鄭 毅

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

我國《憲法》第3條第4款將“主動性”和“積極性”明確定性為我國處理中央與地方關(guān)系基本原則的實(shí)質(zhì)要素，①本文將我國《憲法》和相關(guān)法律規(guī)范中所涉及中央與地方職權(quán)事項(xiàng)的主動性和積極性以引號標(biāo)示，以區(qū)別于行為狀態(tài)的主動性和積極性。但學(xué)界卻鮮有著述深入探討該憲法表述的規(guī)范內(nèi)涵，這就直接影響和削弱了該款在中央與地方關(guān)系調(diào)整實(shí)踐中的規(guī)范價(jià)值。

一、規(guī)范與規(guī)范史：“積極性”制度形象的變遷密碼

（一）霧里看花：“積極性”的文本形象

我國《憲法》第3條第4款的“積極性”在規(guī)范層面究竟所指為何？直接聚焦該問題的研究并不多見，而有限的成果又莫衷一是。如有學(xué)者認(rèn)為，該款的“積極性”不能僅理解為是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高效率的積極性，還應(yīng)包括推動社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公平正義的積極性；②辛向陽：《進(jìn)言中央與地方的事權(quán)劃分》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年7月（中）。另有學(xué)者提出促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會政治秩序和發(fā)展文化教育事業(yè)的三元結(jié)構(gòu)；③參見王軍：《發(fā)揮地方積極性的理論定位與政策選擇》，《理論視野》2002年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為地方積極性、自主性和創(chuàng)造性就是“允許并鼓勵地方政府自主創(chuàng)新、先行先試，允許地方做中央或國家法律法規(guī)不禁止做的事情，中央（領(lǐng)導(dǎo)人及部門負(fù)責(zé)人）深入實(shí)際，調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并向全國推廣。同時(shí)允許地方犯錯誤，寬容創(chuàng)新失敗，及時(shí)幫助總結(jié)教訓(xùn)，糾正錯誤”。④胡鞍鋼：《論新時(shí)期的“十大關(guān)系”》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第2期。前述理解要么將積極性、自主性和創(chuàng)造性（與我國《憲法》第3條第4款的表述有出入）混為一談，要么只是對積極性的泛泛說明，而非對內(nèi)涵結(jié)構(gòu)的解釋與呈現(xiàn)，更遑論能否經(jīng)得起周延性標(biāo)準(zhǔn)的考問。

筆者認(rèn)為，破題的關(guān)鍵在于回歸“積極性”的本源及其在央地關(guān)系場域中的制度形象。正如有學(xué)者指出的，“積極性”作為開放的不確定條款，不能僅以一般解釋方法進(jìn)行釋義，還須依價(jià)值判斷對其進(jìn)行具體化，而為防止價(jià)值判斷的肆意性則既應(yīng)結(jié)合相關(guān)的具體條款，也要考慮社會情事等客觀因素。⑤王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，《中國法學(xué)》2017年第4期。

《現(xiàn)代漢語詞典》對“積極”一詞解釋為：“肯定的，正面的，有利于發(fā)展的（多指抽象層面）；進(jìn)取的，熱心的?！雹拗袊鐣茖W(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2012年版，第599頁。顯然后一種含義更契合本文論域。如此，需要追問的是：特定層級的地方得以“進(jìn)取的、熱心的”心態(tài)行使相關(guān)職權(quán)的基礎(chǔ)又何在？所謂“熱心的”，其前提在于“熱心”的范圍只能是該層級“力所能及”之畛域，而所謂“進(jìn)取的”，其前提則在于該地方確有將特定主觀意圖付諸實(shí)踐之能力。在現(xiàn)行體制下，“力所能及”之畛域顯然屬于該地方事權(quán)之范疇，而“付諸實(shí)踐之能力”在現(xiàn)實(shí)中則更多體現(xiàn)為該地方所掌握財(cái)政資源的充沛程度。

綜上所述，“積極性”的內(nèi)涵至少包括但不限于如下三點(diǎn)：一是事權(quán)范圍的規(guī)范明確性；二是對與事權(quán)范圍相匹配的財(cái)政資源的掌控；三是個別事權(quán)歸屬或財(cái)政資源爭議的糾紛解決機(jī)制。

（二）一個抑或兩個：“積極性”的中央與地方關(guān)系之維

在我國中央與地方關(guān)系的話語體系中，“兩個積極性”乃常見的習(xí)慣表述。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！比欢?，我國《憲法》第3條第4款實(shí)際上僅認(rèn)可“地方的積極性”表述，“中央的積極性”缺乏明確的規(guī)范依據(jù)。對此應(yīng)作何解？首先應(yīng)從“兩個積極性”的提法溯源開始。

雖然早在根據(jù)地時(shí)期中國共產(chǎn)黨就建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的制度雛形，⑦參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共黨史出版社2008年版，第62頁。但一般認(rèn)為我國關(guān)于“中央和地方兩個積極性”的提法源于1956年毛澤東著名的《論十大關(guān)系》一文：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對于我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集（第七卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。實(shí)際上，中央對于相關(guān)問題的認(rèn)識早在1949年《共同綱領(lǐng)》中即初現(xiàn)端倪，其第16條規(guī)定：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜?！逼渲须m無“積極性”的表述，但邏輯上實(shí)已暗含其中：“利于國家統(tǒng)一”面向中央，“利于因地制宜”面向地方，央地積極性內(nèi)涵各有側(cè)重。為迅速恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)，1950年起開始建立以集中統(tǒng)一為基礎(chǔ)的財(cái)經(jīng)管理體制，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層即對“統(tǒng)一管理以后發(fā)揮地方積極性”的問題存在清醒認(rèn)識。⑨參見前注⑦，薄一波書，第61頁。正如費(fèi)正清在《劍橋中華人民共和國史（1949-1965）》中指出的：“由于缺乏經(jīng)驗(yàn)的政府機(jī)構(gòu)剛剛立穩(wěn)，只有初步的計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)能力，大部分事情必須交由大區(qū)去做。此外，由于地區(qū)間的情況和問題大不相同，中央的領(lǐng)導(dǎo)人對需要多么大的大區(qū)權(quán)力心中無數(shù)，于是容許相當(dāng)程度的地方實(shí)驗(yàn)?！雹廪D(zhuǎn)引自辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會出版社2008年版，第242-243頁。然而頗有些出乎意料的是，“五四憲法”不僅沒有將“國家統(tǒng)一”和“因地制宜”進(jìn)一步規(guī)范化為“積極性”的提法，甚至都沒有延續(xù)《共同綱領(lǐng)》對央地關(guān)系處理的基本原則的規(guī)定，這是由當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的指導(dǎo)思想所決定的?中華人民共和國建國初期因“高饒事件”取消大區(qū)制就是典型體現(xiàn)。參見鄭毅：《論五四憲法中的央地關(guān)系條款——兼議大區(qū)的重置及其時(shí)代作為》，載周佑勇主編：《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》，法律出版社2016年版，第259頁?！?954年6月11日舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上毛澤東即指出：“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)。一切法律都要由中央來制定，地方不能制定法律。中央可以改變地方的決定；下級要服從上級，地方要服從中央?！?許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第142頁?！拔逅膽椃ā鳖C布兩年后，毛澤東雖然在《論十大關(guān)系》中明確提出了“兩個積極性”的問題，但這里的“中央與地方關(guān)系”其實(shí)被更多地限定在經(jīng)濟(jì)層面甚至企業(yè)隸屬關(guān)系的層面上?在《論十大關(guān)系》成文前，各部委在向毛澤東集中匯報(bào)時(shí)反映了不少實(shí)際問題。如天津市委在匯報(bào)中稱，中央一些主管部管干部，一直管到車間一級。商業(yè)部對商品價(jià)格的管理，原規(guī)定部管51種，總公司管208種，實(shí)際上總公司管了509種，把本應(yīng)由地方管理的300來種商品也管了起來，使地方無法進(jìn)行工貿(mào)平衡?！暗胤椒e極性”問題也多被限定在“增收節(jié)支”的領(lǐng)域。參見前注⑥，薄一波書，第340頁?！爸醒胍l(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還是要靠地方協(xié)助。至于農(nóng)業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方?？傊?，要發(fā)展社會主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益?！?《毛澤東文集（第7卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。另外，該文成文較早，雖曾于1965年12月和1975年7月形成了兩個版本的整理稿，但毛澤東均不同意公開發(fā)表，只同意發(fā)黨內(nèi)討論征求意見，直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日報(bào)》公開發(fā)表。?參見張傳武：《論毛澤東兩篇?dú)v史性文獻(xiàn)的內(nèi)在關(guān)系——兼論毛澤東為何不同意公開發(fā)表〈論十大關(guān)系〉》，《理論學(xué)刊》2016年第6期。其主要原因就在于毛澤東本人對《論十大關(guān)系》的判斷并未完全“拿得準(zhǔn)”：“《論十大關(guān)系》究竟對不對？至少還要看五年?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第3卷），中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第325頁。

自1958年開始，中央開始大量下放權(quán)力，甚至“在十幾天的時(shí)間內(nèi)絕大部分中央企業(yè)事業(yè)單位下放給地方”。?同前注⑦，薄一波書，第345頁。1966年3月毛澤東明確指出：“中央還是虛君共和好，只管大政方針、政策、計(jì)劃。中央叫計(jì)劃制造工廠，只管虛、不管實(shí)，也管點(diǎn)實(shí)，少管一點(diǎn)實(shí)?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第5卷），中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第569頁。1970年9月，黨的九屆二中全會基本通過的《憲法》草案第23條由此提出的“在國家統(tǒng)一計(jì)劃下充分發(fā)揮地方各級的積極性”，乃是憲法性文件第一次在央地關(guān)系層面提及“積極性”的表述，且從該表述所置身的規(guī)范語境來看，似乎也不再局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。同年12月，毛澤東會見斯諾時(shí)曾對此解釋道：“就是要有兩個積極性，中央的積極性和地方的積極性，讓地方自己去搞，中央不要包辦。統(tǒng)統(tǒng)抓在中央手里不行啊，管不了那么多啊！要學(xué)你們美國的辦法，分到五十個州去?！?中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第6卷），中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第359頁。

然而隨著下放權(quán)力的弊端不斷顯現(xiàn)，“七五憲法”在一定程度上撥亂反正，其第10條明確規(guī)定了“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。這樣，不僅作為央地關(guān)系處理原則的積極性問題首次入憲，且中央的積極性問題也被給予了一定重視——“擴(kuò)大地方權(quán)力當(dāng)然要適度，應(yīng)以不影響國家必要的集中統(tǒng)一為前提，而不能走到地區(qū)分割半分割的狀態(tài)去”?同前注⑦，薄一波書，第345頁?！@其實(shí)也從側(cè)面暗示了“中央的積極性”的核心內(nèi)涵之一，即“國家的集中和統(tǒng)一”。

“七八憲法”在承認(rèn)前述判斷的基礎(chǔ)上又作了進(jìn)一步發(fā)展，其第11條第2款“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針”的規(guī)定蘊(yùn)含三重信息：一是中央積極性和地方積極性依然處于同一位階，這是對“七五憲法”的重申；二是所謂的“兩個積極性”所置身的具體場域并非今天意義上的中央與地方職權(quán)劃分，而僅聚焦“發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)”，這與“七五憲法”“促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的限定異曲同工；三是既然“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是“發(fā)揮中央積極性”的前提，則兩者之間競合或包含的關(guān)系在邏輯上難以成立，這又與“七五憲法”將中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)直接作為中央積極性核心內(nèi)容的立場存在本質(zhì)差異?？梢?，雖然在現(xiàn)行憲法實(shí)施之前，地方積極性問題主要置身于經(jīng)濟(jì)語境，但這并不影響“中央不應(yīng)過多干涉不該干涉的地方之事”早就作為隱含的制度價(jià)值粉墨登場。

我國現(xiàn)行憲法首次明確提出在“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”層面的積極性問題。從具體意圖來看，對這一規(guī)范表述的詮釋主要應(yīng)明確立法機(jī)關(guān)對其“實(shí)際預(yù)期”（actual expectation）和“計(jì)劃運(yùn)用”（planned application）的具體設(shè)想。?參見［美］索蒂里奧斯·巴伯、詹姆斯·弗萊明：《憲法解釋的基本問題》，徐爽、宦盛奎譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第112頁。

第一，中央與地方的積極性問題從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向更為宏觀的國家職權(quán)劃分領(lǐng)域。這源于1982年修憲時(shí)對中央與地方職權(quán)配置問題的空前關(guān)注。1980年10月7日，憲法修改委員會秘書處確定了憲法修改的九類重點(diǎn)題目，第四類即“在憲法中如何正確規(guī)定中央與地方關(guān)系”，尤其是“如何明確劃分中央與地方的權(quán)限”。?同前注?，許崇德書，第359頁。1981年1月第一批外地專家學(xué)者座談會上，吳家麟教授亦明確提出：“關(guān)于中央集權(quán)和地方分權(quán)，這個問題我們應(yīng)慎重考慮。我們過去的問題是過分集中，但又要看到放棄集中也不行?！?同前注?，許崇德書，第371頁?？梢姡?dāng)時(shí)無論是立法機(jī)關(guān)還是專家學(xué)者，已對權(quán)力配置方面的央地關(guān)系問題應(yīng)予關(guān)注達(dá)成共識。

第二，從立法機(jī)關(guān)修憲的原初意圖來看，除從經(jīng)濟(jì)拓展至權(quán)力配置的領(lǐng)域變更之外，“七八憲法”“中央與地方兩個積極性”提法的邏輯仍應(yīng)延續(xù)。彭真在1982年4月22日下午召開的第五屆全國人大常委會第二十三次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的說明》即指出：“草案根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)了地方的職權(quán)，肯定了省、自治區(qū)、直轄市人大和它的常委會有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)?！?同前注?，許崇德書，第438頁。既如此，為何現(xiàn)行我國《憲法》第3條第4款未明確提及“中央的積極性”呢？這或許是由于在修憲過程中，鑒于當(dāng)時(shí)舉國上下對權(quán)力高度集中所帶來的一系列弊端的深刻反思，普遍認(rèn)為特別突出“地方的積極性”更有利于撥亂反正，這也解釋了1980年10月7日憲法修改委員會秘書處確定的憲法修改的九類重點(diǎn)題目中實(shí)際將“如何擴(kuò)大地方的權(quán)限”作為“在憲法中正確規(guī)定央地關(guān)系”核心議題的原因。?同前注?，許崇德書，第359頁。

第三，既然“中央的積極性”在邏輯上存在但卻未明確提出，那么我國《憲法》第3條第4款中“遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的表述可否被視作“中央的積極性”的當(dāng)然內(nèi)涵呢？學(xué)界既有成果多傾向于肯定的回答，?參見前注④，胡鞍鋼文；王建學(xué)：《中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)：現(xiàn)狀與問題》，《中國法律評論》2018年第1期。但筆者以為不然。1982年2月的《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》中，該款的表述其實(shí)為：“中央和地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分，遵循既有利于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！逼渲小凹取帧钡木涫奖砻鳌爸醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“發(fā)揮地方的主動、積極性”乃并列關(guān)系，故“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”確有可能引申為“中央的積極性”。然而在1982年3月10日舉行的憲法修改委員會分組討論上，孫起孟卻指出這種提法“不確切”，因?yàn)椤啊殭?quán)’不同于‘權(quán)力’，特別是不應(yīng)把中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮地方主動性、積極性并提?？紤]到國家很大，社會主義還在摸索前進(jìn)，憲法修訂后，還有臺灣、香港、澳門問題，國境線很長，國際斗爭復(fù)雜等，尤應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，即該款的這種表述“沒有突出以中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主的精神，而是把兩者并列起來”。?蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第175頁。榮毅仁則在此意見基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了修改方案，最終形成了現(xiàn)行《憲法》的第3條第4款的表達(dá)模式。?參見前注?，許崇德書，第398-399頁。由此可見，一方面，“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是作為積極性的邏輯前提出場的，兩者的本質(zhì)區(qū)別在于，不論是立場還是路徑，積極性的發(fā)揮在實(shí)踐中具有一定的彈性空間，而“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”沒有任何增減或形塑的余地，因?yàn)椤爸醒肱c地方關(guān)系的關(guān)鍵，不在于誰在控制資源，而是誰在控制規(guī)制權(quán)”；?［中國香港］李芝蘭：《當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系：趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，《國外理論動態(tài)》2013年第4期。另一方面，雖然恩格斯堅(jiān)信“集權(quán)是國家的本質(zhì)，是國家的生命基礎(chǔ)”，?《馬克思恩格斯全集（第41卷）》，人民出版社1982年版，第396頁。但中央積極性并不必然表現(xiàn)出對事無巨細(xì)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的一味追求——既然中央積極性在本質(zhì)上源于對國家整體利益的通盤考量，倘若適當(dāng)放權(quán)所激發(fā)的地方積極性有利于國家整體利益，那么這種與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”存在形式?jīng)_突的放權(quán)又何嘗不是中央積極性的應(yīng)然組成部分？即“建立相對靈活的國家治理架構(gòu)，從而達(dá)到在整體利益上中央與地方權(quán)力達(dá)到平衡”。?吳東鎬：《我國中央與地方關(guān)系的法治化議題》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期。此外，有學(xué)者區(qū)分了我國《憲法》文本中存在“領(lǐng)導(dǎo)”與“領(lǐng)導(dǎo)和管理”兩種表述（如第89條），?詳見前注?，王建學(xué)文。這是非常重要的視角，但筆者不贊同將其視為對中央絕對專屬事項(xiàng)和相對專屬事項(xiàng)的區(qū)分，而應(yīng)看作對我國《憲法》第3條第4款的制度回應(yīng)：“領(lǐng)導(dǎo)”對應(yīng)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，具有前提性與宏觀性；“領(lǐng)導(dǎo)和管理”則聚焦具體的中央事權(quán)畛域問題，對應(yīng)“中央積極性”的制度隱喻。

當(dāng)然，“中央的積極性”也并非不能從憲法文本上加以體認(rèn)。由于中央實(shí)質(zhì)代表了整個國家的根本利益，因此中央積極性的價(jià)值意義本質(zhì)上就指向國家發(fā)展的根本任務(wù)，我國《憲法》序言第七段將其闡述為：“堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會主義道路，堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！庇纱耍醒敕e極性的內(nèi)涵可從如下兩個角度解構(gòu)。第一，為實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)所必須掌握的中央事權(quán)和與之相匹配的事權(quán)執(zhí)行要素（如財(cái)政資源），以及對全國范圍內(nèi)各級各類事權(quán)配置與調(diào)整的主導(dǎo)地位。如作為分稅制的改革背景，1988年開始實(shí)行的財(cái)政大包干確立了地方利益的主動地位、增強(qiáng)了地方政府的財(cái)政權(quán)力，但同時(shí)卻導(dǎo)致中央財(cái)政收支難以平衡、財(cái)政赤字居高不下、央企收入流失嚴(yán)重，最終導(dǎo)致中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重弱化。?參見前注⑩，辛向陽書，第436-437頁。分稅制的實(shí)施，恰恰是由中央動議并主導(dǎo)完成的以央地財(cái)政資源優(yōu)化和重構(gòu)進(jìn)而倒逼事權(quán)結(jié)構(gòu)完善的改革，意在通過糾偏過當(dāng)?shù)牡胤椒e極性以實(shí)現(xiàn)對中央積極性的維護(hù)。第二，具體到央地事權(quán)劃分的語境中，宏觀的“中央積極性”又可被邏輯解構(gòu)為成百上千應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揮”的“地方積極性”，其含義包括兩個方面：一是強(qiáng)調(diào)中央積極性本質(zhì)上源于各地方積極性的有機(jī)整合，這也為我國《憲法》第3條第4款未在形式上明確提出中央積極性的處理方式提供了另一種解釋進(jìn)路；二是暗示對“積極性”內(nèi)涵的理解在某種程度上可以以“地方積極性”的制度映射作為抓手，即前述事權(quán)劃分的明確性、對與事權(quán)范圍相匹配的財(cái)政資源的掌控和作為補(bǔ)充均衡機(jī)制的央地事權(quán)劃分糾紛解決制度等。

綜上所述，中央積極性和地方積極性兩個核心概念的“最大公約數(shù)”，集中體現(xiàn)為事權(quán)劃分的明確與規(guī)范以及財(cái)力的科學(xué)匹配與相應(yīng)保障。

二、“積極性”內(nèi)涵：靜態(tài)與動態(tài)的制度耦合

（一）靜態(tài)內(nèi)涵：事權(quán)劃分的明確性與規(guī)范性

所謂事權(quán)劃分的明確性是指事權(quán)配置既要符合一般性規(guī)律，事權(quán)劃分的規(guī)范性則指具體的中央與地方事權(quán)配置方案應(yīng)在憲法和法律層面實(shí)現(xiàn)充分教義化。伯特蘭·羅素將現(xiàn)代政府的三項(xiàng)基本目的概括為安全、公正和進(jìn)步，其中安全和公正需要集中的政府控制，進(jìn)步則要為與社會秩序相容的個人主動性提供最大的空間，分權(quán)則是前述目的同時(shí)實(shí)現(xiàn)的方法，即國家政府必須給地方權(quán)力機(jī)構(gòu)留下盡可能多的空間。?參見［英］伯特蘭·羅素：《個人與權(quán)威》，儲智勇譯，商務(wù)印書館2012年版，第71頁、第86頁。我國亦有學(xué)者委婉地指出，“（對中央政府權(quán)力中心的頂禮膜拜和盛贊）地方政府將會徹底地喪失自己的積極性而成為中央政府的傳聲筒”，即地方的積極性至少體現(xiàn)為避免“成為中央政府的傳聲筒”；?苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會科學(xué)》2009年第2期。有學(xué)者還進(jìn)一步揭示道：“由于地方過多承擔(dān)了中央的事權(quán)，地方在財(cái)力制約下勢必選擇降低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，甚至對于某些只有指令而無配套資金的事權(quán)，地方政府選擇不履行或敷衍了事。”?賈康、蘇京春：《現(xiàn)階段我國中央與地方事權(quán)劃分改革研究》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2016年第10期?？梢姡徽撌侵醒胍只虻胤剑热羧笔Хǘǖ?、明確的事權(quán)畛域，不僅難以真正貫徹落實(shí)政策，地方更將徹底喪失在央地關(guān)系中扮演積極建構(gòu)性角色的基礎(chǔ)。

毛澤東在醞釀《論十大關(guān)系》的過程中，國家計(jì)委曾向其匯報(bào)：“現(xiàn)在各省市自治區(qū)普遍要求多辦工廠，但他們有兩個顧慮：一怕中央不準(zhǔn)他們搞；二怕等工廠搞得像樣子后，被中央收走?！?同前注⑦，薄一波書，第339頁。毛澤東回應(yīng)道：“蘇聯(lián)有一個時(shí)期很集中，也有好處，但缺點(diǎn)是使地方積極性減少了。我們現(xiàn)在要注意這個問題。地方政權(quán)那么多，不要使他們感到無事可做。”?逄先知、金沖及：《〈論十大關(guān)系〉發(fā)表前后》，《百年潮》2003年第12期。這就在地方事權(quán)與地方積極性之間建立了明確的邏輯關(guān)聯(lián)。雖然基于對事權(quán)劃分終局權(quán)力的掌握，中央的對于積極性的顧慮相對于地方較少，但也同樣不容忽視。如，本著財(cái)力與事權(quán)相匹配原則，中央與地方的財(cái)力本應(yīng)以事權(quán)的明確配置為前提，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)倒逼的情形，即1994年的分稅制改革基本上明確了中央與地方稅源的分配，但事權(quán)的精準(zhǔn)配置反而遲遲未能實(shí)現(xiàn)，這無疑將導(dǎo)致中央集中財(cái)力履行專屬事權(quán)時(shí)束手束腳、顧慮重重。

中央與地方事權(quán)劃分的明確性一直是財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科觀察央地關(guān)系的核心視角之一，并形成了諸如“委托-代理”理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論、市場經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論、公平與效率理論、依法理財(cái)理論、政體-國體-國家結(jié)構(gòu)理論、公共財(cái)政理論等近十種事權(quán)劃分理論。?除前三種外，其余的理論可參見譚建立編著：《中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第38-83頁。其中有些理論的歸納較為牽強(qiáng)，與其說是理論基礎(chǔ)，毋寧說是劃分原則（如依法理財(cái)理論、公平與效率理論等），有的甚至只是對現(xiàn)狀的描述（如市場經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論）。?鄭毅：《中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題——內(nèi)涵、理論與原則》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2011年第3期。在三種相對重要的基礎(chǔ)理論中，“委托-代理”理論更傾向于中央與地方事權(quán)初步劃分基礎(chǔ)上的修正和糾偏；博弈理論則更傾向于解釋中央和地方在事權(quán)靜態(tài)劃分基礎(chǔ)上的互動過程；相對而言，公共產(chǎn)品層次理論則直面中央與地方事權(quán)的基本配置問題，將國家職權(quán)視作公共產(chǎn)品的供給，引入經(jīng)濟(jì)理性作為劃分供給層級的基礎(chǔ)依據(jù)，聚焦中央與地方不同層級所面向的民眾群體的差異化需求，因此被越來越多的國家采納作為劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)理論。?參見陳國申：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：英國地方治理變遷》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第210-211頁；參見任進(jìn)：《中外地方政府體制比較》，國家行政學(xué)院出版社2009年版，第115-116頁、第119-120頁。此外，近年來，許多國家出現(xiàn)了中央與地方共享事權(quán)逐步轉(zhuǎn)化為純地方事權(quán)的趨勢。參見［瑞典］埃里克·阿姆納、斯蒂格·豪丁主編：《趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法》，楊立華等譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第27頁、第39頁、第100頁、第171頁。有學(xué)者甚至將公共產(chǎn)品層次理論直接作為界定“事權(quán)”概念的前提要素：“事權(quán)是指財(cái)政部門根據(jù)國家與政府實(shí)現(xiàn)其職能的需要，按照社會公共需要的內(nèi)容與層次，進(jìn)行財(cái)權(quán)分配活動的事務(wù)?！?同前注?，譚建立編著書，第6頁。

雖然公共產(chǎn)品層次理論在規(guī)范層面尚缺乏直觀表達(dá)，但其早已進(jìn)入我國央地關(guān)系改革的頂層設(shè)計(jì)話語體系。建國初期的《關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》《國營工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的決定》和《劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》等文件就曾提出在繼續(xù)保持國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一管理的原則下，把一部分適宜由地方政府管理的職權(quán)交給地方政府。?參見前注⑦，薄一波書，第61頁。1956年中共八大上陳云提出的“分級管理的計(jì)劃體制”更是明確契合了相關(guān)思想：“凡需要全國統(tǒng)一平衡的各項(xiàng)重要指標(biāo)，由國家計(jì)委、經(jīng)委綜合平衡；地方性的、局部性的指標(biāo)，由各省市自治區(qū)或各部門自行平衡和安排；其他許多次要的、種類繁多的、情況又不容易掌握的產(chǎn)品，不作計(jì)劃，由地方或基層單位自行安排，國家只從大的方面加以籌劃?！?參見前注⑦薄一波書，第349頁。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，1987年10月黨的十三大《沿著有中國特色的社會主義道路前進(jìn)》的報(bào)告進(jìn)一步將其提煉為：“凡是宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。這是一個總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令的統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督。”

到了2013年，作為新時(shí)代各方面事業(yè)發(fā)展總藍(lán)圖的黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是全面闡述了該理論與中國實(shí)踐的契合關(guān)系：“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！比珖怨伯a(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品、地方公共產(chǎn)品的三分法邏輯呼之欲出。2015年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》重申：“合理劃分中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，強(qiáng)化中央在國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場等領(lǐng)域的職責(zé)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)?！?詳見鄭毅：《轉(zhuǎn)移支付制度改革的亮點(diǎn)和不足》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年3月26日，A05版。2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》將該問題進(jìn)一步解構(gòu)為三個方面：第一，“逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)”；第二，“逐步將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)”；第三，“將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)?！敝醒肱c地方事權(quán)明確劃分的政策框架已初步呈現(xiàn)。?詳見鄭毅：《推動央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分實(shí)現(xiàn)法治化局面》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年8月31日，A05版。2018年國務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》則歸納了18類基本公共服務(wù)事項(xiàng)，其中10類事項(xiàng)的央地支出責(zé)任比例被具體量化，8類未被具體量化的事項(xiàng)亦根據(jù)實(shí)際情況予以策略化處理，這不僅建構(gòu)了央地事權(quán)劃分的實(shí)際操作指南，更代表著央地事權(quán)劃分改革開始從原則框架向具體領(lǐng)域深入。?詳見鄭毅：《央地財(cái)政事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任再劃分》，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2018年第4期。

至于中央與地方事權(quán)劃分的規(guī)范化，在當(dāng)前歷史背景下集中體現(xiàn)為法治化，這也是法學(xué)（尤其是憲法學(xué)）對于央地關(guān)系議題的最大貢獻(xiàn)所在。根據(jù)黨的十九大提出的“全面推進(jìn)依法治國”的總目標(biāo)，中央與地方事權(quán)的法治建設(shè)應(yīng)有三個必經(jīng)階段。一是劃分原則的規(guī)范化，這個從1949年《共同綱領(lǐng)》至今一直在憲法規(guī)范的層面不斷變化，其間雖有反復(fù)，但目前已基本形成了原則性條款、中央與特殊地方關(guān)系條款、靜態(tài)條款、動態(tài)條款和間接條款并立的結(jié)構(gòu)框架。?參見鄭毅：《建國以來中央與地方關(guān)系在憲法文本中的演變》，《中國行政管理》2015年第4期。二是劃分規(guī)則的法律化，目前已初步形成了以我國《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）為代表的中央與一般地方關(guān)系規(guī)范，以及以我國《民族區(qū)域自治法》、港澳基本法為代表的中央與特殊地方關(guān)系規(guī)范，同時(shí)又面臨體系性、充實(shí)性、整合性等方面的問題。前述兩個階段可合稱為“中央與地方關(guān)系法制化”，其核心乃是解決央地關(guān)系調(diào)整“有法可依”的問題。三是劃分規(guī)范的實(shí)施化，即將黨的十九大提出的“加強(qiáng)憲法實(shí)施”具象化為憲法和憲法相關(guān)法中的央地關(guān)系規(guī)范被全面、良好、充分地貫徹落實(shí)，此乃解決央地關(guān)系調(diào)整“有法必依”的問題。

我國目前正處于第一階段和第二階段之交替時(shí)期：一方面，憲法文本中以第3條第4款為代表的原則性條款初具，但作為實(shí)施前提的釋義學(xué)分析不足；另一方面，憲法相關(guān)法的部分制度初建，但在其與憲法之間以及不同法律制度之間的全方位整合方面有待深入。2014年黨的十八屆四中全會明確：“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)?！鼻笆瞿繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)方案有二：一是延續(xù)當(dāng)前的思路，由不同的憲法相關(guān)法在其所面向的具體央地關(guān)系類型內(nèi)分別對特定央地關(guān)系予以規(guī)制，即分散進(jìn)路；二是出臺全面聚焦央地關(guān)系的憲法相關(guān)法，形成現(xiàn)行各相關(guān)法的“規(guī)范凝結(jié)核”，即整合進(jìn)路——2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》提出：“在2019-2020年，及時(shí)總結(jié)改革成果，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系?！痹撝笇?dǎo)意見的出臺，告訴了我們?nèi)矫娴闹匾畔ⅲ簩φ线M(jìn)路至少作為重要選項(xiàng)的身份明確認(rèn)可；提出了明確的《政府間財(cái)政關(guān)系法》的立法目標(biāo)；給出了相對清晰的時(shí)間表。?2018年9月，財(cái)政部條法司將起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》的前期工作委托筆者所在單位開展研究，初步確定了我國央地政府間財(cái)政關(guān)系制度體系、央地政府間財(cái)政關(guān)系制度建設(shè)國際比較等議題。

（二）隱藏要件：財(cái)力的科學(xué)匹配與保障

前文各項(xiàng)事權(quán)類型的劃分依據(jù)，在制度上均可轉(zhuǎn)化為“支出責(zé)任”的劃分問題。支出責(zé)任劃分本身是一個客觀的過程，從這個意義上說，諸如“公共產(chǎn)品層次理論”、“委托-代理理論”、“博弈理論”等皆為解釋該客觀過程的多元視角，而非能動地建構(gòu)并形塑該過程的邏輯路徑，那么，我國《憲法》第3條第4款所謂的“發(fā)揮地方主動性、積極性”的價(jià)值究竟何在？這涉及另一個與事權(quán)劃分密切相關(guān)的制度要素——實(shí)施特定事權(quán)的能力。

邏輯上，特定層級的政府的職權(quán)配置標(biāo)準(zhǔn)是客觀的，若其實(shí)施職權(quán)能力強(qiáng)，則履行過程事半功倍；若其實(shí)施職權(quán)能力弱，則履行過程就步履維艱甚至無法完成法定職責(zé)。對履行職務(wù)結(jié)果的預(yù)測又對該級政府的履職主觀能動性產(chǎn)生強(qiáng)勁的反作用。正如有學(xué)者指出的：“地方政府積極性的發(fā)揮始終與地方政府獲取財(cái)政資源的多少緊密相連。當(dāng)?shù)胤秸@取足夠多的財(cái)政收入時(shí)，地方政府積極性相應(yīng)地得到發(fā)揮，職能得到很好的履行。相反，當(dāng)?shù)胤秸狈ψ銐蚨嗟呢?cái)政收入時(shí)，地方政府的積極性就會受到抑制?！?李金龍、武俊偉：《我國中央與地方分稅制財(cái)政體制改革路徑依賴的困境及其消解》，《求實(shí)》2016年第9期。由此，與其說我國《憲法》第3條第4款強(qiáng)調(diào)的是單純的職權(quán)劃分，毋寧說其隱含了更重要的、不同級別政府間履行職責(zé)的能力的劃分乃至資源（主要是財(cái)政資源）配置的方案——在現(xiàn)代國家，這種具有基礎(chǔ)性價(jià)值的“資源”主要就指向財(cái)政問題，這也是財(cái)政學(xué)較早介入央地關(guān)系研究的原因之一。從這個意義上說，雖然擴(kuò)大地方自主權(quán)的本意在于充分調(diào)動地方在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的積極性，參見前注⑦，薄一波書，第345頁。但調(diào)動積極性絕不意味著賦予地方的事權(quán)多多益善，而應(yīng)以合理配置的事權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)各層級地方均有充沛財(cái)力確保相關(guān)事權(quán)的真正落實(shí)，當(dāng)然也就不能將一味的“權(quán)力下放”奉為調(diào)動地方積極性的不二法門。參見薄貴利：《中央與地方權(quán)限劃分的理論誤區(qū)》，《政治學(xué)研究》1999年第2期。

同時(shí)應(yīng)注意到，黨的十八大以來的國家頂層設(shè)計(jì)在闡釋相關(guān)問題時(shí)，長期采用的是“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的表述，以黨的十八屆三中全會和四中全會的《決定》為代表。那么，“支出責(zé)任”與“財(cái)力”的關(guān)系又為何？筆者認(rèn)為，若超越“一個硬幣兩個面”的簡單理解，則根據(jù)公共產(chǎn)品層次理論，特定一級地方承擔(dān)了何種事權(quán)責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的支出能力與之相匹配。參見前注?，吳東鎬文。若支出能力大于事權(quán)責(zé)任，將導(dǎo)致地方政府財(cái)力過度冗余，不僅會打破地方間財(cái)力均衡狀態(tài)，更會有抵消中央調(diào)控能力效率之虞；分稅制改革前的中央財(cái)政窘境即為這種情形的典型寫照。若事權(quán)責(zé)任大于支出能力，則特定層級地方事多而錢少，許多公共服務(wù)的提供“有心無力”，最終就只能通過尋求中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付乃至土地財(cái)政等其他方式獲得額外的財(cái)政補(bǔ)貼。曾長期存在的“駐京辦”現(xiàn)象就是以非制度化形式尋求中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的典型?？梢?，“支出責(zé)任”的提法原本就預(yù)設(shè)了對與履行該責(zé)任完全匹配的“支出能力”的覆蓋，這種“支出能力”的基礎(chǔ)就體現(xiàn)為特定層級地方對財(cái)政支出的資源掌握與運(yùn)用的策略可能性。至于中央文件沒有直接采用學(xué)界更為傳統(tǒng)的“事權(quán)-財(cái)權(quán)（力）”表達(dá)方式的原因，倘若不是簡單的同義反復(fù)，那么就應(yīng)理解為一種制度實(shí)踐的理論糾偏——由于出現(xiàn)了事權(quán)和支出責(zé)任相脫節(jié)的情形，因此才需要通過強(qiáng)調(diào)兩者的適應(yīng)性使之回歸到應(yīng)有的關(guān)系模式上來。參見鄭毅：《對〈十八屆三中全會公報(bào)〉央地關(guān)系條款的若干解讀》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年11月15日，第06版。從這個意義上說，黨的十八大以來的中央相關(guān)文件的表述不僅沒有顛覆傳統(tǒng)上“事權(quán)-財(cái)權(quán)（力）”的匹配關(guān)系，反而在糅合了制度與實(shí)踐的需求后呈現(xiàn)出內(nèi)在邏輯的深層融貫性。

進(jìn)而，需要明確的是，科學(xué)的匹配關(guān)系模式究竟是“事權(quán)-財(cái)權(quán)”還是“事權(quán)-財(cái)力”。“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式乃是傳統(tǒng)提法，有學(xué)者認(rèn)為，與事權(quán)匹配的元素從“財(cái)權(quán)”變?yōu)椤柏?cái)力”，主要以2006年為分水嶺。參見楊志勇：《分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2015年第2期。包括“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”和“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”兩種具體表述。在邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性上，后一種提法無疑更科學(xué)，因?yàn)槠浒岛艘允聶?quán)劃分為中心、財(cái)權(quán)劃分相配合的理念，而前一種提法則恰恰相反，有本末倒置之嫌。正如學(xué)者指出的：“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，一方面，要求各級政府（無論是中央政府還是地方各級政府），其所承擔(dān)的事權(quán)實(shí)施任務(wù)應(yīng)當(dāng)與其享有的財(cái)權(quán)相匹配，以確保其對于相關(guān)事權(quán)的實(shí)際實(shí)施效果；另一方面，還要求各級政府實(shí)施事權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)在其所享有的財(cái)權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)施，否則，將會造成對其他作為實(shí)施主體的政府的財(cái)權(quán)造成侵害?！毙芪尼撝骶帲骸洞髧胤剑褐醒肱c地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第183頁。

然而，“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式卻面臨如下困境。第一，理論上不應(yīng)匹配。如前所述，財(cái)權(quán)是指一級政府為滿足一定的支出需要而獲得相應(yīng)財(cái)政收入的權(quán)力，故在數(shù)額上，財(cái)權(quán)所對應(yīng)的財(cái)政支出能力僅是地方政府所有財(cái)政支出能力中的一部分，即“自籌”的部分。這顯然不是覆蓋其行使全部事權(quán)的所有支出能力——許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備的地方恰恰是社會、市場等民間資本活躍之地，這同樣屬于地方政府能夠調(diào)動的財(cái)力范圍，其對公共財(cái)政支出的替代甚至獲得了更優(yōu)的實(shí)施效果，既然不能將其直接歸作政府財(cái)政收入的“財(cái)權(quán)”范疇，則事權(quán)與財(cái)權(quán)也就難以形成完全對應(yīng)關(guān)系。第二，邏輯上不宜匹配。事權(quán)和財(cái)權(quán)雖然在具體內(nèi)容指向上并不相同，但其基本法律要素卻是一致的——均屬權(quán)力（職權(quán)）的范疇，而現(xiàn)代法治的精義即在于對權(quán)力的有效監(jiān)督，責(zé)任制政府被視為民主合法性的基本保障。參見程潔：《憲政精義：法治下的開放政府》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第70頁?；跈?quán)責(zé)一致的基本法理，與事權(quán)相對應(yīng)的概念在法治邏輯上應(yīng)指向不行使或不當(dāng)行使相關(guān)事權(quán)所產(chǎn)生的政府責(zé)任，而非同樣作為權(quán)力，亦同樣需要與特定政府責(zé)任形成對應(yīng)關(guān)系的財(cái)“權(quán)”。這也成為事權(quán)與支出責(zé)任相對應(yīng)的邏輯基礎(chǔ)。第三，實(shí)踐中不能匹配。一方面，現(xiàn)代服務(wù)型政府的基本目標(biāo)之一是公共服務(wù)的均等化，即在基本公共服務(wù)的供給水平上至少達(dá)到最低的一致性，以使公民無論居住在國內(nèi)哪個地方，都有權(quán)享受到大體一致的基本公共服務(wù)，即同級地方事權(quán)間的相對一致；另一方面，政府間財(cái)政能力與支出需求的差異，使得一些地方在同樣的財(cái)權(quán)配置下無法達(dá)到其他地方所提供公共服務(wù)的水平，地方政府本身無法羈控的因素導(dǎo)致對特定人群、地域按照財(cái)政能力（財(cái)權(quán)）征稅并不能保證相對均等的公共服務(wù)供給。參見樓繼偉：《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第159-160頁。有學(xué)者指出：“事實(shí)上，從1994年分稅制改革開始，改革的實(shí)踐已經(jīng)背離了這一理論。從目前的狀況來看，各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)已不再能夠統(tǒng)一，中央政府擁有了更大的財(cái)權(quán)，而省以下地方政府的財(cái)權(quán)與其支出（事權(quán)）相比則小了很多。尤其是對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，‘財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配’已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一個相對次要的問題。”劉劍文等：《中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究》，人民出版社2009年版，第55頁。

既然面臨諸多詰問，“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式又為何會被學(xué)界廣為接受呢？筆者認(rèn)為如下兩點(diǎn)值得重視。第一，長期以來將財(cái)權(quán)視作財(cái)政能力的代名詞，忽略了兩者間的微妙差異，典型表述如：“事權(quán)的實(shí)現(xiàn)是與一定的財(cái)政能力相聯(lián)系的，財(cái)政能力超過事權(quán)實(shí)施的成本，會造成財(cái)政資源的浪費(fèi)，而財(cái)政能力低于事權(quán)實(shí)施的成本，就難以保證各級政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。”同前注，熊文釗主編書，第183頁。從這個意義上來說，“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式和“事權(quán)-財(cái)力”模式間并不存在本質(zhì)分歧，只是對“財(cái)政能力＝支出能力”的誤讀導(dǎo)致了對財(cái)權(quán)一詞的理解偏差，進(jìn)而擴(kuò)大了兩者的形式差異而已。第二，分稅制所形成的歷史影響。在當(dāng)前征稅權(quán)涵蓋絕大部分財(cái)權(quán)范疇的情況下，分稅制的確立實(shí)際上象征著中央與地方財(cái)權(quán)配置格局的初步形成。由于事權(quán)劃分改革的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致分稅制反而進(jìn)一步放大了我國中央與地方事權(quán)混沌不清的弊端，“中央請客地方買單”（如中央減免地方稅）、如分稅制實(shí)施后的十年間，中央直接出臺減稅政策約30項(xiàng)，導(dǎo)致湖北地方稅源減少近80億元。僅僅是1999年下半年國家停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，就導(dǎo)致廣西減少稅收約2億元。參見辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會出版社2008年版，第459頁。當(dāng)然該問題已引起國家的重視并在有關(guān)法律規(guī)范中規(guī)定了的解決措施，如2005年《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第9條第3款就明確規(guī)定：“上級人民政府出臺的稅收減免政策造成民族自治地方財(cái)政減收部分，在測算轉(zhuǎn)移支付時(shí)作為因素給予照顧?！薄爸醒胩栒俚胤浇饽摇保ㄈ缁趫?zhí)政黨科層體制和政治號召的對口支援）等現(xiàn)象頻現(xiàn)。參見鄭毅：《法制背景下的對口援疆——以府際關(guān)系為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。當(dāng)然，中央已經(jīng)逐步認(rèn)識到了這一問題并著手解決，如《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出：“中央出臺增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)?！睂?shí)踐中對于推進(jìn)與財(cái)權(quán)劃分相適應(yīng)的事權(quán)劃分改革的呼聲日漸高漲，而“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式就暗含了將財(cái)權(quán)劃分的改革成果引入并反哺事權(quán)劃分的理論期待。國務(wù)院發(fā)展研究中心的報(bào)告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財(cái)權(quán)迅速擴(kuò)大，地方財(cái)權(quán)大幅減小，但中央與地方的事權(quán)劃分變化并不顯著。1994年至2006年期間中央事權(quán)基本維持在30%，地方事權(quán)基本維持在70%，而同一期間中央財(cái)權(quán)平均為52%，地方財(cái)權(quán)平均為48%。參見洪江：《試論分稅制下中央與地方間的變相博弈》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。其動機(jī)顯而易見：“在目前憲法和基本法沒有明確區(qū)分中央與地方政府事權(quán)的前提之下，這種事權(quán)劃分（指作為分稅制政策基礎(chǔ)的1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》——筆者注）的方式當(dāng)然無法永久性地約束中央政府本身，它必然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地調(diào)整?！敝軇傊荆骸敦?cái)政分權(quán)的憲政原理——政府間財(cái)政關(guān)系之比較研究》，法律出版社2010年版，第168頁。沒有事權(quán)劃分基礎(chǔ)的財(cái)權(quán)劃分改革在理論上乃無源之水，而我國財(cái)權(quán)改革（如分稅制）先行的客觀現(xiàn)實(shí)也側(cè)面解釋了多數(shù)學(xué)者提倡“事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配”而非“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”的原因。

無論如何，“事權(quán)-財(cái)權(quán)”模式亟待發(fā)展已是不爭的事實(shí)。一方面，對財(cái)權(quán)和財(cái)政能力關(guān)系的誤讀已然澄清，財(cái)政能力也必然向“財(cái)力”的原旨回歸；另一方面，中央已明確“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”，依據(jù)財(cái)權(quán)劃分反推事權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)必要性不復(fù)存在，“事權(quán)-財(cái)力”模式得以走到歷史的前臺。該模式在官方層面正式確立于2007年的黨的十七大報(bào)告，即“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。其至少有三方面優(yōu)勢。第一，在避免對“事權(quán)-支出能力”關(guān)系模式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)變更的情況下實(shí)現(xiàn)概念理解上的“撥亂反正”，即實(shí)現(xiàn)“支出能力-財(cái)權(quán)”向“支出能力-財(cái)力”的轉(zhuǎn)化。第二，正視橫向府際財(cái)權(quán)均等情況下實(shí)際支出能力不均等的問題，避免“因?qū)κ聶?quán)和財(cái)權(quán)匹配關(guān)系的不當(dāng)強(qiáng)調(diào)而導(dǎo)致一個地方一個分享比例，從而對社會經(jīng)濟(jì)的安全、穩(wěn)定、收入分配所造成的不利影響”。樓繼偉：《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第162頁。第三，構(gòu)建“事權(quán)-財(cái)力-支出責(zé)任”三位一體的關(guān)系模式，即以事權(quán)的劃分為核心，輔以相應(yīng)的財(cái)力匹配，并以支出責(zé)任作為政府行為監(jiān)督與評價(jià)的制度基礎(chǔ)。正如有學(xué)者指出的：“財(cái)力是對財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系處理的一個有益補(bǔ)充。因?yàn)殚L期以來所說的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的觀點(diǎn)沒有得到有效落實(shí)，或者在執(zhí)行中出現(xiàn)了一定的偏差?！聦?shí)上財(cái)力與財(cái)權(quán)并不矛盾，對于財(cái)權(quán)來說財(cái)力限定其真正可支配收入及財(cái)政資源。使財(cái)力與事權(quán)相匹配，對于處理原來財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配關(guān)系更加準(zhǔn)確了。”同前注?，譚建立編著書，第15頁。在此基礎(chǔ)上，2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》提出：“加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制?！蓖白?，鄭毅文。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！痹谀承┣闆r下，財(cái)力的配置情況亦能反推出特定事權(quán)的央地歸屬，如2015年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提及“中央財(cái)政集中的財(cái)力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”，實(shí)際在傳統(tǒng)的國防、外交等之外進(jìn)而明確了“轉(zhuǎn)移支付”作為中央專屬事權(quán)的屬性。

（三）動態(tài)均衡：中央與地方事權(quán)爭議解決機(jī)制

規(guī)范層面即便是再精細(xì)的事權(quán)劃分方案，也無法完全避免央地事權(quán)配置爭議的發(fā)生，其原因包括但不限于如下三點(diǎn)：一是當(dāng)前我國正處于改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)，事權(quán)配置的合理性標(biāo)準(zhǔn)隨著改革的現(xiàn)實(shí)需求而動態(tài)化；二是我國疆域廣闊，不同地區(qū)在發(fā)展特點(diǎn)上存在差異，對宏觀政策的敏感性亦不相同；三是重大改革往往由中央文件主導(dǎo)，法律僅作原則性規(guī)定，政策手段的靈活性導(dǎo)致事權(quán)配置的穩(wěn)定態(tài)勢較容易被打破。因此，如何處理中央與地方的事權(quán)爭議就成為微調(diào)央地事權(quán)天平動態(tài)均衡的關(guān)鍵“游碼”，這也是有學(xué)者將央地事權(quán)矛盾的協(xié)調(diào)通道解讀為“積極性”內(nèi)涵的重要原因之一。參見黃家強(qiáng)：《兩個積極性：全面營改增中央地收入劃分的法學(xué)視角》，《財(cái)政監(jiān)督》2016年第18期。

在糾紛解決模式的選擇上，目前學(xué)界主要存在兩種意見。首先是訴訟解決機(jī)制?！靶姓V訟在中央與地方分權(quán)過程中可以藉由司法審查、司法政策和司法解釋等方式，平衡與調(diào)適中央與地方間利益，并促成中央與地方關(guān)系的法治化。”王理萬：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。訴訟解決機(jī)制在制度化、規(guī)范化、程序化、可規(guī)制性等各方面契合了法學(xué)家對央地糾紛解決機(jī)制的一般預(yù)期，但缺憾同樣明顯：一方面，央地關(guān)系本質(zhì)上屬于憲法關(guān)系，因此相關(guān)爭議理應(yīng)由憲法訴訟解決，即便由于我國制度現(xiàn)實(shí)無法實(shí)現(xiàn)，但單憑監(jiān)督公權(quán)力的功能屬性就轉(zhuǎn)為訴諸行政訴訟的立場亦未免草率——畢竟從目標(biāo)預(yù)設(shè)、功能范圍、法院地位等要素來看，行政訴訟均難當(dāng)大任；另一方面，以訴訟方式解決央地事權(quán)糾紛的靈感主要源于美、英、德、俄、法等典型國家的成功實(shí)踐，但應(yīng)注意到這些國家諸如憲法規(guī)定性、爭議解決機(jī)構(gòu)專門化等條件在我國尚不具備，參見戴激濤：《論中央與地方爭議的解決機(jī)制——以政協(xié)制度的協(xié)商與團(tuán)結(jié)功能為中心》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第2期。應(yīng)注意，德國、俄羅斯由憲法法院解決中央與地方事權(quán)糾紛，美國雖然委諸聯(lián)邦最高法院，但得益于三權(quán)分立和較為強(qiáng)勢的司法審查制度，同樣可以確保糾紛解決的效果。直接移植蘊(yùn)含排異風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，雖然訴訟解決作為央地事權(quán)糾紛的最佳解決機(jī)制在理論上無疑，但應(yīng)在各方面條件漸次齊備之后方可嘗試。

由此，學(xué)界又提出協(xié)商的思路，這濫觴于新中國建立之初中央與地方間“商量辦事”的經(jīng)驗(yàn)。參見《毛澤東文集（第7卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。如《論十大關(guān)系》成文前，毛澤東就曾集中聽取各部門匯報(bào)，本質(zhì)上就是允許自由表達(dá)觀點(diǎn)并以之作為決策基礎(chǔ)的過程?！皡f(xié)商民主作為一種決策的形式，強(qiáng)調(diào)了公開討論的重要性，并且要求每個參與者都能夠自由表達(dá)自己的觀點(diǎn)，同時(shí)愿意考慮相反的觀點(diǎn)?！蓖白ⅰ?4，戴激濤文。目前，我國存在初步法制化的中央與地方協(xié)商機(jī)制，如我國《民族區(qū)域自治法》第14條要求民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成以及撤并等應(yīng)以上級國家機(jī)關(guān)和民族自治地方自治機(jī)關(guān)的充分協(xié)商為前提；參見鄭毅：《論民族區(qū)域自治法中的協(xié)商民主條款》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2014年第5期。《地方組織法》在列舉地方各級國家機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)最后附帶的兜底條款，在相當(dāng)程度上為前述協(xié)商結(jié)果的動態(tài)實(shí)現(xiàn)提供了開放性的規(guī)范基礎(chǔ)。不過協(xié)商模式也面臨兩個重要難題，即協(xié)商過程的非制度化傾向以及地方與中央在一定程度上難以對等的協(xié)商主體地位。

前一個問題屬制度建構(gòu)層面，學(xué)界業(yè)已提出諸多對策，如在全國政協(xié)下設(shè)中央地方爭議協(xié)調(diào)委員會、參見前注○74，戴激濤文。在全國人大或國務(wù)院下設(shè)地區(qū)委員會、參見辛向陽：《法治框架內(nèi)的中央與地方關(guān)系》，《中國改革》2006年第7期。在全國人大常委會下設(shè)政府間財(cái)政關(guān)系委員會等。參見胡玉桃：《完善中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016年第10期。筆者判斷如下。第一，應(yīng)妥善區(qū)分協(xié)商和政協(xié)制度。許多學(xué)者基于政協(xié)是我國政治協(xié)商的成熟范式的判斷，提出中央與地方事權(quán)爭議的協(xié)商自然也應(yīng)歸入政協(xié)體制，這實(shí)際存在誤讀——雖然政協(xié)能夠在中央與地方事權(quán)糾紛爭議解決中發(fā)揮輔助作用，但根據(jù)政協(xié)的非國家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性及其《章程》第1條“中國人民政治協(xié)商會議以各民主黨派、各人民團(tuán)體為基礎(chǔ)組成”的規(guī)定，央地關(guān)系維度并不屬于政協(xié)的協(xié)商范疇。第二，應(yīng)兼顧糾紛解決機(jī)構(gòu)的綜合性與權(quán)威性，這是確保其居間裁判地位的基礎(chǔ)。2018年我國《憲法》修改后將全國人大原法律委員會改制為憲法和法律委員會，基于央地關(guān)系的憲法本質(zhì)，該委員會完全可根據(jù)我國《憲法》第70條第2款的規(guī)定針對某項(xiàng)具體的央地關(guān)系糾紛“研究、審議和擬定有關(guān)議案”，并根據(jù)《憲法》第70條第1款的規(guī)定，將重大央地關(guān)系糾紛提交全國人大決定，其他央地關(guān)系糾紛則在全國人大閉會期間提交全國人大常委會決定。

關(guān)于地方在協(xié)商過程中相對對等地位的保障機(jī)制問題，單純依靠制度設(shè)計(jì)實(shí)難根本解決，這既由單一制所決定——中央需要也必須保留央地關(guān)系爭議的最終決定權(quán)，亦是我國《憲法》第3條第4款關(guān)于劃分央地職權(quán)時(shí)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”前提的最終體現(xiàn)。然而，不必過于杞人憂天的是，中央完全枉顧地方聲音而強(qiáng)行劃分事權(quán)的情況不會輕易出現(xiàn)。第一，在理論上，中央利益實(shí)際是國內(nèi)各級各類地方利益的有機(jī)整合，在根本價(jià)值取向上具有內(nèi)在一致性。第二，在實(shí)踐中，一般經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省在同中央就具體央地關(guān)系的協(xié)商過程中并不完全處于被動，甚至出現(xiàn)“中央政府被迫與力量非常強(qiáng)大的地方政府商談”的局面；李芝蘭：《跨越零和：思考當(dāng)代中國的中央地方關(guān)系》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2004年第6期。至于弱勢省份，又可通過地方聯(lián)合體的方式夯實(shí)自身的協(xié)商地位，如20世紀(jì)80年代建立的西南六?。▍^(qū)市）經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，這個“省級聯(lián)盟”的成立實(shí)際出自胡耀邦（即中央）提議的事實(shí)亦表明，中央并不會無視較弱勢地方的需求和聲音。參見鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央-地方關(guān)系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第253頁。第三，在當(dāng)前改革階段，中央偏好通過鄰接區(qū)域的整合實(shí)現(xiàn)差異化地方政策的“打包供給”，如西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展以及近年來深度發(fā)力的京津冀協(xié)同發(fā)展等，一方面通過中央政策對特定區(qū)域地方需求的積極回應(yīng)在相當(dāng)程度上縮小了央地糾紛實(shí)際發(fā)生的空間，另一方面通過“中央主導(dǎo)之下的地方聯(lián)合”的制度安排提升了地方獲取對等協(xié)商地位的可能性。

總之，央地事權(quán)糾紛解決機(jī)制是央地事權(quán)劃分剛性制度下必要的彈性空間和緩沖地帶，不僅在維護(hù)規(guī)范權(quán)威與尊嚴(yán)的前提下最大限度地實(shí)現(xiàn)對改革的動態(tài)兼容，而且也維系著中央與地方積極性之間的微妙平衡。

三、文本敘事：“主動性”出場的二元化結(jié)構(gòu)背景

在央地關(guān)系的法政實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中，相對于被經(jīng)常提及的“積極性”，與被我國《憲法》明確規(guī)定的“主動性”似乎并未引起太多關(guān)注。甚至在1982年修改我國《憲法》之前，“主動”一詞從未作為規(guī)范的憲法概念出場。該詞在憲法中第一次也是迄今唯一一次亮相就直接指向央地關(guān)系的主題，其規(guī)范背景更值深究。這可從“主動性”自身的規(guī)范釋義及其所置身的文本環(huán)境兩個方面解析。

何謂“主動性”？《現(xiàn)代漢語詞典》對其的解釋為：“不待外力推動而行動；能夠造成有利局面，使事情按照自己的意圖進(jìn)行?！蓖白ⅱ?，中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編書，第1699頁。具體到本文論域，前一種解釋顯然更應(yīng)重視。針對我國《憲法》第3條第4款的“主動性”表述，憲法相關(guān)法結(jié)合不同的地方類型予以回應(yīng)。第一，是中央與一般地方關(guān)系方面。如，《地方組織法》共提及15處各級地方“在本行政區(qū)域內(nèi)”的職權(quán)問題，且集中在第8條縣級以上地方各級人大的職權(quán)（3處）、第9條鄉(xiāng)級人大職權(quán)（4處）、第44條縣級以上地方各級人大常委會職權(quán)（3處）、第59條縣級以上地方各級政府職權(quán)（2處）、第61條鄉(xiāng)級政府職權(quán)（2處）以及第67條各級政府對設(shè)在本地方但無隸屬關(guān)系的國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的協(xié)助（1處）；又如，我國《立法法》第四章對地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章等地方立法的權(quán)限、范圍、程序的規(guī)定，第五章對備案審查與沖突規(guī)范的規(guī)定等，第90條第2款甚至賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)在立法方面享有比一般地方更大的主動空間。第二，是中央與民族自治地方關(guān)系方面?；谖覈稇椃ā返?15條的規(guī)定，兼容前述所有一般地方的主動范圍；同時(shí)，根據(jù)我國《民族區(qū)域自治法》第三章的規(guī)定，民族自治地方還另在27項(xiàng)自治權(quán)范圍內(nèi)享有更大的主動性。參見鄭毅：《論作為“半部中央與地方關(guān)系法”的我國〈民族區(qū)域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關(guān)系的法制建構(gòu)》，《政治與法律》2018年第3期。第三，是中央與特別行政區(qū)關(guān)系方面?；凇断愀刍痉ā返诙潞汀栋拈T基本法》第二章的規(guī)定，港澳特區(qū)在處理同中央的關(guān)系方面享有的主動空間也已超出一般理論對單一制國家的通常描述。前述分析表明，地方的主動性空間大小以地方所具有的事權(quán)范圍為基礎(chǔ)，與地方的積極性所涵攝的事權(quán)劃分的明確性如出一轍，也從另一個側(cè)面印證了地方主動性和積極性各要素間的邏輯關(guān)聯(lián)。

剖析“主動性”規(guī)范內(nèi)涵的關(guān)鍵還在于其與作為并列性規(guī)范角色出場的“積極性”形成的二元結(jié)構(gòu)。這基于如下假設(shè)：憲法作為一國根本大法應(yīng)天然具備“惜字如金”的品格，因此我國《憲法》第3條第4款中“主動性和積極性”的并列關(guān)系不應(yīng)武斷視作簡單的文字上的重復(fù)（tautology），而應(yīng)具有各自具體、明確的規(guī)范內(nèi)涵，但遺憾的是，目前該問題在相當(dāng)程度上被大多數(shù)學(xué)者以“眉毛胡子一把抓”的態(tài)度誤讀、混淆甚至忽視了。參見苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會科學(xué)》2009年第2期。

筆者認(rèn)為，兩者的區(qū)分要點(diǎn)主要有以下五個方面。第一，定位不同。“主動性”強(qiáng)調(diào)的是地方能動作為的主觀意愿，而“積極性”則傾向于描述以事權(quán)和財(cái)權(quán)合理匹配為代表的地方利益被滿足程度的客觀狀態(tài)。第二，機(jī)制有別。雖然“積極性”在多數(shù)情況下乃是主動性的基礎(chǔ)，但中央對地方積極性的照顧并不必然會轉(zhuǎn)化為地方的主動性。如2015年我國《立法法》修改后賦予30個自治州與設(shè)區(qū)的市一致的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，意在提升自治州地方法制建設(shè)的積極性（即立法事權(quán)擴(kuò)充），但實(shí)際情況是，基于立法范圍、規(guī)制效力等一系列復(fù)雜因素的影響，在我國《立法法》修訂后的相當(dāng)一段時(shí)期，自治州并未明顯呈現(xiàn)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的主動性，觀望態(tài)度反而是主流。參見鄭毅：《〈立法法〉修改三年來我國自治州立法權(quán)的實(shí)施問題研究——以XX自治州為例》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期。第三，角色各異。我國《憲法》第3條第4款“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”在表述上構(gòu)成了發(fā)揮地方“主動性”和“積極性”的共同前提，實(shí)際蘊(yùn)含了“中央領(lǐng)導(dǎo)-地方積極性”和“中央領(lǐng)導(dǎo)-地方主動性”的雙重邏輯關(guān)系。其中，前者意在彰顯地方的作為空間由中央決定并主導(dǎo)，后者則旨在突出地方的能動意愿同中央的互動和補(bǔ)充，而“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”也由此衍生出不同的規(guī)范側(cè)重。第四，先后有序。“主動性”和“積極性”的出場其實(shí)分為兩個階段：“積極性”作為確定的前提存在，劃定了“主動性”發(fā)揮的基礎(chǔ)場域和客觀邊界；而“主動性”則是在“積極性”構(gòu)建的制度框架下通過對主觀能動性的充分發(fā)揮，最終促成“積極性”和“主動性”共同價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)。第五，取向不同。在個別情況下，“主動性”和“積極性”之間可能產(chǎn)生張力。如作為我國民族自治地方的最高層級，自治區(qū)自治條例的闕如一直是制約我國民族區(qū)域自治法實(shí)施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏這兩個情況最為特殊也由此被諸多學(xué)者認(rèn)為最可能率先出臺自治條例的自治區(qū)而言，實(shí)際上幾無制定自治條例的主動性，其原因恰恰是對中央以非制度化形式確保各方面資源供給以調(diào)動兩區(qū)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定積極性的路徑依賴。詳見鄭毅：《駁“以自治區(qū)單行條例替代自治條例”論——兼議自治區(qū)自治條例的困境與對策》，《廣西民族研究》2014年第3期?？傊?，地方主動性的發(fā)揮多以地方積極性作為邏輯前提，但不能忽視兩者在角色、機(jī)制和取向方面的細(xì)微差異，這也就在一定程度上詮釋了為何慣常的政策表達(dá)往往只提及“積極性”，而我國《憲法》第3條第4款卻必須對“主動性”予以具有某種糾偏意味的強(qiáng)調(diào)。

同時(shí)，“主動性”與“積極性”又顯然具有鮮明的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。第一，地位并列。我國《憲法》第3條第4款通過頓號強(qiáng)化了兩者規(guī)范地位的對等性。第二，立意共享。不論是“主動性”還是“積極性”，其內(nèi)在價(jià)值追求本質(zhì)相同，均以地方各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展和地方合理利益最大化為終極目標(biāo)。第三，分工協(xié)調(diào)。“主動性”是“積極性”的主觀背景，而“積極性”則是“主動性”的客觀體現(xiàn)——在邏輯上，只有在積極性被真正調(diào)動的前提下，地方才可能充分發(fā)揮主動性并參與到特定的中央與地方的關(guān)系互動過程中，即“積極性”提供了“主動性”的空間，而“主動性”則實(shí)現(xiàn)了“積極性”的價(jià)值。

前述異同關(guān)系的比較主要聚焦靜態(tài)層面，主動性與積極性的動態(tài)區(qū)隔又是什么呢？一方面，現(xiàn)行《憲法》第3條第4款首次確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“主動性”和“積極性”的三元要素結(jié)構(gòu)，但回顧新中國歷部憲法（文件）中描述中央與地方角色的關(guān)鍵詞分布情況可知，除一直延續(xù)“積極性”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的提法外，充當(dāng)關(guān)鍵“第三者”的提法除了現(xiàn)行憲法中的“主動性”外，《共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”和“七八憲法”中的“創(chuàng)造性”的出場頻次反而更高。另一方面，除了相關(guān)原則條款所置身的具體央地關(guān)系類型的語境差異不談，不同時(shí)期央地關(guān)系原則體系的結(jié)構(gòu)特征亦不相同：《共同綱領(lǐng)》和現(xiàn)行憲法在“積極性”之外均尚有另一個描述地方角色的關(guān)鍵詞與“積極性”一起構(gòu)成共同對應(yīng)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，形成三元結(jié)構(gòu)；“七五憲法”和“七八憲法”只認(rèn)可“積極性”與“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的“一對一”關(guān)系，形成二元結(jié)構(gòu)；“五四憲法”在央地關(guān)系層面僅強(qiáng)調(diào)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”問題，未對地方在央地關(guān)系中的角色進(jìn)行明確描述，僅為一元結(jié)構(gòu)。這與當(dāng)時(shí)強(qiáng)化中央集權(quán)的歷史背景吻合，前文在論及“積極性”的中央與地方之維的問題時(shí)曾有過探討，此處不再贅述。（前述對比詳見表1）

表1 五部憲法文件中央地關(guān)系原則體系結(jié)構(gòu)對比

通過表1可以看出，同樣是央地關(guān)系語境下的地方“積極性”，其內(nèi)涵卻因“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”對應(yīng)項(xiàng)為一元抑或二元存在差異：《共同綱領(lǐng)》框架下的地方“積極性”傾向于維系地方經(jīng)濟(jì)部門正常發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和空間，“主動性”則要求地方經(jīng)濟(jì)部門除了正常履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能外另覓其他方式以尋求前述目標(biāo)更快更好地實(shí)現(xiàn)；“七五憲法”和“七八憲法”框架下的地方積極性顯然更為宏觀，即兼容了相當(dāng)一部分《共同綱領(lǐng)》中“創(chuàng)造性”的內(nèi)涵；不過，基于“文革”時(shí)期“以階級斗爭為綱”的歷史背景，這兩部憲法對《共同綱領(lǐng)》意義上“地方創(chuàng)造性”內(nèi)涵的兼容應(yīng)較為有限?，F(xiàn)行憲法框架下的“積極性”除了延續(xù)傳統(tǒng)的內(nèi)涵之外，還從規(guī)范體系的層面更加清晰地凸顯了“職權(quán)配置”的價(jià)值場域，更借由新增“地方的主動性”的提法向《共同綱領(lǐng)》的二元結(jié)構(gòu)“致敬”。從這個意義上說，恰恰是“主動性”的出場最終實(shí)現(xiàn)了對“積極性”內(nèi)涵的明晰乃至重塑。

現(xiàn)行憲法在原則體系結(jié)構(gòu)基本一致的情況下將《共同綱領(lǐng)》的“創(chuàng)造性”改為“主動性”，其制度背景在于“地方積極性”被具象化為地方職權(quán)制度空間的反作用——央地事權(quán)的劃分既然以法律規(guī)范的方式確立，再強(qiáng)調(diào)可能弱化規(guī)范空間或削弱法律安定性價(jià)值的“創(chuàng)造性”顯然不妥，而在法定的職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮主觀能動性促成央地關(guān)系在實(shí)踐層面的優(yōu)化，則完全符合我國《憲法》第3條第4款和新時(shí)代央地關(guān)系發(fā)展的價(jià)值預(yù)期。從這個意義上說，我國《憲法》第3條第4款的歷史貢獻(xiàn)也不僅在于將央地關(guān)系場域從局限于具體事項(xiàng)或類型拓展到更為宏觀的層面，更在于對地方具體角色定位的豐富化、明晰化和立體化。

四、回歸實(shí)踐：“主動性”的制度實(shí)踐及其評價(jià)

相對于規(guī)范層面偏于宏觀和基礎(chǔ)的描述，在各方面改革事業(yè)進(jìn)入深水區(qū)的今天，地方“主動性”的制度實(shí)踐也日漸豐富，試舉如下四例。

第一，地方試點(diǎn)的主動性。其一，中央在一定程度上對地方“放手”，拓展了地方主動性的空間。在改革開放之初，鄧小平就曾提過著名的“摸著石頭過河”論斷：“在全國的統(tǒng)一的方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區(qū)、一個行業(yè)做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進(jìn)行這種試驗(yàn)。試驗(yàn)中間會出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾。這樣我們才能進(jìn)步得比較快。”《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第150頁。在改革開放的三十余年間，地方試點(diǎn)取得了良好的成效。2013年黨的十八屆三中全會提出：“加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)一步確立了新時(shí)期“試點(diǎn)”在國家各方面事業(yè)建設(shè)和發(fā)展過程中的政策地位。2015年我國《立法法》修改后新增第13條——“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边@是從法制層面為“試點(diǎn)”的開展保駕護(hù)航。2015年10月13日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議上重申：“必須鼓勵和允許不同地方進(jìn)行差別化探索，全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。”《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/13/c_1116812201.htm，2018年8月9日訪問。其二，中央對地方“試錯”的容忍。黨的十八屆三中全會明確提出要“寬容改革失誤”，為“試錯”提供頂層設(shè)計(jì)背書，這與當(dāng)時(shí)所處的時(shí)代背景有關(guān)，即“地方自主及正當(dāng)性得到普遍承認(rèn)，中央權(quán)力正逐漸轉(zhuǎn)讓出對地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，轉(zhuǎn)而采取對地方事務(wù)及權(quán)益維護(hù)和輔助的立場”。葛洪義：《我國地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第65頁。一般認(rèn)為，“試錯”是一種改革成本的分期支付邏輯，參見李培林：《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型— —經(jīng)濟(jì)體制改革的社會學(xué)分析》，黑龍江人民出版社1995年版，第65-69頁。既然總成本不變，而風(fēng)險(xiǎn)得以分散，自然對“中央的積極性”即國家整體利益有利。地方立法（如2006年通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》第41條的規(guī)定）先于中央立法對“試錯”予以明確規(guī)定的現(xiàn)狀本身就說明了“試錯”帶給地方的主動性效應(yīng)已然彰顯。其三，中央對地方試點(diǎn)成果的肯定與采納，即如果某個地方的政策“試點(diǎn)”創(chuàng)新設(shè)計(jì)能夠引起國家相關(guān)部門的呼應(yīng)，則可能會成為國家級政策的藍(lán)本，而該地方也會通過“先行先試”這一施政慣性由地方試點(diǎn)規(guī)格上升為國家級試點(diǎn)，之后國家會出臺政策并通過逐年按比例擴(kuò)大國家試點(diǎn)的方式向全國推行該政策。如2018年春進(jìn)一步深化的大部制改革，在相當(dāng)程度上就源于20世紀(jì)90年代廣東佛山模式的積極探索。早在1992年，順德便成為廣東省“綜合配套改革試驗(yàn)市”，并開始了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革。這是中國縣級政府最早實(shí)施的大部制改革之一。時(shí)至2009年，在佛山再次進(jìn)行大部制改革前夕，廣東省向中央?yún)R報(bào)了這些年行政體制改革的成果，并希望中央能向廣東下放一些權(quán)力和進(jìn)行一些行政職能的轉(zhuǎn)變。中央調(diào)研小組亦數(shù)次赴佛山調(diào)研，把經(jīng)驗(yàn)帶回北京。參見郭芳：《佛山政府機(jī)構(gòu)改革有多大膽？》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2013年第10期。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)的改革在某種程度上亦是對地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的再總結(jié)與再提升。此外，既然央地關(guān)系遠(yuǎn)不止中央與地方國家機(jī)構(gòu)關(guān)系，那么試點(diǎn)問題當(dāng)然也就不僅限于政府職能的層面。事實(shí)上，政黨、組織等內(nèi)部也存在地方試點(diǎn)問題，如2002年以來，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部也就競爭性選舉、黨代會常任制、黨委會改革、黨務(wù)公開以及票決制、黨員議事會等黨建問題開展了地方試點(diǎn)，成效斐然。總之，“激發(fā)了地方的主體作用，有助于落實(shí)我國《憲法》第3條第4款確立的發(fā)揮地方主動性和積極性的原則”。王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，《法學(xué)》2017年第5期。

第二，地方對抗中央的隱性策略產(chǎn)生的主動性。人們一般將這種現(xiàn)象視作批判對象，參見毛致用：《堅(jiān)決維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮地方的積極性》，《黨建研究》1996年第3期。而筆者認(rèn)為尚應(yīng)結(jié)合中央的主觀立場作具體判斷；也有學(xué)者認(rèn)為這種隱性策略的前提主要是“中央的默認(rèn)或不知曉”，參見馮舟：《論憲法第三條第四款——也讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《政法論壇》2007年第5期。但實(shí)際情況可能更為復(fù)雜。其一，由于地方利益在某種程度上可能獨(dú)立于國家全局利益甚至產(chǎn)生矛盾，因此地方往往能夠借助信息不對稱、詳見前注④，胡鞍鋼文。中央的包容性失誤等，與中央進(jìn)行隱性的對抗甚至自我締造（恣意的）主動性空間。公共政策博弈的策略集合，在理論上本來就含有變相執(zhí)行的元素，參見秦德君、曹永盛：《公共政策：中央政府與地方政府博弈機(jī)制的行政學(xué)分析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年5月（中）。這在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為地方政府往往采取較為消極的行為來落實(shí)和執(zhí)行中央政策，參見夏力、周玲：《制度分析視閾下中央與地方政府治理關(guān)系研究》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2016年第4期。導(dǎo)致中央政策“落地”的阻力增大，同時(shí)產(chǎn)生各種變異、偏差和扭曲，即所謂的“上有政策，下有對策”，陳晨：《中央政府與地方政府的和諧行政關(guān)系構(gòu)建》，《商業(yè)時(shí)代》2012年第27期，第101頁。有的地方甚至利用部委間的矛盾獲利。參見馬驍：《遵從·背離·彌合——我國中央與地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)》，法律出版社2014年版，第一章第三節(jié)。這類隱性對抗策略的實(shí)施，中央往往并不知情。其二，中央通過相對抽象的意圖表述方式默示賦予地方主動空間，使地方獲得具有可操作性的政策資源，“既不可能從中央與各級地方政府政策規(guī)定中直接得到，也不可能從其它地區(qū)執(zhí)行中央政策的具體政策中照抄照搬，需要地方政府應(yīng)用創(chuàng)造性思維去理解中央政策并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加以創(chuàng)造性的制定”，朱廣忠：《我國地方政府執(zhí)行中央政策的主要特征》，《貴州社會科學(xué)》2008年第5期。頗為近似經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“不完全契約”（incomplete contract）。參見［美］威廉姆森、溫特：《企業(yè)的性質(zhì)——起源、演變與發(fā)展》，姚海鑫等譯，商務(wù)印書館2010年版，第185頁。有學(xué)者坦言：“這么大個國家，中央文件寫得太細(xì)、太板，底下沒法辦。中國的文件不能不給底下留下選擇的余地。文件層層下達(dá)后，讀還是不讀，有的選；讀哪句，不讀哪句，也有的選；讀了怎么理解，重點(diǎn)放到哪里，更有的選。北京都寫明白了，底下怎么辦？”周其仁：《城鄉(xiāng)中國（下）》，中信出版社2014年版，第72頁。有學(xué)者進(jìn)而將這種中央許可范圍內(nèi)的地方主動性歸納為調(diào)整具體政策創(chuàng)造性、反饋上級政策執(zhí)行效果的創(chuàng)造性，以及對上級政府提出政策建議的創(chuàng)造性三種類型。同前注⑩4，朱廣忠文?？傊?，出于宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的偏好，中央對于地方奉行的這類隱性對抗策略多采取默許的態(tài)度；而地方為了更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性而積極塑造的制度空間，本身也是一種主動性的體現(xiàn)。其三，中央持反對立場，但由于種種原因未及時(shí)否定地方的隱性對抗策略而在事實(shí)上營造的地方主動空間。如在一些中央僅轉(zhuǎn)移支出責(zé)任而未配套相應(yīng)資金的情況（即“中央請客地方買單”）下，地方受財(cái)力制約，在執(zhí)行中央意圖時(shí)往往降低標(biāo)準(zhǔn)、敷衍了事甚至不行動，中央對其的懲罰雖然形式上存在，卻由于責(zé)任認(rèn)定困難等，因而難以落實(shí)，詳見賈康、蘇京春：《現(xiàn)階段我國中央與地方事權(quán)劃分改革研究》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2016年第10期。最終淪為一種空洞的威脅。這類情況比較復(fù)雜，并不必然意味著中央的間接許可，近年來地方土地財(cái)政誘發(fā)的房地產(chǎn)泡沫和中央調(diào)控在相當(dāng)程度上淪為“空調(diào)”的實(shí)踐即為典型例證。陳?。骸稙槭裁春暧^調(diào)控有時(shí)會成為“空”調(diào)？——整體博弈視角下的中央與地方關(guān)系》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。顯然，這類地方主動性的空間大小主要取決于中央對于“下有對策”現(xiàn)象的立場，而這個立場實(shí)際上是基于不同歷史背景而不斷變化的。如上世紀(jì)80年代末，面對經(jīng)濟(jì)過熱的局面，鄧小平就明確強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威，地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。參見《鄧小平文選（第3卷）》，人民出版社1993年版，第277頁。

第三，地方聯(lián)合體的主動性空間。目前我國的地方聯(lián)合體主要有三種。其一，顯性的聯(lián)合，最典型的莫過于西南六?。▍^(qū)市）的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會等。由于中央政府賦予了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會大量權(quán)力用于制定與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行政決議，相關(guān)地方獲得了更大的主動空間。又如為了特定的跨區(qū)域或全國性事業(yè)所產(chǎn)生的事實(shí)聯(lián)合，如為了三峽工程的建設(shè)和運(yùn)營，其所在的湖北省與重慶市就結(jié)為了一種特殊的聯(lián)合體，在中央層面甚至專門成立了國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會及其辦公室作為橫向的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，兩省市由此在三峽問題上獲得了更多的主動性空間。其二，隱性的聯(lián)合，其特征在于缺乏具體的聯(lián)席組織機(jī)制，但并不影響事實(shí)聯(lián)合的成立。最常見的隱性聯(lián)合是基于國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃而產(chǎn)生的區(qū)域聯(lián)合體，如西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展等，相關(guān)區(qū)域的地方雖無明確的聯(lián)合文件或協(xié)議，但由于作為同一政策受體的共性而產(chǎn)生事實(shí)上的利益互通性與相關(guān)性，當(dāng)作為一個整體參與央地關(guān)系博弈時(shí)，其主動性空間明顯要大于地方個體的“單打獨(dú)斗”。其三，有些中央政策雖然不具有整體區(qū)域性，但同樣不影響作為受體的相關(guān)地方產(chǎn)生聯(lián)合的事實(shí)意愿，如國家對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，不僅使7個經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得了互通的主動性空間，而且我國《立法法》第74條關(guān)于“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”的規(guī)定，甚至使經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省亦在某種程度上加入了聯(lián)合體，地方主動性的空間又得以進(jìn)一步放大?？傊?，不論何種地方聯(lián)合體，均是依照中央的意愿產(chǎn)生，因此與其說是地方自行擴(kuò)大自主空間的嘗試，毋寧說是中央遵循我國《憲法》第3條第4款“充分發(fā)揮地方主動性原則”的具體體現(xiàn)。

第四，地方責(zé)任弱化趨勢所孕育的主動性。雖然地方自主性逐漸擴(kuò)大，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了地方在本質(zhì)上仍為中央政府的延伸，然而這種看似以中央管制為主線的規(guī)范邏輯，卻在另一個側(cè)面為地方主動空間的營造提供了間接支持——中央作為各級政府責(zé)任的最終承擔(dān)者，無意間弱化了地方政府自身的責(zé)任壓力，而壓力騰退的空間就為地方主動性的額外發(fā)揮創(chuàng)造了新維度。如，面對GDP考核與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重壓力，自2008年底為應(yīng)對國際金融危機(jī)放開地方政府債券后，“負(fù)債發(fā)展”的模式就得到地方的普遍推崇，這種主動性的產(chǎn)生除了直接的融資收益外，還在于地方在償債風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任方面的弱化——雖然《財(cái)政部代理發(fā)行2011年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》第20條明確規(guī)定“地方財(cái)政部門未按時(shí)足額向中央財(cái)政專戶繳入還本付息資金的，財(cái)政部采取中央財(cái)政墊付方式代為辦理地方政府債券還本付息”，但中央政府仍對地方政府債券償還負(fù)有實(shí)質(zhì)的擔(dān)保責(zé)任，這是因?yàn)橹醒胝仨殞医?jīng)濟(jì)安全承擔(dān)無限責(zé)任。地方由此獲得的償債風(fēng)險(xiǎn)弱化的財(cái)政“紅利”，這為調(diào)動更多資金支持本地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了更大的主動性空間。

結(jié)合前述分析，如下三個問題應(yīng)予強(qiáng)調(diào)。

第一，前述四例各呈現(xiàn)了一種地方主動性的客觀敘事，即在特定情形下充分釋放地方積極性的規(guī)范尺度甚至明示或暗示地拓展地方積極性外延的實(shí)踐基礎(chǔ)，但這并不意味著該四例均可進(jìn)入我國《憲法》第3條第4款的正式“射程”——“充分”的狀語前綴說明作為“發(fā)揮地方主動性”主體的中央的主觀立場事實(shí)上構(gòu)成了更為關(guān)鍵的第二重主動性判定標(biāo)準(zhǔn)。易言之，只有中央認(rèn)可并促進(jìn)的“地方主動性”方為該款所保護(hù)和鼓勵的對象，認(rèn)可與否的判斷基準(zhǔn)仍在于是否“遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。由是觀之，例一和例三顯然符合前述“主觀-客觀”雙重標(biāo)準(zhǔn)的審查要求，而例二和例四雖然客觀上屬于地方積極營造的主動性空間，但由于中央事實(shí)上的否定立場而不能被全面納入我國《憲法》第3條第4款的支持“清單”。

第二，對于中央所明確認(rèn)可的“主動性”而言，地方實(shí)際獲得的能動空間在本質(zhì)上仍取決于中央“發(fā)揮”意愿的“充分”程度。易言之，如果說地方積極性的高低主要建立在職權(quán)科學(xué)劃分和財(cái)力有效匹配這一相對客觀的基礎(chǔ)上的話，那么地方主動性的大小則在相當(dāng)程度上取決于中央主觀意愿的收放之間。從這個意義上說，雖然我國《憲法》第3條第4款將“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”并列為發(fā)揮地方“主動性”和“積極性”的共同前提，但“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”分別針對主動性和積極性的具體的效力發(fā)生路徑和“領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)際后果卻均有所差異。

第三，按照前述文義解釋的邏輯，雖然我國《憲法》第3條第4款的表述將“主動性”主體定位為“地方”，但“中央的主動性”的追問依然存在，只是基于單一制客觀實(shí)踐所確立的中央在調(diào)整央地關(guān)系過程中的決定性地位，“中央的主動性”并無在憲法中作明確規(guī)范之必要而已。