新時(shí)代基層派出所和諧警民關(guān)系構(gòu)建路徑研究
——基于杭州市的地方實(shí)踐

徐云鵬，李 輝

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

一、研究背景

自2004年提出和諧社會(huì)這一概念以來，和諧社會(huì)建設(shè)成為經(jīng)久不衰、歷久彌新的發(fā)展命題。進(jìn)入新時(shí)代，為加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建成小康社會(huì)、持續(xù)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程，扮演著社會(huì)秩序維護(hù)者和社會(huì)服務(wù)保障者雙重角色的公安機(jī)關(guān)，可謂任重道遠(yuǎn)、負(fù)重致遠(yuǎn)。構(gòu)建和諧警民關(guān)系，從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)全局維度看，是為積極響應(yīng)習(xí)近平總書記統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，為防范化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)添磚加瓦；從具體實(shí)踐維度來講，又是實(shí)現(xiàn)公安工作持續(xù)高效運(yùn)行的必然選擇，是治安防范、犯罪懲處、人民參與的有效保障，是公安工作的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告明確提出了“打造共建共享的社會(huì)治理格局”的目標(biāo)任務(wù)。在2019年5月召開的全國(guó)公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。①為進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記有關(guān)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的重要講話精神，鑄造讓黨放心、讓群眾滿意的公安鐵軍，公安機(jī)關(guān)及人民警察必須堅(jiān)持以人為本的工作理念，堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)和諧警民關(guān)系建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。身處一線的基層科所隊(duì)作為公安機(jī)關(guān)的形象窗口，與各類組織和老百姓直接接觸，因此，構(gòu)建基層和諧警民關(guān)系是新時(shí)代的必然要求，也是提升公安工作效能的必由路徑之一。

杭州是歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城，正在加快城市國(guó)際化進(jìn)程，建設(shè)獨(dú)特韻味、別樣精彩的世界名城。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，杭州恰好處于全國(guó)三大經(jīng)濟(jì)帶之一──長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的核心位置，地理位置重要，戰(zhàn)略機(jī)遇更加重要。G20杭州峰會(huì)的成功舉辦，向世界展現(xiàn)了中國(guó)歷史文化名城和新興國(guó)際化大城市的形象，杭州可謂是中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的典范。2022年亞運(yùn)會(huì)舉辦在即，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及社會(huì)各界群眾對(duì)杭州都滿懷期許。新時(shí)代為杭州公安設(shè)置了更高的起跑線，人民群眾對(duì)其也有了更高的期望值。如何鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，如何增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，如何提高基層社會(huì)治理水平，這是新時(shí)代黨和國(guó)家賦予杭州公安的新命題，而構(gòu)建和諧的基層警民關(guān)系則是解答這些問題的關(guān)鍵所在。為此，構(gòu)建和諧警民關(guān)系就需要更高戰(zhàn)略起點(diǎn)、更深層次思考和更大范圍部署。本文以杭州市基層派出所為研究對(duì)象，尋求構(gòu)建基層和諧警民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)路徑，這將有利于黨的群眾路線在基層公安工作中得到全面貫徹落實(shí)；有利于基層公安機(jī)關(guān)做好社會(huì)治理工作、保障社會(huì)大局穩(wěn)定；有利于回應(yīng)民眾、國(guó)家、世界向杭州公安民警提出的新要求。

二、杭州市基層警民關(guān)系的現(xiàn)狀分析

關(guān)于警民關(guān)系，不同學(xué)科領(lǐng)域有著不同的定義，本文著重從人際關(guān)系視角和政治學(xué)視角切入，認(rèn)為警民關(guān)系是警察與民眾在平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系基礎(chǔ)之上的特殊人際關(guān)系。[1]雖然警民關(guān)系在結(jié)構(gòu)上具有對(duì)稱性，但是在實(shí)際功能上卻具有非對(duì)稱性，警察擁有普通民眾所不具有的政治職能和社會(huì)管理職能，處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位。[2]因而，從公眾的角度分析評(píng)判警民關(guān)系現(xiàn)狀，才更具有客觀性和說服力。故此，從2002年起，杭州市公安局定期開展公安民意調(diào)查，主要涉及公民安全感、公安工作滿意度、公安形象認(rèn)可度等指標(biāo)。這些調(diào)查數(shù)據(jù)總體趨穩(wěn)、穩(wěn)中有變，能夠反應(yīng)出一些規(guī)律性問題，對(duì)杭州市各級(jí)公安機(jī)關(guān)尤其是基層派出所針對(duì)性地改進(jìn)公安工作、建立和諧警民關(guān)系具有重要的參考價(jià)值和導(dǎo)向作用。為保證研究中數(shù)據(jù)的時(shí)效性、可靠性、易得性以及代表性，本文選取可獲得的、最新的杭州市大樣本數(shù)據(jù)。此數(shù)據(jù)于2018年發(fā)布，是杭州市公安局委托第三方單位通過電話隨機(jī)抽樣的方式，對(duì)全市民眾的人身安全感和公安隊(duì)伍滿意度進(jìn)行調(diào)查得到的大樣本數(shù)據(jù)，具有較強(qiáng)的時(shí)空代表性。

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，公眾對(duì)于警民關(guān)系的評(píng)價(jià)結(jié)果貶褒不一，總體呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)。從搜集的數(shù)據(jù)看，公眾在以下三個(gè)方面的評(píng)價(jià)能夠最直接地反映警民關(guān)系狀況。

(一)公眾安全感和滿意度

公眾安全感是反映公安工作的晴雨表，滿意度以安全感為基礎(chǔ)，反映了公眾對(duì)警察工作的認(rèn)可程度，二者是公安機(jī)關(guān)公信力的重要指標(biāo)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)杭州市社會(huì)安全形勢(shì)持樂觀態(tài)度，公眾安全感和滿意度數(shù)值較穩(wěn)定，一直保持在90%以上。2017年，杭州市民安全感98.94%，較2016年(98.26%)有所上升；全市刑事、治安滿意度96.81%，為歷史最高；②公眾對(duì)公安隊(duì)伍滿意度為88.44%，較2016年(83.84%)亦有所上升，但明顯不及刑事、治安滿意度。可見，公眾對(duì)公安工作的評(píng)價(jià)并非只是基于工作結(jié)果，工作的過程、手段和態(tài)度等同樣影響著公眾對(duì)警察的評(píng)價(jià)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市民對(duì)“交通安全”“公共秩序混亂”的擔(dān)憂超過往昔；嚴(yán)重暴力事件、侵?jǐn)_公民隱私事件以及與公眾生活緊密相關(guān)、涉案面廣的案件，如手機(jī)、電動(dòng)車偷盜案件，最能影響民眾安全感以及公眾對(duì)公安工作的滿意水平，應(yīng)當(dāng)引起公安機(jī)關(guān)對(duì)此三類案件的重視，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)案件的打擊防范和專項(xiàng)整治。

(二)公安形象認(rèn)可度

公安民警的內(nèi)外在形象是影響警民關(guān)系的重要因素之一，和諧的警民關(guān)系有賴于良好的警察形象。但2017年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，“民警服務(wù)質(zhì)量不高”依舊是影響群眾對(duì)公安隊(duì)伍滿意評(píng)價(jià)的最主要因素，比率為18.59%，其中公眾不滿意之處主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“服務(wù)態(tài)度不好”(占10.69%)。有公眾認(rèn)為部分窗口單位民警的服務(wù)觀念淡化，面對(duì)群眾時(shí)態(tài)度不友善、語(yǔ)氣傲慢、語(yǔ)言粗鄙，甚至存在違法違紀(jì)現(xiàn)象；二是“公安自身建設(shè)不足”(占6.97%)。部分民眾認(rèn)為警察辦事效率較低，違規(guī)執(zhí)法，甚至存在較嚴(yán)重的濫用職權(quán)現(xiàn)象和執(zhí)法違法行為，對(duì)不同案件區(qū)別對(duì)待，關(guān)心“自身政績(jī)”忽視群眾利益。此外，僅有少部分群眾認(rèn)為警察能夠體恤民情、防腐拒賄、清正廉潔。這雖然與“人情社會(huì)風(fēng)氣”的大環(huán)境密切相關(guān)，但也反映了公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)有更高期待，希望看到素質(zhì)更高、效率更高、服務(wù)更好的警察形象。據(jù)此，可以發(fā)現(xiàn)，公安民警的言行舉止在很大程度上決定了公安民警的形象，加強(qiáng)與廣大人民群眾的良性溝通，增強(qiáng)公安民警的服務(wù)意識(shí)顯得尤為重要。

(三)社區(qū)民警滿意度

基層派出所是公安機(jī)關(guān)直面群眾的前沿陣地，而在派出所中，與老百姓聯(lián)系最為緊密的當(dāng)屬社區(qū)民警。因此，公眾對(duì)社區(qū)民警的評(píng)價(jià)，最直接地影響和反映公安民警在公眾心中的地位，社區(qū)民警與公眾的親密程度也很大程度地反映了當(dāng)?shù)毓裁窬c人民群眾的關(guān)系。從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，2017年市民選擇“便民服務(wù)不足”的比率較2016年(9.68%)有所增加。從實(shí)地走訪也發(fā)現(xiàn)了這類問題。首先，社區(qū)見警率較低，各派出所民警下社區(qū)主動(dòng)服務(wù)群眾的職能未能有效發(fā)揮，各項(xiàng)工作制度和規(guī)范也沒能真正落到實(shí)處。其次，基層民警聯(lián)系轄區(qū)群眾的渠道還不夠暢通，警民溝通的載體還不夠完善，平臺(tái)建設(shè)仍處于偏低水平。

三、杭州市基層警民關(guān)系存在的主要問題及原因分析

(一)杭州市基層警民關(guān)系面臨的主要問題

1.公眾心理期待與實(shí)際感知不一致。一方面，公眾對(duì)警察的期待主要來源于警察自身的警務(wù)宣傳推廣以及社會(huì)媒體等第三方評(píng)價(jià)，公安機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的“有警必出、有難必幫”等模糊性口號(hào)，被公眾過分解讀，擴(kuò)大適用范圍，致使公安機(jī)關(guān)耗費(fèi)警力資源處理非警務(wù)問題，影響公安機(jī)關(guān)高質(zhì)量完成警務(wù)工作，導(dǎo)致群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生不滿，服務(wù)質(zhì)量感知水平下降；另一方面，部分公安民警存在自身能力不足，素質(zhì)較差，服務(wù)意識(shí)缺失和執(zhí)法方式粗暴的問題，與民眾期待警察既是“包打一切”的英雄戰(zhàn)士，又是“溫柔體貼”的鄰家叔叔的完美形象大相徑庭，產(chǎn)生想象與感知的巨大落差，負(fù)面影響警民關(guān)系。

2.公眾社會(huì)印刻與警察實(shí)際不符合。社會(huì)印刻又稱“刻板印象”。社會(huì)心理學(xué)認(rèn)為，刻板印象是人們對(duì)某類人或者事物形成的一種固定看法。[3]它存在一個(gè)顯著缺點(diǎn)，就是會(huì)使人在被給與有限材料的基礎(chǔ)上做出帶普遍性的結(jié)論，以偏概全，忽視個(gè)體差異，產(chǎn)生認(rèn)知偏差，造成先入為主，妨礙對(duì)他人做出正確的評(píng)價(jià)。[4]社會(huì)刻板印象產(chǎn)生的途徑主要分為兩種：一種是直接接觸，通過接觸將某類人或事物的特征形象概括及固定；另一種是間接獲取，通過他人的敘述以及大眾媒體的描繪。自媒體時(shí)代，大眾媒體給我們刻畫了大量刻板印象，強(qiáng)烈影響著公眾的思想和行為。部分公眾曾受到過民警的不合理對(duì)待以及社會(huì)上負(fù)面涉警輿論的大肆傳播，會(huì)使得警察形象在公眾意識(shí)里留下負(fù)面的刻板印象，影響公眾感知，進(jìn)而影響公眾對(duì)警察的評(píng)價(jià)，致使警民和諧關(guān)系大打折扣。從警察自身角度而言，前期在警察形象塑造、警務(wù)活動(dòng)宣傳、涉警輿情處置等公共關(guān)系建設(shè)方面投入不足，導(dǎo)致公眾對(duì)公安工作不了解，雙方信息不對(duì)稱，對(duì)警察的負(fù)面刻板印象深刻，即便公安機(jī)關(guān)在后續(xù)工作中加大投入，短時(shí)間內(nèi)也無法徹底消除公眾刻板印象，并且一旦公共關(guān)系處理不善，反而會(huì)加深公眾的刻板印象。最典型的例子當(dāng)屬2009年“杭州飆車撞人事件”，由于杭州公安前期處置不當(dāng)，杭州公安成為了輿論的焦點(diǎn)，一石激起千層浪，一時(shí)間網(wǎng)評(píng)如潮，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力一落千丈。[5]

3.過度去權(quán)意識(shí)與警察權(quán)威相沖突。一旦社會(huì)公眾的維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)覺醒，他們往往會(huì)采取各種手段維護(hù)自身的權(quán)益，包括合法或自認(rèn)為合法的權(quán)益。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代自媒體的廣泛使用，使得公眾輿論監(jiān)督警察執(zhí)法越發(fā)便捷，甚至可以采取輿論動(dòng)員、宣傳發(fā)動(dòng)的方式抗衡警察執(zhí)法。部分公眾只認(rèn)為警察與自己之間是“服務(wù)與被服務(wù)”的關(guān)系，卻選擇性忽略“執(zhí)法與被執(zhí)法”的關(guān)系，對(duì)警察敬畏感明顯下降，權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)失衡，片面追求有利于自身的理想化結(jié)果，當(dāng)公安機(jī)關(guān)及人民警察難以達(dá)到其不合理的期望時(shí)，就傾向于對(duì)警察產(chǎn)生負(fù)面評(píng)價(jià)，更有甚者挑戰(zhàn)執(zhí)法權(quán)威。根據(jù)收集的資料顯示，杭州市基層派出所每月都會(huì)有多起妨礙執(zhí)行職務(wù)案件發(fā)生，其中以辱罵、推搡甚至毆打警察的形式居多，嚴(yán)重?fù)p害警察權(quán)威，破壞警民關(guān)系；更有甚者可能會(huì)將矛頭直指警察，妨礙其執(zhí)行職務(wù)，增加問題的處置難度，引發(fā)信訪、襲警甚至群體性事件等問題。例如：2014年在杭州市中泰派出所轄區(qū)內(nèi)，因市政建設(shè)規(guī)劃將垃圾焚燒廠選址于此，引發(fā)了民眾與執(zhí)法民警間的不當(dāng)沖突。

(二)杭州市基層警民關(guān)系存在問題的原因分析

由于警民關(guān)系存在不對(duì)稱性，因此，筆者將警察、公眾作為警民關(guān)系中的主、客體，再輔以社會(huì)環(huán)境因素來理性分析當(dāng)下警民關(guān)系存在問題的原因。

1.主體因素。

第一，警力配備不足，管理職能泛化。一方面，社會(huì)形勢(shì)日益復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)身兼數(shù)職、身負(fù)重任，警力配備嚴(yán)重不足，日益艱巨而復(fù)雜的公安工作難以為繼。如江干區(qū)公安分局近年來嚴(yán)格推行警力下沉基層舉措，但民警基數(shù)小，警民萬(wàn)人比依然低于預(yù)期。即便規(guī)定實(shí)有人口達(dá)萬(wàn)人以上的社區(qū)要求配備“一區(qū)雙警”，江干區(qū)部分社區(qū)仍難達(dá)標(biāo)，警力供給遠(yuǎn)小于社會(huì)需求。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與重組，社會(huì)矛盾凸顯。警察職責(zé)、工作性質(zhì)、任務(wù)使該群體處于維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)第一線，部分群眾無形中可能會(huì)將對(duì)社會(huì)和政府的不滿情緒轉(zhuǎn)嫁到“替罪羊”之警察身上。當(dāng)然，從機(jī)關(guān)自身角度來講，某些地方官員官僚作風(fēng)盛行，將警察當(dāng)作政府的“親衛(wèi)隊(duì)”而非人民的“保護(hù)神”，濫用公安機(jī)關(guān)這把“劍”讓其從事大量的非警務(wù)活動(dòng)，造成警民對(duì)立甚至惡化。

第二，基層民警素質(zhì)受限，風(fēng)險(xiǎn)管控能力有待提升。公安民警是公安形象的代言人，其言行舉止皆影響著民眾對(duì)警察的評(píng)價(jià)。一方面，雖歷經(jīng)多年轉(zhuǎn)變發(fā)展，但仍有部分警察受到傳統(tǒng)執(zhí)法思維影響，服務(wù)意識(shí)較差，因不擅長(zhǎng)群眾工作而常以管理者自居，態(tài)度蠻橫，缺乏管理和溝通的藝術(shù)，不善于化解矛盾，甚至存在濫用職權(quán)、胡亂作為等違法違紀(jì)現(xiàn)象，負(fù)面影響警民和諧；另一方面，現(xiàn)代科技在提高警察管控水平的同時(shí)也帶來了新的挑戰(zhàn)，高科技術(shù)手段被犯罪分子所掌握，新型網(wǎng)絡(luò)、高科技犯罪致使公安機(jī)關(guān)偵破犯罪案件的難度增加，破案效率下降，群眾安全感降低，引發(fā)群眾的不滿。[6]

第三，基層所隊(duì)警媒合作意識(shí)欠缺，輿論應(yīng)對(duì)能力較弱。部分警察認(rèn)為公安宣傳工作無關(guān)緊要，未能從長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局的角度審視公共輿論應(yīng)對(duì)問題，不能合理利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體進(jìn)行普法宣傳和輿論引導(dǎo)，對(duì)曝光的負(fù)面警情不重視、不處置、聽之任之，失去輿情控制的主動(dòng)權(quán)。一些無良媒體為提高關(guān)注度和影響力，熱衷于對(duì)警察負(fù)面形象的報(bào)道，甚至采取或夸大、捏造事實(shí)，或斷章取義扭曲事實(shí)的方式，沖擊警察形象，使得民眾帶著先入為主的負(fù)面態(tài)度去評(píng)價(jià)警察的行為，這也在一定程度上惡化了警民關(guān)系。

2.客體因素。

第一，社會(huì)公眾期望過高。社會(huì)公眾對(duì)警察的期望越來越高，希望警察既是維護(hù)穩(wěn)定、保障和諧的安全衛(wèi)士，又是化解矛盾、調(diào)處糾紛的工作能手。這種期待實(shí)際基于群眾的生活經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，與實(shí)際警察的角色定位并不能完全契合。[7]部分群眾對(duì)公安職責(zé)及范圍認(rèn)知不準(zhǔn)，對(duì)警察產(chǎn)生不切實(shí)際的預(yù)期，如果警察不能達(dá)到他們的預(yù)期值，就易于滋生懷疑和失望的情緒，對(duì)警察抱有成見和抵觸情緒。公眾雖對(duì)“為人民服務(wù)”的公安工作的宗旨有模糊認(rèn)識(shí)，但對(duì)于警察的職責(zé)權(quán)限缺乏足夠了解，因而容易產(chǎn)生過高期望。

第二，群眾法制觀念有待提高。伴隨時(shí)代發(fā)展腳步，公民維權(quán)意識(shí)也普遍增強(qiáng)，但部分群眾尤其是城郊、農(nóng)村地區(qū)群眾法律意識(shí)、法制觀念沒有及時(shí)跟進(jìn)，警民溝通不暢，致使公安機(jī)關(guān)常規(guī)警務(wù)活動(dòng)都會(huì)被曲解，抑或引起公眾不滿和變相抵抗。比如公安機(jī)關(guān)依法行使治安管理權(quán)、交通管制權(quán)以及刑事強(qiáng)制權(quán)等合法權(quán)力時(shí)，執(zhí)法當(dāng)事人對(duì)法律認(rèn)識(shí)有偏差，可能會(huì)誤以為是執(zhí)法人員故意刁難、徇私舞弊，對(duì)抗警察的正當(dāng)執(zhí)法行為，警民和諧關(guān)系進(jìn)一步遭受重創(chuàng)。

3.社會(huì)環(huán)境因素。

第一，社會(huì)價(jià)值觀扭曲傷害基層警民關(guān)系。2008年全球金融危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家遭受重創(chuàng)，而我國(guó)迎來了間隙中的一縷陽(yáng)光，直接推動(dòng)改革開放向縱深發(fā)展，而民眾價(jià)值觀、思想認(rèn)識(shí)未能與經(jīng)濟(jì)同步騰飛，在趨向多元化的同時(shí)，也引發(fā)了拜金主義、享樂主義以及利己主義等不良社會(huì)價(jià)值觀的井噴式擴(kuò)散。群眾自覺維護(hù)社會(huì)治安的積極性下降，“自掃門前雪”心理凸顯，普遍存在“多一事不如少一事”的消極心理，警察執(zhí)法時(shí)不僅不自覺協(xié)助，還聚眾觀望、起哄鬧事。部分群眾存在“嚴(yán)以律警，寬以待己”的傾向，強(qiáng)烈要求公安民警嚴(yán)格公正執(zhí)法，可一旦涉及到自己或者親人、朋友，就傾向于持相反的態(tài)度，使得公安機(jī)關(guān)為改善警民關(guān)系的努力付諸流水。

第二，涉警負(fù)面新聞炒作沖擊基層警民關(guān)系。截止2018年12月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.29億，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到8.17億。③身處信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已然成為公眾獲取重要信息的主要渠道之一，影響著百姓的思想、行為以及生活、工作的方方面面。由于職業(yè)特殊性，公安機(jī)關(guān)及人民警察難免成為輿情關(guān)注焦點(diǎn)。部分新聞媒體為吸引讀者，以偏蓋全、扭曲事實(shí)現(xiàn)象屢見不鮮，個(gè)別不良媒體甚至斷章取義、惡意造謠，致使信息真?zhèn)坞y辨。負(fù)面涉警信息得到廣泛傳播，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)和人民警察的社會(huì)形象。即便公安機(jī)關(guān)在事后及時(shí)澄清，警民信任指數(shù)也必然受到影響，而警民信任的修復(fù)又是一個(gè)極其費(fèi)力且緩慢的過程。

四、杭州市構(gòu)建和諧警民關(guān)系的基層實(shí)踐案例剖析

(一)杭州市基層所隊(duì)構(gòu)建和諧警民關(guān)系成功案例

考慮到樣本的代表性，調(diào)研團(tuán)隊(duì)選取杭州市余杭區(qū)作為實(shí)地調(diào)研開展區(qū)域。原因在于，2018年杭州市余杭區(qū)人口總數(shù)近300萬(wàn)人，其中超一半為流動(dòng)人口，管控難度高；2018年余杭區(qū)接處警近百萬(wàn)次，有效警情40多萬(wàn)次，日均處警量高達(dá)150-200余次，日常工作量大；然而余杭區(qū)正式民警不足900人，輔警不足5500人，警民比例低至萬(wàn)分之三，基層所隊(duì)承受著巨大的壓力，在這種情況下，余杭區(qū)各基層所隊(duì)以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為導(dǎo)引，綜合考量本地區(qū)實(shí)際情況，積極探索了大量先進(jìn)的基層社會(huì)治理新模式，譜寫警民關(guān)系新篇章，因此，對(duì)該地區(qū)開展實(shí)地調(diào)研具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

新時(shí)代背景下，作為平安杭州建設(shè)的主力軍，余杭區(qū)公安分局所轄18個(gè)基層派出所積極探索基層社會(huì)治理新模式，涌現(xiàn)出徑山鎮(zhèn)“安小徑”警民服務(wù)站、塘棲鎮(zhèn)“五型”警務(wù)室、星橋街道未來社區(qū)警務(wù)新模式等一大批先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。在此，筆者將典型案例作簡(jiǎn)要描述，以點(diǎn)帶面，試圖探索基層派出所構(gòu)建和諧警民關(guān)系的最佳路徑。

1.徑山派出所以“安小徑”警民服務(wù)站為牽引，積極打造“楓橋式”社會(huì)管理服務(wù)新模式。2018年至今，徑山派出所以徑山鎮(zhèn)小古城村為試點(diǎn)，通過打造“安小徑”警民服務(wù)站線上線下平臺(tái)，拓展、下沉矛盾糾紛收集化解渠道，整合優(yōu)化信息收集、宣傳教育、基礎(chǔ)管理、“最多跑一次”服務(wù)等功能，積極打造社會(huì)管理服務(wù)新模式，構(gòu)建良好警民關(guān)系，并初見成效?！鞍残健本穹?wù)站運(yùn)行以來，累計(jì)共采集人、事、物等基礎(chǔ)信息5300余條，對(duì)接服務(wù)代跑代辦業(yè)務(wù)265人次，接受群眾求助5起，接受各類社會(huì)咨詢70余人次，調(diào)解各類糾紛13起，受到人民網(wǎng)、中新網(wǎng)、浙江衛(wèi)視等各級(jí)媒體的爭(zhēng)相報(bào)道。

徑山派出所的成功經(jīng)驗(yàn)主要在于：第一，繼承發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，貼近實(shí)際服務(wù)群眾。徑山派出所以實(shí)際行動(dòng)踐行了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量。”④第二，創(chuàng)新建設(shè)“一站三點(diǎn)”，借勢(shì)借力豐富內(nèi)涵。將小古城村現(xiàn)有村級(jí)調(diào)解體系向下延伸層級(jí)，增加一級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)，同時(shí)拓展信息收集的“毛細(xì)血管”，整合服務(wù)功能。它以站為圓心，延伸多元化服務(wù)；以家為站，提供全天候服務(wù)；豐富站點(diǎn)內(nèi)涵，優(yōu)化管理服務(wù)。第三，優(yōu)化完善線上平臺(tái)，辦事一次都不跑。“安小徑”開發(fā)了“小古城眾議亭”微信公眾號(hào)，進(jìn)一步創(chuàng)新管理服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解申請(qǐng)一次都不跑，房東及租客履責(zé)一次都不跑，各類咨詢一次都不跑，參與村務(wù)建設(shè)一次都不跑。

2.塘棲派出所打造“五型”警務(wù)室，有力提升新時(shí)代群眾工作能力與水平。塘棲派出所緊緊圍繞群眾工作這一新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)涵，牢牢抓住警務(wù)室這一警務(wù)工作延伸陣地，以打造“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、實(shí)干型、智慧型、創(chuàng)新型”的“五型”警務(wù)室為牽引，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)化警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作和群防群治無縫對(duì)接，有效確保了轄區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，被浙江省公安廳評(píng)為“楓橋式”基層所隊(duì)。

塘棲派出所的成功經(jīng)驗(yàn)主要在于：第一，從實(shí)際出發(fā)，學(xué)有所用，貼群眾之需。一方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)性學(xué)習(xí)，提內(nèi)功；另一方面強(qiáng)化針對(duì)性學(xué)習(xí)，知民需。第二，從需求出發(fā)，“三化”服務(wù)，暖群眾之心。“三化”具體為：代跑服務(wù)集約化、上門服務(wù)日常化、志愿服務(wù)共享化。第三，從問題出發(fā)，突出實(shí)干，解群眾之難。一是重“敢為”，強(qiáng)化矛盾糾紛化解；二是重“善為”，實(shí)行綜合網(wǎng)格警長(zhǎng)制；三是重“巧為”，發(fā)動(dòng)群眾共建共治。第四，從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)，指揮創(chuàng)新，增群眾之益。一方面打造線上平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)便民利民；另一方面推廣線下設(shè)施，實(shí)現(xiàn)惠民益民。

3.智慧融合，共享平安，星橋派出所探索未來社區(qū)警務(wù)新模型。人際直接交往往往產(chǎn)生矛盾，智慧警務(wù)模式則有效避免了這一點(diǎn)，且增加了民眾的便利，間接助力和諧警民關(guān)系構(gòu)建。星橋派出所集成運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，抓住“城市大腦”建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，以湯家社區(qū)錦繡二期為試點(diǎn)，積極開展了“5+N”(即圍繞五大功能，建設(shè)推廣N個(gè)智能前端設(shè)備)的智慧安防小區(qū)建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)，努力探索未來社區(qū)警務(wù)新模型。通過智慧安防小區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐，全面提升了社會(huì)治安的預(yù)警、預(yù)測(cè)、預(yù)控水平，進(jìn)一步鞏固了基層基礎(chǔ)工作，有效破解了回遷安置小區(qū)治安管防難的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小區(qū)流動(dòng)人口登記率、準(zhǔn)確率始終保持在98%以上，案件報(bào)警數(shù)從2017年的17起下降至2018年年底的2起，其中火災(zāi)和入室侵財(cái)型案件“零”發(fā)生。同時(shí)，接受智能用電、智能用水、智能煙感、智能充電等預(yù)警信息379條，及時(shí)排除各類安全隱患411處、事故苗頭7件次。通過“一鍵搜索”為走失兒童、老人提供實(shí)時(shí)查找服務(wù)13件，極大提升了廣大居民對(duì)小區(qū)的安全感和滿意度，為警民關(guān)系的新模式提供了樣板。

星橋派出所的成功經(jīng)驗(yàn)在于：第一，守住大門，實(shí)現(xiàn)出入留痕。第二，全程記錄，實(shí)現(xiàn)軌跡可溯。第三，盯牢痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)智慧消防。第四，精準(zhǔn)信息，實(shí)現(xiàn)智能管理。第五，平臺(tái)融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚。

(二)杭州市全城實(shí)現(xiàn)警調(diào)銜接機(jī)制完備建設(shè)

在基層日常警務(wù)工作中，調(diào)處各種各樣的矛盾糾紛占據(jù)了民警大部分時(shí)間，且很多民間糾紛的調(diào)處實(shí)際上并不屬于警察的本職工作，也非警察所擅長(zhǎng)，不僅占用了本就有限的警力，還會(huì)影響警察的工作熱情。在轉(zhuǎn)型期警力不足以及創(chuàng)新基層社會(huì)治理的背景下，浙江省首創(chuàng)了“警調(diào)銜接”機(jī)制?！熬{(diào)銜接”是指公安機(jī)關(guān)在現(xiàn)場(chǎng)處置或受理由民間糾紛引起的案件后,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,將非警務(wù)類民間糾紛以及適用治安調(diào)解或刑事和解的民事責(zé)任事項(xiàng)移送、委托人民調(diào)解組織先行調(diào)解,實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解與人民調(diào)解相互銜接的一項(xiàng)矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制。⑤

杭州公安機(jī)關(guān)自2010年起就開始推行“警民聯(lián)調(diào)”工作，并于2013年在浙江省司法廳、浙江省公安廳的指導(dǎo)下進(jìn)一步建設(shè)“警調(diào)銜接”機(jī)制。在機(jī)制建設(shè)與運(yùn)行過程中，杭州市不僅乘勢(shì)打造了如江干區(qū)九堡鎮(zhèn)“和事佬”等典型品牌，還積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。為了統(tǒng)籌全局、監(jiān)督“警調(diào)銜接”機(jī)制建設(shè)，杭州市成立了“警調(diào)銜接”機(jī)制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，主要工作是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)“警調(diào)銜接”機(jī)制建設(shè)的日常工作。杭州市各區(qū)參照市級(jí)模式成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，且各派出所、司法所分別確定了具體的聯(lián)系人，通過定期的會(huì)商協(xié)商，共同協(xié)作以解決工作中遇到的問題。⑥

2.配套保障。第一，場(chǎng)所保障方面。駐公安派出所人民調(diào)解工作室在杭州市全面建立，且擁有良好的軟硬件設(shè)施，為調(diào)解工作的順利開展提供了首要的場(chǎng)所保障。全市駐所人民調(diào)解工作室統(tǒng)一規(guī)范名稱標(biāo)識(shí)為“xx鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人民調(diào)解委員會(huì)駐xx公安派出所工作室”，并統(tǒng)一上墻掛牌。第二，人員保障方面。合適、專業(yè)的人員配備是工作機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，“警調(diào)銜接”機(jī)制要發(fā)揮作用，最終還需由人來實(shí)施。駐所人民調(diào)解工作室的人民調(diào)解員有專職和兼職兩種形式，專職為主、兼職為輔。在人員配備數(shù)量上，根據(jù)派出所的日均警情數(shù)來配備調(diào)解員：派出所日均接處警15起以上的，則配備2名以上的專職人民調(diào)解員。在人員配備資格上，人民調(diào)解員必須經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)培訓(xùn)，且通過考核，取得相應(yīng)資格后才能上崗。第三，經(jīng)費(fèi)保障方面。有了人力和物力的保障，還需一定的財(cái)力支持。在杭州市黨委和政府的大力支持下，駐所人民調(diào)解工作室的工作經(jīng)費(fèi)和專職人民調(diào)解員的工資由財(cái)政解決并納入年度預(yù)算。同時(shí)，根據(jù)杭州市“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策規(guī)定，將“警調(diào)銜接”機(jī)制納入“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的范圍。在有力的經(jīng)費(fèi)保障下，調(diào)解員的工作積極性很高。

3.規(guī)范運(yùn)作。在健全制度的基礎(chǔ)上，規(guī)范化的運(yùn)作有利于提高工作的效率和水平，避免因無章可循而導(dǎo)致混亂。駐所人民調(diào)解工作室不僅建立了完善的日常管理制度，還制定了詳細(xì)、操作性強(qiáng)的工作流程，且根據(jù)工作內(nèi)容明確了調(diào)解員的職權(quán)和職責(zé)。如在調(diào)解案卷的管理工作上，規(guī)范了受理、移送、調(diào)查、結(jié)案、反饋等環(huán)節(jié)的記錄以及材料傳遞、歸檔等工作，大大提升了“警調(diào)銜接”機(jī)制的運(yùn)行水平。

“警調(diào)銜接”機(jī)制不僅能將基層本就匱乏的警力從大量的矛盾糾紛調(diào)處工作中置換出來，還能使群眾的矛盾糾紛在專業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解下得到高效的解決，最大限度做到把矛盾化解在源頭，把風(fēng)險(xiǎn)管控至最低。這對(duì)提升基層社會(huì)治理能力，共建平安杭州具有十分重要的意義，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展與創(chuàng)新。

五、基層派出所構(gòu)建和諧警民關(guān)系的路徑選擇

通過剖析杭州警民關(guān)系存在的問題，結(jié)合杭州地區(qū)先進(jìn)的警務(wù)模式，筆者認(rèn)為，基層派出所可以通過以下幾種途徑構(gòu)建互生互助的和諧警民關(guān)系。

(一)優(yōu)化工作機(jī)制，限定民警職能

破除“警察萬(wàn)能論”，重視機(jī)制創(chuàng)新，突破工作桎梏。主要舉措：(1)優(yōu)化群眾工作機(jī)制，建立主動(dòng)警務(wù)機(jī)制，拓寬警民溝通渠道，消除警民雙向信息不對(duì)稱，降低公眾心理預(yù)期，增進(jìn)警民互信。(2)通過法制宣傳教育進(jìn)一步讓群眾認(rèn)識(shí)到警察服務(wù)職責(zé)范圍，努力讓基層派出所從非警務(wù)活動(dòng)中淡化出來。(3)引導(dǎo)公民形成互利共贏的警民合作理念，增強(qiáng)公民對(duì)公安機(jī)關(guān)職能、職權(quán)等方面的了解，鼓勵(lì)公民參與社會(huì)治理工作，構(gòu)建綜合治理體系為基層派出所減負(fù)。

(二)提升民警素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)

理念導(dǎo)引著行動(dòng)的方向，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該始終牢固樹立宗旨意識(shí)，轉(zhuǎn)變警務(wù)理念，練就過硬本領(lǐng)，切實(shí)服務(wù)好老百姓。主要舉措：(1)樹立“警察核心價(jià)值觀”意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法為民思想，轉(zhuǎn)變?nèi)粘９ぷ髯黠L(fēng)，通過實(shí)際行動(dòng)提升警察在公眾心目中的地位和形象，贏得公眾認(rèn)可，構(gòu)建互生互助的和諧警民關(guān)系。(2)提升自身素質(zhì)，克服不良溝通習(xí)慣，做到懂方針政策、懂法律規(guī)范、懂業(yè)務(wù)知識(shí)、懂人情世故，要敢說、能說、會(huì)說，讓群眾滿意。

(三)規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)要認(rèn)清隊(duì)伍現(xiàn)狀，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升隊(duì)伍素質(zhì)。主要舉措：(1)增強(qiáng)派出所民警的“四個(gè)意識(shí)”，加強(qiáng)隊(duì)伍職業(yè)教育培訓(xùn)，提升警察專業(yè)服務(wù)能力，在特定地區(qū)成立水上救生隊(duì)、山體搜救隊(duì)等專職警察隊(duì)伍，有針對(duì)性處理突發(fā)警情。(2)加強(qiáng)協(xié)輔警等編外人員的統(tǒng)籌管理，以杭州市南苑派出所為例，正式民警與協(xié)輔警的比例為1:5，眾多協(xié)輔警對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定工作起到了非常大的作用，應(yīng)當(dāng)完善協(xié)輔警等編外人員隊(duì)伍管理的正規(guī)化、規(guī)范化。(3)縱向延展社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，讓警力切實(shí)下沉到社區(qū)一線，提升見警率和群眾服務(wù)水平。(4)構(gòu)建全方位公安監(jiān)督體制，構(gòu)建包括紀(jì)檢組、督察部門與人民群眾在內(nèi)的多位一體的監(jiān)督機(jī)制。

(四)重視形象宣傳，增進(jìn)警民溝通

公安機(jī)關(guān)要想促進(jìn)和諧警民關(guān)系建設(shè)，就必須要站在宣傳的制高點(diǎn)，掌握網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)。[8]主要舉措：(1)打造高素質(zhì)的公安宣傳隊(duì)伍，加大民警在輿情處置、媒體溝通和塑造警察良好形象等方面的培訓(xùn)力度，提升公安宣傳隊(duì)伍素質(zhì)。(2)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，積極和媒體合作，借助新媒體進(jìn)行宣傳，建設(shè)和完善”兩微一端”自有宣傳平臺(tái)，積極開展與網(wǎng)民的交流互動(dòng)，努力提升依托網(wǎng)絡(luò)為民服務(wù)的實(shí)效，努力推動(dòng)網(wǎng)上警務(wù)質(zhì)的飛躍，努力確保網(wǎng)上網(wǎng)下無縫對(duì)接。(3)緊抓輿論熱點(diǎn)和隊(duì)伍亮點(diǎn)，開展效應(yīng)宣傳，塑造警察良好形象，構(gòu)建和諧警民關(guān)系。

注釋：

①《習(xí)近平在全國(guó)公安工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持政治建警改革強(qiáng)警科技興警從嚴(yán)治警 履行好黨和人民賦予的新時(shí)代職責(zé)使命》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年5月9日第1版。

②林琳、傅宏波：《2017年杭州市民安全感、滿意度歷史最高》，《都市快報(bào)》2018年2月12日第A15版。

③中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)在京發(fā)布第43次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http://www.cac.gov.cn/2019-02/28/c_1124175686.htm。最后訪問日期：2019年5月16日。

④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨笫十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年10月第1版，第37-38頁(yè)。

⑤詳見《浙江省司法廳浙江省公安廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“警調(diào)銜接”機(jī)制建設(shè)的意見》(浙司〔2013〕127號(hào))，浙江省司法廳、浙江省公安廳關(guān)于印發(fā)《浙江省“警調(diào)銜接”機(jī)制操作規(guī)程(試行)》的通知(浙司〔2015〕25號(hào))。

⑥詳見《杭州市公安局、司法局關(guān)于進(jìn)一步深化我市“警調(diào)銜接”機(jī)制的意見》(杭公戶[2015]29號(hào))。