鄧剛宏

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海200237）

保障食品安全是關(guān)系國民安全和國家經(jīng)濟(jì)健康的公共任務(wù)，與廣大人民的根本利益息息相關(guān)。食品安全的保障不僅需要“自上而下”的政府部門的行政監(jiān)管，更需要“自下而上”的經(jīng)營者自律和社會(huì)監(jiān)督力量的積極參與。因此，學(xué)界提倡應(yīng)在政府之外引入社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)同、多元參與的治理模式，即政府與經(jīng)營者、第三方檢測機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、媒體等社會(huì)主體共同參與食品安全的治理，重新分配各個(gè)主體的責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱：新《食品安全法》）將保障食品安全的社會(huì)共治作為一項(xiàng)基本原則，其第4條對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任提出了要求，明確要求其對生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)，然而新《食品安全法》以及相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定經(jīng)營者如何實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。因此，本文選取食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為研究對象，通過對自我規(guī)制的法理分析，嘗試就其在食品安全社會(huì)共治中的自我規(guī)制模式進(jìn)行構(gòu)建，同時(shí)發(fā)揮政府和社會(huì)各個(gè)主體的作用，進(jìn)一步明確其權(quán)責(zé)，以期能夠達(dá)到食品安全良性治理的效果。

一、食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的法律屬性

新《食品安全法》第4條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，保證食品安全，誠信自律，對社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！痹摲ǖ?1條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持開展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究，鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營者為提高食品安全水平采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范?！庇纱丝梢?，新《食品安全法》一個(gè)重要的特點(diǎn)是，強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營者對食品安全的主體責(zé)任，并突出強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)經(jīng)營者對食品安全自我規(guī)制的價(jià)值與意義。然而，新《食品安全法》對生產(chǎn)經(jīng)營者如何實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制卻沒有做出明確的規(guī)定。如何科學(xué)理解《新食品安全法》這兩個(gè)條款的法律屬性，是實(shí)現(xiàn)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的前提性問題，其中主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制條款是宣示性條款還是規(guī)范性條款；二是食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制條款是原則性條款還是具體法律制度性條款。筆者試圖從這兩個(gè)層面做一分析。

（一）原則性意義上的生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制條款

新《食品安全法》被定位為史上最嚴(yán)厲的食品安全法，是食品安全領(lǐng)域的基本法律，構(gòu)建了食品安全治理的體制、食品安全治理的原則以及食品安全治理的具體法律制度體系。那么，新《食品安全法》中的食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制條款是原則性條款還是具體法律制度條款呢？所謂原則性條款是指法律僅僅規(guī)定了調(diào)整某一法律關(guān)系的基本準(zhǔn)則，而沒有明確規(guī)定具體法律制度。顯然，如果某一法律條款是原則性法律條款，那么，如何將這一原則性條款具體化和制度化就是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的任務(wù)。如果某一法律條款被定位為具體制度條款，那么，研究這一制度如何實(shí)施就是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的課題?；谶@樣的邏輯，可以認(rèn)為，上述食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制條款應(yīng)當(dāng)屬于原則性條款，因?yàn)榭v觀整個(gè)《食品安全法》，都沒有發(fā)現(xiàn)食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制完整的法律制度，僅僅是把經(jīng)營者的自我規(guī)制作為一項(xiàng)原則性的理念加以規(guī)定，因此，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者的自我規(guī)制需要作出進(jìn)一步研究。

實(shí)踐中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式主要包括基于管理的規(guī)制、基于原則的規(guī)制和基于績效的規(guī)制等方式。就食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制來說，基于管理的規(guī)制強(qiáng)調(diào)形成有效的自我規(guī)制機(jī)制，需要通過國家強(qiáng)制、引導(dǎo)和鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立內(nèi)部管理制度來實(shí)現(xiàn)其法律責(zé)任；基于績效的規(guī)制是指國家并不告訴食品生產(chǎn)經(jīng)營者保障食品安全的方法，而是僅僅告訴經(jīng)營者結(jié)果是要保障食品安全，而尋找達(dá)到結(jié)果的最佳途徑的責(zé)任由生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)；基于原則的規(guī)制則是指國家僅設(shè)定一定的規(guī)則或原則，如新《食品安全法》第3條規(guī)定，食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，這就是一條原則性規(guī)定，它并不規(guī)定詳細(xì)規(guī)則來引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。基于管理的規(guī)制強(qiáng)調(diào)人和組織的因素，包括調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部實(shí)施的管理制度、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序以及資源配置等，基于原則的規(guī)制則重在調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會(huì)的主動(dòng)性，具有較大的裁量權(quán)。由于技術(shù)的發(fā)展，政府部門很難像經(jīng)營者一樣了解生產(chǎn)過程當(dāng)中運(yùn)用的技術(shù)、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及控制方法等，因此，規(guī)制理論的發(fā)展傾向于給予生產(chǎn)經(jīng)營者較多的決定權(quán)，由生產(chǎn)經(jīng)營者自己來制定規(guī)則，相對于國家規(guī)制來說，生產(chǎn)經(jīng)營者更愿意遵守此類規(guī)則。①參見高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》2015年第5期。也就是說，國家不僅僅可以通過強(qiáng)制性手段來要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營安全食品，還可以通過預(yù)設(shè)目標(biāo)和框架鼓勵(lì)、指導(dǎo)、資助經(jīng)營者，并誘導(dǎo)經(jīng)營者以專業(yè)知識(shí)來填充規(guī)則框架的內(nèi)容，國家應(yīng)尊重經(jīng)營者的自我規(guī)制決策，使其在保障食品安全方面發(fā)揮積極作用。

基于這樣的分析，我國食品安全法對生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制法律責(zé)任之屬性，明顯屬于基于原則管理的自我規(guī)制。我國食品安全法關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的法律責(zé)任立法安排符合基于原則管理的兩個(gè)基本特征。一方面，我國食品安全法僅規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的基本原則，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全治理中的主要主體，也就是我國食品安全法所確立的食品安全社會(huì)共治原則。另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)，但是，我國食品安全法對食品生產(chǎn)經(jīng)營者具體如何實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，并沒有在法律上做出明確規(guī)定。

（二）宣示意義上的食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制條款

所謂宣示性條款是指法律條文中僅僅展示彰顯調(diào)整某一法律關(guān)系的某種觀念、事實(shí)以及價(jià)值，并不涉及法律關(guān)系主體的行為模式和法律后果等要素，是不直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系的條款?；谶@樣的理解，食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制應(yīng)當(dāng)定位為宣示意義上的法律條款。

首先，食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制彰顯了在特定公共安全事務(wù)方面社會(huì)自我規(guī)制與國家管制協(xié)同治理的理念。為了有效克服市場失靈，國家廣泛地運(yùn)用各種干預(yù)、監(jiān)管手段，對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行調(diào)整，這并不意味著完成某項(xiàng)社會(huì)公共任務(wù)的職責(zé)均屬于國家。隨著對政府職能的性質(zhì)和國家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的再定位以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的越來越專業(yè)化，人們逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)不能完全依靠國家，社會(huì)自我規(guī)制尤其是經(jīng)營者自我規(guī)制手段逐漸進(jìn)入了人們的視野。自我規(guī)制一詞通常見于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和管理學(xué)領(lǐng)域，其存在形式多樣化，包括自治規(guī)范、社會(huì)自我規(guī)制、自愿性規(guī)制、行業(yè)自律等，對自我規(guī)制的內(nèi)涵界定也眾說紛紜，并且處于不斷發(fā)展變化之中。其共性在于包含社會(huì)私人主體自愿性的設(shè)計(jì)、制定和實(shí)施的內(nèi)容，關(guān)注點(diǎn)更多地放在自我規(guī)制中社會(huì)私人主體的自律性上，忽略了國家對其社會(huì)自我約束的管制（包括鼓勵(lì)、激勵(lì)和懲罰），顯然，這并不是社會(huì)治理的最佳選擇。事實(shí)上，自我規(guī)制將國家的協(xié)助、誘導(dǎo)作用放在重要的位置上，強(qiáng)調(diào)國家要重新分配社會(huì)各個(gè)主體的責(zé)任，讓國家和社會(huì)私人主體共同完成公共任務(wù)，其實(shí)質(zhì)是國家利用社會(huì)私人主體的自律性行為協(xié)助其實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，間接達(dá)到國家規(guī)制的目的。與國家規(guī)制相比，社會(huì)私人主體對特定領(lǐng)域的問題更具有專業(yè)性，更貼近市場，可以制定更符合社會(huì)利益、易于被接受的規(guī)則，并能夠及時(shí)、恰當(dāng)?shù)夭扇⌒袆?dòng)來應(yīng)對緊急事件。同時(shí)，社會(huì)主體的自我規(guī)制能夠降低國家規(guī)制的成本，社會(huì)私人主體的自律能夠大幅度地節(jié)約政府資源，有助于政府監(jiān)管效率的提高。特別是，社會(huì)主體的自我規(guī)制可以克服市場規(guī)制的不足，激發(fā)社會(huì)私人主體參與社會(huì)治理的任務(wù)，建立道德標(biāo)準(zhǔn)、提升其自治水平。食品安全保障作為一項(xiàng)關(guān)系民生大計(jì)的公共任務(wù)，從法律上，設(shè)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行自我管理的法律義務(wù)，國家進(jìn)行協(xié)助和誘導(dǎo)無疑有利于更好地保障食品安全。以食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制作為經(jīng)營者的法律責(zé)任，是應(yīng)對目前我國不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及復(fù)雜的食品安全需求環(huán)境的必然選擇。

如何解讀這一法律現(xiàn)象，我們不妨運(yùn)用美國學(xué)者的回應(yīng)法理論進(jìn)行分析。諾內(nèi)特與塞爾茲尼克對法律與社會(huì)的關(guān)系以及作為社會(huì)治理手段的法律與政治關(guān)系進(jìn)行了研究，提出了壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法三種分類。自治型法是在彌補(bǔ)壓制型法諸多缺陷的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是現(xiàn)代法治的典型模式，回應(yīng)型法是當(dāng)時(shí)美國自治型法的進(jìn)一步發(fā)展。在自治型法理論中，法律和社會(huì)的關(guān)聯(lián)較弱，僅注重程序與形式正義，面對新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，法律無法進(jìn)行回應(yīng)，因此，產(chǎn)生了回應(yīng)型法。回應(yīng)型法主張法律的多元性，在程序正義的基礎(chǔ)上更加追求實(shí)質(zhì)正義，將維護(hù)、發(fā)展公民參與和公民意識(shí)作為核心價(jià)值。同時(shí)，回應(yīng)型法具有開放性特征，重新整合法律、政治和社會(huì)等因素，鼓勵(lì)每一個(gè)社會(huì)主體參與到?jīng)Q策中來。②參見［美］P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)——邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第111頁?；貞?yīng)型法認(rèn)為法律是適應(yīng)社會(huì)變化以及社會(huì)調(diào)整的能動(dòng)工具，主要是起到補(bǔ)充和輔助作用，為其他社會(huì)主體參與政策制定提供制度保障，高度關(guān)注其他社會(huì)主體的規(guī)則，為其制度設(shè)計(jì)提供權(quán)威性支持。③參見前注①，高秦偉文。由此可見，回應(yīng)型法的內(nèi)核對法律提出了需要積極回應(yīng)社會(huì)變遷的要求，這反映了現(xiàn)代法律除了具有強(qiáng)制性功能特征外，還具有運(yùn)用各種規(guī)范和規(guī)則，來構(gòu)建社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的功能。這在食品安全治理領(lǐng)域也具有極大的借鑒價(jià)值。面對目前我國不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及復(fù)雜的食品需求環(huán)境，國家一味地靠自治型法的法治是無法應(yīng)對的，需要關(guān)注回應(yīng)型法的社會(huì)需求，關(guān)注作為外部的社會(huì)主體力量。也就是說，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制關(guān)注的是社會(huì)私人主體自發(fā)性地以及同國家合作共同完成社會(huì)公共任務(wù)，以達(dá)到協(xié)同治理食品安全的目標(biāo)。因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式的構(gòu)建對改善當(dāng)前食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)狀具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

其次，食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制條款并沒有統(tǒng)一的行為模式與法律后果，需要通過國家履行其責(zé)任引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)揮其專業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢從而實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。如前所述，原則性法律條款的特征是，在該條款中沒有統(tǒng)一的法律關(guān)系主體的行為模式，實(shí)現(xiàn)這一條款的價(jià)值或者功能目標(biāo)是確定的，但是，這一條款中涉及的法律關(guān)系主體的行為模式是多元的，至于如何實(shí)現(xiàn)構(gòu)建經(jīng)營者自我規(guī)制的行為模式，需要法律上的制度構(gòu)建，尤其是國家責(zé)任的履行，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)。因此，如果說，食品安全從監(jiān)管走向治理需要生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自我規(guī)制，是食品安全法律治理體系回應(yīng)社會(huì)需求的現(xiàn)實(shí)邏輯基礎(chǔ)，那么，有必要進(jìn)一步從食品安全法律治理體系內(nèi)部，揭示生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自我規(guī)制是法律治理體系內(nèi)部的法律邏輯證成。在此，有必要借用反身法理論分析這一法律制度的構(gòu)建。所謂反身法理論，也稱自創(chuàng)生理論，是托依布納在《現(xiàn)代法中的實(shí)質(zhì)要素和反身要素》一書中，融合諾內(nèi)特與塞爾茲尼克關(guān)于法律系統(tǒng)的“內(nèi)部動(dòng)力”的構(gòu)思、哈貝馬斯的社會(huì)“組織原則”等外部環(huán)境的法學(xué)思想，以及盧曼的自我參照性“反身機(jī)制”的概念，④參見［德］托依布納：《現(xiàn)代法中的實(shí)質(zhì)要素和反思要素》，矯波譯，《北大法律評論》1999年第2期。并根據(jù)形式理性、實(shí)質(zhì)理性和反身理性三種法律理性的發(fā)展模式而構(gòu)建的理論體系，是對回應(yīng)型法理論的反思性發(fā)展?；貞?yīng)型法仍然是一種外部取向的法律發(fā)展模型，而反身法是一個(gè)內(nèi)部和外部變量共同發(fā)展的自組織系統(tǒng)。在內(nèi)部，由于法律實(shí)質(zhì)理性和直接控制的局限性，反身法強(qiáng)調(diào)組織、程序和授權(quán)等間接、抽象的規(guī)制手段；在外部，反身法則強(qiáng)調(diào)在法律治理中引入其他社會(huì)子系統(tǒng)的有益力量，并試圖實(shí)現(xiàn)他們的協(xié)調(diào)和整合。⑤參見譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，《中外法學(xué)》2016年第6期。因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營者協(xié)同治理食品安全問題，其實(shí)質(zhì)是國家為完成保障食品安全的公共任務(wù)，借用經(jīng)營者的有益力量，彌補(bǔ)政府專業(yè)性和效率不足的缺陷。

一般系統(tǒng)理論認(rèn)為，自組織是指系統(tǒng)各種組織結(jié)構(gòu)形成的直接原因在于系統(tǒng)內(nèi)部，而非外界環(huán)境，是復(fù)雜系統(tǒng)演化時(shí)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。自創(chuàng)生是自組織的特殊種類，是指在系統(tǒng)演化過程中，在沒有樣本或母體的條件下，由于內(nèi)部子系統(tǒng)之間的相互作用，從無到有地自我產(chǎn)生一種全新的結(jié)構(gòu)、功能、模式、形態(tài)。托依布納認(rèn)為法律是一個(gè)自組織系統(tǒng)，是自組織系統(tǒng)中的自創(chuàng)生系統(tǒng)。⑥參見許志國：《系統(tǒng)科學(xué)》，上海科技教育出版社2000年版，第198-199頁。由于一個(gè)系統(tǒng)很難受到外界的直接影響，因此，反身法理論提出法律對社會(huì)的調(diào)控應(yīng)該通過反身法來實(shí)現(xiàn)，就法律系統(tǒng)來說，法律一方面讓私人主體自主決定自己的事項(xiàng)，另一方面通過對全社會(huì)提供具有普遍性的指引規(guī)范，解決其他系統(tǒng)內(nèi)部無法解決的糾紛。然而，由于普遍性規(guī)范可能無法解決所有的糾紛，法律需要通過自我調(diào)整來解決這些矛盾。就食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)而言，其并非超越社會(huì)且孤立地存在，而是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的發(fā)展密不可分。這里強(qiáng)調(diào)在保障食品安全時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)通過提供程序、組織以及權(quán)限等方面的規(guī)范引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者等私人主體的行為，督促其進(jìn)行自律，而非通過直接的介入而破壞社會(huì)生活原有價(jià)值的模式，從而間接促進(jìn)其他社會(huì)體系的自我組織和自我規(guī)制。⑦參見前注①，高秦偉文。因此，從法律自身理論系統(tǒng)看，如果要實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制，僅僅依靠經(jīng)營者的力量是不可能實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政府與經(jīng)營者的協(xié)同，在立法明確自我規(guī)制是經(jīng)營者的法律責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)從立法上明確，國家如何引導(dǎo)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，這不僅是實(shí)現(xiàn)食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制的前提條件，也是國家保障食品安全的立法責(zé)任，否則，構(gòu)成立法上的不作為。

由此可見，食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制與國家引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制是實(shí)現(xiàn)國家保障食品安全的“一體兩面”，它們相互協(xié)同，可以促進(jìn)我國食品安全戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。為此，新《食品安全法》第11條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持開展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究，鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營者為提高食品安全水平采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范。國家對農(nóng)藥的使用實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥，推動(dòng)替代產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)使用高效低毒低殘留農(nóng)藥?！蔽覈称钒踩▽胰绾我龑?dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制做出了原則性的規(guī)定，同時(shí)，我們也要清楚地認(rèn)識(shí)到，我國食品安全法對國家如何引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制的規(guī)定是非常抽象的，因而，在國家層面，食品監(jiān)管部門以何種方式引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制需要作進(jìn)一步的研究。

綜上所述，生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自我規(guī)制不僅是食品安全法律治理體系回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，而且是其自身體系內(nèi)在邏輯演化的必然結(jié)果。也就是說，食品安全的法律治理體系應(yīng)當(dāng)把結(jié)合各種力量尤其是社會(huì)主體，形成一個(gè)完整自洽的組織體系，進(jìn)而明確各主體的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管中政府與社會(huì)的協(xié)同治理，是食品安全法律治理體系內(nèi)在的生成邏輯。

二、食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式與國家責(zé)任的關(guān)聯(lián)性

食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的實(shí)質(zhì)是國家協(xié)助并誘導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自律完成保障食品安全的社會(huì)公共任務(wù)。這既是食品安全法律治理體系回應(yīng)社會(huì)需求的現(xiàn)實(shí)邏輯，也是其法律自身體系演化的內(nèi)生邏輯。顯然，這與傳統(tǒng)的單一政府監(jiān)管模式具有明顯的區(qū)別。其中首要的問題，是國家在食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制中是否需要承擔(dān)責(zé)任，以及如何承擔(dān)國家責(zé)任。針對這些問題，各國紛紛提出了自己的見解。英美等國提出“后設(shè)規(guī)制”，并構(gòu)建“后設(shè)規(guī)制國家”，德國則提出“擔(dān)保國家”、“保障國家”以及“保障責(zé)任”的概念。⑧參見前注①，高秦偉文。不論名稱為何，其均試圖重新分配國家及其它主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在筆者看來，應(yīng)當(dāng)利用國家的控制、引導(dǎo)、促進(jìn)等手段克服自我規(guī)制的缺陷，而非簡單地放權(quán)或者使用強(qiáng)制手段對經(jīng)營者的自我規(guī)制進(jìn)行限制。在這個(gè)過程中，盡管國家仍然會(huì)有介入或者干預(yù)的行為，但是，此類行為并非直接性的，而是旨在通過設(shè)定一定的框架和機(jī)制使食品生產(chǎn)經(jīng)營者等社會(huì)私人主體更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我規(guī)制，完成保障食品安全的社會(huì)公共任務(wù)。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制概念的提出以及模式的構(gòu)建是與現(xiàn)代行政改革的趨勢相吻合的。行政改革浪潮是國家理論變遷的表現(xiàn)，即現(xiàn)代國家已經(jīng)從“給付國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳?dān)保國家”。擔(dān)保國家理論使得國家從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保者，國家責(zé)任從執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保責(zé)任。國家理論的這種轉(zhuǎn)變引起了傳統(tǒng)行政與行政法的重大變革，產(chǎn)生了新的行政類型和新的行政法，即擔(dān)保行政和擔(dān)保行政法?！半S著我國公私合作領(lǐng)域的大力擴(kuò)展以及行政任務(wù)私有化的快速推進(jìn)，擔(dān)保行政和擔(dān)保行政法必將成為我國行政法學(xué)研究的主要對象及重中之重。”⑨楊彬權(quán)：《論擔(dān)保行政與擔(dān)保行政法——以擔(dān)保國家理論為視角》，《法治研究》2015年第4期。從擔(dān)保國家理論出發(fā)，分析國家在生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自我規(guī)制中的國家責(zé)任，是不可回避的。擔(dān)保國家的理念于二十世紀(jì)九十年代中后期出現(xiàn)，而在1998年才由艾菲特教授首次以一個(gè)明確的詞匯正式使用。它是對傳統(tǒng)給付國家中國家以及行政部門負(fù)擔(dān)過重的反思，意味著國家責(zé)任從履行責(zé)任向擔(dān)保責(zé)任轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)化的實(shí)質(zhì)是，“公私協(xié)力是實(shí)現(xiàn)公私部門合作治理公共事務(wù)的最新模式，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公私合作共治。但是，作為一種治理模式，無限生長的公私協(xié)力也給既有的公法理論和公法救濟(jì)體系帶來了挑戰(zhàn)，需要根據(jù)公私協(xié)力的特殊性實(shí)現(xiàn)公法理論與制度的革新”。⑩鄒煥聰：《論公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式及體系現(xiàn)代化——以擔(dān)保國家理論為視角》，《政治與法律》2014年第10期。因此，研究食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式的構(gòu)建，必須處理好自我規(guī)制與政府規(guī)制之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。因?yàn)椴徽撌亲晕乙?guī)制還是政府規(guī)制，都具有優(yōu)勢與不足。如何處理自我規(guī)制與政府規(guī)制之間的關(guān)系，從國外的研究看，通常有替代論和互補(bǔ)論這兩種不同的觀點(diǎn)。替代論認(rèn)為，自我規(guī)制是政府規(guī)制的替代物，在一定的條件下，自我規(guī)制可起到政府規(guī)制的作用，自我規(guī)制對政府規(guī)制的替代能夠提高社會(huì)效率。當(dāng)消費(fèi)者和生產(chǎn)經(jīng)營者對產(chǎn)品質(zhì)量擁有對稱的信息時(shí)，自我規(guī)制更有利于改善社會(huì)福利?；パa(bǔ)論認(rèn)為，自我規(guī)制與政府規(guī)制兩者相結(jié)合，能夠更加有效地解決市場失靈問題。政府規(guī)制與自我規(guī)制之間的關(guān)系并不是替代關(guān)系，而是相互促進(jìn)的關(guān)系。政府可激勵(lì)經(jīng)營者實(shí)施自我規(guī)制，既可實(shí)施正面激勵(lì)，鼓勵(lì)和支持經(jīng)營者采取自我規(guī)制行為，也可同時(shí)實(shí)施所謂的懲罰性激勵(lì)。自我規(guī)制與政府規(guī)制是一種互動(dòng)、相容、互補(bǔ)的關(guān)系，自我規(guī)制有利于政府規(guī)制功能的延伸與發(fā)揮，有利于彌補(bǔ)政府規(guī)制的不足，政府規(guī)制則可為自我規(guī)制提供動(dòng)力與制度保障。?參見楊志強(qiáng)、何立勝：《自我規(guī)制理論研究評介》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第8期。筆者認(rèn)為，互補(bǔ)論是比較中肯的，它正確地處理了兩者之間的邏輯關(guān)系。因此，厘清食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制中的國家責(zé)任必須處理好生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制與政府規(guī)制之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。

從本質(zhì)上看，自我規(guī)制和政府規(guī)制都屬于治理市場失靈的制度安排。具體到食品安全領(lǐng)域，政府與生產(chǎn)經(jīng)營者協(xié)同治理食品安全問題時(shí)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保證食品生產(chǎn)加工、出廠運(yùn)輸、消費(fèi)流通等一系列過程安全的保障任務(wù)，在這種情形下，國家仍然具有制訂規(guī)則和框架的義務(wù)，包括對社會(huì)私人主體的程序、組織和行為形式等方面的要求，指導(dǎo)、促進(jìn)并制約社會(huì)私人主體完成社會(huì)公共任務(wù)。換言之，國家為了履行其擔(dān)保責(zé)任，不是被動(dòng)地、消極地讓經(jīng)營者或者其他社會(huì)主體去實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，而是應(yīng)當(dāng)積極地促成其他主體履行實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的責(zé)任，國家具有維護(hù)公共利益的最終責(zé)任。從《食品安全法》提出的食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人以及政府負(fù)總責(zé)的總要求來看，政府無須為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的所有行為負(fù)責(zé)，政府雖具有維護(hù)公共利益的職能，但其不是萬能的上帝，無法知曉并避免所有的安全漏洞。

同時(shí)，我們要清楚地認(rèn)識(shí)到，盡管國家層面對生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自我規(guī)制需要承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任，但是，這并不能保證生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的有效性，究其根本原因是社會(huì)自我規(guī)制存在其自身內(nèi)在的缺陷，需要國家對生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制設(shè)定后設(shè)規(guī)制。然而，后設(shè)規(guī)制著眼于對自我規(guī)制的再規(guī)制，這種后設(shè)規(guī)制具有其鮮明的特征，是從強(qiáng)制性規(guī)制到柔性規(guī)制的轉(zhuǎn)變，也就是說，這種規(guī)制不是通過法律法規(guī)硬性規(guī)定或者以行政命令等方式進(jìn)行規(guī)制。對此，有學(xué)者指出，后設(shè)規(guī)制旨在注重發(fā)揮社會(huì)自我規(guī)制作用的同時(shí)，還應(yīng)對相關(guān)的規(guī)制者進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)制，使之具有可問責(zé)性。在后設(shè)規(guī)制中，國家通過制度設(shè)計(jì)將最符合社會(huì)公共利益的政策灌輸?shù)狡渌鐣?huì)系統(tǒng)中。作為國家對自我規(guī)制的規(guī)制，后設(shè)規(guī)制需要包含以下內(nèi)容：一是能夠克服自我規(guī)制中由于責(zé)任、透明度的缺失而影響利益相關(guān)人的權(quán)益的缺陷；二是必須包括咨詢利益相關(guān)方如何設(shè)計(jì)與執(zhí)行自我規(guī)制程序的機(jī)制，為利益相關(guān)方設(shè)計(jì)抗辯、糾紛解決機(jī)制。自我規(guī)制者必須進(jìn)行信息披露，使得政府和利益相關(guān)方能夠關(guān)注自我規(guī)制并具有可問責(zé)性。?參見前注①，高秦偉文。筆者認(rèn)為，這樣的邏輯是經(jīng)得起推敲的，它正確處理了經(jīng)營者自我規(guī)制與國家責(zé)任之間的相互關(guān)系，也就是說，一方面，社會(huì)私人主體不僅需要運(yùn)用自身的專業(yè)優(yōu)勢建立自我規(guī)制的制度，同時(shí)，國家需要通過激勵(lì)措施促使社會(huì)私人主體有動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，并通過引導(dǎo)、評估等手段促使社會(huì)私人主體對其活動(dòng)與行為進(jìn)行自我修正，使之更符合社會(huì)公共利益。這樣，這種自我規(guī)制模式改變了以往行政機(jī)關(guān)單一監(jiān)管的局面，從而實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制與政府規(guī)制的協(xié)同發(fā)展。

綜上所述，自我規(guī)制模式融合了國家規(guī)制和自我規(guī)制，要求國家為社會(huì)私人主體實(shí)施自我規(guī)制提供規(guī)則和框架，并且進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)、指導(dǎo)和監(jiān)督，通過社會(huì)私人主體的協(xié)助，確保社會(huì)公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。保障食品安全作為一項(xiàng)意義重大的社會(huì)公共任務(wù)，雖然目前政府大包大攬的局面難以應(yīng)對復(fù)雜的食品安全監(jiān)管需求，但是，在實(shí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式時(shí)，依然要注重國家的地位和責(zé)任，依靠國家引領(lǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者保證食品的質(zhì)量和安全。

三、食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式的構(gòu)建

在給付行政向擔(dān)保行政轉(zhuǎn)換的背景下，公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式不僅是給付行政的方式，完全可以通過社會(huì)主體承擔(dān)一定的責(zé)任，通過政府與社會(huì)協(xié)同加以實(shí)現(xiàn)，而并非由國家單獨(dú)實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)。當(dāng)由食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會(huì)等私人主體來承擔(dān)服務(wù)供給時(shí)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須承擔(dān)起維持品質(zhì)和保持功能的責(zé)任，而國家的責(zé)任就是確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者能夠保質(zhì)保量地完成此項(xiàng)任務(wù)，讓民眾吃上安全放心的食品。結(jié)合我國食品安全現(xiàn)狀，在食品安全治理領(lǐng)域，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制模式，是在授權(quán)型規(guī)制模式下，由國家制定一定的框架和規(guī)則指導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者制定適合自己的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，并在此過程中，結(jié)合共同規(guī)制模式，要求社會(huì)各個(gè)主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、媒體共同參與。由于多方主體的參與勢必會(huì)增加規(guī)制的復(fù)雜性，不確定性也會(huì)相應(yīng)增加，必須引入回應(yīng)型規(guī)制模式，通過國家、社會(huì)各個(gè)主體與生產(chǎn)經(jīng)營者之間的良性互動(dòng)，不斷地調(diào)整規(guī)制策略，進(jìn)而有效提高食品安全規(guī)制效率。因此，筆者認(rèn)為，在食品安全領(lǐng)域，經(jīng)營者自我規(guī)制模式的構(gòu)建主要包括兩個(gè)方面：一是經(jīng)營者自我規(guī)制中的國家責(zé)任及其現(xiàn)實(shí)形態(tài)，二是經(jīng)營者自我規(guī)制的制度設(shè)計(jì)及其體系化。上述兩個(gè)方面相輔相成，構(gòu)成了食品安全經(jīng)營者自我規(guī)制模式構(gòu)建的主要形態(tài)。

（一）生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制中的國家責(zé)任及其現(xiàn)實(shí)形態(tài)

如前所述，食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的核心是利用國家指引和控制手段引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者積極主動(dòng)開展自我規(guī)制，并克服自我規(guī)制的缺陷，確保其能夠承擔(dān)保障食品安全的責(zé)任，而非簡單地對其放權(quán)或者限制。

首先，作為國家責(zé)任主體，構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式，國家有必要設(shè)計(jì)和制定規(guī)則和框架指導(dǎo)經(jīng)營者自我規(guī)制。依據(jù)擔(dān)保國家理論，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制模式當(dāng)中，國家關(guān)注的不再是任務(wù)的實(shí)際履行層面，而是通過設(shè)計(jì)和制定規(guī)則和框架，確保保障食品安全的社會(huì)公共任務(wù)能夠被合理正當(dāng)?shù)貓?zhí)行，即實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者活動(dòng)的預(yù)先規(guī)定。這個(gè)預(yù)先規(guī)定并非一定是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的強(qiáng)制性義務(wù)，也可以僅僅是對背景和條件的規(guī)定，同時(shí)，賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營者在此背景和條件下進(jìn)行自我規(guī)制的權(quán)利，并且，預(yù)先規(guī)定的形式不僅可以是強(qiáng)制性法律，或者是非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)，也可以是成文的法律基本原則、政策及基準(zhǔn)規(guī)制，或者不成文的立法目的、立法精神等。就非強(qiáng)制性指導(dǎo)而言，可以通過在日常對食品生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)責(zé)人進(jìn)行食品安全知識(shí)培訓(xùn)等場合中，在法律法規(guī)、專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)外，加入倡導(dǎo)性要求，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況提出更為嚴(yán)格的管理要求和標(biāo)準(zhǔn)，這些都并非強(qiáng)制的，而由相對人自愿進(jìn)行選擇。?參見安洪武、馬超黎、宋治鳴、沈志剛：《行政指導(dǎo)在食品安全監(jiān)督領(lǐng)域的運(yùn)用》，《中國食品衛(wèi)生雜志》2009年第1期。此外，預(yù)先規(guī)定的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括對食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的程序、組織、行為方式，食品生產(chǎn)經(jīng)營者與利益相關(guān)者的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制以及彌補(bǔ)社會(huì)自我規(guī)制其他缺陷的內(nèi)容，其中最重要的是要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者通過咨詢利益相關(guān)方設(shè)計(jì)合理正當(dāng)?shù)淖晕乙?guī)制程序并予以執(zhí)行，這個(gè)自我規(guī)制程序可以根據(jù)實(shí)際情況嚴(yán)于國家規(guī)定的框架和原則?；谏鐣?huì)共治理念，國家在設(shè)計(jì)與制定規(guī)則和框架時(shí)，也應(yīng)聽取行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、媒體等社會(huì)主體的意見，吸收專業(yè)人士參與，提高規(guī)制的專業(yè)性和靈活性，促進(jìn)和完善食品領(lǐng)域法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)，進(jìn)而推動(dòng)食品安全社會(huì)共治的實(shí)現(xiàn)。基于中國食品生產(chǎn)經(jīng)營者“多而散”的現(xiàn)狀，實(shí)踐中需要細(xì)化的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的操作。例如，對不同類型的生產(chǎn)經(jīng)營者需要制定不同的懲罰機(jī)制，對中小型食品生產(chǎn)經(jīng)營者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取締其生產(chǎn)經(jīng)營資格，從而引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)模化發(fā)展；對大型經(jīng)營者，出現(xiàn)問題則進(jìn)行重罰，起到更嚴(yán)厲的警示作用。

其次，作為國家責(zé)任主體，構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式，國家有義務(wù)促進(jìn)和激勵(lì)經(jīng)營者自我規(guī)制。前述指導(dǎo)或要求的非強(qiáng)制性決定了國家需要建立一定的激勵(lì)措施，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者能夠積極地在國家設(shè)定的規(guī)則和框架下執(zhí)行自我規(guī)制，以保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全為始終目標(biāo)。例如可以依據(jù)不同地區(qū)和不同類型食品生產(chǎn)經(jīng)營者，建立食品安全控制體系并進(jìn)行評級，以評級結(jié)果決定食品生產(chǎn)經(jīng)營者在下一年度能夠享受的稅收優(yōu)惠。此外，激勵(lì)措施的對象不僅僅可以是食品生產(chǎn)經(jīng)營者，還可以是消費(fèi)者、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)主體。例如，通過獎(jiǎng)勵(lì)措施激勵(lì)消費(fèi)者在發(fā)現(xiàn)食品安全問題時(shí)進(jìn)行及時(shí)舉報(bào)。媒體也是如此，但是，媒體因其地位的特殊性，其所曝光的內(nèi)容應(yīng)是查證屬實(shí)的食品安全問題。對于行業(yè)協(xié)會(huì)，也可通過經(jīng)費(fèi)支持等措施使其更好地幫助和配合食品生產(chǎn)經(jīng)營者執(zhí)行自我規(guī)制。總之，國家有必要也有義務(wù)通過激勵(lì)社會(huì)各個(gè)主體的共同參與，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者更好地進(jìn)行自我規(guī)制，保障公眾的生命健康。

最后，作為構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式的變化主體，國家有義務(wù)控制和監(jiān)督經(jīng)營者自我規(guī)制。雖然生產(chǎn)經(jīng)營者社會(huì)責(zé)任理念在我國獲得了廣泛認(rèn)同，但在實(shí)踐中，仍有大量生產(chǎn)經(jīng)營者依舊以利潤最大化為導(dǎo)向，無法將社會(huì)利益和經(jīng)營者利益相統(tǒng)一，進(jìn)而損害其他利益相關(guān)人的權(quán)益。安全食品既是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的。因此，國家不僅需要對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制進(jìn)行指導(dǎo)、促進(jìn)和激勵(lì)，還應(yīng)當(dāng)對其自我規(guī)制進(jìn)行規(guī)制，即控制和監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制，以克服食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中責(zé)任以及透明度缺失等問題。這與傳統(tǒng)國家通過法律法規(guī)等對食品生產(chǎn)經(jīng)營者直接進(jìn)行規(guī)制的措施不同，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的規(guī)制，其本質(zhì)是對自我規(guī)制以進(jìn)行及時(shí)的控制和監(jiān)督。食品生產(chǎn)經(jīng)營者需要對自我規(guī)制進(jìn)行定期評估和監(jiān)測，通過發(fā)現(xiàn)問題以進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和修正，而國家則對食品生產(chǎn)經(jīng)營者自身的評估和監(jiān)測進(jìn)行再一次的評估，從而對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自我規(guī)制情況有充分的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而監(jiān)督其按照保證食品安全的最終目標(biāo)來進(jìn)行活動(dòng)。在此過程中，國家可通過自我規(guī)制情況建立一定的黑名單制度，將屢教不改、自我規(guī)制狀況長期不見好轉(zhuǎn)的經(jīng)營者加入黑名單，這不僅能夠促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者更嚴(yán)格地執(zhí)行自我規(guī)制，也能提醒消費(fèi)者。不論是激勵(lì)還是監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)主體的合力，國家可以通過制定相關(guān)規(guī)則，賦予消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體等社會(huì)各個(gè)主體一定的權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，共同監(jiān)督經(jīng)營者的自我規(guī)制活動(dòng)。例如，通過健全消費(fèi)者舉報(bào)的渠道和權(quán)利保護(hù)機(jī)制、要求食品行業(yè)協(xié)會(huì)建立完整的獎(jiǎng)懲機(jī)制、完善媒體披露曝光機(jī)制等途徑，讓社會(huì)各個(gè)主體都有序地參與到監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中來。政府、消費(fèi)者、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等各個(gè)主體，通過發(fā)揮自己的作用，進(jìn)而也在為其他主體的職能發(fā)揮提供便利，同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)和政府相關(guān)部門也可通過組織培訓(xùn)、進(jìn)行社區(qū)宣傳等方式，豐富公眾的食品安全知識(shí)，讓消費(fèi)者了解投訴舉報(bào)途徑。通過這些方式綜合監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者按照政府的框架和規(guī)則來進(jìn)行自我規(guī)制，為公眾提供安全食品，進(jìn)而在食品安全領(lǐng)域形成一個(gè)良性的社會(huì)共治局面。

在食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制模式中，經(jīng)營者的最重要任務(wù)就是協(xié)助國家完成保障食品安全的公共任務(wù)，在國家制定的規(guī)則和框架下實(shí)施自我規(guī)制，規(guī)范自身的生產(chǎn)經(jīng)營行為，為民眾提供安全健康的食品，維護(hù)社會(huì)整體平穩(wěn)運(yùn)行。然而，食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行自我規(guī)制的手段必須適當(dāng)，否則，將會(huì)使自我規(guī)制本身應(yīng)具有的功能無法實(shí)現(xiàn)。因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)明確其在自我規(guī)制中的責(zé)任，并處理好與國家責(zé)任的關(guān)系，在規(guī)則和框架下有效行使國家賦予它的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)。同時(shí)，經(jīng)營者自我規(guī)制的制度設(shè)計(jì)離不開國家責(zé)任，國家應(yīng)當(dāng)為經(jīng)營者的自我規(guī)制提供法律與政策上的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)食品安全的協(xié)同治理。

（二）經(jīng)營者自我規(guī)制的制度設(shè)計(jì)及其體系化

如何設(shè)計(jì)經(jīng)營者自我規(guī)制的制度是一個(gè)復(fù)雜的問題。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制的核心問題是處理好世界衛(wèi)生組織公布的“藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范”（GMP）與“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)”認(rèn)證（HACCP）的關(guān)系。GMP和HACCP都是為保證食品安全和衛(wèi)生而制定的一系列措施和規(guī)定。GMP是適用于所有相同類型產(chǎn)品的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的原則，它的內(nèi)容是全面的，對食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面都有具體的要求。HACCP會(huì)因?yàn)樗罁?jù)的食品生產(chǎn)企業(yè)及其生產(chǎn)過程的不同而不同，它側(cè)重于對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管理和控制，從而保證整個(gè)食品生產(chǎn)加工過程中食品的安全。GMP體現(xiàn)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者衛(wèi)生質(zhì)量管理的普遍原則，該原則是固定的，側(cè)重對食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)條件、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)行為和衛(wèi)生管理提出的規(guī)范性要求。HACCP則是針對每一個(gè)經(jīng)營者生產(chǎn)過程的特殊原則，該原則相對于GMP是靈活的，可自由調(diào)節(jié)。

GMP和HACCP共同在食品生產(chǎn)經(jīng)營者衛(wèi)生管理中發(fā)揮著作用，兩者是相輔相成的?！癏ACCP必須建立在可靠的GMP基礎(chǔ)之上。GMP不僅規(guī)定了一般的衛(wèi)生措施，而且也規(guī)定了防止食品在不衛(wèi)生條件下變質(zhì)的措施。GMP把保證食品質(zhì)量的工作重點(diǎn)放在從原料的采購到成品的貯存、運(yùn)輸?shù)恼麄€(gè)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)上，而不是僅僅著眼于最終產(chǎn)品上這一點(diǎn)與HACCP是相一致的；廣泛的集中和包括了食品加工過程的各個(gè)方面，是確定設(shè)備、方法、規(guī)范和控制是否安全和產(chǎn)品是否在衛(wèi)生的條件下加工的基礎(chǔ)，實(shí)施GMP實(shí)際上已經(jīng)一定程度地控制了來自人員、環(huán)境、設(shè)備方面的危害，可以更好地促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者加強(qiáng)自身質(zhì)量保證措施，更好運(yùn)用HACCP體系，從而保證食品的安全衛(wèi)生。”?趙忠俊、梁永柱、李清平：《HACCP與GMP、ISO9000族質(zhì)量保證體系在食品工業(yè)中的應(yīng)用》，《醫(yī)學(xué)動(dòng)物防制》2007年6月第6期。通過HACCP，可以找出GMP要求中的關(guān)鍵項(xiàng)目，同時(shí)，在HACCP運(yùn)行的過程中，也可以控制這些關(guān)鍵項(xiàng)目，使得其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。掌握HACCP的原理和方法還可以使監(jiān)督人員、經(jīng)營者的管理人員具備敏銳的判斷力和危害評估能力，有助于GMP的制定和實(shí)施。GMP是食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須達(dá)到的生產(chǎn)條件和行為規(guī)范，經(jīng)營者只有在實(shí)施GMP規(guī)定的基礎(chǔ)之上，才可使HACCP系統(tǒng)有效運(yùn)行。

HACCP確保食品在生產(chǎn)、加工、制造、準(zhǔn)備和食用等過程中的安全，在危害識(shí)別、評價(jià)和控制方面是一種科學(xué)、合理和系統(tǒng)的方法。它是一種全面分析食品狀況，預(yù)防食品出現(xiàn)安全問題的控制體系，涉及農(nóng)田、養(yǎng)殖場到餐桌全過程食品安全的預(yù)防體系，具有科學(xué)性、高效性、操作性、易驗(yàn)證性，但不是零風(fēng)險(xiǎn)，有效的HACCP體系可以最大限度把食品安全危害降至可接受水平并可持續(xù)改進(jìn)。

目前，GMP作為一項(xiàng)指導(dǎo)性食品安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在我國并不具有強(qiáng)制性，在很多國家，它是一項(xiàng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。?國際上最早制定食品GMP規(guī)范的是美國，1969年美國FDA制定了《食品良好操作規(guī)范》。1977年、1986年美國FDA對GMP進(jìn)行了修訂。美國GMP具有法律上的強(qiáng)制性。美國的GMP制度對其他國家國家影響很大，值得我國借鑒。http：//law.foodmate.net/show-169561.html，2018年12月12日訪問。目前，在我國，出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及大型食品生產(chǎn)經(jīng)營者一般都實(shí)施了GMP，一定程度上保障了其生產(chǎn)的食品的安全性。相反，一些中小經(jīng)營者由于其生產(chǎn)過程沒有實(shí)施GMP制度，導(dǎo)致其食品安全事件多發(fā)。從筆者對一些政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者的調(diào)研看，我國強(qiáng)制實(shí)施GMP也是可行的。政府和絕大多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者表示，支持我國強(qiáng)制實(shí)施GMP制度。為了配合我國強(qiáng)制實(shí)施GMP制度，要建立和貫徹以下規(guī)則和措施。其一，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定具有強(qiáng)制性的GMP通用規(guī)則。聯(lián)合國制定的《國際食品標(biāo)準(zhǔn)（食品法典）》中已經(jīng)收錄了良好生產(chǎn)操作規(guī)程通則，我國也已經(jīng)有了GMP立法的初步實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)加以比較研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定我國的“食品良好生產(chǎn)操作規(guī)程通則”，為經(jīng)營者、政府監(jiān)管提供依據(jù)。其二，以GMP為主線整合食品行業(yè)的質(zhì)量與安全控制體系。目前我國大多數(shù)獲得出口食品衛(wèi)生注冊的經(jīng)營者都采用此種模式。GMP需要以“衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序”（SSOP）為基礎(chǔ)，SSOP需要以GMP為指引，兩者有機(jī)地構(gòu)成了HACCP認(rèn)證的基礎(chǔ)，HACCP脫離了GMP和SSOP，就會(huì)變成空中樓閣、無水之源，就不能有效控制食品安全。因此，GMP、SSOP和HACCP三者不管采取何種整合方法，都要形成一個(gè)完整體系，才能共同有效控制食品的安全衛(wèi)生。根據(jù)當(dāng)前我國的實(shí)際情況，筆者建議，食品生產(chǎn)經(jīng)營者在GMP的基礎(chǔ)上，引入SSOP和HACCP兩種控制手段，建立并實(shí)施SSOP文件和HACCP計(jì)劃。食品生產(chǎn)經(jīng)營者的質(zhì)量與安全控制體系應(yīng)將GMP的有關(guān)內(nèi)容納入其中，同時(shí)在相關(guān)作業(yè)文件中引用法規(guī)要求。其三，分類、分階段有步驟地強(qiáng)制實(shí)施GMP。由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)模、人力、物力以及技術(shù)水平等因素的限制，強(qiáng)制實(shí)施GMP有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一步到位。筆者建議，生活必需品必須強(qiáng)制實(shí)施GMP，大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以及食品產(chǎn)業(yè)相對集中的園區(qū)率先強(qiáng)制實(shí)施GMP，對于其他食品種類、小型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以分階段強(qiáng)制實(shí)施GMP。其四，政府應(yīng)當(dāng)通過行政指導(dǎo)、行政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、行政監(jiān)管等各種行政手段，積極引導(dǎo)、監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施GMP，同時(shí)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、高校研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)GMP的科學(xué)研究，為GMP的實(shí)施提供技術(shù)上的支持。其五，國家應(yīng)當(dāng)制定規(guī)劃，通過三年行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)食品監(jiān)管人員以及食品生產(chǎn)經(jīng)營人員的培訓(xùn)，使其充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)制實(shí)施GMP的意義。通過培訓(xùn)，使食品監(jiān)管以及生產(chǎn)經(jīng)營人員認(rèn)識(shí)食品生產(chǎn)的特殊性，激發(fā)其對食品質(zhì)量與安全高度負(fù)責(zé)的精神，消除生產(chǎn)上的不良習(xí)慣，使食品生產(chǎn)經(jīng)營者對原料、輔料、包裝材料等各環(huán)節(jié)的要求更為嚴(yán)格，也有助于食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用新技術(shù)、新設(shè)備。其六，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，設(shè)立專項(xiàng)資金，為實(shí)施GMP制度提供經(jīng)費(fèi)和組織保障。