左宏愿 張文靜

〔摘要〕政策執(zhí)行是將政策制定者的意圖轉(zhuǎn)化為預(yù)期結(jié)果的活動(dòng)，是公共政策過(guò)程的關(guān)鍵階段。政策執(zhí)行涉及政策執(zhí)行者的能動(dòng)因素和結(jié)構(gòu)因素?；鶎庸珓?wù)員的政策執(zhí)行，是復(fù)雜環(huán)境與執(zhí)行者能動(dòng)性交互作用的結(jié)果。一方面，基層公務(wù)員的政策執(zhí)行行為受政策規(guī)定的合理性、資源的可得性、目標(biāo)群體的異質(zhì)性、組織控制的有效性以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等結(jié)構(gòu)性因素的影響，另一方面，基層公務(wù)員的政策執(zhí)行效果則受其政策執(zhí)行能力與素質(zhì)的影響。在結(jié)構(gòu)性脈絡(luò)中，基層公務(wù)員是具有自我意識(shí)、反身性與策略性的執(zhí)行者，這些具有不同政策執(zhí)行能力和意愿的基層公務(wù)員會(huì)在對(duì)結(jié)構(gòu)性脈絡(luò)和自身能力的認(rèn)知基礎(chǔ)上發(fā)展出一系列策略性行為。這些基于結(jié)構(gòu)性限制下的有意識(shí)的策略性行為，是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存在的基層公務(wù)員政策執(zhí)行行為。要辯證地看待基層公務(wù)員的策略性行為。

〔關(guān)鍵詞〕

基層公務(wù)員；政策執(zhí)行；策略性行為

〔中圖分類號(hào)〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）01-0112-09

一、問(wèn)題的提出

政策執(zhí)行是將政策制定者的意圖轉(zhuǎn)化為預(yù)期結(jié)果的活動(dòng)，是公共政策過(guò)程的關(guān)鍵階段。作為較早關(guān)注基層政策執(zhí)行的學(xué)者，利普斯基提出了基層公職人員的概念，他將“在工作過(guò)程中與公民直接聯(lián)系，或在執(zhí)行公務(wù)方面具有實(shí)質(zhì)裁量權(quán)的公共服務(wù)工作者”稱之為基層公職人員?！?〕參照利普斯基對(duì)基層公職人員的定義，本文所探討的基層公務(wù)員，主要指在地市級(jí)以下政府部門(mén)工作、行政科級(jí)以下且與民眾直接發(fā)生互動(dòng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)國(guó)家公務(wù)員，比如，警察、城管、政務(wù)大廳的工作人員、工商部門(mén)的執(zhí)法者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的科員辦事員等。基層公務(wù)員執(zhí)行的公共政策，大多是資源的分配或者再分配。從我國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，大量公共政策的具體執(zhí)行活動(dòng)要由基層政府和基層公務(wù)員負(fù)責(zé)完成，而且，基層公務(wù)員直接面對(duì)社會(huì)公眾，是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，承載著社會(huì)公眾對(duì)政府的期待，他們的行為選擇對(duì)政策效果產(chǎn)生直接的影響。〔2〕因此，研究基層政府和基層公務(wù)員政策執(zhí)行問(wèn)題非常重要。

政策執(zhí)行研究是一個(gè)多學(xué)科、多層次和多角度的研究領(lǐng)域。政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等學(xué)科都會(huì)研究政策執(zhí)行，而且，由于研究者試圖解釋的目標(biāo)不同，政策執(zhí)行研究的層次和視角存在很大差異，產(chǎn)生了很多理論和分析途徑。例如，委托代理理論強(qiáng)調(diào)了代理人是具有自主性的行動(dòng)者，往往會(huì)做出一系列的選擇從而最大化自身利益。政策執(zhí)行研究的這一路徑主要致力于探究政策設(shè)計(jì)如何形塑個(gè)體的選擇，反過(guò)來(lái)，這種選擇如何又導(dǎo)致了意圖性或者非意圖性后果?！?〕社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論則聚焦于個(gè)體的行為是如何由社會(huì)互動(dòng)和同儕效應(yīng)所塑造的。政策執(zhí)行的這一路徑主要探究個(gè)體是如何嵌入到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的，他們首先學(xué)習(xí)了解政策，并據(jù)此做出回應(yīng)?！?〕政策執(zhí)行的意義構(gòu)建理論則聚焦于個(gè)體和群體在其所處的環(huán)境中，運(yùn)用他們熟悉的文化觀念闡釋政策的方式，以及行動(dòng)者對(duì)政策的闡釋如何影響了具體的政策執(zhí)行?！?〕批判性的分析途徑則致力于探究嵌入在政策過(guò)程的權(quán)力關(guān)系。批判性理論認(rèn)為，不管行動(dòng)者是否感知到，權(quán)力關(guān)系都形塑了其回應(yīng)策略。〔6〕

這些研究政策執(zhí)行的不同路徑，基本上都隱含著關(guān)于人的能動(dòng)性的不同預(yù)設(shè)，形成了從無(wú)限制無(wú)約束的個(gè)體選擇，到一定條件下的能動(dòng)性選擇，和行動(dòng)者被結(jié)構(gòu)所完全決定這樣的差別。從結(jié)構(gòu)與能動(dòng)關(guān)系的問(wèn)題角度來(lái)看，一種路徑更重視結(jié)構(gòu)的自我生成與轉(zhuǎn)化，不涉及考察各種形式的能動(dòng)性在不同階段、不同結(jié)構(gòu)限制下發(fā)揮的作用；另一種路徑則往往片面夸大行動(dòng)者形塑政策執(zhí)行結(jié)果的力量，而忽略了所有的行動(dòng)都會(huì)受到社會(huì)關(guān)系、外部環(huán)境、制度條件所影響與制約。

本文嘗試運(yùn)用結(jié)構(gòu)和能動(dòng)的概念工具，在整合現(xiàn)有研究的成果上，綜合結(jié)構(gòu)性因素與個(gè)體性因素，將基層公務(wù)員的政策執(zhí)行看作是結(jié)構(gòu)性情境下的策略性選擇。本文認(rèn)為，政策執(zhí)行涉及基層政策執(zhí)行者的能動(dòng)因素和結(jié)構(gòu)因素。公共政策的執(zhí)行是在一種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，結(jié)構(gòu)性因素既會(huì)限制，也會(huì)促成公共政策的有效執(zhí)行，使得公共政策的執(zhí)行結(jié)果偏離或者達(dá)成政策預(yù)期的目標(biāo)。同時(shí)，作為政策執(zhí)行的主體，基層公務(wù)員的政策執(zhí)行行為并不是機(jī)械的，而是在復(fù)雜的結(jié)構(gòu)脈絡(luò)中不斷發(fā)揮主觀能動(dòng)性，選擇有利于減輕環(huán)境不確定性和緩解自身壓力的方式，推進(jìn)政策執(zhí)行活動(dòng)。

二、基層公務(wù)員政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性因素

政策執(zhí)行是在一個(gè)復(fù)雜多變的環(huán)境中進(jìn)行的。因此，必須考察基層公職人員所處環(huán)境的復(fù)雜性?！?〕探究基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的結(jié)構(gòu)性因素，需要考慮公共政策本身的合理性、組織結(jié)構(gòu)的約束性、執(zhí)行資源的可得性、組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效性、執(zhí)行者社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性等方面的結(jié)構(gòu)性因素。這些結(jié)構(gòu)性因素相互影響，共同構(gòu)成了基層公務(wù)員政策執(zhí)行所面臨的復(fù)雜性環(huán)境。

（一）政策本身的合理性

政策規(guī)定是基層公務(wù)員政策執(zhí)行的基本依據(jù)。從理論上講，中央政府及各部門(mén)應(yīng)該提出清晰的政策目標(biāo)及具體的政策執(zhí)行措施，并通過(guò)“目標(biāo)管理責(zé)任制”將政策目標(biāo)層層貫徹到各級(jí)政府，同時(shí)利用指標(biāo)考核、激勵(lì)與懲罰機(jī)制等保障國(guó)家政策執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?！?〕然而，現(xiàn)實(shí)中的政策規(guī)定往往會(huì)表現(xiàn)出一定的沖突性和模糊性?；鶎庸珓?wù)員所執(zhí)行的政策是處在組織金字塔頂端的中央政策制定者自上而下做出的決策。一方面，中央政府制定的公共政策自身就包含有一定的沖突性。另一方面，從公共政策本身來(lái)看，政策規(guī)定的模糊性是其固有的、無(wú)法避免的特征。由于我國(guó)地域范圍廣，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及人文環(huán)境差異很大，處于權(quán)力中心的政策制定者不得不在決策統(tǒng)一性的條件下，在宏觀層面提出較為綱領(lǐng)性和原則性的文件，保留地方政府政策執(zhí)行的靈活性。

由此可見(jiàn)，基層公務(wù)員所執(zhí)行的政策規(guī)定，往往不可避免地包含有一定的沖突性和模糊性。由于社會(huì)環(huán)境不斷地發(fā)生變動(dòng)，現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性與多變性，政策內(nèi)容無(wú)法詳細(xì)而合理地規(guī)定所有事務(wù)，無(wú)法固化為一套具有行之有效的行動(dòng)指南。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，公共管理系統(tǒng)中的各個(gè)要素高速流動(dòng)，決策者與立法者所要應(yīng)對(duì)和處理的問(wèn)題愈加復(fù)雜，而政策自身所具有的模糊性特征，則會(huì)隨著社會(huì)復(fù)雜性程度加深而不斷增強(qiáng)。

（二）執(zhí)行資源的可得性

良好的公共政策的執(zhí)行通常需要充裕的人、財(cái)、物、信息等資源的支持，但對(duì)于基層公務(wù)員而言，他們通常必須在資源十分有限的情境中執(zhí)行公共政策?；鶎庸珓?wù)員在政策執(zhí)行中往往不可避免地遭遇資源獲得性的問(wèn)題，他們所面臨的資源不足狀況，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，組織資源的不足。長(zhǎng)久以來(lái)，政府似乎都面臨著資源不足的窘境，其原因在于公共服務(wù)的供給與民眾的需求之間存在著動(dòng)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系：當(dāng)政府試圖通過(guò)增加公共服務(wù)的供給以滿足民眾的需求時(shí)，需求就會(huì)隨著供給的增加而增加。政府所提供的公共服務(wù)越好越及時(shí)，民眾的需求量就越大。

第二，時(shí)間資源的限制。時(shí)間不僅影響對(duì)政策執(zhí)行信息的獲取與處理，也會(huì)影響到基層公務(wù)員對(duì)當(dāng)事人的情感投入程度。公共服務(wù)組織常常會(huì)以數(shù)種不同的方式，來(lái)提供比實(shí)際需要更少的資源給公職人員，卻要求他們盡力完成份內(nèi)的所有工作?！?〕“上面千條線，下面一根針”，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的任務(wù)，基層公務(wù)員通常必須處理相對(duì)于工作責(zé)任而言甚為龐大數(shù)量的工作。不僅如此，對(duì)科層制體系中的基層公務(wù)員而言，他們常常還需花時(shí)間應(yīng)付填寫(xiě)表格、擬定計(jì)劃、參加例會(huì)等組織例行工作?；鶎庸珓?wù)員的政策執(zhí)行，往往無(wú)法避免時(shí)間限制帶來(lái)的影響。

第三，信息資源的限制。時(shí)間限制直接影響基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的信息獲取情況。在面對(duì)當(dāng)事人時(shí)，基層公務(wù)員往往沒(méi)有更多的時(shí)間獲取有關(guān)當(dāng)事人的相關(guān)信息，因而也無(wú)法根據(jù)有效的信息為當(dāng)事人提供相對(duì)滿意的服務(wù)。

（三）目標(biāo)群體的異質(zhì)性

目標(biāo)群體是指公共政策試圖影響、引導(dǎo)、管制或改變行為的標(biāo)的人群。目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)、數(shù)量、配合程度對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果有著重要的影響。

首先，目標(biāo)群體構(gòu)成的多樣性及其行為的多樣性特征，將在很大程度上增加政策執(zhí)行的復(fù)雜性。當(dāng)面臨多種多樣的目標(biāo)群體時(shí)，基層公務(wù)員對(duì)目標(biāo)群體信息的收集和處理能力便受到了限制，這種限制使得基層公務(wù)員往往無(wú)法對(duì)目標(biāo)群體的需求和行為做出準(zhǔn)確的判斷，從而導(dǎo)致了政策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱。

其次，目標(biāo)群體的配合程度也將會(huì)影響基層公務(wù)員的政策執(zhí)行。任何政策都有一個(gè)可接受性的問(wèn)題，能夠獲得目標(biāo)群體認(rèn)可和理解的政策，會(huì)使得政策在執(zhí)行的過(guò)程中更加順利。目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的配合程度受到了自身生活水平、教育背景、利益訴求等多種因素的影響。

再次，目標(biāo)群體的弱勢(shì)地位決定了其在原有環(huán)境和制度無(wú)法改變的情況下，只能依具體情況接受和適應(yīng)政策執(zhí)行過(guò)程?；鶎庸珓?wù)員所面臨的目標(biāo)群體往往具有一個(gè)重要特點(diǎn)，即非自愿性。非自愿性包含兩個(gè)方面的含義：一是像警察這類具有強(qiáng)制性的公共機(jī)構(gòu)，其當(dāng)事人具有顯而易見(jiàn)的非自愿性；二是在表面上看，當(dāng)事人是自愿接受公共服務(wù)的，但事實(shí)上這是一種被迫的自愿，因?yàn)槌私邮芄卜?wù)之外，當(dāng)事人并沒(méi)有其他的選擇。由于基層公務(wù)員所面對(duì)的往往都是非自愿的當(dāng)事人，而這部分人非常依賴公共機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，因此在提供此種公共服務(wù)方面，當(dāng)事人大都會(huì)表現(xiàn)出順從的態(tài)度接受此種差強(qiáng)人意的服務(wù)。事實(shí)上，由于民眾不得不去政府部門(mén)尋求服務(wù)，因而政府部門(mén)很容易就能控制當(dāng)事人，致使當(dāng)事人的滿意度在導(dǎo)正或懲處基層公務(wù)員及其組織的行為時(shí)收效甚微。一般而言，就算是基層公務(wù)員及其組織無(wú)法滿足當(dāng)事人的需求，也不會(huì)損失什么。基層組織會(huì)試圖采取某種方式，例如設(shè)立意見(jiàn)箱、投訴點(diǎn)等，試圖去處理當(dāng)事人的抱怨，也必然會(huì)采取措施盡力維護(hù)政府的形象。然而，基層公務(wù)員及其組織會(huì)接受民眾的抱怨，并不意味著他們會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的抱怨修正政策。換言之，目標(biāo)群體的反饋并不能有效地修正基層公務(wù)員及其組織的政策執(zhí)行行為。

（四）組織控制的有效性

組織控制的有效性需要包括組織結(jié)構(gòu)的有效性及監(jiān)管規(guī)則的有效性。公務(wù)員既是國(guó)家公職人員，便要接受官僚組織的管理。為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，官僚組織會(huì)對(duì)公務(wù)員的日常工作和執(zhí)法行為施加控制?；鶎庸珓?wù)員當(dāng)然也不例外。一般而言，官僚組織及其管理者對(duì)基層公務(wù)員的控制方式是多種多樣的，主要包括績(jī)效考核、設(shè)定工作程序、定期培訓(xùn)等等。現(xiàn)如今，績(jī)效考核已經(jīng)發(fā)展成為了一種制度，基層官僚組織及其管理者企圖通過(guò)績(jī)效考核將基層公務(wù)員的行為控制在規(guī)定的范圍內(nèi)?！霸诶碚撋?，績(jī)效的量化測(cè)量應(yīng)該是相對(duì)容易的，并且對(duì)于他們的效度是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但是對(duì)于基層官僚機(jī)構(gòu)而言并非如此。”〔10〕由于基層公務(wù)員的工作輸出品是他們所提供的公共服務(wù)，或是自由裁量權(quán)的有效性，如果對(duì)于基層公務(wù)員的工作有效性存在爭(zhēng)議，那么對(duì)于其工作輸出進(jìn)行量化考核是很困難的?，F(xiàn)行的“崗位目標(biāo)管理責(zé)任制”使得基層公務(wù)員在政策執(zhí)行中更加傾向于完成那些容易量化的工作指標(biāo)。官僚組織通過(guò)各種控制方式使得基層公務(wù)員按照組織所期望的方式行事，在某種程度上而言，官僚組織確實(shí)達(dá)到了控制的目的。

但與此同時(shí)，官僚組織的控制行為也在很大程度上限制了基層公務(wù)員的政策執(zhí)行。官僚組織的控制使得基層公務(wù)員不得不在政策執(zhí)行過(guò)程中，分出一部分時(shí)間或精力來(lái)應(yīng)對(duì)組織的管理與控制。例如，擬定工作計(jì)劃、填寫(xiě)表格、撰寫(xiě)工作日志等已經(jīng)成為基層公務(wù)員每天必須完成的工作，這是一種固定的工作程序，也是對(duì)他們工作進(jìn)行績(jī)效考量的重要依據(jù)。

（五）社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性

基層公務(wù)員既是國(guó)家公職人員，需要履行公務(wù)員的職責(zé)與義務(wù)；同時(shí)也是社會(huì)整體中具體的一分子。這些公務(wù)人員不是機(jī)械地按照組織賦予的角色行動(dòng)，而是“嵌入于真實(shí)的、正在運(yùn)行的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中”〔11〕。由于民眾對(duì)于公共服務(wù)的需求總是無(wú)法完美得到滿足的，為了盡可能以最少的成本獲得公共服務(wù)，當(dāng)事人往往會(huì)想盡各種辦法謀取福利，這時(shí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就會(huì)發(fā)揮作用?；鶎庸珓?wù)員的日常工作常常需要面對(duì)“人情”“面子”“關(guān)系”的影響，而且，越是低層級(jí)的公務(wù)員，鑲嵌于社會(huì)關(guān)系中的程度更深，越容易受到這類關(guān)系的影響。

基層公務(wù)員的政策執(zhí)行，受到血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣等因素影響，常常會(huì)陷入“人情困境”之中?；鶎庸珓?wù)員無(wú)法脫離社會(huì)關(guān)系而存在，在實(shí)際的政策執(zhí)行中也會(huì)深受社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的影響是雙重的，一方面，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)緩解信息不對(duì)稱帶來(lái)的政策執(zhí)行壓力，使得基層公務(wù)員更好地了解民眾的需求，從而使得公共福利的分配相對(duì)較為合理；另一方面，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也使基層公務(wù)員處于“公平”與“人情”的兩難困境之中。選擇照章辦事，會(huì)被稱為“不近人情”，在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中遭到排斥；選擇人情世故，會(huì)受到良心譴責(zé)，使政策執(zhí)行失去公平正義。

三、基層公務(wù)員政策執(zhí)行的個(gè)體性因素

基層公務(wù)員作為負(fù)責(zé)將政策方案轉(zhuǎn)換為政策預(yù)期狀態(tài)的行動(dòng)者，政策執(zhí)行的效果往往與其對(duì)政策的解讀和領(lǐng)會(huì)、對(duì)政策信號(hào)的認(rèn)知與處理、對(duì)具體執(zhí)行過(guò)程的投入程度、創(chuàng)新精神和管理水平以及政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)等息息相關(guān)。作為政策執(zhí)行者，基層公務(wù)員的認(rèn)知與素質(zhì)也對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果和執(zhí)行的有效性有直接影響。綜合分析，主要包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、智力素質(zhì)、心理素質(zhì)和身體素質(zhì)幾方面，而且，這幾個(gè)方面相互影響，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響是多種素質(zhì)和能力共同涌現(xiàn)的結(jié)果。

第一，政治能力。政治能力是基層公務(wù)員應(yīng)該具備的核心素質(zhì)，是影響基層公務(wù)員政策執(zhí)行觀念的重要因素，也是導(dǎo)致基層公務(wù)員政策執(zhí)行行為的重要力量。作為公共政策的執(zhí)行者，基層公務(wù)員的政治素質(zhì)主要表現(xiàn)為政治鑒別能力和全心全意為人民服務(wù)的能力。我國(guó)的公共政策是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定的，基層公務(wù)員需要具備較高的政治素質(zhì)，才能夠在政策執(zhí)行過(guò)程中時(shí)刻與政策目標(biāo)保持一致。隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，影響基層公務(wù)員政策執(zhí)行的外界因素不斷增多?；鶎庸珓?wù)員政治鑒別的能力、抵御腐朽思想的能力、全心全意為人民服務(wù)的能力，都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行行為以及政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生影響。

第二，專業(yè)能力。專業(yè)能力是影響基層公務(wù)員政策執(zhí)行結(jié)果的直接因素，主要包括依法行政能力、公共服務(wù)能力、人際協(xié)調(diào)能力、表達(dá)溝通能力、時(shí)間安排能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力以及現(xiàn)代化辦公能力與外語(yǔ)能力等。依法行政能力主要指基層公務(wù)員正確解讀法律規(guī)定、依照法律規(guī)定程序及權(quán)限執(zhí)行公務(wù)、完成本職工作的能力；公共服務(wù)能力是指基層公務(wù)員在實(shí)際工作過(guò)程中樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，為人民群眾提供高效率、高質(zhì)量公共服務(wù)的能力；人際協(xié)調(diào)能力是指基層公務(wù)員正確處理與群眾的關(guān)系、與領(lǐng)導(dǎo)同事間的關(guān)系、工作關(guān)系與私人關(guān)系的能力；表達(dá)溝通能力是指基層公務(wù)員借助語(yǔ)言、文字、圖片等符號(hào)通過(guò)各種媒介向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、同事、當(dāng)事人等表達(dá)自己思想和意圖，并與之進(jìn)行溝通的能力；時(shí)間安排能力是指基層公務(wù)員協(xié)調(diào)工作時(shí)間與生活時(shí)間、合理安排繁雜公務(wù)、高效利用時(shí)間的能力；應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力是指基層公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)和處理各種矛盾、及時(shí)協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、有效應(yīng)對(duì)并解決突發(fā)事件的能力；現(xiàn)代化辦公和外語(yǔ)能力是指基層公務(wù)員在工作過(guò)程中有效利用互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等工具處理日常工作并向公眾提供個(gè)性化服務(wù)的能力。業(yè)務(wù)素質(zhì)是指基層公務(wù)員代表政府執(zhí)行貫徹國(guó)家政策、方針的能力，直接關(guān)系到公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

第三，智力素質(zhì)。智力素質(zhì)是基層公務(wù)員政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該具備的基本素質(zhì)，直接影響基層公務(wù)員對(duì)問(wèn)題的觀察、辨別、思考和處理。政策執(zhí)行者不能理解和領(lǐng)會(huì)政策制定者的意圖和要求，不僅僅是政策的模糊性造成的，也不僅僅是由于政策執(zhí)行者故意根據(jù)自己的利益、資源和偏好來(lái)曲解政策制定者的政策。對(duì)政策的領(lǐng)會(huì)不是政策執(zhí)行者對(duì)政策文本字面意義“解碼”式的簡(jiǎn)單理解，而是一個(gè)綜合的解讀過(guò)程，是一個(gè)活躍的互動(dòng)過(guò)程，具有很大的差異性。因此，除了故意按照自己的利益和偏好闡釋委托人的政策之外，還有很多其他人類認(rèn)知上的復(fù)雜問(wèn)題導(dǎo)致執(zhí)行者對(duì)政策作出不同的理解，改變政策制定者的初衷，并導(dǎo)致執(zhí)行偏差的出現(xiàn)?？傮w看來(lái)，基層公務(wù)員的智力素質(zhì)主要包括判斷力、理解力、分析力、決斷力等。隨著政策問(wèn)題的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，政策問(wèn)題間的關(guān)聯(lián)度和復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，當(dāng)事人對(duì)政策執(zhí)行的要求不斷提高，基層公務(wù)員的智力素質(zhì)變得尤為重要。良好的判斷能力、理解能力、分析能力、決策能力、學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力等，都將影響到基層公務(wù)員對(duì)復(fù)雜政策問(wèn)題的處理能力。

第四，心理和身體素質(zhì)?；鶎庸珓?wù)員的心理素質(zhì)指其精神狀態(tài)、心理健康水平、工作倦怠程度、價(jià)值觀、角色壓力等方面的狀態(tài)。基層公務(wù)員作為國(guó)家和政府管理社會(huì)事務(wù)的重要力量，其工作性質(zhì)和工作環(huán)境對(duì)心理素質(zhì)提出了很高的要求?；鶎庸珓?wù)員的心理素質(zhì)主要包括壓力排解能力、角色認(rèn)知能力、心理狀態(tài)調(diào)適能力等。心理素質(zhì)不僅影響基層公務(wù)員個(gè)人的身體健康和工作效率，也會(huì)對(duì)政府管理的效率和公共管理的公正性產(chǎn)生重要影響。身體素質(zhì)指基層公務(wù)員的體力和適應(yīng)力。作為政策執(zhí)行者，基層公務(wù)員面對(duì)復(fù)雜的外部環(huán)境，隨時(shí)要準(zhǔn)備完成高強(qiáng)度的工作，良好的身體素質(zhì)是其有效執(zhí)行政策的重要保證。

四、能動(dòng)性選擇：具體情境下的行動(dòng)策略

在復(fù)雜世界中，組織的每個(gè)成員均有主動(dòng)分析環(huán)境、汲取經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)規(guī)律、形成適應(yīng)性對(duì)策的能力。這種能力體現(xiàn)在政策執(zhí)行中，便是一種形成策略性選擇的能力。如前所述，影響政策執(zhí)行的因素主要來(lái)源于兩個(gè)方面：一是由政策規(guī)定、目標(biāo)群體、組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)行資源以及社會(huì)關(guān)系等結(jié)構(gòu)性因素所構(gòu)成的復(fù)雜環(huán)境；二是基層執(zhí)行者的政策執(zhí)行的能力與素質(zhì)。從不同的角度出發(fā)，兩者都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，但需要注意的是，基層公務(wù)員是在復(fù)雜環(huán)境中進(jìn)行政策執(zhí)行的，在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)與環(huán)境發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。因此，執(zhí)行者和復(fù)雜環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響并不是兩者影響作用的簡(jiǎn)單相加，而是兩者因素共同作用的結(jié)果?；鶎訄?zhí)行者是在一定的環(huán)境限制條件下執(zhí)行政策的，在與環(huán)境發(fā)生互動(dòng)作用時(shí)，基層公務(wù)員會(huì)根據(jù)自身所處的情境做出策略性選擇，探索和尋求最適合自身生存和發(fā)展的行動(dòng)邏輯。這些策略性選擇，最終會(huì)形成實(shí)際的政策執(zhí)行行為。

（一）策略性選擇的形成過(guò)程

首先，自由裁量權(quán)為策略性選擇的形成提供了基礎(chǔ)。政策執(zhí)行過(guò)程中的“自由裁量權(quán)是基層公職人員與公民互動(dòng)中不可避免的”〔12〕，因?yàn)椤盁o(wú)論政策和規(guī)則如何詳細(xì)，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和多樣性會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政策制定者的想象力”〔13〕。因此，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，基層公務(wù)員常常會(huì)運(yùn)用自由裁量權(quán)，就政策執(zhí)行的內(nèi)容、手段、態(tài)度等方面做出決定。就某些層面而言，政策往往是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中制定和修正的，這個(gè)過(guò)程是基層公務(wù)員基于有限信息，面對(duì)復(fù)雜環(huán)境所作出的反應(yīng)。近年來(lái)，隨著福利國(guó)家觀念的盛行，西方各國(guó)行政裁量權(quán)的范圍逐漸放開(kāi)。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)也呈現(xiàn)出一種擴(kuò)張趨勢(shì)。

其次，策略性選擇是在互動(dòng)中產(chǎn)生的?；鶎庸珓?wù)員的策略選擇并非是事前就設(shè)定好的一套行為準(zhǔn)則，而是在分析判斷政策環(huán)境的實(shí)際行動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生和形成的。任何策略，無(wú)論在什么領(lǐng)域，都具有博弈的意識(shí)。博弈隱含著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的認(rèn)識(shí)，而這些不確定性，是政策執(zhí)行者復(fù)雜的工作環(huán)境所帶來(lái)的。由于工作環(huán)境充滿復(fù)雜性和不確定性，各種影響因素相互交織，受到個(gè)體理性的限制，政策執(zhí)行者無(wú)法在事前對(duì)具體的執(zhí)行情境有較為清晰或全局性的認(rèn)識(shí)。他們對(duì)于政策情境的認(rèn)識(shí)和理解，往往是在具體的執(zhí)行過(guò)程中形成的。在行動(dòng)中，他們會(huì)對(duì)執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行關(guān)注、分析、篩選和判斷，以此來(lái)確定執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)的方式。他們對(duì)于“如何處理這種復(fù)雜情況”的回應(yīng)，構(gòu)成了其實(shí)際發(fā)展出來(lái)的策略。

再次，策略性選擇是在反饋中發(fā)展的。由于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的復(fù)雜性，政策執(zhí)行者所面對(duì)的執(zhí)行情境千變?nèi)f化。某一次的成功經(jīng)驗(yàn)并不能完全指導(dǎo)所有的執(zhí)行情境，但是，他們會(huì)發(fā)揮個(gè)體能動(dòng)性，將其運(yùn)用于相似的政策執(zhí)行情境。為了盡可能應(yīng)對(duì)工作環(huán)境的不確定性，政策執(zhí)行者會(huì)在行動(dòng)中不斷地試錯(cuò)，并根據(jù)試錯(cuò)反饋總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。原有經(jīng)驗(yàn)在新情境的應(yīng)用會(huì)形成一定的反饋，受到反饋信息的政策執(zhí)行者會(huì)對(duì)經(jīng)驗(yàn)加以修正和調(diào)整，經(jīng)調(diào)整后的新經(jīng)驗(yàn)會(huì)再一次被運(yùn)用到政策執(zhí)行的情境中去。在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行者會(huì)一直處于這樣的行動(dòng)-反饋-修正的循環(huán)之中，久而久之，他們?yōu)閼?yīng)對(duì)環(huán)境不確定性所發(fā)展出來(lái)的策略將會(huì)不斷地發(fā)展，最大限度地應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行中的不確定性。

最后，策略性選擇隨時(shí)間不斷進(jìn)化。在與環(huán)境互動(dòng)的過(guò)程中，執(zhí)行者所處的環(huán)境會(huì)因其策略性行為的調(diào)整發(fā)生相應(yīng)的變化?？梢哉f(shuō)，由于環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響不可剝奪，因而，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，兩者都在不斷的調(diào)整、發(fā)展和進(jìn)化。政策執(zhí)行者的策略是為了應(yīng)對(duì)環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性，為了保持兩者間的平衡狀態(tài)，環(huán)境也會(huì)對(duì)執(zhí)行者的策略產(chǎn)生一定的反饋。環(huán)境的反饋?zhàn)兓瘯?huì)保留執(zhí)行者的一部分策略，這部分策略通常是有利于提高政策執(zhí)行有效性的。同時(shí)，環(huán)境會(huì)反饋?zhàn)兓兄饾u淘汰掉那些為政策執(zhí)行有效性帶來(lái)消極影響的策略，以此來(lái)提升政策有效性。當(dāng)然，策略性選擇在環(huán)境中的進(jìn)化并不是一蹴而就的，而是一種緩慢而長(zhǎng)久的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程一旦完成，會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生質(zhì)的影響。

（二）基層公務(wù)員的策略性選擇

受到個(gè)體差異和執(zhí)行環(huán)境多樣性的影響，基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的策略性行為各有不同。從不同角度出發(fā)，可以更好地認(rèn)識(shí)和理解基層公務(wù)員的策略性選擇。

從政策執(zhí)行內(nèi)容來(lái)看，基層公務(wù)員的策略主要表現(xiàn)在兩方面：一是調(diào)整政策內(nèi)容。對(duì)于基層公務(wù)員而言，他們實(shí)際的執(zhí)法內(nèi)容和工作內(nèi)容往往是充滿挑戰(zhàn)的，這種挑戰(zhàn)性既是政策本身所帶來(lái)的，也是受政策執(zhí)行情境影響的。一般而言，即使是模糊的政策，也是有政策目標(biāo)的，即對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)有一定引導(dǎo)作用的。例如，交通警察每天所面對(duì)的交通狀況和事故情況都是不同，政策無(wú)法對(duì)千差萬(wàn)別的交通情況作出詳細(xì)規(guī)定，但是政策執(zhí)行的最終目的，都是維護(hù)公共交通秩序。但是，由于政策目標(biāo)的模糊性，基層公務(wù)員既可以積極地調(diào)整政策內(nèi)容，使政策結(jié)果更加趨近于政策目標(biāo)；也可以按部就班、“得過(guò)且過(guò)”地進(jìn)行執(zhí)法工作。例如，十字路口的交警，既可以選擇指揮過(guò)往車輛和人群更有秩序地通過(guò)，也可以因紅綠燈的存在而不采取任何指揮行動(dòng)。二是選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行是指基層公務(wù)員在實(shí)際的執(zhí)行中，會(huì)選擇完成難度較小或者更易于組織量化考核的工作。例如，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，往往更加傾向于幫助學(xué)歷層次較高或者擁有專業(yè)技能的失業(yè)人員，因?yàn)檫@部分人員往往更容易找到工作。

從政策執(zhí)行手段來(lái)看，基層公務(wù)員根據(jù)其工作特點(diǎn)和工作內(nèi)容，發(fā)展出了排隊(duì)、分類、合作、權(quán)變等策略。為了應(yīng)對(duì)資源的有限性和其他各種因素的影響，排隊(duì)是在基層公務(wù)員政策執(zhí)行中較為常見(jiàn)的一種策略。由于政府提供的公共服務(wù)和社會(huì)資源往往無(wú)法完全滿足民眾的需求，為了有效地應(yīng)對(duì)民眾的質(zhì)疑，基層公務(wù)員在實(shí)際工作中發(fā)展出了排隊(duì)的策略，即“先到先得”。在長(zhǎng)期的政策執(zhí)行實(shí)踐中，民眾和基層公務(wù)員都達(dá)成了一種默契，認(rèn)可了這種工作手段的存在。例如，政府每年發(fā)放的小額貸款都是有固定數(shù)額的，為了有效地分配這些資源，當(dāng)事人需持材料到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)，符合申請(qǐng)要求的民眾“先到先得”，直到貸款數(shù)額分配完畢。分類也是基層公務(wù)員政策執(zhí)行的一種策略。例如，城管在執(zhí)法中往往會(huì)根據(jù)各種標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分當(dāng)事人，最常見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)事人的生活狀態(tài)，決定執(zhí)法行為。對(duì)于“小攤販”“挑擔(dān)的”“賣東西”的這部分群體，因?yàn)槠洹坝绊懖淮蟆?，城管在?zhí)法的過(guò)程中往往會(huì)選擇不作為；而對(duì)于惡性影響城市空間秩序的群體，城管往往會(huì)采取強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法的態(tài)度。就執(zhí)法的自由裁量權(quán)而言，城管的分類策略并沒(méi)有超出政策和法律規(guī)定的范圍。〔14〕此外，與當(dāng)事人或者其他相關(guān)部門(mén)合作、在執(zhí)行中采取權(quán)變策略也是基層公務(wù)員在政策執(zhí)行中常常使用的手段。

從基層公務(wù)員自身來(lái)看，他們會(huì)不斷地調(diào)適心理狀態(tài)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性?；鶎庸珓?wù)員對(duì)心理狀態(tài)的調(diào)適是指其在面臨各種壓力的情況下，通過(guò)各種方式達(dá)到自身內(nèi)在心理狀態(tài)的平衡，從而使自我心理與客觀環(huán)境相適應(yīng)，順利完成工作的過(guò)程?；鶎庸珓?wù)員的心理往往會(huì)受到角色期望、行為結(jié)果、執(zhí)行合法化以及人際關(guān)系等因素的影響，這種情況易于使他們陷入一種困境和矛盾之中，因此，不斷調(diào)適心理狀態(tài)是其政策執(zhí)行中的重要策略之一?；鶎庸珓?wù)員的心理調(diào)適策略包括：第一，在心理上捍衛(wèi)調(diào)整政策內(nèi)容和發(fā)展執(zhí)行手段的策略。這些有關(guān)執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行手段的策略是他們完成工作的重要條件，心理上的認(rèn)同，能夠讓他們緩解工作困境帶來(lái)的壓力。第二，自我說(shuō)服。基層公務(wù)員常常會(huì)陷入主觀上“愿意為公眾”謀福利與客觀上“沒(méi)有能力承擔(dān)”的心理困境，或者陷入“全心全意為人民服務(wù)”與“人情世故”的選擇困境，或者是如何平衡工作與生活間關(guān)系的困境。這些困境會(huì)為基層公務(wù)員帶來(lái)巨大的心理壓力，為了使自己免于心理壓力的影響，他們往往會(huì)在心理上進(jìn)行自我說(shuō)服，做出選擇。

策略性行為產(chǎn)生于基層公務(wù)員與環(huán)境的互動(dòng)，是其為了應(yīng)對(duì)環(huán)境不確定性和復(fù)雜性而發(fā)展出來(lái)的一種應(yīng)對(duì)方式?；鶎庸珓?wù)員在復(fù)雜工作環(huán)境中，解釋、理解、應(yīng)用政策的過(guò)程，是其策略性行為的產(chǎn)生過(guò)程，也是政策執(zhí)行的形成過(guò)程。

五、小結(jié)

基層公務(wù)員的政策執(zhí)行，是復(fù)雜工作環(huán)境與策略性選擇交互作用、共同涌現(xiàn)的結(jié)果。事實(shí)上，由于結(jié)構(gòu)性限制因素?zé)o法在短期內(nèi)發(fā)生變化，因而，在分析基層公務(wù)員的政策執(zhí)行時(shí)，不得不更多關(guān)注他們所做的策略性選擇。當(dāng)我們將公共政策執(zhí)行與社會(huì)治理的有效性納入視野時(shí)，如何看待基層公務(wù)員的策略性行為，便成為政策執(zhí)行研究亟須關(guān)注的問(wèn)題。根據(jù)上文的分析，本文認(rèn)為，要辯證地看待基層公務(wù)員的策略性行為。一方面，要承認(rèn)和發(fā)揮基層公務(wù)員策略性行為的積極方面。復(fù)雜的環(huán)境將會(huì)刺激政策執(zhí)行者的創(chuàng)造性和革新性，加之以組織的認(rèn)可和充分的授權(quán)，會(huì)使得卷入矛盾與困境中的基層公務(wù)員，有動(dòng)力在行動(dòng)的過(guò)程中探索出更好應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行復(fù)雜環(huán)境的有效策略。另一方面，要認(rèn)識(shí)到基層公務(wù)員策略性選擇帶來(lái)的消極影響。復(fù)雜環(huán)境會(huì)激發(fā)基層公務(wù)員的創(chuàng)造力，這并不意味著基層公務(wù)員所發(fā)展出來(lái)的所有策略性選擇都是合法有效的。對(duì)于影響政策執(zhí)行與社會(huì)治理有效性的策略性行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行管理和限制，以免造成惡劣的社會(huì)影響。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.p.3.

〔2〕劉偉忠. 基層公務(wù)員的政策執(zhí)行：類型、內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)范策略〔J〕. 貴州社會(huì)科學(xué)，2017，（10）.

〔3〕Sabatier， Paul， and Daniel Mazmanian. 1980. “The Implementation of Public Policy： A Framework of Analysis.” Policy Studies Journal 8 （4）： 538–60.

〔4〕Frank， Kenneth A.， Yong Zhao， and Kathryn Borman. 2004. “Social Capital and the Diffusion of Innovations within Organizations： The Case of Computer Technology in Schools.” Sociolog y of Education 77 （2）： 148–71.

〔5〕Spillane， James P.， Brian J. Reiser， and Todd Reimer. 2002. “Policy Implementation and Cognition： Reframing and Refocusing Implementation Research.” Review of Educational Research 72 （3）： 387–431.

〔6〕Lawrence， Thomas B. 2008. “Power， Institutions， and Organizations.” In The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism， ed. Royston Greenwood， Christine Oliver， Kerstin Sahlin， and Roy Suddaby. Los Angeles： Sage.p.176.

〔7〕李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行與政策評(píng)估〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2008.11.

〔8〕湯火箭. 地方政府對(duì)財(cái)政政策的執(zhí)行策略：一個(gè)分析框架〔J〕. 中國(guó)行政管理，2012，（10）.

〔9〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.p.29.

〔10〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.

〔11〕格蘭諾維特.鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)行為〔M〕.羅家德譯.上海：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007. 8.

〔12〕戴維·羅森布魯姆.公共行政學(xué)：管理、政治與法律途徑〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.386.

〔13〕Bovens M， Zouridis S. From Street-level to System-level Bureaucracies： How Information and Communication Technology Is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review， 2002，62（2）：174-184.

〔14〕李宜釗.政策執(zhí)行的復(fù)雜性研究〔M〕.北京：人民出版社，2015.167.

【責(zé)任編輯：劉彥武】