程 滔（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授）

楊永志（河北省法律援助中心副主任）

公共法律服務(wù)是政府公共服務(wù)職能在法律服務(wù)領(lǐng)域的具體化和法治化，是國(guó)家（政府）對(duì)其公民在法律義務(wù)上和政治道義上的不可放棄、不可轉(zhuǎn)移的責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性公共法律服務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)治理模式是由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與、共治共管。長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)包括法律服務(wù)是由政府來(lái)安排的，隨著公共服務(wù)的內(nèi)容不斷增加，面對(duì)多元化的法律服務(wù)需求，應(yīng)當(dāng)安排多元化的供給制度。在推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，司法行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)從“管理”到“服務(wù)”職能轉(zhuǎn)型，按照需求導(dǎo)向、服務(wù)優(yōu)先的理念，更好地簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和程序，完善公共法律服務(wù)制度。法律援助是公共法律服務(wù)的基本內(nèi)容，選擇何種類(lèi)型的法律援助模式會(huì)對(duì)一國(guó)法律援助的定位和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；诖耍疚膶?duì)我國(guó)法律援助模式多元化進(jìn)行研究，以期為法律援助制度的完善提供參考。

一、國(guó)外法律援助供給模式

世界上已有100多個(gè)國(guó)家建立了法律援助制度，許多國(guó)家頒布了《法律援助法》，每個(gè)國(guó)家的法律援助制度也各具特色。在法律援助的供給模式上，為了彌補(bǔ)財(cái)政不足，許多國(guó)家采用多元式或者混合制的供給模式，其中包括指定制、合同制、公設(shè)辯護(hù)人等等，像瑞典、荷蘭這些國(guó)家還推行了法律保險(xiǎn)。此外，為了減少國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，英國(guó)采取了費(fèi)用分擔(dān)的辦法。各個(gè)國(guó)家都在尋求多種的供給以擴(kuò)大法律援助的資源。

（一）合同制

越來(lái)越多的西方國(guó)家在法律援助中采用合同制。合同制模式是政府與律師、律師協(xié)會(huì)或非政府組織簽訂合同，在特定司法管轄區(qū)為部分或所有刑事法律援助案件提供代理。如加拿大馬尼托巴?。∕anitoba）為填補(bǔ)農(nóng)村和人口稀少地區(qū)法律援助服務(wù)的空白而在1992年采用這種模式。這種模式對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)成本相對(duì)較低，對(duì)私人律師來(lái)說(shuō)案源比較穩(wěn)定，一些私人律師愿意通過(guò)法律援助機(jī)構(gòu)簽訂合同的方式承擔(dān)一定地區(qū)或范圍內(nèi)的法律援助①沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114頁(yè)。。

英國(guó)法律援助實(shí)施品質(zhì)保證方案（quality assurance scheme），這個(gè)方案有兩項(xiàng)重要工作：一是品質(zhì)標(biāo)志；二是合同制度。品質(zhì)標(biāo)志，即提供服務(wù)的律師均需符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，獲得“品質(zhì)保證”。無(wú)論是律師事務(wù)所還是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)都可申請(qǐng)，對(duì)希望加入的律師事務(wù)所、公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行品質(zhì)檢查，并對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的授予品質(zhì)標(biāo)志，得到品質(zhì)標(biāo)志的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在辦公地點(diǎn)、網(wǎng)站網(wǎng)頁(yè)、信封、名片等區(qū)域展示其標(biāo)志。這樣，不僅可以讓民眾放心地尋找到有品質(zhì)保證的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，也會(huì)讓律師獲得榮譽(yù)感。另一項(xiàng)工作即簽訂合同，法律援助委員會(huì)與律師事務(wù)所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂契約，以便對(duì)法律服務(wù)費(fèi)用的支付進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理，并保證法律服務(wù)的質(zhì)量。在英國(guó)，只有通過(guò)法律援助委員會(huì)品質(zhì)認(rèn)定并與之簽訂契約的律師事務(wù)所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)才能提供相關(guān)的法律援助。法律援助委員會(huì)作出各種標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的規(guī)定，律師事務(wù)所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)向法律援助委員會(huì)提出申請(qǐng)，如果律師事務(wù)所或其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)證明它能夠?qū)嵤┓掀焚|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的程序和執(zhí)行方案，并通過(guò)審查，就可以簽訂為期一年的臨時(shí)法律服務(wù)契約。如果他們能夠在通常三至九個(gè)月的約定期間證明自己完全按照品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)辦事，完全符合標(biāo)準(zhǔn)，他們的契約就可以延長(zhǎng)到三年②沈宜生：《法律扶助制度之研究》，元照出版社2007年版，第114頁(yè)。。刑事法律援助方面，法律援助委員會(huì)采用高成本的案件逐案簽約。

美國(guó)20世紀(jì)70年代末開(kāi)始實(shí)行合同運(yùn)作機(jī)制并逐漸成熟，美國(guó)《關(guān)于協(xié)商和授予貧困者辯護(hù)合同的指南》(Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts)指出，“締約當(dāng)局”為公共機(jī)關(guān)、政府官員或者有權(quán)準(zhǔn)備投標(biāo)、談判亦可訂立合同的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)有為無(wú)力支付刑事辯護(hù)服務(wù)的人提供資金之義務(wù)。主要采用競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)和協(xié)商兩種方式。在所有采取合同制的縣，均會(huì)公開(kāi)貧困者辯護(hù)年度總經(jīng)費(fèi)或者設(shè)定每案費(fèi)用，競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)在于投標(biāo)人的資格以及他們計(jì)劃提供稱(chēng)職辯護(hù)的措施。協(xié)商即雙方當(dāng)事人為達(dá)成辯護(hù)合同而進(jìn)行的商談、討論及會(huì)談的行為。協(xié)商方式一般由縣政府與單個(gè)的律師或者律師事務(wù)所進(jìn)行協(xié)商簽訂合同③吳羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第221頁(yè)。。美國(guó)1986年的《全國(guó)刑事辯護(hù)制度》指出，合同項(xiàng)目存在三種基本形態(tài)：一是固定價(jià)格合同，即律師根據(jù)每案固定報(bào)酬為一定數(shù)量的案件提供辯護(hù)服務(wù)；二是成本加固定費(fèi)用合同，即律師根據(jù)每案預(yù)估的成本提供辯護(hù)服務(wù)，直至合同金額用完；三是政府劃區(qū)撥款合同，即私人律師同意以固定金額為一個(gè)縣內(nèi)所有類(lèi)型的案件提供辯護(hù)服務(wù)，如果犯罪數(shù)量顯著增加，簽約律師也有義務(wù)繼續(xù)提供辯護(hù)服務(wù)直至合同到期終止。④吳羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第228頁(yè)。

總之，合同制不像以前那樣，法律援助律師先受理案件，然后拿著案件和賬單由法律援助服務(wù)委員會(huì)審定后付款。合同制是事先把關(guān)控制，事中定期檢查，事后監(jiān)督為輔。英國(guó)、美國(guó)雖然是發(fā)達(dá)國(guó)家，但是比不上瑞典等福利國(guó)家，因此這種合同方式實(shí)際上發(fā)揮了財(cái)政挹注的功能。只有法律工作者和其他依合同提供服務(wù)的人才能在這項(xiàng)新制度下工作，這不僅可以調(diào)動(dòng)律師的積極性，而且在服務(wù)提供者之間引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證了案件質(zhì)量。這種合同制實(shí)施的主要原因是財(cái)政問(wèn)題，改變了過(guò)去以需求導(dǎo)向（demand oriented）為原則的政府資助法律援助體制，成為一種受控制、預(yù)定預(yù)算（predetermined budget）、以效能導(dǎo)向?yàn)樵瓌t的法律援助體制，且朝著科學(xué)、規(guī)范的方向發(fā)展。⑤沈宜生：《法律扶助制度之研究——以英國(guó)法律扶助制度為本》，元照出版社2007年版，第61頁(yè)。

（二）公設(shè)辯護(hù)人

公設(shè)辯護(hù)人（public defender）是國(guó)家出資雇傭律師為符合資格的刑事案件被追訴人提供法律援助服務(wù)。公設(shè)辯護(hù)人誕生于美國(guó)，在吉迪恩案（Gideon）⑥吉迪恩訴溫賴特案是美國(guó)最高法院的一個(gè)劃時(shí)代的案例。它確認(rèn)，美國(guó)憲法第六條修正案關(guān)于刑事被告人有權(quán)獲得律師辯護(hù)的規(guī)定通過(guò)第十四條修正案的正當(dāng)程序條款，也適用于各州法院的刑事訴訟。后確立了為貧困刑事重罪案件的被告人指定辯護(hù)的制度，隨后公設(shè)辯護(hù)人辦公室如雨后春筍般地增長(zhǎng)，有的辦公室就設(shè)在法院內(nèi)部或者法院附近，被稱(chēng)為“法庭之友”和“法庭幫手”。英國(guó)雖然早在15世紀(jì)就提出了為窮人提供法律咨詢和國(guó)家法律援助義務(wù)，但是直到1998年才出現(xiàn)公設(shè)辯護(hù)人，此外，加拿大以及大陸法系國(guó)家都先后建立了公設(shè)辯護(hù)人制度。

公設(shè)辯護(hù)人日常辦公機(jī)構(gòu)是公設(shè)辯護(hù)人辦公室，其運(yùn)行類(lèi)似于私人律師事務(wù)所，對(duì)公設(shè)辯護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督管理、培訓(xùn)，并接受指派。公設(shè)辯護(hù)人辦公室的委派通過(guò)以下方式完成：接到司法行政部門(mén)或法院需要委派律師的通知，委派公設(shè)辯護(hù)人辦理案件，或?yàn)樘囟ǔ绦蛐怨茌牥讣A段或特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域委派公設(shè)辯護(hù)人。

在某些國(guó)家或地區(qū)，公設(shè)辯護(hù)人屬于司法人員，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。在美國(guó)等一些國(guó)家，公設(shè)辯護(hù)人受聘于公共或私人的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，他們領(lǐng)取固定薪水，專(zhuān)職于刑事辯護(hù)，美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度在貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中占主導(dǎo)地位，雖然是“公設(shè)”卻不是公職人員，不代表國(guó)家或政府，而是當(dāng)事人的利益代表。

（三）指定律師制（律師名單制度或依職權(quán)指定律師制度）

指定律師制度、律師名單制度或依職權(quán)指定律師是全世界提供法律援助服務(wù)最常見(jiàn)的方式。在這種模式中，私人律師以系統(tǒng)性或臨時(shí)的方式為委托人提供法律援助服務(wù)，并由國(guó)家承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用，也可以通過(guò)律師協(xié)會(huì)要求或鼓勵(lì)律師每年提供一定案件數(shù)量的無(wú)償服務(wù)。在臨時(shí)指定律師制度中，律師的指定通常由法院作出，不適用正式名單或輪值方法，也沒(méi)有具體的律師資格標(biāo)準(zhǔn)。在某些管轄區(qū)域，律師可由警察或檢察機(jī)關(guān)而非法院指派。

在這種制度中，律師通常按照輪值任命，且必須滿足最低資格標(biāo)準(zhǔn)，并接受更大程度的監(jiān)督、培訓(xùn)和支持。指定律師制度可以按小時(shí)或案件或聽(tīng)證會(huì)統(tǒng)一費(fèi)率支付律師費(fèi)。在一些司法管轄區(qū)，律師也可以報(bào)銷(xiāo)為法律援助客戶提供代理期間產(chǎn)生的特定費(fèi)用，例如專(zhuān)家費(fèi)用和調(diào)查旅費(fèi)。

律師協(xié)會(huì)在監(jiān)督法律援助方面發(fā)揮更加廣泛的積極作用，包括：與律師接觸，制定標(biāo)準(zhǔn)、資格和培訓(xùn)要求，鼓勵(lì)指導(dǎo)和同行評(píng)議，代表法律援助服務(wù)提供者向國(guó)家資金機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取充分行使委托人權(quán)利所需的條件。

（四）訴訟費(fèi)用分擔(dān)的模式

法律援助分擔(dān)費(fèi)用指受援人因勝訴或由于受到援助的原因使其經(jīng)濟(jì)狀況有實(shí)質(zhì)性改善，按照比例償還部分費(fèi)用的模式，是西方國(guó)家的通行做法。在英國(guó)一些案件中，只有受援助的人同意在勝訴獲得的賠償金有剩余時(shí)支付服務(wù)費(fèi)用，才對(duì)之提供服務(wù)。法律援助的受助人，如果他的收入和可處理資產(chǎn)額在法律要求的限度內(nèi)，他在得到國(guó)家法律援助的同時(shí)，也應(yīng)該向法律援助組織捐獻(xiàn)法定數(shù)額的金錢(qián)和資產(chǎn)，作為接受援助的一個(gè)條件。在司法實(shí)踐中，法院可以通過(guò)判決或命令要求受助人在限定期限內(nèi)捐獻(xiàn)一定數(shù)額的金錢(qián)或資產(chǎn)作為援助基金，法律援助基金只能專(zhuān)款專(zhuān)用。

（五）對(duì)域外法律援助模式的述評(píng)

綜上，國(guó)外法律援助的供給模式主要是：指定律師制、合同制以及公設(shè)辯護(hù)人制，每種模式各有利弊。指定律師是最初實(shí)行的法律援助供給模式，在許多國(guó)家，通常會(huì)指定剛剛畢業(yè)的法學(xué)院學(xué)生，由于他們?nèi)狈?jīng)驗(yàn)，很難保證案件的質(zhì)量和辯護(hù)的有效性。合同制由于政府傾向于盡可能低的招標(biāo)價(jià)格，同樣辯護(hù)的質(zhì)量會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。公設(shè)辯護(hù)人使法律援助更加專(zhuān)業(yè)化，尤其對(duì)于刑事案件，需要有專(zhuān)門(mén)從事刑辯的律師承擔(dān)，但因其“公設(shè)”的身份，即受雇于政府，拿國(guó)家的俸祿，其獨(dú)立性遭到詬病。

各國(guó)逐漸采用法律援助給付“混合制”，以最大限度發(fā)揮傳統(tǒng)模式的優(yōu)勢(shì)并減少傳統(tǒng)模式的缺點(diǎn)。一些國(guó)家的公設(shè)辯護(hù)人從“公”的身份逐漸獨(dú)立出來(lái)，如菲律賓，公設(shè)辯護(hù)機(jī)構(gòu)一開(kāi)始設(shè)在司法部，現(xiàn)在獨(dú)立于政府或司法機(jī)構(gòu)。一些國(guó)家的公設(shè)辯護(hù)辦公室不僅職能自治，還擁有財(cái)政自主權(quán)，從而確保其獨(dú)立性和法律援助案件的質(zhì)量。在美國(guó)，雖然法律援助機(jī)構(gòu)資金來(lái)源于政府資助（也有部分是募捐而來(lái)），但公設(shè)辯護(hù)人的組織通常是公共機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，美國(guó)注重利益沖突的規(guī)避，盡管是政府出資聘請(qǐng)，但與代表政府的檢察官完全不同。在美國(guó)享有盛譽(yù)的哥倫比亞特區(qū)公設(shè)辯護(hù)人組織是一個(gè)獨(dú)立的私人非營(yíng)利性公設(shè)辯護(hù)人組織（Private Non-Profit Public Defender Organization），并由受托人委員會(huì)（Board of Trustees）進(jìn)行管理。⑦吳羽：《公設(shè)辯護(hù)人制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第27頁(yè)。英國(guó)主要實(shí)行合同制，通過(guò)簽訂合同方式，政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，但在英國(guó)，只有與法律援助機(jī)構(gòu)簽訂合同的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)才能辦理法律援助案件，英國(guó)通過(guò)這種方式保證法律服務(wù)的質(zhì)量，因?yàn)檫@些簽約律師事務(wù)所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)都是通過(guò)品質(zhì)評(píng)定（quality assessment）的。法律援助分擔(dān)費(fèi)用模式在一定程度上擴(kuò)大了法律援助的范圍，對(duì)那些處于法律援助界限范圍外但又亟需幫助的群體是一種很好的模式。

二、我國(guó)法律援助傳統(tǒng)模式及其缺陷

我國(guó)法律援助供給模式有以下幾種：法律援助機(jī)構(gòu)指派社會(huì)法律服務(wù)人員服務(wù)模式；法律援助機(jī)構(gòu)工作人員服務(wù)模式；法律援助機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)律師服務(wù)模式。從我國(guó)實(shí)踐情況來(lái)看，大多數(shù)地方大多數(shù)案件采用的模式是指派社會(huì)法律服務(wù)人員服務(wù)模式。

（一）指派模式

指派模式指法律援助機(jī)構(gòu)指定律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所、其他社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)法律援助案件的模式。但這種傳統(tǒng)指派模式存在如下弊端：一是案件指派模式不合理，難以合理配置律師資源。因缺乏有效的律師資源調(diào)控機(jī)制，導(dǎo)致區(qū)域法律援助資源分配不合理。以北京為例，某些區(qū)（縣）履行法律援助義務(wù)的律所比例達(dá)100%，而某些區(qū)（縣）只達(dá)20%的情形，這樣不利于法律援助的均衡發(fā)展。⑧袁鋼：《北京市法律援助體系實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第101頁(yè)。二是指派多數(shù)是硬性指派，不利于調(diào)動(dòng)律師的積極性，再有法律援助機(jī)構(gòu)通常把案件指派給愿意承擔(dān)法律援助案件的律師，即司法行政機(jī)關(guān)更愿意把案件指派給與他們熟悉的律師，這就造成有的律師從來(lái)也不辦理法援案件，盡管《律師法》規(guī)定律師應(yīng)當(dāng)履行法律援助的義務(wù)。三是存在法律援助需求量與律師數(shù)量及分布之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，區(qū)域法律援助供給不平衡，如城市“律師多案件少”，農(nóng)村“律師少案件多”，而目前指派是按照級(jí)別對(duì)應(yīng)，造成有的地方?jīng)]有律師指派。另外，同一案件經(jīng)過(guò)不同的審級(jí)需要由不同的法律援助機(jī)構(gòu)指派，造成工作重復(fù)，而且如果當(dāng)事人希望由一審律師繼續(xù)承辦其二審案件，但是上一法律援助機(jī)構(gòu)不一定會(huì)指派同一律師，導(dǎo)致指派工作不靈活。四是法律援助機(jī)構(gòu)指派缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，補(bǔ)貼低，不利于調(diào)動(dòng)律師的積極性，案件質(zhì)量也難以保證。

（二）合同購(gòu)買(mǎi)模式

司法部、財(cái)政部《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》提出：“推行政府購(gòu)買(mǎi)法律援助服務(wù)工作機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)規(guī)定，向律師事務(wù)所等社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，引入優(yōu)質(zhì)律師資源提供法律援助?！辟?gòu)買(mǎi)式雖然可以緩解法律服務(wù)資源的不足，但是由于種種原因購(gòu)買(mǎi)并沒(méi)有推行。以下因素制約著投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式的推進(jìn)：第一，由于我國(guó)目前符合條件、參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的律師事務(wù)所較少，不足以形成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；第二，投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)模式是一種市場(chǎng)化的運(yùn)行、公司化的運(yùn)作、項(xiàng)目化的管理，需要法律援助機(jī)構(gòu)的管理人員不僅具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要懂管理。第三，推行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)需要一些前提，如服務(wù)清晰可界定，服務(wù)數(shù)量質(zhì)量易測(cè)量，服務(wù)的成本和績(jī)效可監(jiān)控等。這些都制約了法律援助購(gòu)買(mǎi)式模式的發(fā)展。

（三）法律援助機(jī)構(gòu)工作人員服務(wù)模式

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制緊縮，即使采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、聘任制等形式增加工作人員也難以滿足需要，而且法律援助機(jī)構(gòu)的基本職能是受理、審查、指派、監(jiān)督、支付補(bǔ)貼、案卷歸檔等，做好這些管理工作，工作量已經(jīng)很大，難以安排工作人員承擔(dān)較多辦案任務(wù)，如果工作人員既實(shí)施管理又辦理案件，難以自我制約和監(jiān)督，容易發(fā)生管理和辦案工作相互影響的問(wèn)題。

（四）律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所或公益組織事前或事后申報(bào)模式

此模式下，當(dāng)事人會(huì)直接找到律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所或公益機(jī)構(gòu)，不經(jīng)法律援助機(jī)構(gòu)受理審查和指派，這些組織對(duì)于符合法律援助條件的，免于收取法律服務(wù)費(fèi)用，與當(dāng)事人簽訂委托協(xié)議，在提供法律服務(wù)前向法律援助機(jī)構(gòu)申報(bào)，或者先辦理案件，結(jié)案后向法律援助機(jī)構(gòu)申報(bào)，法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)審查符合法律援助范圍且辦案質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的，予以確認(rèn)并支付辦案補(bǔ)貼。如河北省中彩金法律援助項(xiàng)目實(shí)施辦法近似這種模式，河北省法律援助中心作為實(shí)施單位之一，曾授權(quán)省直律師事務(wù)所受理審查法律援助案件，律師事務(wù)所經(jīng)審查認(rèn)為符合法律援助范圍的先行辦理案件，結(jié)案后向省法律援助中心申請(qǐng)辦案補(bǔ)貼，省法律援助中心經(jīng)審查合格的，向中國(guó)法律援助基金會(huì)申請(qǐng)支付辦案補(bǔ)貼，中國(guó)法律援助基金會(huì)經(jīng)審查合格的，向律師事務(wù)所和律師支付辦案補(bǔ)貼。有的基層法律服務(wù)人員也采用此種方式，每年辦理幾十件法律援助案件。如北京大道行政法援助與研究中心，對(duì)于前來(lái)咨詢的當(dāng)事人，如果符合法律援助條件，中心作出法律援助決定，案件代理完成之后，向司法局申請(qǐng)補(bǔ)貼。這種模式實(shí)際上是律師事務(wù)所或其他機(jī)構(gòu)直接受理案件，費(fèi)用還是出自政府財(cái)政，只不過(guò)不是法律援助機(jī)構(gòu)指派。

（五）公益模式

這種公益模式有幾類(lèi)，一類(lèi)是公益組織接受個(gè)人、組織或國(guó)際組織捐贈(zèng)，提供全職法律援助，如北京致誠(chéng)公益團(tuán)隊(duì)、義聯(lián)勞動(dòng)法法律援助與研究中心、大道行政法援助與研究中心等民間公益組織；二是工青婦老團(tuán)社會(huì)組織；三是各法學(xué)院校的法律診所；四一些律師事務(wù)所和律師提供公益法律服務(wù)，不收取任何費(fèi)用。司法部、財(cái)政部《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》提出：“推動(dòng)律師提供公益法律服務(wù)。倡導(dǎo)每名律師每年提供不少于24小時(shí)的公益服務(wù)。對(duì)不符合法律援助條件、經(jīng)濟(jì)確有困難的群眾提供減免收費(fèi)，發(fā)展公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和公益律師隊(duì)伍，專(zhuān)門(mén)對(duì)老年人、婦女、未成年人、殘疾人、外來(lái)務(wù)工人員、軍人軍屬等提供免費(fèi)的法律服務(wù)?！苯眨痉ú坑职l(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》，倡導(dǎo)每名律師每年參與不少于50個(gè)小時(shí)的公益法律服務(wù)或者至少辦理2件法律援助案件，要求律師參與公益法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，保證服務(wù)質(zhì)量。開(kāi)展公益法律服務(wù)是律師事務(wù)所和律師承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種重要形式。近年來(lái)，許多律師事務(wù)所減免費(fèi)用接受委托，為困難群眾提供了公益法律服務(wù)。這些公益法律服務(wù)是律師事務(wù)所和律師志愿為困難群眾提供的，未向法律援助機(jī)構(gòu)申報(bào)，不領(lǐng)取辦案補(bǔ)貼。

三、法律援助供給模式完善與創(chuàng)新

目前，我國(guó)法律援助供給模式主要是以指派社會(huì)法律服務(wù)人員服務(wù)模式為主，其他模式為補(bǔ)充。人們對(duì)法律援助需求的增長(zhǎng)和法律援助范圍的擴(kuò)大對(duì)法律援助提供提出了更新的要求，法律援助的供給模式與法律援助提供主體形成多元化。因此，需要針對(duì)各種模式的不足，借鑒國(guó)外合理的方式，改進(jìn)并完善我國(guó)法律援助模式。

（一）優(yōu)化指派模式

指派模式作為傳統(tǒng)法律援助的供給方式，可以控制法律援助費(fèi)用，保障配置法律服務(wù)資源的均等化，并保證法律援助制度的穩(wěn)定性，是當(dāng)前法律援助模式中符合我國(guó)國(guó)情的模式之一。因此，應(yīng)針對(duì)案件不均衡、指派隨意、硬性指派等問(wèn)題，進(jìn)一步完善指派模式。

社會(huì)律師中有許多律師熱愛(ài)公益，并且在某個(gè)領(lǐng)域有所專(zhuān)長(zhǎng)，可以采取招募的方式，鼓勵(lì)他們承辦法律援助案件。即法律援助機(jī)構(gòu)在本轄區(qū)內(nèi)招募愿意承辦法律援助案件的律師，建立法律援助律師庫(kù)，法律援助機(jī)構(gòu)指派庫(kù)內(nèi)律師承辦法律援助案件。這種模式有如下優(yōu)點(diǎn)：由愿意承辦法律援助案件的律師承辦，律師的積極性較高；法律援助機(jī)構(gòu)事先在報(bào)名的律師中選撥相對(duì)優(yōu)秀的律師，律師能力素質(zhì)相對(duì)較高；律師比較穩(wěn)定地承辦較多法律援助案件，能夠積累較多法律援助經(jīng)驗(yàn)；法律援助機(jī)構(gòu)可以通過(guò)組織交流培訓(xùn)等辦法促進(jìn)律師的專(zhuān)業(yè)化水平，促進(jìn)法律援助質(zhì)量的提升。進(jìn)一步講，可以探索招募律師專(zhuān)職從事法律援助工作制度，即有條件的地方可以招募律師志愿在法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)職從事不低于一年的法律援助工作，到期可延續(xù)，充實(shí)法律援助機(jī)構(gòu)辦案力量。鼓勵(lì)、引導(dǎo)新執(zhí)業(yè)律師積極參加招募，搭建扶持青年律師成長(zhǎng)的平臺(tái)。律師在法律援助機(jī)構(gòu)專(zhuān)職從事法律援助工作期間，不得辦理有償收費(fèi)案件，根據(jù)招募協(xié)議領(lǐng)取工作補(bǔ)貼。目前，部分地區(qū)推行的點(diǎn)援制也是一種很好的探索，即由社會(huì)律師向法律援助管理機(jī)構(gòu)自愿申請(qǐng)，再由管理機(jī)構(gòu)根據(jù)申請(qǐng)律師的不同專(zhuān)業(yè)和方向遴選一批志愿律師組成承辦法律援助案件的律師團(tuán)隊(duì)，形成法律援助律師名冊(cè)，然后由具體案件當(dāng)事人自主在律師團(tuán)隊(duì)中選擇承辦律師，再由法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行分配。⑨袁鋼：《北京市法律援助體系實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第104頁(yè)。這樣，既能參考法律援助律師的意見(jiàn)，同時(shí)又賦予了當(dāng)事人自主選擇的權(quán)利，有效提高了法律援助案件質(zhì)量。

（二）發(fā)展合同制（購(gòu)買(mǎi)）模式

政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)是今后提供公共法律服務(wù)的有效途徑，政府購(gòu)買(mǎi)方式有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量，提升行政效率，降低行政成本。政府購(gòu)買(mǎi)方式通常有兩種：一種是定向購(gòu)買(mǎi)，另一種是競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)。定向購(gòu)買(mǎi)分為項(xiàng)目、非項(xiàng)目與直接資助三種形式，競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)主要是以項(xiàng)目形式進(jìn)行。政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)模式一方面可以通過(guò)合同規(guī)定律師的義務(wù)，載明質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高法律服務(wù)的質(zhì)量；另一方面可以緩解法律援助供需矛盾，不斷擴(kuò)大法律援助范圍。

合同制不僅適用刑事案件，還可以適用于民事案件；合同的主體不僅包括律師、律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所，還可以擴(kuò)大到公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、高校學(xué)生等。實(shí)行合同制的另一優(yōu)勢(shì)是，對(duì)于非司法行政部門(mén)直接管理的公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他社會(huì)組織申請(qǐng)承辦法律援助案件的，法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)審查其資質(zhì)真實(shí)合法有效且符合承辦條件的，可以指派該類(lèi)主體承辦法律援助案件，雙方形成合同關(guān)系，法律援助機(jī)構(gòu)依法依規(guī)對(duì)該類(lèi)主體的承辦行為進(jìn)行監(jiān)管。

法律援助管理機(jī)構(gòu)可以與律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所或其他公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)以投標(biāo)或者協(xié)商的方式簽訂合同，由法律服務(wù)人員提供法律援助。如前所述，許多國(guó)家采用競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的方式將法律援助承包給律師事務(wù)所，競(jìng)爭(zhēng)的方式可以調(diào)動(dòng)律師的積極性，通過(guò)合同確定的標(biāo)準(zhǔn)還可以保障律師服務(wù)的質(zhì)量。采用投標(biāo)還是競(jìng)爭(zhēng)方式一般根據(jù)律師的數(shù)量，如果律師數(shù)量充足可采用投標(biāo)的方式，對(duì)于律師資源不足的地方可以采取協(xié)商的方式。法律援助機(jī)構(gòu)在確立中標(biāo)主體上，不僅要考慮價(jià)格，還要綜合考量申請(qǐng)人的資格，是否能夠提供稱(chēng)職的辯護(hù)或代理。刑事法律援助合同可以借鑒美國(guó)，采用固定價(jià)格和個(gè)案固定費(fèi)用，固定價(jià)格是在合同期內(nèi)（通常是一年）特定轄區(qū)內(nèi)不管案件多少，價(jià)格是確定的，即使案件數(shù)量增加，也得不到補(bǔ)償。個(gè)案固定費(fèi)用則是根據(jù)合同確定案件數(shù)量和每個(gè)案件的收費(fèi)。

（三）建立法律援助專(zhuān)職律師

目前，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)（法律援助中心）雖然有專(zhuān)職律師，但是這些律師一般既參與管理又進(jìn)行服務(wù)，并且實(shí)踐中大多數(shù)有法律職業(yè)資格的人員不辦案。因此應(yīng)把管理與服務(wù)區(qū)分開(kāi)，建立專(zhuān)職化的律師隊(duì)伍，即法律援助專(zhuān)職律師。為了保證律師的獨(dú)立性，專(zhuān)職律師不具有公職身份，只是政府的雇員，按照合同的約定領(lǐng)取工資福利。法律援助管理機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)職法律援助律師進(jìn)行監(jiān)管，包括培訓(xùn)、案件質(zhì)量的監(jiān)督等。給專(zhuān)職律師職稱(chēng)定級(jí)，按照職級(jí)領(lǐng)取薪酬，并且提供養(yǎng)老金、健康保險(xiǎn)、職業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、住房津貼等。專(zhuān)職律師只能辦理法律援助案件。經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家，納入省級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。

此外，法律援助專(zhuān)職律師中要有一些專(zhuān)門(mén)從事辯護(hù)業(yè)務(wù)的律師，如上所述，新修改的《刑事訴訟法》將值班律師制度納入其中，刑事辯護(hù)全覆蓋也拓展到了31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)⑩我國(guó)刑事案件辯護(hù)率一直比較低，律師辯護(hù)率不到兩成。最高人民法院、司法部于2017年10月發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)展了刑事案件辯護(hù)律師參與。2018年12月27日最高人民法院、司法部又頒布《關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)范圍的通知》。，亟需大批從事刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)的法律援助律師。且刑事訴訟領(lǐng)域因涉及公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要專(zhuān)業(yè)化的律師，即使是法律援助的專(zhuān)職律師，也應(yīng)該具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)。法律援助機(jī)構(gòu)中的專(zhuān)門(mén)從事刑事辯護(hù)的律師，在有些國(guó)家稱(chēng)作“公設(shè)辯護(hù)人”[11]美國(guó)稱(chēng)為“public defender”（公設(shè)辯護(hù)人），加拿大稱(chēng)為“staff lawyer”（專(zhuān)職律師），在英國(guó)稱(chēng)為salaried lawyer（領(lǐng)薪律師），日本稱(chēng)為“國(guó)選辯護(hù)人”，他們都是國(guó)家雇傭的律師，也有學(xué)者提出應(yīng)譯成“公派律師”。，但“公設(shè)辯護(hù)人”的稱(chēng)謂會(huì)對(duì)其身份產(chǎn)生一些誤解，被認(rèn)為具有“公”的身份，即公務(wù)員或司法人員，公設(shè)辯護(hù)人在多數(shù)國(guó)家只是在法律援助機(jī)構(gòu)里拿政府薪水的辯護(hù)律師，并不具有公職身份，因此筆者認(rèn)為稱(chēng)為專(zhuān)職辯護(hù)律師更合適。

法律援助專(zhuān)職律師隊(duì)伍的建設(shè)，除了保留法律援助機(jī)構(gòu)（法律援助中心）原有具有律師執(zhí)照的人員，還要大量吸收高校畢業(yè)生，可與高校的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款銜接，通過(guò)政府給予獎(jiǎng)學(xué)金或者代償助學(xué)貸款的方式，簽訂相關(guān)協(xié)議，高校畢業(yè)生畢業(yè)后專(zhuān)職從事不低于5年的法律援助工作。法律援助專(zhuān)職律師隊(duì)伍隸屬于司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)的法律援助中心，等隊(duì)伍發(fā)展成熟后，可以考慮組建相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)，受行業(yè)協(xié)會(huì)的管理、調(diào)控和監(jiān)督，從而保證其身份、經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立。