侯繼虎

（淮陰工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇淮安223003）

黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)其體系化、規(guī)范化、法治化是一個(gè)重大的理論與現(xiàn)實(shí)問題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，http：／／sh．people．com．cn／n2／2018／0313／c134768－31338145．html，2019年1月18日訪問。這就對(duì)以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了新要求。那么如何加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)呢？一方面，從指導(dǎo)思想上，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為理論指導(dǎo)，把黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)納入全面依法治國中去，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；另一方面，要從黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)的角度，厘清黨內(nèi)法規(guī)體系化的邏輯結(jié)構(gòu)以及發(fā)展路徑，以實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一，達(dá)到法治國家、法治政府與法治社會(huì)的統(tǒng)一。因此，探討新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系化的邏輯與發(fā)展路徑無疑具有很強(qiáng)的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)面臨的體系化任務(wù)

在“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”的語境下，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，如何實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)治黨是全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的必然選擇。那么，何為黨內(nèi)法規(guī)，這是首先必須明確的問題。黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)實(shí)踐先行、內(nèi)涵提煉在后的概念。②參見李斌雄：《扎緊制度的籠子》，武漢出版社2017年版，第65頁。黨內(nèi)法規(guī)一般也稱黨規(guī)黨法，是指由黨的中央組織、中央各部門、中央軍委及其總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作和活動(dòng)以及黨員行為的各種成文的規(guī)章制度的總稱。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”在社會(huì)科學(xué)的學(xué)科分類上，主要屬于政治學(xué)，尤其是政黨政治學(xué)研究的范疇，但這個(gè)概念由于使用了“法規(guī)”這一名詞并且納入了“中國特色社會(huì)主義法治體系”范疇，因而又成為法學(xué)，尤其是法理學(xué)必須關(guān)注的問題。由于“黨內(nèi)法規(guī)”具有政治與法治、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國等不同層面的多重屬性，因此，只有從政治學(xué)與法學(xué)兩個(gè)方面，并從“政理”與“法理”相結(jié)合的兩個(gè)角度，才能深入闡釋“黨內(nèi)法規(guī)”在中國特色社會(huì)主義民主政治和法治體系中的理論內(nèi)涵和實(shí)踐特征。③參見李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的初步探索

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)思想是中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法治化道路探索過程中形成的結(jié)果。經(jīng)由革命、建設(shè)、改革三個(gè)不同階段，特別是隨著我國改革開放的推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)也取得了重大進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量日益豐富完善，基本形成了符合中國國情的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)原理及其體系。在中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨探索黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)過程中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)也有失敗的教訓(xùn)。總體來說，在不同的歷史時(shí)期，中國共產(chǎn)黨都非常重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，幾代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的論述都具有鮮明的特色。

在以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體主政時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)人就論述了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性。在1938年，毛澤東同志首次在黨內(nèi)提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上指出，鑒于張國燾分裂黨的行為，在“個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，我黨“還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。④《毛澤東選集（第2卷）》，人民出版社1991年版，第528頁。在黨的六屆六中全會(huì)上劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。在中共七大上，劉少奇同志在作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！雹荨秳⑸倨孢x集（上卷）》，人民出版社1981年版，第316頁。中華人民共和國成立后，毛澤東同志非常重視黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，在1955年3月召開的黨的全國代表會(huì)議上，他提出了對(duì)符合黨的原則的、正確的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的言論、行動(dòng)要積極支持。應(yīng)當(dāng)說在該時(shí)期，在反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化以前，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)總體上是健康的。正如鄧小平同志在1962年2月召開的中央擴(kuò)大工作會(huì)議上指出的：“我們還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！雹蕖多囆∑轿倪x（第一卷）》，人民出版社1989年版，第300頁。以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體主政時(shí)期，鄧小平在1978年總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，提出了“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”的論斷，既闡明了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位，也為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)指明了方向。在這一思想的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體現(xiàn)了以制度建黨的核心理念，初步形成了以完善黨法為中心，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨法體系化的建設(shè)原理。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的探索逐步走向成熟，推動(dòng)了執(zhí)政黨黨內(nèi)法治化進(jìn)程。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系化問題的認(rèn)識(shí)深化

從黨的十四大到黨的十八大召開前夕這段時(shí)間，是黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步豐富完善及對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度化、體系化問題進(jìn)行深入闡釋的時(shí)期。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容日益豐富的同時(shí)，體系化不足的問題也逐漸顯現(xiàn)。這是因?yàn)橐?guī)范化、制度化、系統(tǒng)化是“法”的一般特征，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)之法必然要符合法的一般特征。黨內(nèi)法規(guī)不是僅憑一個(gè)或者一些獨(dú)立規(guī)則、原則而發(fā)揮作用的，它需要通過一系列實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范相互配合，不同功能的制度、機(jī)制相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮調(diào)整作用。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，程序規(guī)則不可缺位。對(duì)此，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體給予高度重視，其典型的標(biāo)志是，1990年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》沿用了毛澤東關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的概念，并且對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的主要程序性問題作出了明確規(guī)定。它是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定問題的首個(gè)專門的文件，為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步完善和發(fā)展提供了制度保障。1992年10月，經(jīng)由黨的十四大修訂的黨章明確規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)委負(fù)有維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的重要地位得到了黨的根本大法的確認(rèn)，既豐富了黨章的內(nèi)涵，也凸顯了黨內(nèi)法規(guī)在制度建黨中的重要地位。2011年江澤民在“七一講話”中指出，各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律。⑦江澤民：《江澤民文選（第三卷）》，人民出版社2006年版，第291頁。然而，該講話仍然沒有明確黨章與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，對(duì)此，胡錦濤在2011年講到黨風(fēng)廉政建設(shè)時(shí)明確了黨章和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，提出了要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，他指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)?！雹嗪\濤：《在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十七屆六次全會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年10月19日，第2版。這一論述表明我黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的認(rèn)識(shí)高度進(jìn)一步提升，因?yàn)?，制度與體系化具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，制度是指其所調(diào)整的主體及其行為必須共同遵守的規(guī)則或者準(zhǔn)則，體系則強(qiáng)調(diào)的是制度的各要素之間按照一定的結(jié)構(gòu)組合而成的有機(jī)整體。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由調(diào)整黨內(nèi)各種關(guān)系的規(guī)則按照一定的原則排列組合的有機(jī)體，其核心是黨章。從分散的黨內(nèi)法規(guī)到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立過程表明，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)不是孤立存在的，彼此之間是有機(jī)的統(tǒng)一體，并隨著其所調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系發(fā)展而不斷發(fā)展完善。

（三）黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系化問題的新認(rèn)識(shí)

自黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)日益成為法學(xué)研究的熱點(diǎn)問題，黨內(nèi)法規(guī)體系化的研究更是不可回避的問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，全面推進(jìn)依法治國要形成五個(gè)體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。同時(shí)，十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障”。黨的十九大總結(jié)了過去五年的工作和歷史性變革，提出了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，明確了新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的歷史使命。進(jìn)入新時(shí)代后，中國特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系將承擔(dān)新的任務(wù)。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！雹嵬白ⅱ伲?xí)近平文，2019年1月18日訪問。同時(shí)，黨的十九大也再次明確，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法治體系的主要組成部分，即確立了黨內(nèi)法規(guī)的法治地位。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分是中國共產(chǎn)黨對(duì)法治理論的重大發(fā)展，也是我國政治結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)的體現(xiàn)。從一般的法治理論看，法治體系包括立法、實(shí)施、監(jiān)督以及保障體系，它們足以構(gòu)成一個(gè)自洽的邏輯體系。然而，這樣的邏輯體系，對(duì)于中國之法治構(gòu)建似乎未必完滿。這是因?yàn)?，中國共產(chǎn)黨在中國的政治結(jié)構(gòu)中具有一定的特殊性，其作為一個(gè)重要的政治主體，既是領(lǐng)導(dǎo)黨也是執(zhí)政黨，同時(shí)，依法治國的本質(zhì)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國的統(tǒng)一，依法治國本質(zhì)上要求黨要依法執(zhí)政，沒有完善的黨規(guī)黨法體系就談不上依法執(zhí)政，也就談不上中國特色社會(huì)主義法治體系的形成。因此，從這個(gè)意義上說，完善的黨規(guī)黨法體系與其它四個(gè)體系一道構(gòu)成了完整的中國特色社會(huì)主義法治體系。

然而，我們要清楚地認(rèn)識(shí)到，與傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的研究相比較，黨內(nèi)法規(guī)的研究還處于起步階段，其中，黨內(nèi)法規(guī)如何實(shí)現(xiàn)其體系化等基礎(chǔ)性問題，尤其需要重點(diǎn)研究。筆者認(rèn)為，黨規(guī)黨法體系化發(fā)展過程中面臨的核心問題主要包括兩個(gè)層面：一是黨規(guī)黨法的體系化如何以法律思維的方式實(shí)現(xiàn)其邏輯上的自洽性；二是黨規(guī)黨法通過何種路徑實(shí)現(xiàn)其體系化。這是因?yàn)?，黨內(nèi)法規(guī)的體系化并使其成為具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一體，是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基礎(chǔ)，以法律體系的思維實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的體系化是必由之路。黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)不是一勞永逸的，其方向和成果也不能朝令夕改，必須兼顧其發(fā)展性與穩(wěn)定性、權(quán)威性的平衡，以我國社會(huì)歷史條件為發(fā)展變化的依歸。

二、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系化的法理分析

所謂黨內(nèi)法規(guī)體系化的邏輯是指黨內(nèi)法規(guī)以何種機(jī)制構(gòu)建完善的具有內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一聯(lián)系體。它主要包括三個(gè)層面的問題，即黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化、黨內(nèi)法規(guī)的功能體系化、黨內(nèi)法規(guī)的適用體系化。這三者構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系化的結(jié)構(gòu)邏輯，其中，黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化是黨內(nèi)法規(guī)自身體系構(gòu)建的核心問題，黨內(nèi)法規(guī)的功能體系化是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性要求，黨內(nèi)法規(guī)的適用體系化是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)在要求。

（一）黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化

所謂黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化就是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間以及黨內(nèi)法規(guī)自身之間形成效力層次自洽的規(guī)范體系。從邏輯上說，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化無非解決兩個(gè)問題：一是正確處理黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之間的相互協(xié)調(diào)相互統(tǒng)一；二是實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。從黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系之間的關(guān)系看，兩者作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，理應(yīng)是邏輯上的統(tǒng)一體。在黨的十八屆四中全會(huì)上，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系這一概念作為一個(gè)專門術(shù)語在黨的文件中被提出來，該次會(huì)議明確要求治國依法、治黨依規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系是全面推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告再次明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在組成部分。可見，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的體系問題已經(jīng)超越了單純的黨內(nèi)事務(wù)的范圍，提高到了中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的戰(zhàn)略高度。因此，黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化是由其在中國特色社會(huì)主義法治體系中的地位決定的。那么，如何處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之間的關(guān)系就顯得尤為重要?；谶@樣的邏輯，我國黨內(nèi)法規(guī)體系有一個(gè)逐步完善的過程，也存在一個(gè)其結(jié)構(gòu)體系如何優(yōu)化的過程。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化要著重解決兩個(gè)核心問題，一是法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系問題，二是黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)層次之間的效力問題。若要處理好兩者之間的關(guān)系，就必須構(gòu)建協(xié)調(diào)兩者之間的機(jī)制。

首先，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化，要處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之間的關(guān)系，要構(gòu)建起黨內(nèi)法規(guī)適時(shí)轉(zhuǎn)換為國家法律的機(jī)制。從法律與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，我國憲法明確規(guī)定，任何黨派、組織和個(gè)人都不得有超過憲法和法律的特權(quán)，必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。這是現(xiàn)代政治體系中的重要特征，也已載入1982年制定的我國憲法，隨后“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”也納入了中國共產(chǎn)黨的章程。因此，從本質(zhì)上講，不存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的問題。然而，我們也要清楚認(rèn)識(shí)到，從法治體系的結(jié)構(gòu)看，盡管黨規(guī)黨法不屬于我國法律體系中國家制定法的范疇，但也屬于法治體系的范疇。中國特色社會(huì)主義法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系有著不同的調(diào)整對(duì)象以及實(shí)施運(yùn)行機(jī)制，兩者在調(diào)整對(duì)象以及實(shí)施機(jī)制上有所區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象主體是中國共產(chǎn)黨全體黨員，而法律調(diào)整的對(duì)象主體是全體公民，與國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)吸納了較多的道德、倫理層面內(nèi)容，對(duì)全體黨員提出了更高的行為規(guī)范要求。在實(shí)施機(jī)制上，與國家法律相比，國家法律體系的實(shí)施有一套相對(duì)成熟的實(shí)施機(jī)制，特別是有較為完善的程序規(guī)范保障，而黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)施機(jī)制和程序規(guī)范相對(duì)寬松，但是其實(shí)施過程中的較高效率性也得以體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)法律體系的建構(gòu)性意義表現(xiàn)為，要適時(shí)將黨規(guī)黨法轉(zhuǎn)化為國家法。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其最基本的執(zhí)政方式就是將黨的主張通過法定程序上升為國家意志，從國家法律與制度層面保證黨的路線方針政策的落實(shí)，通過法定程序?qū)Ⅻh的執(zhí)政理念內(nèi)化為國家法的精神和規(guī)則，從而將黨規(guī)黨法納入社會(huì)主義法律體系的范疇。⑩參見張琴：《我國優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境的法治邏輯與路徑》，《政治與法律》2018年第12期。

其次，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化，要處理好黨內(nèi)法規(guī)自身體系之間的關(guān)系，要構(gòu)建起黨內(nèi)法規(guī)自身沖突的解決機(jī)制。自中國共產(chǎn)黨成立以來，經(jīng)歷了90余載，到黨的十八大為止，我黨先后制定通過了一個(gè)黨綱和十六部黨章以及不同階段、不同方面的多部單項(xiàng)法規(guī)。通過對(duì)《黨內(nèi)法規(guī)文件選編（一、二、三）》和《黨內(nèi)法規(guī)新編》的查閱，僅中央一級(jí)黨的法規(guī)制定主體發(fā)布的文件就達(dá)到300余件，共計(jì)200余萬字，若再算上省級(jí)主體制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，那數(shù)量更是龐大。黨內(nèi)法治建設(shè)基本上實(shí)現(xiàn)了有章可循、有法可依，但是，僅僅有完備的規(guī)范還不夠，還必須保證黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施，這就需要建立一系列保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的制度和機(jī)制。參見李曉明：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的概念演進(jìn)及特點(diǎn)》，《黨政干部學(xué)刊》2018年第3期。盡管我國黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)逐步完善，但是我們也應(yīng)當(dāng)客觀地承認(rèn)，我國黨內(nèi)法規(guī)體系還處在初創(chuàng)階段，還存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)的地方，甚至黨內(nèi)法規(guī)體系自身還存在相互矛盾的地方。如何解決這些不協(xié)調(diào)、相互矛盾的難題，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化必須解決的問題，必須從機(jī)制與制度上加以構(gòu)建與創(chuàng)新。在筆者看來，黨內(nèi)法規(guī)自身不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為三種形式，即下級(jí)黨組織與上級(jí)黨組織頒布的黨內(nèi)法規(guī)之間相沖突、同級(jí)黨組織頒布的黨內(nèi)法規(guī)之間相沖突以及同一個(gè)黨組織前后頒布的黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突。所以應(yīng)當(dāng)針對(duì)三種不同黨內(nèi)法規(guī)的沖突表現(xiàn)形式設(shè)計(jì)其沖突解決的路徑。其解決路徑的設(shè)計(jì)包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限沖突的解決機(jī)制；二是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容沖突的解決機(jī)制。只有對(duì)兩個(gè)方面進(jìn)行完整的制度設(shè)計(jì)，才能為黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化提供制度基礎(chǔ)，才能真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化和法治化。

（二）黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化

黨的十九大報(bào)告明確指出，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)依法治國的必然要求和重要保障。促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先必須提高黨的建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化水平，不斷深化黨的建設(shè)制度改革，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化的核心問題是，構(gòu)建起完整的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范結(jié)構(gòu)。它既是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的前提，也是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施面臨的突出的問題。比如，如何構(gòu)建一個(gè)完善的黨規(guī)黨法的規(guī)范結(jié)構(gòu)和黨規(guī)黨法如何適用等問題都亟待做出明確的回答。從法理學(xué)的角度看，法的作用可以分為規(guī)范作用與社會(huì)作用兩類。一方面，法律是調(diào)整人們行為或社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，所以法律具有對(duì)法律關(guān)系主體的各種規(guī)范功能；另一方面，法律是制定者的意志的體現(xiàn)，反映了他們的利益要求，所以法律具有各種社會(huì)功能。從一般意義上說，每一個(gè)法律制度都有其規(guī)范的作用，也有其社會(huì)的作用。把規(guī)范作用歸于法是由法的規(guī)范性所決定的，把社會(huì)作用歸于法是根據(jù)法所具有的或預(yù)期的社會(huì)效果所決定的。法的規(guī)范作用是基于法律的規(guī)范性之特征進(jìn)行考察的，法律的社會(huì)作用是基于法律的本質(zhì)、目的和實(shí)效之角度進(jìn)行分析的。法律的這兩種作用之間的關(guān)系，是手段和目的的關(guān)系，法律的規(guī)范作用是手段，法律的社會(huì)作用是目的。同樣，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化無非是解決以下兩個(gè)方面的問題。

一是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的功能的體系化與規(guī)范結(jié)構(gòu)模式化。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化既要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)功能的體系化，也要實(shí)現(xiàn)規(guī)范結(jié)構(gòu)的模式化，兩者是有機(jī)的統(tǒng)一。如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)功能的體系化呢？筆者認(rèn)為，要仿照法律的功能結(jié)構(gòu)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的功能體系。從法的一般理論看，法的規(guī)范作用是法的實(shí)施對(duì)人們的行為或社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整而發(fā)揮其影響。在法理學(xué)上，也有人把法律的規(guī)范作用稱為“法律的功能”。法律的規(guī)范作用根據(jù)其作用的具體對(duì)象、主體范圍和方式的不同，可以分為指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制和教育功能。如果這樣的邏輯可以借鑒，那么，黨內(nèi)法規(guī)的指引功能、評(píng)價(jià)功能、預(yù)測(cè)功能、強(qiáng)制功能和教育功能應(yīng)當(dāng)可以構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的功能結(jié)構(gòu)，也只有這樣的功能結(jié)構(gòu)才能使黨規(guī)黨法成為一個(gè)自足的理論體系。同樣，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范結(jié)構(gòu)的模式化，也可以仿照法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的假定、處理和制裁要素加以構(gòu)建。與黨規(guī)黨法的功能結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)，形成系統(tǒng)的黨規(guī)黨法的規(guī)范理論體系。

二是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨法規(guī)范的體系化。黨規(guī)黨法規(guī)范的體系化包含兩個(gè)方面的內(nèi)容。一方面，黨規(guī)黨法規(guī)范的體系化是指黨規(guī)黨法制定的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序、形式等方面要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。黨規(guī)黨法作為規(guī)范性文件，其規(guī)范體系化要求有權(quán)的制定機(jī)關(guān)必須遵循有關(guān)要求，使制定的文件符合一定的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)，從而使黨規(guī)黨法成為內(nèi)部和諧、外部協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。黨規(guī)黨法的規(guī)范體系化要求不同等級(jí)或不同層次的黨規(guī)黨法只能由不同的黨組織制定，應(yīng)明確不同等級(jí)或不同層次的黨規(guī)黨法的不同地位及其效力與相互關(guān)系；不同等級(jí)或不同層次的黨規(guī)黨法的名稱，使用特定的表達(dá)方式，確保文字的簡(jiǎn)練明確以及術(shù)語的嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一等。另一方面，黨規(guī)黨法規(guī)范的體系化是指采用一定的方式，對(duì)已制定頒布的黨規(guī)黨法實(shí)行歸類、整理或編纂，使之集中起來作有系統(tǒng)的排列的活動(dòng)。它是黨規(guī)黨法制定后的要求，其目的是使之便于查閱，這對(duì)于黨規(guī)黨法的實(shí)施的有效性有重要意義，也有助于黨規(guī)黨法的統(tǒng)一，提高黨規(guī)黨法的立法質(zhì)量。尤其是對(duì)散見于不同黨規(guī)黨法文件中的針對(duì)特定事項(xiàng)的規(guī)范進(jìn)行審查、修改和補(bǔ)充，對(duì)形成完整、統(tǒng)一的黨規(guī)黨法體系非常重要，它既可以仿照法典編纂的方式，改變?cè)瓉淼囊?guī)范的內(nèi)容，也可以刪除已經(jīng)過時(shí)的甚至錯(cuò)誤的內(nèi)容。

（三）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化

黨內(nèi)法規(guī)適用體系化包括本身內(nèi)容的體系化以及適用過程的體系化。法的生命在于實(shí)施，其中適用是重要的環(huán)節(jié)，只有實(shí)現(xiàn)適用的體系化，其才有生命，其價(jià)值才得以體現(xiàn)。黨規(guī)黨法也是如此。而黨規(guī)黨法實(shí)施的前提是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨法內(nèi)容的體系化。這是因?yàn)橹挥薪⑾嗷f(xié)調(diào)的規(guī)范體系，規(guī)范的適用才能實(shí)現(xiàn)體系化。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化是指要將黨內(nèi)法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)則有機(jī)地組合在黨內(nèi)法規(guī)中的邏輯體系內(nèi)。在黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分的情況下，學(xué)者與立法者所面臨的首要難題就是如何建構(gòu)與確立黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系。研究黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化，其根本的目的在于獲得一個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容完備的體系，從而在該體系的支撐下建立起具有高度的邏輯性與體系性的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容有機(jī)體?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定具有決定性的意義。

首先，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在要求。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與完善應(yīng)當(dāng)以追求體系化與嚴(yán)密邏輯性為價(jià)值取向。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就是以體系性以及由其所決定的邏輯性為重要特征的，體系是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的生命，缺乏體系性與邏輯性的黨內(nèi)法規(guī)只能稱為“黨內(nèi)法規(guī)的匯編”，而不能稱之為黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)必須滿足形式合理性的要求，而這種形式的合理性很大程度上就體現(xiàn)在其體系的完整性上。確立居于黨內(nèi)法規(guī)體系化支柱與骨架地位的黨章可以發(fā)揮預(yù)先規(guī)劃、引領(lǐng)的作用，使黨內(nèi)法規(guī)體系化層次分明、構(gòu)造嚴(yán)謹(jǐn)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化的確立對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定與完善具有決定性的意義。因此，探求黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的體系化，是由黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)與完善的內(nèi)在屬性所決定的。

其次，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的體系化有助于消除現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度的混雜與沖突，將各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度整合為一個(gè)有機(jī)的整體，從而建立起內(nèi)在和諧一致的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系。由于我國許多黨內(nèi)法規(guī)都是在改革的不同階段制定的，有些黨內(nèi)法規(guī)是為了適應(yīng)黨建的不同階段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的需求，或者是為了適應(yīng)特定的目的或優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境而采取的權(quán)宜之計(jì)。由于缺乏通盤的考慮，也沒有考慮到黨內(nèi)法規(guī)自身的體系化，這就使得各部黨內(nèi)法規(guī)之間不可避免地存在著沖突與矛盾。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，通過確立黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化要求，能夠消除現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度中的混亂與沖突，將各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度整合為有機(jī)的整體，從而實(shí)現(xiàn)我國黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一，建立起內(nèi)在和諧一致的黨內(nèi)法規(guī)體系。在這個(gè)體系構(gòu)建之后，就可以形成一套嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則，可以有效地為黨組織以及黨員提供相應(yīng)的行為規(guī)范體系，為黨內(nèi)監(jiān)督提供完整、和諧、清晰的監(jiān)督規(guī)則體系。

最后，依照科學(xué)、完備的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容所構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于黨內(nèi)法規(guī)的遵守與適用。誠如有的學(xué)者所言，法的體系不但可以提高法之“可綜覽性”，從而提高其適用上之“實(shí)用性”，而且可以提高裁判上之“可預(yù)見性”，從而提高“法之安定性”，只要由其所構(gòu)成的體系“圓滿無缺”，則光憑邏輯的運(yùn)作便能圓滿解答每個(gè)法律問題。參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第471頁。這是對(duì)法的體系化價(jià)值的充分肯定。因此，依照科學(xué)、完備的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容所構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)體系的價(jià)值也是不言而喻的。一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系化可以為黨組織和黨內(nèi)監(jiān)督者適用黨內(nèi)法規(guī)提供極大的便利，黨內(nèi)法規(guī)的順利實(shí)施，其重點(diǎn)就在于適用的便利性。另一方面，體系化也將促使黨組織和黨內(nèi)監(jiān)督者在適用黨內(nèi)法規(guī)之時(shí)形成體系化的思維觀念，以科學(xué)完整的思維觀念指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施與適用。因此，體系化可以促使黨組織和黨內(nèi)監(jiān)督者用體系化的觀念分析解決個(gè)案，從全方位的角度解決黨內(nèi)生活的規(guī)范性，從而大大加強(qiáng)黨內(nèi)生活的可預(yù)測(cè)性，也有助于通過保證黨內(nèi)規(guī)范的穩(wěn)定性，最終實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)各種關(guān)系的穩(wěn)定性及黨員在黨內(nèi)生活中的可預(yù)期性。依照科學(xué)、完備的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容所構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)體系就是要將黨內(nèi)生活中最基本的規(guī)則抽象出來，在黨內(nèi)法規(guī)中加以規(guī)定，通過此種體系的安排使其成為穩(wěn)定的規(guī)則，從而獲得長久的生命力，不因黨的某項(xiàng)政策而隨意發(fā)生改變。

三、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系化的發(fā)展路徑

黨內(nèi)法規(guī)體系化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，其必然要經(jīng)歷一個(gè)不斷完善和調(diào)適的過程?；谏鲜鲞壿嫹治?，其體系化的發(fā)展路徑也是可以理性設(shè)計(jì)的。

（一）黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系化的發(fā)展路徑

黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化要遵循法律優(yōu)先原則。任何組織和政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是我國憲法的一條基本原則。這一憲法原則意味著國家法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，國法具有相對(duì)于黨規(guī)效力上的優(yōu)先位階。這種優(yōu)先性也決定了黨內(nèi)法規(guī)不得違背國家法律，否則因抵觸而無效。“中國共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國家，依法執(zhí)政，既要依國家法律，要依黨內(nèi)法規(guī)，二者怎么統(tǒng)一呢？二者統(tǒng)一的原則就是黨內(nèi)法規(guī)服從國家法律，國家法律優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)?！薄读?xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)》，《黨建》2015年第2期。其基本的邏輯在于，這是憲法和黨章的內(nèi)在要求。我國《憲法》規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！秉h章明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化要遵循法律優(yōu)先原則，也是黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性和法治權(quán)威性、統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都是對(duì)人們的行為規(guī)范。法律對(duì)全體社會(huì)成員具有規(guī)范性，既適用于黨員，也適用于非黨員公民；黨規(guī)是黨內(nèi)的“法規(guī)”，只適用于全體黨員，包括普通黨員和各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，也是“工人階級(jí)先鋒隊(duì)組織”，由先進(jìn)分子所組成，對(duì)黨員的要求高于非黨員公民。這就決定了黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于法律，違法的行為一定違反了黨內(nèi)法規(guī)，但違反黨內(nèi)法規(guī)的行為不一定違反國家法律。然而，如果確實(shí)是法律本身的問題造成了黨內(nèi)法規(guī)與法律的沖突，那么，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)及時(shí)修改法律，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的銜接。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和法律的互聯(lián)互動(dòng)”，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。只有這樣，才能在實(shí)踐中處理好黨規(guī)與國法兩者之間的關(guān)系。

黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系化還要以法律思維構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)沖突的防范與解決機(jī)制。從黨內(nèi)法規(guī)沖突的防范機(jī)制看，就是要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作包括規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋，以及備案、清理與評(píng)估等環(huán)節(jié)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)制定過程應(yīng)遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。一方面，應(yīng)明確黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)限與程序。在黨內(nèi)法規(guī)的立法過程中，按照分級(jí)立法的原則，由中央辦公廳會(huì)同有關(guān)部門制定規(guī)劃和計(jì)劃，中央紀(jì)委、中央各部門根據(jù)自己的職責(zé)權(quán)限，按照一定的程序?qū)h員和黨組織的行為作出規(guī)范，并適時(shí)予以公布，使各級(jí)黨組織和廣大黨員有規(guī)可依。要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的民主立法方式，按照開門立法的原則，鼓勵(lì)黨員有序參與到黨內(nèi)立法中來，鼓勵(lì)和尊重法學(xué)專家、學(xué)者對(duì)黨內(nèi)立法提出咨詢意見，做到民主立法、科學(xué)立法。與此同時(shí)，按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相整合的原則，將基層一些成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，上升為黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而在條件成熟時(shí)將黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過法定程序由國家立法機(jī)關(guān)制定成為國家法律。另一方面，應(yīng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度是指黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)備案審查。備案審查的主要內(nèi)容包括對(duì)該黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行政治性、法律性、政策性、合理性、合規(guī)性等方面的審查，也就是說，主要審查黨內(nèi)法規(guī)是否同黨章和黨的理論、政策相抵觸，是否同憲法和法律相沖突，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序。從黨內(nèi)法規(guī)沖突的防范機(jī)制看，特別要重視構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)解釋制度。黨內(nèi)法規(guī)的解釋是在黨內(nèi)政治生活中實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的前提。黨內(nèi)法規(guī)的解釋是為了提高法規(guī)立法質(zhì)量，目的是建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、體系完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從黨內(nèi)法規(guī)沖突解決機(jī)制看，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)沖突的解決機(jī)制。從理論上說，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律規(guī)范體系都是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)在國家憲法和法律范圍內(nèi)開展，不能超越、逾越、凌駕于國家憲法和法律之外和之上，但是，黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于國家法律，兩者不可避免地存在著銜接和協(xié)調(diào)問題，因此，有必要適時(shí)將一些黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，在推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)過程中，既要運(yùn)用國家法律法規(guī)，規(guī)范約束包括黨組織在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民，使其行為符合國家的法律規(guī)范，同時(shí)也要運(yùn)用好黨內(nèi)法規(guī)，加大黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度，使黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既服從國家法律，也遵循黨內(nèi)法規(guī)。只有這樣，才能使國家法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系發(fā)揮出合力，才能健康步入中國特色社會(huì)主義法治道路。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，構(gòu)建黨內(nèi)自身法規(guī)之間沖突解決機(jī)制尤為必要。筆者認(rèn)為，當(dāng)下級(jí)黨組織與上級(jí)黨組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)之間發(fā)生沖突，可以仿照上位法與下位法相沖突時(shí)適用上位法的法理，即下級(jí)黨組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)服從上級(jí)黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)同級(jí)黨組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)之間相沖突時(shí)，可以請(qǐng)示共同的上級(jí)黨組織裁決。當(dāng)同一個(gè)黨組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)之間有沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)“廢、改、立”的方式，解決黨內(nèi)法規(guī)沖突問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化的發(fā)展路徑

基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化的理論分析，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化的路徑包括規(guī)范功能體系化以及規(guī)范結(jié)構(gòu)體系化兩個(gè)方面。參見前注⑩，張琴文。

一是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范功能體系化?；谇笆龅倪壿?，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)基本功能與法的功能是一樣的，包含四個(gè)方面的內(nèi)容。其一，是規(guī)范功能。這是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員以及各級(jí)黨組織的行為指引作用，包括確定的指引和有選擇的指引。以這種指引為標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)規(guī)范可以分為權(quán)利性和義務(wù)性兩種。義務(wù)性規(guī)范代表確定的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定黨員應(yīng)該這樣行為或不應(yīng)該這樣行為，如果違反這種規(guī)定，就應(yīng)承擔(dān)某種否定性的黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任。權(quán)利性規(guī)范代表一種有選擇的指引，是指黨法黨規(guī)明確規(guī)定黨員可以這樣行為，并將帶來某種肯定性的結(jié)果。其二，是評(píng)價(jià)功能。評(píng)價(jià)功能是指黨內(nèi)法規(guī)具有判斷、衡量黨員行為是否合法或有效的評(píng)價(jià)作用。在評(píng)價(jià)黨員行為時(shí)，黨法黨規(guī)總要有一定的、客觀的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。黨法黨規(guī)是黨內(nèi)一個(gè)重要的普遍的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，即根據(jù)黨法黨規(guī)來判斷黨員行為是否“合法”。作為一種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，黨法黨規(guī)應(yīng)該具有可以比較性和具體化的特征。其三，是預(yù)測(cè)功能。預(yù)測(cè)功能是指黨法黨規(guī)有可預(yù)測(cè)性的特征，即依靠黨內(nèi)規(guī)范，黨員可以預(yù)先估計(jì)到黨員以及黨的各級(jí)組織相互之間將如何行為。預(yù)測(cè)功能的對(duì)象是黨員相互的行為，包括各級(jí)黨組織的行為。其四，是強(qiáng)制功能。黨規(guī)黨法的作用在于制裁、遏制違反黨規(guī)黨法的行為。其強(qiáng)制功能不僅在于制裁違規(guī)行為，還在于預(yù)防黨員違法犯罪行為，讓黨員以及各級(jí)黨組織在法的規(guī)范框架下活動(dòng)。這有利于政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。如果以這樣的邏輯評(píng)判目前的黨規(guī)黨法體系，我國黨規(guī)黨法體系應(yīng)當(dāng)具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，才能發(fā)揮其規(guī)范、評(píng)價(jià)、引領(lǐng)以及強(qiáng)制功能，目前我國的黨法黨規(guī)體系還不夠詳細(xì)全面，尚未形成一般意義上的法律規(guī)范體系與規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，例如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的規(guī)定定性多于定量，沒有形成嚴(yán)密的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，不利于明確相關(guān)組織職權(quán)范圍、權(quán)責(zé)的分配以及相應(yīng)責(zé)任追究。因此，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范功能體系化，應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)黨法，要構(gòu)建以黨章為統(tǒng)帥的黨法黨規(guī)體系。這個(gè)體系應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行的黨法黨規(guī)按照不同的分類組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，由黨章、中央機(jī)構(gòu)以及省級(jí)地方黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件組成。黨章在整個(gè)體系中處于核心地位，同時(shí)要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的沖突解決機(jī)制，黨的各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)建立黨法黨規(guī)審查機(jī)構(gòu)，作為沖突解決機(jī)制的主體有權(quán)對(duì)黨法黨規(guī)適用過程中的沖突做出裁決。

二是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)體系化。如何完善與構(gòu)建具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)是一個(gè)必須研究的課題，也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的核心問題。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)體系化從本質(zhì)上就是要黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)構(gòu)成要素形成自洽的結(jié)構(gòu)體系，與法的規(guī)范結(jié)構(gòu)具有邏輯上的一致性。一般說來，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)是指法律規(guī)范諸要素之間邏輯聯(lián)結(jié)的方式，即從邏輯的角度看法律規(guī)范（規(guī)則）是由哪些部分或要素組成，以及這些部分或要素之間如何形成一個(gè)自洽的結(jié)構(gòu)。通常說來，法律規(guī)范通常由假定、處理、制裁三個(gè)部分構(gòu)成。假定是指法律規(guī)范中規(guī)定的適用該法律規(guī)范的必要條件，適用這一法律規(guī)范的必要條件法理上被稱為假定，只有合乎該種條件才能適用該規(guī)范。處理是指法律規(guī)范規(guī)定的允許法律關(guān)系主體“做什么、禁止做什么或者要求做什么”的內(nèi)容，實(shí)際上就是規(guī)定法律關(guān)系主體的行為邊界。制裁是指法律規(guī)范中規(guī)定的在違反本規(guī)范時(shí)，將要承擔(dān)什么樣的法律后果，即“法律責(zé)任”部分。因此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)其規(guī)范結(jié)構(gòu)體系化，它應(yīng)當(dāng)具有完整的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，即具有假定、處理和制裁三個(gè)部分。一個(gè)完整黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范結(jié)構(gòu)，上述三個(gè)要素都是不可或缺的。如果仔細(xì)研究一下黨內(nèi)法規(guī)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中把這三個(gè)部分都明確表述出來的規(guī)定是很少見的。因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)參照法的規(guī)范的基本要素，逐步形成嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，明確每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)范的適用條件，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行為規(guī)范本身的基本要求，即行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定黨員以及各級(jí)黨組織的行為應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么、允許做什么。這是黨內(nèi)法規(guī)范的中心部分，是規(guī)范的主要內(nèi)容，規(guī)定了黨員的權(quán)利義務(wù)的部分，指明了黨員行為的方式和尺度。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員行為的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)從“行為標(biāo)準(zhǔn)”中體現(xiàn)出來的，它是黨內(nèi)立法的直接目的。因此，“行為標(biāo)準(zhǔn)”部分是規(guī)范中最基本、最核心的組成部分。法律后果是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范結(jié)構(gòu)不可或缺的部分，是指黨內(nèi)法規(guī)范中規(guī)定的黨員在作出符合或違反黨內(nèi)規(guī)范的行為時(shí)可能引起的法律后果部分，包括肯定式后果，即對(duì)合規(guī)行為的允許、確認(rèn)、保護(hù)和鼓勵(lì)等，也包括否定式后果，即對(duì)違法行為宣布無效、撤銷以及給予黨紀(jì)制裁等。顯然，黨內(nèi)法規(guī)范體系要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)范體系的理論與實(shí)踐研究。

（三）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化的發(fā)展路徑

黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化是黨規(guī)黨法完善發(fā)展的核心內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)借鑒法律規(guī)范的內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)去考量黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系化的發(fā)展路徑。

第一，黨內(nèi)法規(guī)要實(shí)現(xiàn)實(shí)體與程序規(guī)范的統(tǒng)一。程序的主要功能在于為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)制。實(shí)體法和程序法之間的相互關(guān)系，就像內(nèi)容與形式之間的相互關(guān)系，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有與它相適應(yīng)的形式；從一定意義上說，程序法與實(shí)體法是辯證統(tǒng)一的，“你中有我，我中有你”，將兩者截然對(duì)立，或者厚此薄彼，對(duì)于黨規(guī)黨法的實(shí)施無疑是有害的。隨著黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高，黨的立法觀念的轉(zhuǎn)變，黨規(guī)黨法的制定與實(shí)施也趨向于程序性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范有所統(tǒng)一。1990年中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》在黨內(nèi)法規(guī)體系化進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義，極大地提高了黨內(nèi)法規(guī)的操作性和實(shí)踐性。然而，我們也要清楚地認(rèn)識(shí)到，黨規(guī)黨法的制定與實(shí)施，仍然存在重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，一定程度上制約了黨規(guī)黨法的制定與實(shí)施，其完善也將是一個(gè)長期的過程，

第二，黨內(nèi)法規(guī)體系要實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利和義務(wù)是法的基本內(nèi)容。權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系具有統(tǒng)一性，兩者是不可分離的。任何一項(xiàng)權(quán)利都必然伴隨著一個(gè)或幾個(gè)保證其實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，正如法諺所云：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！睆姆ɡ砩险f，黨規(guī)黨法理應(yīng)也要實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。不過，值得注意的是，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系具有一定的特殊性，在內(nèi)容方面突出強(qiáng)調(diào)義務(wù)本位，顯然與一般的法理要求不一致。從應(yīng)然的角度講，黨規(guī)黨法體系的內(nèi)容，也要逐步趨向于權(quán)利與義務(wù)的一致與對(duì)應(yīng)。從理論上說，作為實(shí)踐活動(dòng)的一部分，立法活動(dòng)也是一種有目的改造世界的活動(dòng)。立法活動(dòng)的這種目的性，恰恰可以從“目的法學(xué)”和“利益法學(xué)”理論那里得到支持。參見裴洪輝：《合規(guī)律性與合目的性：科學(xué)立法原則的法理基礎(chǔ)》，《政治與法律》2018年第10期。因此，也要清楚認(rèn)識(shí)到，黨員和黨組織具有不同于普通公民和組織的特殊性，它是“中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”和“中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)”，具有最高標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值追求，這種更高的價(jià)值追求，要求黨員自覺放棄作為普通公民所享有的若干權(quán)利和自由，因此，要正確對(duì)待黨規(guī)黨法體系內(nèi)容上的權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。值得欣喜的是，2005年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》廢止了以義務(wù)為本位的立法原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，開啟了黨內(nèi)法規(guī)在黨員權(quán)利保護(hù)方面立法的大門。當(dāng)然，黨規(guī)黨法權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)將是一個(gè)逐步完善的過程。

總之，黨規(guī)黨法體系化建設(shè)任重道遠(yuǎn)，但是，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨法體系化的核心問題是實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)體系化、規(guī)范體系化以及內(nèi)容體系化。