信任程度越低。這一研究結(jié)果支持了研究假設(shè)2-1。這一結(jié)果的形成原因在于水污染的起因和保護(hù)都有地域性，地方政府應(yīng)該負(fù)有區(qū)域責(zé)任；另一方面，擔(dān)憂噪音污染對(duì)中央政府信任和地方政府信任均有顯著負(fù)向影響，即社會(huì)個(gè)體越認(rèn)為噪音污染問(wèn)題程度嚴(yán)重、對(duì)噪音污染問(wèn)題憂慮程度越高，則對(duì)中央政府和地方政府的信任程度都越低。這一研究結(jié)果支持了研究假設(shè)2-1和研究假設(shè)2-2。從現(xiàn)實(shí)生活中可以感知，噪音污染的形成可能就是公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)或施工等原因，大都是中央和地方合作建設(shè)而成。

第三，社區(qū)居住憂慮方面。擔(dān)憂社區(qū)安全對(duì)中央政府信任和地方政府信任均有顯著負(fù)向影響，即社會(huì)個(gè)體越認(rèn)為社區(qū)不安全、對(duì)社區(qū)安全憂慮程度越高，則對(duì)中央政府和地方政府的信任程度都越低。這一研究結(jié)果支持了研究假設(shè)3-1和研究假設(shè)3-2。此外，擔(dān)憂社區(qū)公共設(shè)施對(duì)地方政府信任有顯著負(fù)向影響，即社會(huì)個(gè)體越認(rèn)為社區(qū)公共設(shè)施不足、對(duì)社區(qū)公共設(shè)施憂慮程度越高，則對(duì)地方政府的信任程度越低。這一研究結(jié)果與研究假設(shè)3-2相符。而且，擔(dān)憂社區(qū)公共設(shè)施對(duì)中央政府信任有顯著正向影響，即社會(huì)個(gè)體越認(rèn)為社區(qū)公共設(shè)施不足、對(duì)社區(qū)公共設(shè)施憂慮程度越高，則對(duì)中央政府的信任程度越高。這一研究結(jié)果支持了研究假設(shè)3-1，然而，這種正向影響可能是因?yàn)樯鐣?huì)個(gè)體將社區(qū)公共設(shè)施不足的問(wèn)題歸咎于地方政府，但是寄希望于中央政府通過(guò)制定統(tǒng)一政策的方式，解決社區(qū)公共設(shè)施不足的問(wèn)題。

第四，養(yǎng)老憂慮方面。擔(dān)憂養(yǎng)老照料、擔(dān)憂養(yǎng)老決策自主性和擔(dān)憂養(yǎng)老金錢(qián)對(duì)中央政府信任和地方政府信任都沒(méi)有顯著影響。這一結(jié)果并未支持研究假設(shè)4-1和研究假設(shè)4-2。這一結(jié)果的形成，可能還是因?yàn)槲覈?guó)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)文化在起作用，特別是非城鎮(zhèn)化地區(qū)，社會(huì)個(gè)體對(duì)養(yǎng)老的憂慮主要來(lái)源于家庭，將養(yǎng)老的責(zé)任主要?dú)w于家庭而非政府，“家庭養(yǎng)老”目前還是主流理念。

總之，民生憂慮中的一些問(wèn)題顯著影響政府信任。具體而言，污染憂慮中的噪音污染、居住憂慮中的社區(qū)安全問(wèn)題，顯著降低中央政府信任；醫(yī)療憂慮中的看病貴問(wèn)題、居住憂慮中的社區(qū)公共設(shè)施問(wèn)題，顯著提高中央政府信任；水污染和噪音污染憂慮、居住憂慮中的社區(qū)公共設(shè)施和社區(qū)安全問(wèn)題，顯著降低地方政府信任；看病難問(wèn)題、空氣污染問(wèn)題、水污染問(wèn)題對(duì)中央政府信任無(wú)顯著影響；看病難、看病貴問(wèn)題和空氣污染問(wèn)題對(duì)地方政府信任沒(méi)有顯著影響；養(yǎng)老照料、養(yǎng)老決策和養(yǎng)老資金問(wèn)題對(duì)中央政府信任和地方政府信任都無(wú)顯著影響。（見(jiàn)表4）

三、以“政府信任”的差序格局界定民生領(lǐng)域政策的供給主體

在公共生活中，我們可以看到這樣的現(xiàn)象：一是中央政府代表著政治制度與整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，位居科層制政府頂端，與社會(huì)個(gè)體日常生活距離遠(yuǎn)；地方政府代表著公共政策的具象表現(xiàn)，與社會(huì)個(gè)體日常生活距離近；二是地方政府是所有公共政策的執(zhí)行者，政策制定過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，都與地方政府相關(guān)；三是地方政府是民眾聯(lián)系中央政府的通道。這就形成了中央政府和地方政府在制定公共政策方面的具體分工。當(dāng)然，由于我國(guó)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，大多數(shù)政策制定的權(quán)力大都集中于中央，因此很多政策都是由中央制定的。然而，由于我國(guó)幅員遼闊，公共事務(wù)具有的多樣性和差異性都很強(qiáng)，在中央集權(quán)行政體制下，由于地方政府具有眾多的自主性，而且中央政府也要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，因此，不妨礙我國(guó)形成政策供給主體模式的多樣性。

目前而言，在公共政策供給主體方面，我國(guó)中央政府與地方政府的政策供給角色存在差異，政策供給模式大體有以下五種情況。

第一，共同塑造模式。在特定領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)中，中央政府與地方政府博弈或合作以塑造公共政策。如在保障性住房政策領(lǐng)域，中央部門(mén)間、地方政府及其職能部門(mén)、開(kāi)發(fā)商等營(yíng)利組織間的利益結(jié)盟、變通，排斥其他參與主體影響政策結(jié)果?！?4〕第二，中央政府主體模式，即中央政府是公共政策供給主體，地方政府是執(zhí)行者。如在環(huán)境治理領(lǐng)域，中央政府通過(guò)政治激勵(lì)、晉升激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)三種機(jī)制，確保地方政府執(zhí)行中央政策?！?5〕第三，地方政府主體模式。主要體現(xiàn)為地方試點(diǎn)中央推廣，如基層治理領(lǐng)域的村務(wù)監(jiān)督方面，地方政府首先進(jìn)行政策試驗(yàn)，如果該政策試驗(yàn)有效且合規(guī)，則轉(zhuǎn)化為中央政府的政策?！?6〕第四，共同供給模式。如養(yǎng)老政策領(lǐng)域，具有信息相對(duì)優(yōu)勢(shì)的地方政府與具有決策權(quán)的中央政府共同供給公共政策?！?7〕第五，中央地方分工模式。在流動(dòng)農(nóng)民工子女教育領(lǐng)域，中央政府負(fù)責(zé)明確導(dǎo)向，地方政府負(fù)責(zé)制定和落實(shí)具體政策；〔28〕在科技企業(yè)扶持領(lǐng)域，中央政府負(fù)責(zé)制定具有引領(lǐng)性和推動(dòng)性的政策，地方政府負(fù)責(zé)制定創(chuàng)新性的政策；〔29〕中央政府與地方政府在特定政策領(lǐng)域的任務(wù)分工方式可能變化，如在高校畢業(yè)生基層就業(yè)領(lǐng)域，政策制定的主體從中央政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?0〕。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的建設(shè)，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化都取得了很大發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這種境況下，為了實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，民生領(lǐng)域的問(wèn)題就成為了需要解決的主要問(wèn)題，這是黨的十九大報(bào)告提出的重要任務(wù)。具體就醫(yī)療、環(huán)境、居住、養(yǎng)老等民生方面的政策而言，中央政府承擔(dān)著方向性、原則性、確定性和統(tǒng)一政策的制定，地方政府代表著差異化政策的制定，并承擔(dān)著具體政策的執(zhí)行。根據(jù)政府信任的差序格局和社會(huì)個(gè)體在民生憂慮與政府信任之間的關(guān)系，我們?cè)噲D提出一種新的界定公共政策供給主體的方式：基于政府信任的差序格局界定民生政策供給主體的模式。具體而言，是就某一政策問(wèn)題進(jìn)行政府信任測(cè)評(píng)，以信任得分高低確定政策的供給主體。這是一種新的界定政策供給主體的模式。這種模式在理論研究和政策實(shí)踐領(lǐng)域都有很好的創(chuàng)新性。

在理論研究領(lǐng)域。在既往的政策制定過(guò)程中，主要的思路是按照官僚行政體系不同層級(jí)的權(quán)力，來(lái)確定政策主體的。也就是說(shuō)，一般的公共政策制定都依照權(quán)力劃分來(lái)確定政策制定主體，沒(méi)有將政府信任作為政策制定所要考慮的要素。本文所提出的政策供給主體界定模式，承認(rèn)政府信任的差序格局，將政府信任差序格局置于政策制定過(guò)程中，并以此來(lái)確定公共政策的供給主體，突破了既有模式。因此，可以在理論上開(kāi)拓公共政策制定的思考范圍，創(chuàng)新公共政策的供給模式?？梢灶A(yù)料，將政府信任嵌入公共政策制定過(guò)程中，可能會(huì)對(duì)目前行政體系中，政策制定的權(quán)力秩序有一定沖擊。撇開(kāi)這一點(diǎn)不談，新的模式至少可以給行政體系界定公共政策的供給主體，提供新的政策工具，即以政府信任作為政策工具。

在民生政策實(shí)踐領(lǐng)域。基于民生領(lǐng)域政府信任的差序格局來(lái)界定政策供給的主體，可以為民生領(lǐng)域政策制定提供新的思考模式。第一，這一新的政策主體界定模式的基本目的是，通過(guò)政府信任的測(cè)定來(lái)界定政策的供給主體，即將“政府信任”作為政策供給主體界定的依據(jù)，打破了既往按照行政權(quán)力劃分政策供給主體的慣例?？梢愿脑煲酝叩墓┙o模式，形成新的政策供給模式。第二，這一新的政策主體界定模式的科學(xué)依據(jù)，是民生領(lǐng)域社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府和地方政府信任的差序格局。也就是說(shuō)，這一政策主體界定模式承認(rèn)了社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府和地方政府信任的差異這一客觀事實(shí)。因此，依據(jù)差序政府信任格局界定民生領(lǐng)域的政策供給主體，比單純依據(jù)行政體系中的權(quán)力層級(jí)，來(lái)確定政策供給主體，更具有針對(duì)性，也更具有科學(xué)性。第三，由于這一新的政策主體界定模式更具有針對(duì)性，因此，新的政策供給模式可以提高政策供給的效果，進(jìn)而提高政策績(jī)效，最終可以提升社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府和地方政府的信任度。也就是說(shuō)，新的政策供給主體界定模式，能夠界定合適的政策供給主體，提升公共服的針對(duì)性、有效性，最終提升中央政府和地方政府行動(dòng)的合法性。

在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾后，民生問(wèn)題成為我國(guó)目前公共政策領(lǐng)域的重要問(wèn)題。因此，利用這一新的政策主體界定模式，來(lái)確定民生領(lǐng)域政策供給的主體，能更好提高政策供給的效率。

四、結(jié)論與展望

本研究提出的基本假設(shè)是民生憂慮顯著影響政府信任；其中，政府信任用中央政府信任和地方政府信任兩個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，是被解釋變量。民生憂慮用醫(yī)療憂慮、環(huán)境污染憂慮、社區(qū)居住憂慮和養(yǎng)老憂慮四個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，是解釋變量。所分析的數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS2010）。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府信任在中央政府與地方政府之間存在差異，即社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府的信任明顯高于其對(duì)地方政府的信任。通過(guò)有序logistic回歸分析發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療、環(huán)境污染和社區(qū)居住等三個(gè)方面的民生政策效果顯著影響政府信任。

在新時(shí)代，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，民生領(lǐng)域的政策制定有了更多的空間，需要投入更多人力、物力和財(cái)力解決問(wèn)題。然而，對(duì)民生領(lǐng)域政策，中央政府和地方政府如何劃分制定的責(zé)任，政策主體界定依據(jù)是什么，需要深入探討。基于此，本研究嘗試提出：將政府信任作為民生領(lǐng)域政策制定主體的界定依據(jù)。換句話講，民生領(lǐng)域的政策效果影響政府信任；某一民生領(lǐng)域的政策效果如果顯著影響中央政府信任，則這項(xiàng)民生政策的供給主體就是中央政府；反之同理。在理論和實(shí)踐意義上，這一新模式都呈現(xiàn)出了很好的創(chuàng)新性和價(jià)值。

本研究得出“基于‘政府信任的政策主體界定模式”這一初步結(jié)果基礎(chǔ)之上，以下兩方面還需要進(jìn)一步借助定量或定性的研究方法深入研究。

一是將民生政策進(jìn)行更全面、更精細(xì)的分類(lèi)，進(jìn)而細(xì)化基于政府信任的民生政策主體界定模式。民生政策領(lǐng)域是廣闊的，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》將民生政策領(lǐng)域拓展到基本教育服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、殘疾人服務(wù)、退伍軍人服務(wù)等廣泛的領(lǐng)域。因此，基于更全面、更精細(xì)的民生政策分類(lèi)，探討民生政策的效果與中央政府信任、地方政府信任之間的關(guān)系，進(jìn)而可以將政府信任運(yùn)用于更廣闊的政策主體界定場(chǎng)域中，以此提高政策效果。

二是將政府信任進(jìn)行更全面、更細(xì)致的分類(lèi)，進(jìn)而細(xì)化基于政府信任的民生政策主體界定模式。在我國(guó)，政府是多樣而復(fù)雜的，不同層級(jí)、不同地域政府的治理環(huán)境差異非常大。既然社會(huì)個(gè)體對(duì)中央政府和地方政府具有不同程度的信任，那么，可以繼續(xù)追問(wèn)的是：社會(huì)個(gè)體是否對(duì)于省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有不同程度的信任？社會(huì)個(gè)體是否對(duì)于不同政府部門(mén)具有不同程度的信任？文化底蘊(yùn)、地理位置等區(qū)域差異是否影響社會(huì)個(gè)體的地方政府信任？因此，基于更全面、更精細(xì)的政府信任分類(lèi)，來(lái)探討民生政策效果與具體層級(jí)、部門(mén)、地域政府信任之間的關(guān)系，可以將政府信任的差序格局，運(yùn)用于更廣闊的政策主體界定場(chǎng)域中，從而可以更好地發(fā)揮政府信任這一新的政策工具的作用。

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