程 琥*

內(nèi)容提要 我國《憲法》和《人民法院組織法》對專門法院作出原則性規(guī)定，由于長期以來我國專門法院缺乏系統(tǒng)的理論研究和制度建構(gòu)，專門法院設(shè)置幾經(jīng)調(diào)整，傳統(tǒng)專門法院亟待升級改造，新型專門法院又不斷建立起來。什么是專門法院，建設(shè)什么樣的專門法院，怎么建設(shè)專門法院，這是當(dāng)前擺在理論界和實務(wù)界面前亟待研究解決的重要課題。設(shè)置專門法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮必要性、專業(yè)性、協(xié)同性、案件量、法治化、戰(zhàn)略性等因素，從根本上而言，設(shè)置專門法院應(yīng)當(dāng)重點考慮解決影響司法公正和制約司法能力的深層次體制機制問題，消除一些特殊案件審理中因地方保護和行政干預(yù)形成的訴訟“主客場”現(xiàn)象，實現(xiàn)專業(yè)性案件集中管轄和專門審理，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院（地方法院）審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院（專門法院）審理的訴訟格局?；舅悸肥菢?gòu)建由地方法院、省綜合性專門法院、跨省綜合性專門法院、最高人民法院組成的完整專門法院組織體系。

專門法院是我國《憲法》和《人民法院組織法》規(guī)定的有別于地方各級人民法院的一種法院類型。盡管自清末修律變法籌建“行政審判院”以來，專門法院探索在我國已有百年歷史，專門法院的理論研究和制度設(shè)計卻并不成熟，目前并沒有形成一套系統(tǒng)完整的專門法院理論和制度體系。進入新世紀(jì)以來，我國相繼把海事法院、油田法院、林業(yè)法院、鐵路運輸法院等原由部門或企業(yè)管理的專門法院轉(zhuǎn)制移交地方管理。黨的十八大以來，我國先后成立了知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院、金融法院等新型專門法院。目前，在行政審判、環(huán)境資源審判、少年家事審判等一些重要領(lǐng)域要求成立專門法院的呼聲很高。目前，理論界和實務(wù)界對于專門法院的研究較為薄弱，什么是專門法院，建設(shè)什么樣的專門法院，怎么建設(shè)專門法院，這是擺在理論界和實務(wù)界面前亟待研究解決的重要課題。

一、專門法院的基本范疇

伴隨著法律現(xiàn)代化、司法專門化，法院的設(shè)置和管理呈現(xiàn)專門化和精細(xì)化的趨勢。專門法院是相對于普通法院而言，專門管轄特定案件的法院類型。從世界范圍看，專門法院并非新鮮事物，一些法治發(fā)達國家在設(shè)置普通法院的同時，大多會根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、民眾訴訟需求的變化，以事務(wù)管轄為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)有多種類型的專門法院。由于各國的歷史傳統(tǒng)、政治制度、司法體制、社會文明程度等方面存在較大差異，這些國家專門法院的設(shè)置、類型、功能等方面差異明顯。

（一）專門法院的界定

專門法院（special court），顧名思義是由“專門”和“法院”兩個詞組成。“法院”一詞并不難理解，關(guān)鍵是對“專門”一詞的準(zhǔn)確把握。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“專門”是形容詞和屬性詞，指“專從事某一項事的”?！?〕《現(xiàn)代漢語詞典》（第5版），商務(wù)印書館2005年版，第1787頁。有學(xué)者通過比較分析各國和地區(qū)設(shè)置的專門法院，認(rèn)為“專門”的理據(jù)主要存在于法理層面、立法層面、傳統(tǒng)國情層面、司法裁判終局層面， “專門法院”之“專門”屬性，具有相對性和階段性?！?〕劉樹德：《關(guān)于〈人民法院組織法〉專門法院設(shè)置的若干思考——立足互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的背景》，載《法治研究》2017年第4期。

目前對專門法院并沒有系統(tǒng)明確的界定和判斷標(biāo)準(zhǔn)。從世界范圍看，專門法院的概念并不統(tǒng)一。一些有關(guān)專門法院的研究成果中，也大多沒有對專門法院做出界定。在我國，專門法院又稱之為“專門人民法院”。最早可以追溯到1951年9月中央人民政府委員會發(fā)布的《人民法院暫行組織條例》第2條第3款規(guī)定，專門的人民法院之設(shè)立與組織另定之。1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《人民法院組織法》在法院的組織形式上對專門人民法院進行確立。該法第1條第1款第二項規(guī)定，中華人民共和國的審判權(quán)由下列人民法院行使：（二）專門人民法院。據(jù)《法學(xué)詞典》對專門人民法院的解釋，專門人民法院是我國在特定部門設(shè)立的審理特定案件的法院，與一般人民法院不同，專門人民法院不按行政區(qū)劃設(shè)立，也不受理一般民刑事案件。〔3〕《法學(xué)詞典》（第三版），上海辭書出版社1989年版，第76頁?！斗赊o典》對專門人民法院的界定是，“我國在特定組織系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的專門審理特定案件的審判機關(guān)?，F(xiàn)存在的專門人民法院有軍事法院、鐵路運輸法院、海事法院等。其設(shè)置和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定并單獨作出規(guī)定。專門人民法院與一般人民法院不同，不是按行政區(qū)域設(shè)立，且不審理一般刑事、民事案件”?！?〕《法律辭典》，上海辭書出版社2009年版，第573頁。有學(xué)者認(rèn)為，專門法院，也稱為特別法院，指法律明示地給予某類案件管轄權(quán)的法院?！?〕沈達明：《比較民事訴訟法初論》（上冊），中信出版社1991年版，第118頁。有學(xué)者認(rèn)為，專門法院是按照事務(wù)的性質(zhì)或人的身份，來確定其特定的管轄范圍的法院?！?〕劉國有：《淺論專門法院出現(xiàn)的原因及對法律現(xiàn)代化的意義》，載《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2004年第2期。也有學(xué)者認(rèn)為：“專門法院，也稱特別法院，是指法律明確規(guī)定授予某類案件管轄權(quán)，即管轄范圍僅限于某一類或某幾類案件的法院?！薄?〕吳漢東：《知識產(chǎn)權(quán)法院的專門法院屬性與專屬管轄職能》，載《人民法院報》2014年9月3日第5版。上述關(guān)于專門法院的定義，有的是從案件管轄側(cè)面揭示了專門法院的內(nèi)涵，有的是從我國特定歷史時期專門法院設(shè)置所做解釋，都有其合理之處，但并不全面。簡言之，專門法院是指依照法律規(guī)定，對某類案件進行專門管轄審理的法院。在我國，專門法院與地方各級人民法院不同，專門法院不是按照行政區(qū)劃設(shè)置，而是依照其自身所涉及的事務(wù)或地域的特點進行設(shè)置。

（二）專門法院的特征

1.法定性。專門法院應(yīng)當(dāng)有明確的憲法和法律依據(jù)，專門法院的設(shè)置、組織體系、管理體制、物質(zhì)保障等方面有專門立法進行規(guī)定。目前，一些國家對專門法院除了在基本法中作出規(guī)定外，還制定有專門法院法。比如，在德國，依據(jù)《德國基本法》，德國法院主要分為憲法法院、普通法院、行政法院、財稅法院、勞工法院和社會法院，在聯(lián)邦層面有《憲法法院法》《法院組織法》《社會法院組織法》《財稅法院組織法》《勞工法院組織法》《行政法院組織法》，這些法律規(guī)定聯(lián)邦法院的選址，以及全境該類型法院的基本制度、組織原則，而且這些法律常常會規(guī)定，各邦地方該類法院的選址和轄區(qū)要由立法來決定?！?〕杜如益：《德國跨行政區(qū)劃法院的特色與成因分析——兼論其對中國跨行政區(qū)劃法院的啟示》，載《清華法律評論》第八卷第二輯，清華大學(xué)出版社2015年版，第106頁。在我國，《憲法》（2018年修正）第129條第1款規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！边@是設(shè)立專門法院的憲法依據(jù)?！读⒎ǚā返?條第2項規(guī)定，各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定法律。從該條規(guī)定看，包括專門法院在內(nèi)的人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定法律?！度嗣穹ㄔ航M織法》（2018年修訂）第12條規(guī)定：“人民法院分為：（一）最高人民法院；（二）地方各級人民法院；（三）專門人民法院。”這說明專門法院是我國法院體系的重要組成部分。第15條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！边@是《人民法院組織法》對于專門法院的類型以及設(shè)置依據(jù)作出規(guī)定。因此，在中國，專門法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定法律。

2.專業(yè)性。專業(yè)性是專門法院的重要特征之一，如果缺少專業(yè)性限定，專門法院既無設(shè)立之必要，也沒有同普通法院區(qū)分之標(biāo)準(zhǔn)?！皬纳鐣?jīng)濟生活發(fā)展的大背景來理解，可以說司法活動專門化是現(xiàn)代社會中社會分工在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)，是法律活動職業(yè)化和專門化的一種特定形式的延伸。”〔9〕蘇力：《法律活動專門化的法律社會學(xué)思考》，載《中國社會科學(xué)》1994年第6期。同法國和英國相比，德國的法院在處理案件方面專業(yè)性程度更強，德國建立不同的專門法院體系，每個法院體系有其自己的專業(yè)管轄領(lǐng)域。專業(yè)性主要表現(xiàn)在以下方面：一是管轄案件類型的專業(yè)化，對某一類或某幾類案件實現(xiàn)集中管轄，打破地域管轄限制，比如行政法院集中管轄行政案件；二是組織體系的專業(yè)化，有專司審理某一類或某幾類案件的審判機構(gòu)，比如為審理知識產(chǎn)權(quán)案件設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，為審理行政案件設(shè)立的行政法院；三是審判人員的專業(yè)化，有專司審理某一類或某幾類案件的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化審判隊伍，比如有專司審理行政案件的專業(yè)行政法官隊伍，有專司審理海事案件的專業(yè)海事法官隊伍。這里需要說明的是，專門性與專業(yè)性有較大差異，專門性是指專門從事某一項事，專業(yè)性則指精通于某一項事，因此專門性是前提，專業(yè)性是保障，沒有專門性就很難實現(xiàn)專業(yè)性。

3.跨域性。在國外，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃往往是分離的，因此，專門法院本身所具有的跨域性特征并不突出。比如，在德國，并不將行政區(qū)作為法院確定轄區(qū)的依據(jù)，而是依照地理幾何中心分布，從而使各地區(qū)的居民都得以近便訴訟。并且，普通法院的轄區(qū)劃分與專門法院的轄區(qū)差別較大，而在不同類型的專門法院之間，對全邦地域的劃分，差別也很大。〔10〕前引〔8〕，杜如益文，第 102 頁。并且，“德國法院的跨行政區(qū)劃，尤其是地方法院的跨行政區(qū)劃，更多的是歷史、訴訟量、人口數(shù)、政治、社會革命、立法改革等因素綜合作用下，法院轄區(qū)與行政區(qū)劃具有較高分離性的一種結(jié)果，雖然客觀上也有促進司法獨立的效果”?！?1〕前引〔8〕，杜如益文，第 115 頁。法國與日本在初級法院的設(shè)置上，都選擇了將法院設(shè)置與基層行政區(qū)相一致，但在較高級別的法院設(shè)置上則與行政區(qū)相脫離，從而避免行政區(qū)與司法區(qū)相合而影響司法公正?！?2〕秦倩、李曉新：《國家結(jié)構(gòu)形式中的司法權(quán)配置問題研究》，載《政治與法律》2012年第10期。在中國，無論是軍事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院，還是鐵路運輸法院等專門法院都呈現(xiàn)出非常強的跨域性特征。換言之，這些專門法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃是完全分離的。有專家據(jù)此認(rèn)為，專門法院是典型的跨行政區(qū)劃法院?！?3〕陳衛(wèi)東：《跨行政區(qū)劃人民法院改革研究》，載《財經(jīng)法學(xué)》2016年第6期。

4.特殊性。有學(xué)者認(rèn)為，“專門”一詞譯自英文的“specialized”，而將其譯成“特殊”也許更合適。〔14〕關(guān)毅：《法院設(shè)置與結(jié)構(gòu)改革研究》，載《法律適用》2003年第8期。將專門法院稱之為特別法院、特殊法院，很顯然這是與普通法院相對而言的。設(shè)立專門法院往往是出于某種特殊的考慮，有特殊的法官資質(zhì)要求和程序，用來滿足特殊的要求?！?5〕前引〔6〕，劉國有文。專門法院的特殊性主要表現(xiàn)在：一是管轄案件是特殊案件。專門法院管轄的特殊案件在案件性質(zhì)、辦案程序、法官資質(zhì)要求等方面有其特殊的考慮，把這些案件放在普通法院里管理很困難，有必要獨立設(shè)置成專門法院，以滿足這些特殊要求。有的案件專業(yè)性強，審理此類案件的法官需要有專門知識和經(jīng)驗；有的案件主體具有特殊性。由專門法院管轄有助于糾紛的順利解決。至于哪些案件是特殊案件應(yīng)當(dāng)由專門法院管轄，哪些案件屬于一般案件應(yīng)當(dāng)由普通法院管轄，需要有明確清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，避免案件管轄出現(xiàn)交叉重疊，導(dǎo)致發(fā)生沖突。因此，不能說某一類案件既屬于普通案件，應(yīng)當(dāng)由普通法院管轄，又屬于特殊案件，應(yīng)當(dāng)由專門法院審理。如果特殊案件與普通案件界限不清，必然會出現(xiàn)專門法院與普通法院為了特定案件互爭管轄或者推諉不管，也會給當(dāng)事人訴訟帶來不便。目前國外設(shè)立專門法院的國家，對于專門法院與普通法院管轄的案件標(biāo)準(zhǔn)是清晰明確的。二是法律地位和職能作用具有特殊性，專門法院的法律地位與普通法院顯然是不同的，發(fā)揮職能作用也存在明顯差異，專門法院發(fā)揮特殊職能作用。這種特殊職能作用，并非普通法院所能夠?qū)崿F(xiàn)。三是管理體制具有特殊性。專門法院管轄特殊案件，發(fā)揮特殊職能，有特殊組織架構(gòu)，因此應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的特殊管理體制。四是司法保障具有特殊性。專門法院從組織體系、法官任免、物質(zhì)保障等方面顯然與普通法院不同，這也是專門法院特殊的法律地位和職能定位所決定的。

（三）專門法院的類型

1.有終審權(quán)的專門法院和無終審權(quán)的專門法院。這是根據(jù)專門法院終審權(quán)的歸屬進行的分類。終審是法院對案件進行的最后一級審判。有終審權(quán)的專門法院是指對上訴案件進行最后一級審判的專門法院。比如，法國行政法院自成體系，最高行政法院作為全部行政法院的共同最高法院，同時具有初審管轄權(quán)、上訴審管轄權(quán)和復(fù)核審管轄權(quán)。德國聯(lián)邦法院只有一級，聯(lián)邦憲法法院的判決具有最高的效力，其他聯(lián)邦法院均為各自管轄權(quán)范圍內(nèi)的全德最高上訴法院，建立專門法院組織體系，聯(lián)邦法院都有管轄案件的終審權(quán)。與此同時，世界上也有一些國家和地區(qū)的專門法院沒有形成體系化，不享有終審權(quán)。同樣屬于專門法院的法國勞動法院、商事法院、農(nóng)事租賃法院、社會保障法院則屬于初審法院，對于其作出的刑事、民事案件裁判不服，均可向上訴法院進行上訴。美國聯(lián)邦權(quán)利申訴法院、聯(lián)邦破產(chǎn)法院、聯(lián)邦海事法院、聯(lián)邦稅務(wù)法院、聯(lián)邦國際貿(mào)易法院、聯(lián)邦關(guān)稅和專利上訴法院等專門法院，屬于沒有終審權(quán)的專門法院，對于其審結(jié)的一審案件，可以上訴至聯(lián)邦上訴法院。我國已經(jīng)設(shè)立的海事法院、鐵路運輸中級法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等專門法院，屬于中級法院設(shè)置，對于其作出的一審判決，當(dāng)事人不服可以上訴至當(dāng)?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市高級法院。

2.中央管理的專門法院和地方管理的專門法院。這是根據(jù)專門法院的人事、預(yù)算和管理體制由中央管理還是由地方管理所進行的分類。在美國，包括聯(lián)邦專門法院在內(nèi)的聯(lián)邦法院的經(jīng)費獨立，單獨列入國家預(yù)算。美國專門設(shè)立有審核并分配各聯(lián)邦法院經(jīng)費的聯(lián)邦法院行政管理局和進行聯(lián)邦司法部門預(yù)算制定與實施政策的聯(lián)邦司法委員會預(yù)算小組。首先由聯(lián)邦法院行政管理局起草預(yù)算請求及其他材料，然后遞交司法委員會各項目小組，司法委員會在審核預(yù)算小組的推薦意見后，批準(zhǔn)將向國會提交預(yù)算請求的最終數(shù)額。美國聯(lián)邦法律規(guī)定：“包含立法與司法部門合計之支出與撥款之預(yù)算，應(yīng)當(dāng)在每年的10月16日前送達總統(tǒng)，由總統(tǒng)編入國家預(yù)算，不得刪改?！眹鴷徸h批準(zhǔn)后，再由聯(lián)邦最高法院行政管理局根據(jù)預(yù)算在聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一分配使用。但是，各州法院的經(jīng)費則由各州負(fù)責(zé)。法國行政法院則由國家財政納入預(yù)算統(tǒng)一保障。日本法院兼具裁判和司法行政兩種機能，隨著司法行政權(quán)的收回，最高法院一方面是最高的終極審判機構(gòu)，另一方面是全國法院行政事務(wù)的最高中央行政機關(guān)，最高法院從人、財、物方面完全地脫離中央和地方行政權(quán)力的桎梏，形成較為封閉的壁壘?！?6〕楊寧：《跨行政區(qū)劃司法管轄制度與法院內(nèi)部行政管理權(quán)的膨脹——以日本的金字塔型法院結(jié)構(gòu)為鑒》，載《清華法律評論》第八卷第二輯，清華大學(xué)出版社2015年版，第77頁。我國專門法院整建制移交地方前，專門法院的人員錄用、干部任命由部門（企業(yè)）自行管理，法官的任命程序沒有經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)，辦案經(jīng)費、資金投入完全依靠部門（企業(yè)）承擔(dān)。由于人財物由所屬部門（企業(yè)）負(fù)責(zé)，部門（企業(yè)）管理下的專門法院與這些單位有著很深的“血緣”關(guān)系，這種“法企不分”“法政不分”弊端顯得十分突出，并成為制約審判機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)的體制性障礙。新世紀(jì)以來，我國陸續(xù)改革部門（企業(yè)）管理法院的體制，將油田、林業(yè)、鐵路法院從部門、企業(yè)中剝離出來，統(tǒng)一納入國家司法管理體系中管理，經(jīng)費不再由相應(yīng)的部門（企業(yè)）負(fù)擔(dān)，而是由地方財政預(yù)算予以保障。

3.單一性的專門法院和綜合性的專門法院。這是根據(jù)專門法院管轄案件涉及單一領(lǐng)域或多個綜合領(lǐng)域進行的分類。單一性專門法院管轄案件僅涉及某一個領(lǐng)域，比如知識產(chǎn)權(quán)法院管轄知識產(chǎn)權(quán)審判領(lǐng)域的案件，金融法院管轄金融審判領(lǐng)域的案件，行政法院管轄行政審判領(lǐng)域的案件。單一性專門法院是把涉及某一審判領(lǐng)域的全部案件實現(xiàn)集中管轄，從而實現(xiàn)專業(yè)審判目標(biāo)。綜合性的專門法院管轄案件涉及多個審判領(lǐng)域，比如跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件、環(huán)境資源案件、公益訴訟案件等，通過對多個審判領(lǐng)域案件實現(xiàn)集中管轄，從而實現(xiàn)專業(yè)化審判目標(biāo)。單一性的專門法院優(yōu)勢在于能夠把某一領(lǐng)域的案件實現(xiàn)集中管轄，這較為容易培養(yǎng)專業(yè)化法官隊伍，而綜合性的專門法院是把多個領(lǐng)域的案件實現(xiàn)集中管轄，因?qū)I(yè)化程度高，涉及領(lǐng)域廣，培養(yǎng)專業(yè)化法官隊伍的任務(wù)相較單一性的專門法院要更重一些。與單一性的專門法院相比，設(shè)置綜合性的專門法院可以管轄涉及多個審判領(lǐng)域的案件，而無須就一個審判領(lǐng)域設(shè)置一種單一性的專門法院，這無形中會節(jié)約大量司法資源和改革成本。

二、專門法院設(shè)置的現(xiàn)狀和主要問題

（一）專門法院的設(shè)置狀況

改革開放以來，我國建立的專門法院包括軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、海事法院、林區(qū)法院、礦區(qū)法院、油田法院、農(nóng)墾法院等10余種專門法院，形成了部門（企業(yè)）管理法院的體制。部門（企業(yè)）管理法院的體制形成有其特定的歷史背景。新中國成立初期，由于鐵路、林區(qū)、礦山等是國民經(jīng)濟的命脈，且跨區(qū)域性較強因素，我國基本照搬前蘇聯(lián)的司法模式，除了在中央和地方建立各級人民法院之外，還成立了分屬鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾等系統(tǒng)的法院。1979年7月第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，1980年1月施行的《人民法院組織法》第2條第3款規(guī)定：“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院、其他專門法院?！?983年9月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂的《人民法院組織法》將第2條第1款第二項專門人民法院，修改為“軍事法院等專門人民法院”，同時刪去了第2條第3款對專門法院所作的列舉規(guī)定。《人民法院組織法》后來雖然幾經(jīng)修改，但是對于專門法院的規(guī)定沒有修改，直到2018年10月26日修訂的《人民法院組織法》對專門法院作出新的規(guī)定?！?7〕2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂的《人民法院組織法》對專門法院的規(guī)定主要有以下調(diào)整：一是將“軍事法院等專門人民法院”，修改為“專門人民法院”；二是增加一條對專門法院作出列舉性規(guī)定，第15條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等?！备母镩_放40年是我國專門法院的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要時期，一批各具特色的專門法院體系都是在這一時期建立的。由于我國傳統(tǒng)的專門法院設(shè)置初衷更多考慮的是行業(yè)或區(qū)域需要，是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，這些專門法院在特定歷史時期發(fā)揮了積極作用，但是由于其性質(zhì)模糊、地位混亂、依據(jù)缺失，長期游離于國家司法系統(tǒng)之外。隨著我國全面推進依法治國，社會主義市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展，這種“法企不分”“法政不分”的弊端顯得十分突出，并成為制約審判機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)的體制性障礙。因此，對這些傳統(tǒng)的專門法院進行改革已經(jīng)勢在必行。

自20世紀(jì)90年代開始，專門法院體制改革就已經(jīng)啟動。1999年6月，先行設(shè)立的6家海事法院成建制轉(zhuǎn)入所在地的省委、省政府、省高級法院共同管理，與原交通部徹底脫鉤。1999年10月，最高人民法院印發(fā)的《人民法院五年改革綱要》（法發(fā)〔1999〕28號）明確提出要積極探索人民法院深層次改革，“對鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院的產(chǎn)生、法律地位和管理體制、管轄范圍進行研究。逐步改變鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的現(xiàn)狀”。2001年中共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈地方各級人民法院機構(gòu)改革意見〉〈地方各級人民檢察院機構(gòu)改革的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2001〕9號），文件要求在地方各級人民法院機構(gòu)改革期間，“逐步理順設(shè)在鐵路、林區(qū)農(nóng)墾等人民法院的管理體制，合理調(diào)整機構(gòu)布局，清理整頓現(xiàn)有人員，將人員編制納入國家司法體系統(tǒng)一管理”。我國先后實現(xiàn)油田法院、林區(qū)法院、鐵路運輸法院整建制轉(zhuǎn)制移交地方管理。黨的十八大以來，根據(jù)中央決策部署，我國先后設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院、金融法院等專門法院。

（二）專門法院設(shè)置存在的突出問題

1.專門法院的設(shè)置缺乏明確依據(jù)。我國現(xiàn)行《憲法》（2018年修正）對軍事法院等專門人民法院作出原則性規(guī)定，并規(guī)定人民法院的組織由法律規(guī)定。《立法法》規(guī)定，各級人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定法律。《人民法院組織法》是建構(gòu)法院組織體系和職權(quán)的基本法律，對于規(guī)范法院設(shè)置、促進法院建設(shè)、保障法院職能發(fā)揮具有重要作用，但是《人民法院組織法》（2018年修訂）僅對專門人民法院作出原則性規(guī)定。該法第15條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！北M管《人民法院組織法》規(guī)定了專門法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定，但是全國人大常委會除了頒布《關(guān)于在沿海城市設(shè)立海事法院的決定》《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》等具體規(guī)定外，迄今為止并未就專門法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免作出進一步系統(tǒng)性規(guī)定，也沒有制定《專門人民法院組織法》，立法的空白使得專門法院的性質(zhì)、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、組織體系、管理體制等諸多方面并不明確。有的專門法院設(shè)置除了訴訟法上的管轄規(guī)定外，主要依據(jù)中央政策以及最高人民法院制定的相關(guān)文件。由于缺乏明確法律規(guī)定，實踐中有的專門法院設(shè)置隨意性較大，容易出現(xiàn)政出多門，以致引發(fā)社會上對專門法院存在合法性的質(zhì)疑，引發(fā)當(dāng)事人和公眾對這些法院裁判公正性的不信任和疑慮。在鐵路法院轉(zhuǎn)制移交地方之前，在大量涉及鐵路企業(yè)的合同、侵權(quán)糾紛案件中，常常出現(xiàn)當(dāng)事人要求鐵路法院審判人員集體回避，或要求移送地方法院管轄的尷尬局面。

2.專門法院的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件模糊。長期以來由于受前蘇聯(lián)的司法模式和計劃經(jīng)濟體制的影響，我國形成了由部門（企業(yè)）設(shè)立和管理專門法院的體制。由于對專門法院的理論研究不夠，我國缺少一套完整系統(tǒng)的專門法院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立條件。從全國來看，專門法院如何布局，應(yīng)當(dāng)滿足什么條件，按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立，目前并沒有明確規(guī)定。由于缺少對于專門法院設(shè)立條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)定，一些領(lǐng)域過于強調(diào)該領(lǐng)域案件的特殊重大影響，有的甚至把國家戰(zhàn)略任務(wù)、遠(yuǎn)期目標(biāo)作為設(shè)置專門法院的依據(jù)，以此推動決策層做出設(shè)立專門法院的重大決策。以至于一些專門法院設(shè)立后缺少必要的案件支撐，為了讓這些專門法院活下去，又不斷強調(diào)該領(lǐng)域案件的特殊性、專業(yè)性，推動實行“三合一”審判模式，把相關(guān)刑事、民事、行政案件全部集中于該專門法院管轄，導(dǎo)致司法割據(jù)和審判職能碎片化。實踐中，有的專門法院設(shè)立后的審判質(zhì)效未必就比原在地方法院審理要好，有的甚至加劇案多人少的矛盾，陷入惡性循環(huán)之中。這些問題的產(chǎn)生，關(guān)鍵在于我們?nèi)鄙賹ｉT法院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立條件的研究，在一些原本不符合專門法院設(shè)立條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域和地方設(shè)立了專門法院，設(shè)立了一些原本不該設(shè)立的專門法院。有的專門法院鋪的攤子過大，需要投入大量的人財物資源，社會效益卻偏低，已經(jīng)成為法院改革發(fā)展中的包袱。進入新世紀(jì)以來，我國對于改革開放之后設(shè)立的專門法院進行轉(zhuǎn)制改革，從油田法院改革試點到林業(yè)法院改革的實行，再到鐵路法院改革的推進，遇到大量棘手的問題和困難。雖然目前這些法院已經(jīng)轉(zhuǎn)制移交給地方管理，但是下一步這些法院如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何盤活這些專門法院資源，仍然是目前擺在最高人民法院和地方各級人民法院面前的一道難題。

3.專門法院的創(chuàng)設(shè)程序缺失。司法權(quán)屬于中央事權(quán)，設(shè)置專門法院應(yīng)當(dāng)屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項。從世界范圍看，除極少數(shù)國家的法院可以由地方設(shè)立外，大多數(shù)是由國家來設(shè)置法院。由于我國《憲法》和《人民法院組織法》僅對專門法院作出原則性規(guī)定，專門法院的創(chuàng)設(shè)程序并沒有明確規(guī)定。從一般意義上講，程序是按照一定的次序、步驟作出決定的過程。專門法院的創(chuàng)設(shè)程序是指設(shè)立專門法院所必須遵循或履行的法定時間和空間的步驟或方式，它是對創(chuàng)設(shè)專門法院行為的有效抑制，是專門法院獲得合法身份和依法行使職權(quán)的合法方式和必要條件。從實踐看，我國專門法院有全國人大常委會設(shè)立的，有中央編辦設(shè)立的，有最高人民法院設(shè)立的，也有地方人大設(shè)立的。為什么會出現(xiàn)由多方主體設(shè)立專門法院的現(xiàn)象，其原因在于如何理解《人民法院組織法》規(guī)定的“專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定”。這里的“規(guī)定”是指授權(quán)由全國人大常委會對專門法院的上述事項制定專門法律，還是只要設(shè)立專門法院就必須由全國人大常委會作出具體規(guī)定，目前并不明確。并且這里的“設(shè)置”是否包括新設(shè)、再造、撤銷等，也需要進一步明確其內(nèi)涵。由于專門法院的設(shè)置涉及干部人事、機構(gòu)編制、機構(gòu)規(guī)格、案件管轄、辦公設(shè)施、司法行政等一系列問題，如果對專門法院的創(chuàng)設(shè)程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定，就必然會出現(xiàn)政出多門、推諉扯皮、保障不力等諸多問題。實踐中專門法院遇到的很多問題，事實上都可以從創(chuàng)設(shè)程序缺失上找原因。

4.專門法院的管轄機制落后。管轄問題是專門法院運行中的基礎(chǔ)性問題，直接決定著專門法院的長期存在和發(fā)展。可以說，案件管轄是專門法院的生命線，從改革開放以來我國設(shè)立的諸多專門法院看，雖然有管理體制等多方面問題，但其中一個關(guān)鍵問題是這些專門法院的管轄制度不科學(xué)、不合理，設(shè)立之后無案可辦，以至于到處找案來辦，導(dǎo)致司法資源長期閑置。從實踐看，專門法院的管轄主要存在以下方面問題：一是管轄案件缺少專門性、特殊性。由于我國設(shè)立的一些專門法院，其管轄案件是原本應(yīng)當(dāng)由地方法院管轄的一類或幾類案件，總體案件量不大，為了讓這些專門法院設(shè)立后有案可辦，實行“三合一”審判模式，把刑事、民事、行政案件由專門法院集中管轄，這樣做卻忽略了設(shè)立專門法院的初衷是為了集中辦理專門案件，提高專門案件的審判效率和審判水平。與世界上其他專門法院的國家相比，我國是以“三合一”審判模式來解決專門法院案件管轄問題，其結(jié)果容易導(dǎo)致專門法院把一些不需要納入管轄的案件實現(xiàn)集中管轄，導(dǎo)致審判職能碎片化。以知識產(chǎn)權(quán)案件為例，知識產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上屬于私權(quán)，理應(yīng)加大對知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)保護力度，特別是加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的懲罰性賠償力度。并且，世界上“多數(shù)國家的知識產(chǎn)權(quán)專門法院普遍負(fù)責(zé)集中審理專利、商標(biāo)授權(quán)確權(quán)案件和專利等技術(shù)類侵權(quán)上訴案件，多數(shù)也并不要求將所有知識產(chǎn)權(quán)案件都集中由專門法院審理，對于著作權(quán)和商標(biāo)侵權(quán)等一般知識產(chǎn)權(quán)案件一般仍由普通法院審理”?！?8〕郃中林：《境外知識產(chǎn)權(quán)專門法院制度對我國的啟示與借鑒》，載《法律適用》2010年第11期。實踐中，由于大量非專門法院管轄的案件納入專門法院管轄，不僅加大專門法院案多人少的矛盾，不得不尋求增加機構(gòu)、增加編制、增加法官職數(shù)，也導(dǎo)致具備獨立辦理專門案件能力的法官嚴(yán)重匱乏，專門法院的專業(yè)化審判職能不斷弱化，專門法院與地方法院的差別也越來越不明顯。再以海事法院為例，從海事法院重新成立至今，最高人民法院一直在擴大海事法院的收案范圍，目前我國海事法院共受理的案件類型已經(jīng)達到60余種，種類居世界首位。我國當(dāng)初之所以設(shè)立海事法院，其中一個重要原因是海商事案件具有復(fù)雜性、專業(yè)性、涉外性。目前我國海事法院受理案件類型雖然豐富，但所審理的案件絕大部分都只是事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大的可以獨任審理的案件，并不符合海事法院預(yù)期應(yīng)當(dāng)受理復(fù)雜性、專業(yè)性、涉外性案件的要求?！?9〕付榮：《中國海事法院：問題與出路——兼論其他專門法院》，載《河北法學(xué)》2009年第5期。二是跨區(qū)域管轄與地域管轄相沖突。專門法院跨區(qū)域管轄，事實上就是將地方法院管轄的一類或者幾類案件，通過集中管轄的方式從地方法院管轄案件中剝離出來，統(tǒng)一劃入專門法院管轄。由于涉案因素的復(fù)雜性，專門法院很容易與地方法院之間產(chǎn)生管轄權(quán)沖突，特別是隨著一些專門法院收案范圍越來越大，專門法院受理的案件與地方法院受理的普通案件之間的區(qū)別越來越小。一旦形成訴訟，當(dāng)事人就會趨利避害，利用我國的專門法院制度，在專門法院與地方法院之間做選擇，有的案件本屬于專門法院管轄案件，當(dāng)事人卻選擇去地方法院起訴，有的案件本屬于地方法院管轄，當(dāng)事人卻選擇去專門法院起訴。

5.專門法院的管理體制不順。在專門法院轉(zhuǎn)制移交地方管理之前，專門法院長期以來游離于國家司法體系之外，管理體制也異?；靵y，法官任免程序沒有經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)，審判權(quán)缺乏人大的有效監(jiān)督，人員錄用、干部任命由部門（企業(yè)）自行管理，辦案經(jīng)費、資金投入完全依靠部門（企業(yè)）承擔(dān)等問題，使得部門（企業(yè)）管理法院的權(quán)力來源和公信力問題逐漸成為社會關(guān)注的熱點之一，受到社會各界的質(zhì)疑。〔20〕李敏：《專門法院的回歸之路——訪最高人民法院政治部相關(guān)負(fù)責(zé)人》，載《中國審判》2012年第3期。在這些專門法院轉(zhuǎn)制移交地方管理后，仍然在干部管理、法官職務(wù)任命、經(jīng)費管理體制、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等方面存在體制不順問題。一是專門法院與地方黨委（政法委）的關(guān)系問題。堅持黨對專門法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，這是專門法院健康持續(xù)發(fā)展的根本保證。黨管干部原則是我國由黨來管理干部的原則，由于我國專門法院的類型多樣，地方黨委對專門法院的干部管理體制不統(tǒng)一。有的由專門法院所在地的省級黨委、高級人民法院按干部的級別設(shè)定管理權(quán)限，共同管理有關(guān)干部；有的由省級組織部門委托專門法院所在地的市黨委進行管理；有的由省級黨委委托省高級法院管理。由于專門法院與當(dāng)?shù)攸h委的關(guān)系不能捋順，專門法院與黨政部門、其他法院之間的人才流動極為困難，不利于干部隊伍建設(shè)，而且難以參加地方黨組織活動，客觀上弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是專門法院與地方人大及其常委會的關(guān)系問題。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方后，由于專門法院所在地的城市在級別上并不完全相同，導(dǎo)致法官任命模式不統(tǒng)一，有的由專門法院所在地的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任命，有的由省會城市或者計劃單列市（副省級城市）的人大常委會任命，有的由地市級人大常委會任命，導(dǎo)致實踐中難以用一種模式對專門法院進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。鑒于專門法院的跨區(qū)域管轄性，并不認(rèn)為專門法院屬于本地的法院，地方往往不愿管，加之有的專門法院規(guī)格原本就比所在地的法院要高，有的地方即便想管也管不上。三是專門法院與地方政府的關(guān)系問題。在現(xiàn)行按行政區(qū)劃設(shè)置法院的情況下，推動省以下法院人財物省級統(tǒng)管，改變“分級負(fù)擔(dān)、分灶吃飯”的法院經(jīng)費管理體制還有一定阻力和困難。專門法院的經(jīng)費管理體制不統(tǒng)一，有的由專門法院所在地省級財政保障，有的由專門法院所在地的市級財政保障，而省級財政內(nèi)部又分為一級、二級預(yù)算單位，一級預(yù)算單位是由專門法院制作財政預(yù)算，省級財政部門審核后撥付經(jīng)費；二級預(yù)算單位，則是由專門法院制作預(yù)算后向省級高級人民法院報送，經(jīng)由高級人民法院統(tǒng)籌后報送省級財政部門審核，最后再撥付經(jīng)費給專門法院。不同的經(jīng)費管理體制，直接導(dǎo)致專門法院的財政保障力度不同，有的專門法院至今還采取自收自支的方法維持財政平衡。四是專門法院與地方法院的關(guān)系問題。專門法院轉(zhuǎn)制移交地方后，由于專門法院是跨區(qū)域管轄，在地域歸屬上不明，也因其專門性容易遭上級法院的遺忘，導(dǎo)致專門法院的邊緣化，地位極為尷尬，業(yè)內(nèi)人士將其形象地稱為“有爹無娘，有依無靠”?！?1〕前引〔19〕，付榮文。

6.專門法院的完整建制缺乏。在我國已經(jīng)設(shè)立的專門法院中，目前除軍事法院有完整的建制外，其他法院均未形成完整建制。我國軍事法院建制涵蓋相當(dāng)于基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院的三級，經(jīng)由高級人民法院最終歸最高人民法院指導(dǎo)，這種相對完整的建制最終保證了軍事法院的專門性得以實現(xiàn)。〔22〕前引〔19〕，付榮文。在鐵路法院歷史上，曾經(jīng)短暫設(shè)立鐵路運輸高級法院，一度形成鐵路基層法院、中級法院、高級法院，最終歸最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)的四級法院完整建制，但是最終因鐵路高級法院被撤銷，鐵路法院的完整建制被打破。海事法院目前是一級建制，在相當(dāng)于地方中級法院的層面設(shè)立海事法院，受理海事一審案件，二審海事案件由其所在地的省級高級法院受理。其他一些專門法院也都有類似情況。可以說，我國并沒有完整建制意義上的專門法院，目前設(shè)立的專門法院都屬于地方法院體系的組成部分而已。這種由專門法院與地方法院混合審判的體制，專門法院缺少完整建制問題，已經(jīng)制約專門法院專業(yè)化審判職能的發(fā)揮，導(dǎo)致專門法院的專業(yè)化審判目標(biāo)難以實現(xiàn)。這種狀況也讓公眾對專門法院與地方法院差別的認(rèn)識日益淡化和模糊，最終必然追溯到對設(shè)立專門法院必要性的認(rèn)識。

三、專門法院設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素

設(shè)立專門法院是一個系統(tǒng)工程，需要國家投入大量的人財物資源，必須進行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的研究論證。我們既要看到設(shè)立專門法院的利，更要看到設(shè)立專門法院的弊，如果一味地強調(diào)設(shè)立專門法院之利，不愿意或者故意忽略其弊，必然會導(dǎo)致專門法院的決策是盲目的、沖動的，專門法院即便設(shè)立也可能淪為“爛尾工程”，這需要時刻警醒。設(shè)立專門法院應(yīng)當(dāng)著重考慮以下因素：

（一）必要性因素

現(xiàn)在我國很多專業(yè)領(lǐng)域都有設(shè)立專門法院的訴求，如果都按專業(yè)領(lǐng)域設(shè)立專門法院，那么專門法院不僅數(shù)量多，改革成本過高，而且造成司法割據(jù)，并且會給當(dāng)事人訴訟造成諸多不便。當(dāng)前在全國3500多家法院中，行政區(qū)劃法院占92%以上，絕大多數(shù)案件是由行政區(qū)劃法院審理的。如果設(shè)立專門法院過多，必然會沖擊我國的法院體系。在設(shè)立專門法院時，應(yīng)當(dāng)保持克制，輕易不要設(shè)立專門法院；如果要設(shè)立，也要優(yōu)先選擇設(shè)立更緊迫、更急需、改革成本相對較低的專門法院。在論證專門法院方案時，應(yīng)當(dāng)回答這樣幾個問題：一是該領(lǐng)域所涉問題是否關(guān)系國家全局性問題，如果不關(guān)系黨和國家全局，僅涉及某個領(lǐng)域或某個方面，那么設(shè)立專門法院的必要性就要大打折扣；二是所涉及問題能否通過普通法院來解決，如果普通法院能夠有效解決的，那么一般就不宜設(shè)立專門法院；三是除設(shè)立專門法院方案外，還有沒有其他更好的替代性解決方案，如果有其他更好的替代性解決方案，一般不宜設(shè)立專門法院；四是雖然某一領(lǐng)域有必要設(shè)立專門法院，是否必須推行“三合一”審判模式。

（二）專業(yè)性因素

司法原本屬于專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，從法院審理的案件看，所有案件都有專業(yè)性要求。并且，經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，全國法院各項建設(shè)普遍得到很大改善，無論是硬件設(shè)施，軟件設(shè)施，還是法官的專業(yè)化程度，一般都能滿足專業(yè)化審判的要求。我們不能用改革開放初期確定的專門法院標(biāo)準(zhǔn)，來討論當(dāng)下專門法院的專業(yè)性問題。時代不同，專業(yè)性的內(nèi)涵和外延必然不同。因此，當(dāng)前專門法院的專業(yè)性應(yīng)當(dāng)不同于普通法院的專業(yè)性，換言之，專門法院所要解決的專業(yè)性問題并非普通法院所能解決的。這樣一來，即便設(shè)立專門法院，也不會對普通法院的審判職能產(chǎn)生負(fù)面影響和沖擊，相反能夠充分發(fā)揮專門法院和普通法院各自的優(yōu)勢和作用，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、相得益彰。從我國已經(jīng)設(shè)立的專門法院看，存在著貪大求全的現(xiàn)象，把一些普通法院已經(jīng)積累豐富審判經(jīng)驗，更有優(yōu)勢、更有能力辦好的案件，統(tǒng)一劃入專門法院管轄，不僅造成專門法院攤子鋪得過大，占用大量司法資源，也導(dǎo)致專門法院的“普通法院化”。結(jié)果必然會與司法改革的初衷南轅北轍、背道而馳。“從更加理性的考慮出發(fā)，要根據(jù)審判難點，有重點地解決那些專業(yè)性更強和程序特點更加突出的特定類型案件的審判體制和機制問題?！薄?3〕前引〔18〕，郃中林文。

（三）協(xié)同性因素

習(xí)近平總書記指出：“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法。”〔24〕2017年6月26日習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上的講話要點。在我國，普通法院與專門法院共同組成法院體系，其中法院主體是普通法院，專門法院無論是數(shù)量還是規(guī)模，都僅占很小比重。并且，我國占比絕對多數(shù)的普通案件由普通法院解決，只有少數(shù)專業(yè)性更強的特殊案件由專門法院審理。設(shè)立專門法院不是為了要取代普通法院，而是為了通過專門法院的特殊審理程序和體制機制，有效解決專門案件的專業(yè)性問題。設(shè)立專門法院審理某一類或某幾類領(lǐng)域中專業(yè)性更強的特殊案件，保留著由普通法院對一般的也是多數(shù)的普通案件的管轄權(quán)，避免某一類或某幾類案件管轄的過度集中，從而最大限度地調(diào)動普通法院和專門法院的積極性。因此，設(shè)立專門法院要考慮如何調(diào)動普通法院和專門法院“兩個積極性”，協(xié)同推進專門法院與普通法院各項工作，而不是僅僅強調(diào)專門法院的功能發(fā)揮，更不是要造成“幾家歡喜幾家愁”的結(jié)局。

（四）案件量因素

沒有一定規(guī)模的案件量作為支撐，專門法院的專業(yè)性很難實現(xiàn)，專門法院難以健康持續(xù)發(fā)展下去。在確定專門法院的案件量時，應(yīng)當(dāng)把最需要通過專門化審理的專業(yè)性案件納入管轄范圍，而把那些專業(yè)性不強的排除管轄范圍。我國曾經(jīng)出現(xiàn)過通過不斷擴大專門法院的管轄范圍，來擴大案件量的現(xiàn)象，以此來維持專門法院的長期運轉(zhuǎn)。以海事法院為例，從海事法院成立至今，最高人民法院一直在擴大海事法院的收案范圍，從1984年確定的18種海事案件，到1989年擴張到5類42種海事案件，到2001年擴張到4類63種海事案件，到2016年擴張到6類108種海事案件。總體上看，海事法院在案件受理方面存在如下問題：一是受理案件總量雖大，但年均收案量、人均辦案量等都很低；二是受理的案件類型雖然豐富，但并不符合海事法院受理復(fù)雜性、涉外性案件的特征?！?5〕前引〔19〕，付榮文。海事法院管轄范圍的擴大已經(jīng)徹底打破了海商法的民法特別屬性，這也背離了當(dāng)初設(shè)立海事法院的初衷。除此之外，其他一些專門法院在轉(zhuǎn)制移交地方之后，面臨著無案可辦的困境，不得不依靠省級高院通過指定管轄方式，把一些地方法院審理的案件指定由這些專門法院管轄。通過上述分析，可以看出案件量是設(shè)立專門法院應(yīng)當(dāng)重點考慮的因素，沒有相當(dāng)規(guī)模案件量一般不宜考慮設(shè)立專門法院。

（五）法治化因素

我國《憲法》和《人民法院組織法》對專門法院作出原則性規(guī)定，并授權(quán)由全國人大常委會對專門法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免進行規(guī)定。因此，以法治思維和法治方式推進專門法院的各項改革工作，是全面依法治國的基本要求。從我國專門法院的實踐看，在設(shè)立專門法院時政出多門，回避全國人大常委會規(guī)定程序，必然導(dǎo)致專門法院法律地位缺失，即便設(shè)立也會陷入“名不正，言不順”的窘境。設(shè)立專門法院屬于黨和國家的重大決策事項，應(yīng)當(dāng)按照重大決策有關(guān)規(guī)定推進工作。黨的十八大報告提出：“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序?！秉h的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“健全依法決策機制”，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”，同時要求“完善黨委決策機制?！睕Q策是設(shè)立專門法院的起點，規(guī)范決策行為是規(guī)范專門法院設(shè)置權(quán)力的重點，也是全面依法治國在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。設(shè)立專門法院能否做到科學(xué)依法決策，直接體現(xiàn)了決策法治化水平的高低，直接決定著專門法院審判職能的全面履行。

（六）戰(zhàn)略性因素

習(xí)近平總書記指出：“戰(zhàn)略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動，黨和人民事業(yè)就大有希望?！薄?6〕2014年8月20日習(xí)近平在紀(jì)念鄧小平同志誕辰110周年座談會上的講話。戰(zhàn)略思維是高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局、善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向的思維方法，展示的是看問題的高度和深度。堅持戰(zhàn)略思維，就是要從全局視角和長遠(yuǎn)眼光把握事物發(fā)展總體趨勢和方向，客觀辯證地思考和處理問題，做到既抓住重點又統(tǒng)籌兼顧，既立足當(dāng)前又放眼長遠(yuǎn)，既熟悉國情又把握世情，在解決突出問題中實現(xiàn)戰(zhàn)略突破，在把握戰(zhàn)略全局中推進各項工作。人民法院作為政權(quán)機關(guān)，服務(wù)和保障黨和國家的戰(zhàn)略任務(wù)，這是普通法院和專門法院共同的職責(zé)所在。有的國家戰(zhàn)略任務(wù)，由普通法院來服務(wù)和保障，效果和優(yōu)勢可能會比設(shè)立專門法院更好。因此，服務(wù)和保障黨和國家的戰(zhàn)略任務(wù)，關(guān)鍵看是否必須設(shè)立專門法院，如果通過普通法院能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)和保障目標(biāo)的，一般不宜設(shè)立專門法院。如果過多地設(shè)立專門法院，不僅會占用大量司法資源，也會給當(dāng)事人選擇管轄法院帶來不便。習(xí)近平總書記強調(diào)：“我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標(biāo)來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題?！薄?7〕2013年2月23日習(xí)近平在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話要點。由于我國司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，一些跨地區(qū)的重大特殊案件審理中受到地方保護和行政干預(yù)影響仍然比較突出，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會公平正義、優(yōu)化營商環(huán)境和社會安全穩(wěn)定，也影響到司法權(quán)威和司法公信力。從維護黨長期執(zhí)政和國家長治久安的戰(zhàn)略高度出發(fā)，當(dāng)前設(shè)立專門法院應(yīng)當(dāng)重點考慮解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，解決一些特殊案件因地方保護和行政干預(yù)出現(xiàn)的訴訟“主客場”問題。

四、專門法院設(shè)置的基本構(gòu)想

（一）基本原則

我國專門法院和普通法院共同構(gòu)成人民法院體系，專門法院又有別于普通法院，設(shè)置專門法院應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則。

1.堅持正確方向。專門法院是我國法院體系的組成部分，目前尚未形成系統(tǒng)完整的理論體系和組織體系，在很多方面還不成熟，有許多重大疑難問題需要重點解決。專門法院改革是一個系統(tǒng)工程，必須始終堅持黨對專門法院改革工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)專門法院改革全過程和各方面。堅持頂層設(shè)計與鼓勵基層改革創(chuàng)新大膽探索相結(jié)合，依法有序推進專門法院改革，既要嚴(yán)格按照中央確定的政策意向或政策取向，加強統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，又要為基層探索創(chuàng)新留有足夠空間，保證專門法院改革始終沿著正確方向前進。

2.堅持于法有據(jù)。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！薄?8〕2014年2月28日習(xí)近平在主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議的講話要點。專門法院改革作為我國司法體制改革和政治體制改革的重要組成部分，必須圍繞我國司法體制改革和政治體制改革進行整體布局和統(tǒng)籌推進。專門法院在我國《憲法》和《人民法院組織法》中均有規(guī)定，在整個改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，絕不能在法治軌道之外推動專門法院改革。設(shè)置專門法院屬于重大司法改革事項，要堅持以憲法和法律為依據(jù)，做到以法治引領(lǐng)改革，用改革完善法治，制訂專門法院改革方案時，要同步研究是否符合法律規(guī)定、是否確有必要修改法律，確保改革于法有據(jù)。專門法院的組織和職權(quán)應(yīng)當(dāng)制定法律，要加快推進專門法院組織立法，讓專門法院設(shè)置和管理都能在法治軌道上運行。凡涉及專門法院的設(shè)置、組織體系、管轄范圍、機構(gòu)編制、法官選任、財政保障等一系列制度，都應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會制定法律予以規(guī)范和調(diào)整。

3.堅持遵循規(guī)律。準(zhǔn)確把握審判權(quán)作為判斷權(quán)的特征和中央事權(quán)的屬性，健全完善符合專門法院審判權(quán)力運行規(guī)律的配套改革措施和履職保障機制。始終堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持用改革創(chuàng)新思維和方法解決專門法院改革中的突出問題，通過專門法院改革，進一步釋放改革活力，盤活專門法院資源，把適合中國國情、符合黨的主張、體現(xiàn)客觀規(guī)律、獲得社會認(rèn)可作為衡量專門法院改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，確保專門法院改革措施解決實際問題，取得實際成效，經(jīng)得起歷史和實踐檢驗。

4.堅持優(yōu)勢互補。專門法院和普通法院共同構(gòu)成法院體系。在我國法院體系中，絕大多數(shù)普通案件需要由普通法院解決，少數(shù)專業(yè)性強的特殊案件由專門法院解決，這是普通法院和專門法院在我國法院組織體系中的基本分工和功能定位。因此，有必要建立以普通法院為主體，以專門法院為補充的法院格局。設(shè)立專門法院不是為了削弱更不是為了取代普通法院，不應(yīng)對普通法院的正常審判秩序造成不良影響和沖擊，更不能喧賓奪主。實踐中，如果專門法院遍地開花，不僅會形成司法的割據(jù)狀態(tài)，也必然會對普通法院職能作用發(fā)揮產(chǎn)生不利影響。因此，應(yīng)當(dāng)以是否充分發(fā)揮專門法院和普通法院“兩個積極性”、形成整體合力作為判斷設(shè)置專門法院效果的根本標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置專門法院要保持謙抑和克制，對于能夠通過普通法院有效解決的矛盾糾紛，不宜設(shè)立專門法院來解決，對于能夠通過設(shè)立一個專門法院可以解決多個領(lǐng)域矛盾糾紛的，就不宜在每一領(lǐng)域都設(shè)立專門法院。

5.堅持優(yōu)化資源。我國鐵路法院、林業(yè)法院、油田法院、海事法院等專門法院的形成有其特殊的歷史背景，這些法院在案件管轄上互不隸屬，在這些法院轉(zhuǎn)制移交地方后，加上所在地省級高級法院指定管轄案件，這些法院長期處于管轄案源稀少、審判資源閑置、常設(shè)專門法院意義不大的狀態(tài)。由于這些專門法院大多特定的歷史使命已經(jīng)完成，可以對其進行整體功能性轉(zhuǎn)變，推動專門法院供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，統(tǒng)籌推進全國各類專門法院的升級改造，以適應(yīng)人民群眾對美好生活的司法需求。可以考慮把目前轉(zhuǎn)制移交地方的專門法院進行統(tǒng)籌改造，有的可以改造為行政法院，有的可以改造為知識產(chǎn)權(quán)法院，有的可以改造為金融法院，對于這些專門法院審結(jié)案件，可以探索上訴到統(tǒng)一的跨省綜合性專門法院，換言之設(shè)置跨省綜合性專門法院對應(yīng)若干個專門法院。從審判資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，這可以作為今后專門法院改革發(fā)展方向，而不是追求每一個專門法院都要貪大求全，形成體系化。

（二）基本構(gòu)想

人民代表大會制度是我國的基本政治制度，由地方人民代表大會選舉產(chǎn)生地方各級人民法院是我國司法制度的根本，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，這必然決定著我國地方各級人民法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合。由于屬地管轄原因，我國地方法院在一些特殊案件審理中容易受到地方保護和行政干預(yù)影響。黨的十八屆三中全會提出的探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，黨的十八屆四中全會進一步明確提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，“有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。我國影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，主要是一些特殊案件的地方保護和行政干預(yù)問題，因此有必要把是否有利于從根本上解決這些問題作為設(shè)立專門法院的標(biāo)準(zhǔn)。為此，把一些容易受到干擾的“特殊案件”和專業(yè)性較強案件交由專門法院審理，徹底解決這類案件的“主客場”問題，是當(dāng)前專門法院改革應(yīng)當(dāng)努力的方向。

1.專門法院的目標(biāo)定位。設(shè)立專門法院的基本功能和目標(biāo)追求，在于消除一些特殊案件審理中因地方保護和行政干預(yù)形成的“訴訟主客場”現(xiàn)象，對一些專業(yè)性案件由專門法院集中管轄，實現(xiàn)對專業(yè)性案件的專門化審理，構(gòu)建普通案件在地方法院（行政區(qū)劃法院）審理，特殊案件在專門法院（跨行政區(qū)劃法院）審理的訴訟格局。

2.專門法院的組織體系。當(dāng)前我國專門法院改革的基本目標(biāo)是建立完整系統(tǒng)的專門法院組織體系。長期以來，我國已經(jīng)設(shè)立的專門法院中，除軍事法院外，其他均未形成系統(tǒng)完整的組織體系，這制約了專門法院專業(yè)化審判功能的實現(xiàn)。從節(jié)約司法資源，避免專門法院設(shè)置出現(xiàn)貪大求全、過多過濫的角度出發(fā)，我國專門法院設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅持以設(shè)置綜合性的專門法院為原則，以設(shè)置單一性的專門法院為補充，優(yōu)先考慮設(shè)置綜合性的專門法院，盡量不設(shè)或少設(shè)單一性的專門法院。從總體上而言，為了保證特殊案件的專業(yè)化審判，專門法院需要形成體系化，建立專門法院的完整組織體系。為此，有必要把原來單一性的專門法院都需要建立一個完整組織體系的目標(biāo)，統(tǒng)一調(diào)整為在一審法院層面（中級法院）設(shè)立若干單一性的專門法院，比如知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、行政法院等類型專門法院，但是對于這些專門法院審結(jié)的一審案件的上訴案件，有必要設(shè)立一個跨省的綜合性專門法院集中管轄上訴案件，從而形成“多對一”的組織體系，以此根除特殊案件在地方法院審理出現(xiàn)的地方保護和行政干預(yù)問題，實現(xiàn)專業(yè)性案件的專門化審理目標(biāo)，避免走專門法院案件繼續(xù)上訴到地方法院的老路。從我國專門法院今后的發(fā)展趨勢看，設(shè)立單一性的專門法院上訴法院存在較大困難，也會造成司法資源浪費，通過設(shè)立跨省綜合性的專門法院作為上訴法院，集中管轄行政案件、知識產(chǎn)權(quán)案件、環(huán)境資源案件、金融案件等上訴案件。目前構(gòu)建專門法院組織體系的基本思路是：由地方法院、省綜合性專門法院、跨省綜合性專門法院、最高人民法院構(gòu)成完備的四級專門法院組織體系，專門行使國家司法權(quán)。對于一些普通的刑事案件、民事案件，簡單的特殊案件可由地方法院審理，對地方法院審理的簡單特殊案件不服的，上訴到省綜合性專門法院，實行兩審終審；對于應(yīng)當(dāng)由行政區(qū)劃法院（地方法院）系統(tǒng)終審或再審的普通案件，綜合性專門法院原則上不再受理。具體而言，主要包括以下方面：

第一，省綜合性專門法院。以現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃法院（北京市第四中級人民法院、上海市第三中級人民法院）、鐵路運輸法院、海事法院、林區(qū)法院等專門法院為基礎(chǔ)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用現(xiàn)有的專門法院審判資源，在不增加機構(gòu)、不增加編制的情況下，通過置換審判隊伍，“騰籠換鳥”，在每省設(shè)置與案件數(shù)量相適應(yīng)的綜合性專門法院作為重大特殊案件的初審法院，集中審理重大的行政案件、涉外商事和海事案件、知識產(chǎn)權(quán)案件、金融案件、環(huán)境資源案件、公益訴訟案件等特殊案件，解決上述案件審理中長期存在的地方保護和行政干預(yù)問題，以及專業(yè)性案件審判不專業(yè)問題。這些省綜合性專門法院屬于一審的中級法院建制，規(guī)格不低于所在地同級中級法院級別。優(yōu)先把原專門法院改造為省綜合性專門法院，沒有專門法院的省份，可以將全國其他一些地方的專門法院資源統(tǒng)一調(diào)配到這些省份，改造為省級綜合性專門法院。省綜合性專門法院名稱為“某省跨行政區(qū)劃法院”。比如，北京市第四中級人民法院名稱改為“北京跨行政區(qū)劃法院”，上海市第三中級人民法院名稱改為“上?？缧姓^(qū)劃法院”，廣州鐵路中院名稱改為“廣東跨行政區(qū)劃法院”，安徽綜合性專門法院名稱為“安徽跨行政區(qū)劃法院”。

第二，跨省綜合性專門法院。將最高人民法院巡回法庭改造為跨省綜合性專門法院，集中管轄相關(guān)省綜合性專門法院審理一審案件的上訴案件。跨省綜合性專門法院屬于二審的高級法院建制?？缡【C合性專門法院名稱按中國七大地理區(qū)來命名，分別為“中華人民共和國華南跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國東北跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國華東跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國華中跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國西南跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國西北跨行政區(qū)劃法院”“中華人民共和國華北跨行政區(qū)劃法院”。在這七大區(qū)設(shè)立的跨省綜合性專門法院屬于一級審判機構(gòu)，與新中國成立初期我國在七大區(qū)設(shè)立的最高人民法院華東分院、東北分院、華中分院、華南分院、西南分院、西北分院、華北分院存在本質(zhì)上的不同。最高人民法院七大分院與最高人民法院巡回法庭在性質(zhì)上是一樣的，都代表最高人民法院。

第三，最高人民法院。對于跨省綜合性專門法院審結(jié)案件不服的，可以向最高人民法院申訴或者申請再審。

第四，省綜合性專門法院的派出法庭或巡回法庭?？梢栽谑?nèi)設(shè)立若干巡回法庭或派出法庭，作為省綜合性專門法院的派出法庭或巡回法庭。

第五，地方法院。為方便當(dāng)事人訴訟，充分調(diào)動專門法院和地方法院的“兩個積極性”，對于事實清楚、法律義務(wù)關(guān)系明確的簡單行政案件、涉外商事和海事案件、知識產(chǎn)權(quán)案件、金融案件、環(huán)境資源案件、公益訴訟案件等，仍然由地方法院作為一審法院審理該類案件，對上述一審案件裁判不服的，可以上訴到省綜合性專門法院。這樣有助于把大量簡單的特殊案件由地方法院審理，有助于把矛盾糾紛化解在當(dāng)?shù)?，方便?dāng)事人訴訟，同時由省綜合性專門法院作為二審法院，行使終審權(quán)，有助于將此類簡單的特殊案件在地方法院一審時可能受到的地方干擾，通過省綜合性專門法院二審程序行使監(jiān)督權(quán)進行糾正，從而實現(xiàn)司法公正。

3.專門法院的案件管轄范圍。案件管轄制度是維系專門法院長遠(yuǎn)發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)，沒有適當(dāng)規(guī)模的案件就難以維系專門法院的健康發(fā)展。專門法院管轄的案件應(yīng)當(dāng)是特殊案件。從專門法院案件管轄實踐看，確定專門法院案件管轄時由于與普通法院管轄范圍切割不夠明確，易受地方干擾、審判具有專門性等特點未被充分納入，一些本應(yīng)由專門法院管轄的特殊案件沒有納入管轄范圍，一些不應(yīng)由專門法院管轄的特殊案件卻被指定由其審理。因此，明確專門法院的案件管轄范圍是設(shè)立專門法院的前提條件。專門法院管轄案件范圍包括：重大行政案件，知識產(chǎn)權(quán)案件，金融案件，涉外商事和海事案件，環(huán)境資源案件，公益訴訟案件，容易受到地方保護和行政干預(yù)影響、當(dāng)事人選擇由專門法院管轄的重大跨地區(qū)民商事案件，以及應(yīng)當(dāng)由專門法院管轄的其他案件。

4.專門法院的產(chǎn)生?！度嗣穹ㄔ航M織法》第15條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，省綜合性專門法院、跨省綜合性專門法院的設(shè)置或者變更、撤銷，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會決定。

對于省綜合性專門法院、跨省綜合性專門法院的審判機構(gòu)和辦事機構(gòu)的設(shè)置，由全國人大常委會授權(quán)最高人民法院規(guī)定。對于省綜合性專門法院的派出法庭或巡回法庭的設(shè)置或者變更、撤銷，由全國人大常委會授權(quán)最高人民法院規(guī)定。

對于省綜合性專門法院、跨省綜合性專門法院管轄案件的具體范圍由全國人大常委會授權(quán)最高人民法院規(guī)定。

省綜合性專門法院對其所在地的省級人大常委會負(fù)責(zé)，跨省綜合性專門法院向全國人大常委會負(fù)責(zé)。

5.專門法院的人員任免。根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，省綜合性專門法院對其所在地的省級人大常委會負(fù)責(zé)，因此對于省綜合性專門法院的人員任免程序為：省綜合性專門法院院長由法院所在地的省級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免，省綜合性專門法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由省綜合性專門法院院長提請法院所在地的省級人民代表大會常務(wù)委員會任免。

跨省綜合性專門法院的人員任免程序為：跨省綜合性專門法院院長由全國人大常委會委員長會議提請全國人大常委會任免，跨省綜合性專門法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由跨省綜合性專門法院院長提請全國人大常委會任免。

6.專門法院的保障機制。在設(shè)立專門法院初期，可以實行兩級管理、兩級保障模式，具體為：對省綜合性專門法院由中央委托法院所在地的省委進行管理，法官由法院所在地的省級人大常委會任免，經(jīng)費由法院所在地的省級財政保障；跨省綜合性專門法院由中央統(tǒng)一管理，法官由全國人大常委會任免，經(jīng)費由中央財政保障。與審理特殊案件和專業(yè)性較強案件的性質(zhì)對應(yīng)，省綜合性專門法院未來不宜仍由省級人大常委會產(chǎn)生，一旦其運行機制成熟，就要統(tǒng)一劃歸中央統(tǒng)一管理，法官由全國人大常委會任免，經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一保障。

結(jié) 語

新中國成立初期專門法院制度主要是學(xué)習(xí)借鑒前蘇聯(lián)模式，但這種模式并沒有能夠持續(xù)下去。改革開放之后我國專門法院為順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但由于受部門和企業(yè)管理的專門法院體制影響，讓這種專門法院模式屢受社會詬病，最后這些專門法院不得不轉(zhuǎn)制移交地方管理?？傮w上講，我國專門法院的理論研究和制度建構(gòu)并不成熟，這也是導(dǎo)致專門法院設(shè)置改革出現(xiàn)反復(fù)的重要原因。為實現(xiàn)我國專門法院設(shè)置和管理體制改革在法治軌道上運行，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加快制定《專門人民法院組織法》，從而為專門法院的設(shè)置、組織、職權(quán)、管理等提供明確的法律依據(jù)。并且有必要由全國人大常委會或者中央政法委成立專門法院改革領(lǐng)導(dǎo)小組，將我國已經(jīng)轉(zhuǎn)制移交地方管理的專門法院資源在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，合理調(diào)配使用機構(gòu)編制資源，科學(xué)確定專門法院在全國的整體布局，形成完整統(tǒng)一的專門法院組織體系。