楊金晶

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084）

一、由案例引出的問(wèn)題

原告加拿大籍公民程敏玲（CHENG MINLING）因在西雙版納國(guó)際度假區(qū)購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)，向被告西雙版納傣族自治州發(fā)展和改革委員會(huì)申請(qǐng)公開(kāi)國(guó)際度假區(qū)2－1期的立項(xiàng)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)文件。原告于2015年10月12日通過(guò)郵寄的方式向被告提交了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)材料，被告于2015年10月14日簽收了原告的申請(qǐng)材料，并在2016年1月12日對(duì)原告作出不予受理的答復(fù)。原告不服，遂訴至法院。法院判決被告的答復(fù)超出《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的答復(fù)期限，確認(rèn)被告的逾期答復(fù)行為違法，同時(shí)，法院認(rèn)為，因行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的申請(qǐng)已作答復(fù)，故對(duì)原告的其他訴求未予支持。（此案以下簡(jiǎn)稱(chēng)：“程敏玲案”）①參見(jiàn)云南省景洪市人民法院（2015）景行初字第62號(hào)行政判決書(shū)。

一件看似普通的行政訴訟案件因?yàn)樵娴耐鈬?guó)人身份而值得對(duì)其中引發(fā)的一些問(wèn)題進(jìn)行探討。我國(guó)《行政訴訟法》第98條規(guī)定，外國(guó)人在我國(guó)提起行政訴訟適用本法。該法第99條第1款規(guī)定，外國(guó)人在我國(guó)提起行政訴訟同我國(guó)公民享有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)。該條第2款規(guī)定，外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利加以限制的，我國(guó)法院應(yīng)對(duì)該國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利實(shí)行對(duì)等原則。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：“對(duì)等原則條款”）。因此，對(duì)于涉外行政案件，法院應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》關(guān)于“涉外行政訴訟”的規(guī)定，其中也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行對(duì)等原則的審查。②參見(jiàn)應(yīng)松年、藺耀昌：《中國(guó)入世與涉外行政法》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。盡管在“程敏玲案”中，法院依據(jù)《關(guān)于外國(guó)公民、法人或其他組織向我行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息問(wèn)題的處理意見(jiàn)》（國(guó)辦秘函［2008］50號(hào)）、《政府信息公開(kāi)條例》和《行政訴訟法》作出了判決。這看似與普通行政訴訟案件并無(wú)二致，但法院卻忽略了原告的外國(guó)人身份，判決書(shū)全文也未提及涉外行政訴訟的任何規(guī)定，更重要的是沒(méi)有進(jìn)行“對(duì)等原則”的審查。因?yàn)楦鶕?jù)加拿大《政府信息獲取法》（Access to Information Act，1983）第4條的規(guī)定，只有加拿大公民和符合該國(guó)《移民和難民保護(hù)法》（Immigration and Refugee Protection Act）中的永久居民才享有獲取政府信息的資格，明確排除了外國(guó)公民（包括我國(guó)公民）獲取政府信息的可能。③Access to Information Act（1983）4（1）Subject to this Act，but notwithstanding any other Act of Parliament，every person who is（a）a Canadian citizen，or（b）a permanent resident within the meaning of sub-section 2（1）of the Immigration and Refugee Protection Act，has a right to and shall，on request，be given access to any record under the control of a government institution.盡管加拿大后來(lái)實(shí)行的行政命令（Access to Information Act Extension Order，No.1）已將獲取政府信息的主體擴(kuò)展至所有在加合法居留的外國(guó)人，但上述規(guī)定只是本文討論的線(xiàn)索。本文關(guān)注的重心不在于加拿大是否給予我國(guó)公民獲取政府信息的資格，而在于我國(guó)《行政訴訟法》中的對(duì)等原則該如何適用。http://law-lois.justice.gc.c/eng/acts/a-1/page-1.htte#h-5，2019年1月23日訪(fǎng)問(wèn)。因此，如果按照“程敏玲案”的判決，加拿大公民可在我國(guó)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，而我國(guó)公民在加拿大卻不能獲取政府信息，明顯違背了“對(duì)等原則”的理性認(rèn)識(shí)。由此產(chǎn)生的疑問(wèn)是：我國(guó)法院此時(shí)能否援引對(duì)等原則條款駁回原告的訴訟請(qǐng)求？如果不能，理由又是什么？正是這一疑問(wèn)觸發(fā)了筆者的思考。

從30年前的1989年《行政訴訟法》規(guī)定“涉外行政訴訟”至今，已有學(xué)者對(duì)涉外行政訴訟中的“當(dāng)事人地位”和“法律適用”進(jìn)行過(guò)討論，但關(guān)于“對(duì)等原則”的討論卻少有問(wèn)津。④現(xiàn)有的文獻(xiàn)多是對(duì)對(duì)等原則含義的解讀。參見(jiàn)應(yīng)松年編：《涉外行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第271～287頁(yè)；范穎慧、李捷云、鐘元茂編：《涉外行政法》，中山大學(xué)出版社1993年版，第371～386頁(yè)；李曉文：《論我國(guó)司法實(shí)踐中的涉外行政訴訟》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期；劉云甫、朱最新：《涉外行政法理論與實(shí)務(wù)》，華南理工大學(xué)出版社2010年版，第77～93頁(yè)；何海波：《行政訴訟法》（第2版），法律出版社2016年版，第191頁(yè)。涉外行政訴訟中的對(duì)等原則已經(jīng)成為行政訴訟研究中一塊被遺忘的角落。因而本文的討論重心不在于外國(guó)人在我國(guó)能否申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，而在于探討涉外行政訴訟中，究竟什么是對(duì)等原則，如何適用對(duì)等原則，適用過(guò)程中又有哪些阻礙。

二、何謂對(duì)等原則

（一）對(duì)等原則的含義

對(duì)等原則，也稱(chēng)互惠原則。這一源自國(guó)際法的基本原則是處理國(guó)際關(guān)系的重要準(zhǔn)則，其目的在于促進(jìn)各國(guó)間相互尊重主權(quán)，平等交往。對(duì)等原則在國(guó)際法上的基本含義是一國(guó)如果依據(jù)一項(xiàng)特定國(guó)際法規(guī)則對(duì)另一國(guó)提出權(quán)利主張，則該國(guó)也必須接受該規(guī)則的約束。⑤參見(jiàn)李雙元、歐福永、金彭年、張茂：《中國(guó)國(guó)際私法通論》（第3版），法律出版社2007年版，第197頁(yè)；王欣濛、徐樹(shù)：《對(duì)等原則在國(guó)家豁免領(lǐng)域的適用》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。

我國(guó)在涉外行政訴訟中實(shí)行對(duì)等原則，一方面可以維護(hù)我國(guó)的主權(quán)，另一方面也能保護(hù)我國(guó)公民在國(guó)外提起行政訴訟時(shí)的合法權(quán)益。按照對(duì)等原則條款的表述，外國(guó)法院如對(duì)我國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利加以限制的，我國(guó)應(yīng)采取相應(yīng)的限制措施，以使我國(guó)公民、組織在他國(guó)的行政訴訟權(quán)利與他國(guó)公民、組織在我國(guó)的行政訴訟權(quán)利實(shí)現(xiàn)對(duì)等。⑥參見(jiàn)應(yīng)松年編：《涉外行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第280頁(yè)。這是外國(guó)人提起行政訴訟的特有原則，但我國(guó)《行政訴訟法》第99條的規(guī)定仍過(guò)于原則，并未釋明對(duì)等原則的具體涵義。

我國(guó)《行政訴訟法》自頒發(fā)并實(shí)施后有過(guò)修改，但有關(guān)涉外行政訴訟對(duì)等原則的規(guī)定沒(méi)有任何變動(dòng)。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于對(duì)等原則均有解讀，解讀的思路基本依循行政訴訟法的條文表述。兩者都認(rèn)為，對(duì)等原則是指如果外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利加以限制的，我國(guó)法院應(yīng)對(duì)該國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利也采取相應(yīng)的限制手段。⑦參見(jiàn)馬懷德編：《司法改革與行政訴訟制度的完善：〈行政訴訟法〉修改建議稿及理由說(shuō)明》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第483頁(yè)；胡建淼編：《行政訴訟法修改研究：〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉法條建議及理由》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第554頁(yè)；馬懷德編：《新編中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，中國(guó)法制出版社2014年版，第476頁(yè)；姜明安編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第532頁(yè)；姜明安：《行政訴訟法》（第3版），北京大學(xué)出版社2016年版，第249頁(yè)；胡康生編：《行政訴訟法釋義》，北京師范學(xué)院出版社1989年版，第121頁(yè)；《〈行政訴訟法〉通釋》編寫(xiě)組：《〈行政訴訟法〉通釋》，大地出版社1989年版，第162～163頁(yè)；信春鷹編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第260頁(yè)；江必新編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第646～647頁(yè)；李廣宇：《新行政訴訟法逐條注釋》，法律出版社2015年版，第825～827頁(yè)；梁鳳云：《新行政訴訟法逐條注釋》，中國(guó)法制出版社2017年版，第801頁(yè)。

盡管學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于對(duì)等原則的具體表述存有出入，但一般認(rèn)為對(duì)等原則涵蓋的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下三點(diǎn)。第一，所謂“對(duì)等”，是指訴訟權(quán)利限制的對(duì)等，而不是訴訟權(quán)利賦予的對(duì)等。即使外國(guó)法院賦予我國(guó)公民、組織更多的訴訟權(quán)利，也不能因此要求我國(guó)對(duì)該國(guó)公民、組織賦予相同的訴訟權(quán)利。第二，構(gòu)成訴訟權(quán)利限制的標(biāo)準(zhǔn)是外國(guó)法院給予我國(guó)公民、組織的訴訟權(quán)利低于其本國(guó)公民、組織的訴訟權(quán)利，無(wú)論這種限制是立法形式的限制，還是司法訴訟過(guò)程中的實(shí)際限制。第三，對(duì)等原則的適用應(yīng)當(dāng)具有靈活性。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的對(duì)等原則只是一項(xiàng)法律原則，且中外行政訴訟立法差異較大并且不可能完全對(duì)應(yīng)，因此我國(guó)法院應(yīng)根據(jù)具體情況加以對(duì)等。⑧參見(jiàn)上注，馬懷德編書(shū)，第476頁(yè)；李廣宇書(shū)，第825～827頁(yè)。

綜上所述，設(shè)置對(duì)等原則的本質(zhì)是保護(hù)本國(guó)公民權(quán)益、捍衛(wèi)本國(guó)司法主權(quán)的一種必要手段。對(duì)等原則中的“對(duì)等”僅指訴訟權(quán)利限制的對(duì)等，構(gòu)成限制的標(biāo)準(zhǔn)是外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民的訴訟權(quán)利進(jìn)行了克減，適用的過(guò)程中要注意靈活性。

（二）對(duì)等原則含義的困惑及澄清

盡管學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界已就對(duì)等原則進(jìn)行了相對(duì)細(xì)致的解讀，但并不能完全消解對(duì)等原則帶來(lái)的困惑，對(duì)等原則條款仍存在需要進(jìn)一步釋明的空間。依法條的表述，對(duì)等原則條款還有兩層含義至關(guān)重要：第一，限制的內(nèi)容是“行政訴訟權(quán)利”；第二，對(duì)我國(guó)公民、組織行政訴訟權(quán)利進(jìn)行限制的主體是“外國(guó)法院”。具體到“程敏玲案”，首先要考慮的是，加拿大以立法形式限制我國(guó)公民在其境內(nèi)獲取政府信息是否構(gòu)成“行政訴訟權(quán)利”的限制；其次要明確的是，加拿大限制我國(guó)公民獲取政府信息的真正主體并非法院，而是加拿大的立法機(jī)關(guān)，這能否成為適用對(duì)等原則的情形之一。

1．程序性權(quán)利還是實(shí)體性權(quán)利

一般而言，行政訴訟法屬于程序法，因而“行政訴訟權(quán)利”指代程序性權(quán)利應(yīng)該不存疑義。然而申請(qǐng)政府信息公開(kāi)嚴(yán)格意義上屬于公民知情權(quán)的范疇，屬于實(shí)體法上的權(quán)利。⑨參見(jiàn)王貴松：《信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益》，《比較法研究》2017年第2期。如果“行政訴訟權(quán)利”僅指程序性的訴訟權(quán)利，那么在“程敏玲案”中，法院就無(wú)需進(jìn)行進(jìn)一步審查，因?yàn)樵摪覆⒉簧婕俺绦蛐栽V訟權(quán)利的爭(zhēng)議。進(jìn)而，法院也無(wú)需對(duì)程敏玲申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行為適用對(duì)等原則。如果是這樣，造成的直接后果便是承認(rèn)加拿大公民可在我國(guó)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，而我國(guó)公民卻無(wú)權(quán)在加拿大獲取政府信息。外國(guó)實(shí)際限制了我國(guó)公民的權(quán)利，而我國(guó)卻沒(méi)有反制的手段。這顯然與我國(guó)《行政訴訟法》設(shè)置對(duì)等原則的目的相悖，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的真正對(duì)等。

與此同時(shí)，如果將“行政訴訟權(quán)利”解釋為既包括訴訟過(guò)程中的程序性權(quán)利，也包括諸如知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，那么勢(shì)必給法院帶來(lái)不小的外國(guó)法查明負(fù)擔(dān)。凡是涉外行政訴訟，幾乎都應(yīng)進(jìn)行對(duì)等原則審查。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，我國(guó)法院如何獲悉外國(guó)法的具體規(guī)定，如何判斷外國(guó)法院是否對(duì)我國(guó)公民的實(shí)體性權(quán)利存在限制，又如何保證適用對(duì)等原則的準(zhǔn)確性，諸如這些后續(xù)問(wèn)題很可能會(huì)超出法院的能力范圍。⑩參見(jiàn)李曉文：《論我國(guó)司法實(shí)踐中的涉外行政訴訟》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。

盡管如此，法院的外國(guó)法查明負(fù)擔(dān)相對(duì)于本國(guó)公民權(quán)益的保障依舊處于次要地位。如果要落實(shí)對(duì)等原則的精神，“行政訴訟權(quán)利”的權(quán)利就不能僅限于程序性的訴訟權(quán)利，還應(yīng)包括更為重要的實(shí)體性權(quán)利。

2．法院限制還是立法限制

法院一般作為法律的適用機(jī)關(guān)，并不直接參與立法過(guò)程。外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民進(jìn)行權(quán)利限制的依據(jù)往往是立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，而非法院自主行為作出的限制。雖然我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定是“外國(guó)法院對(duì)中華人民共和國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利加以限制”，但實(shí)際上應(yīng)是外國(guó)法院按照外國(guó)法律的規(guī)定對(duì)我國(guó)公民的行政訴訟權(quán)利進(jìn)行限制。因此，作為限制主體的外國(guó)法院可能并非真正的限制主體，這一限制主體應(yīng)是外國(guó)的立法機(jī)關(guān)或者擁有立法授權(quán)的行政機(jī)關(guān)。這也契合了部分學(xué)者所認(rèn)為的，對(duì)等原則條款中的“限制”應(yīng)該既包括訴訟過(guò)程中的實(shí)際限制，也包括立法形式的限制。參見(jiàn)前注⑦，李廣宇書(shū)，第826頁(yè)。

具體到“程敏玲案”，加拿大法院并未自主限制包括我國(guó)公民在內(nèi)的外國(guó)人獲取政府信息的權(quán)利，而是加拿大法院可能會(huì)依據(jù)加拿大立法機(jī)關(guān)制定的《政府信息獲取法》限制外國(guó)人在加拿大獲取政府信息的權(quán)利。因此，如果將對(duì)等限制的范圍僅僅限于外國(guó)法院能夠自主限制的訴訟權(quán)利范疇，實(shí)際上并不能有效保障我國(guó)公民在外的對(duì)等權(quán)利，而應(yīng)該將對(duì)等限制的范圍擴(kuò)展至外國(guó)法院適用立法限制的情形。只要外國(guó)的法律規(guī)范限制我國(guó)公民的對(duì)等權(quán)利，我國(guó)法院就應(yīng)當(dāng)適用對(duì)等原則條款對(duì)該國(guó)公民的訴求進(jìn)行對(duì)等審查。

因?yàn)閷?shí)體性權(quán)利通常由正式立法予以確認(rèn)和保護(hù)，所以上述兩個(gè)問(wèn)題也存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對(duì)等原則條款中的“行政訴訟權(quán)利”如果包括程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利，那么外國(guó)法院的限制情形自然也包括立法形式的限制。在澄清上述兩個(gè)問(wèn)題之后，也為“程敏玲案”適用對(duì)等原則掃清了障礙。

三、對(duì)等原則的適用

（一）虛置的對(duì)等原則

對(duì)等原則條款作為涉外行政訴訟的重要組成部分，法院究竟是如何適用的呢？為了了解法院適用對(duì)等原則的真實(shí)圖景，筆者將以?xún)山M涉外行政裁判文書(shū)來(lái)說(shuō)明對(duì)等原則適用的實(shí)際情況。

筆者于2019年1月12日在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”的高級(jí)檢索項(xiàng)內(nèi)，以“對(duì)等原則”作為關(guān)鍵詞，并選擇案件類(lèi)型中的“行政案件”進(jìn)行全文檢索。盡管中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公布的裁判文書(shū)并非法院實(shí)際審理涉外行政案件的全部，以及檢索統(tǒng)計(jì)方式具有不可避免的局限性，但就筆者于本文想要說(shuō)明的目標(biāo)而言，如果在裁判文書(shū)網(wǎng)近190萬(wàn)份行政裁判文書(shū)中，沒(méi)有或是極少在涉外行政案件中適用對(duì)等原則，至少可以說(shuō)明這與逐年上升的涉外行政案件是不匹配的，對(duì)等原則條款存在被虛置的可能。關(guān)于涉外行政案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)量筆者一直沒(méi)有找到確切的官方數(shù)據(jù)，只能從相關(guān)新聞報(bào)道中側(cè)面了解涉外行政案件的數(shù)量，例如，“2013年全國(guó)法院涉外知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政一審案件1143件，但該數(shù)字在2015年已經(jīng)攀升到4348件”。參見(jiàn)曹音：《最高法：涉外知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政案件大幅攀升》，http://world.chinadaily.com.cn/2016-04/26/content_24853963.htm，2019年1月13日訪(fǎng)問(wèn)。

筆者檢索的結(jié)果當(dāng)中有283份行政案件文書(shū)中提及了“對(duì)等原則”，通讀全部文書(shū)后，其中在涉外行政案件中引述“對(duì)等原則”的文書(shū)共有11份（見(jiàn)表1）。這與近190萬(wàn)份的行政案件文書(shū)相比，微乎其微。在這11份相關(guān)文書(shū)中（含案號(hào)不同文書(shū)），有6份涉及商標(biāo)行政糾紛，1份涉及機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)糾紛，1份撤訴案件文書(shū)，1份是涉及征地拆遷糾紛，還有2份涉及房屋登記管理糾紛。

在這些文書(shū)中，法院適用“對(duì)等原則”的方式主要是在說(shuō)理部分直接引述我國(guó)《行政訴訟法》或有關(guān)特別法的法條，但未對(duì)“對(duì)等原則”的含義及適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說(shuō)明。即使在（希臘）泰潤(rùn)德利塔股份公司案和龔志強(qiáng)案中，法院表明了對(duì)等原則的查明情況，但法院實(shí)際上是依據(jù)有關(guān)特別法而非我國(guó)《行政訴訟法》進(jìn)行對(duì)等原則審查，而且這相對(duì)于大量的涉外行政案件而言，幾乎可以忽略不計(jì)?？傊?，從這些裁判文書(shū)可以看出，對(duì)等原則條款在涉外行政訴訟中并沒(méi)有得到有效適用。

表1 適用對(duì)等原則相關(guān)行政案件文書(shū)梳理

為了更直觀地了解對(duì)等原則條款的適用情況，筆者還在長(zhǎng)春市把手科技有限公司的“把手案例”檢索平臺(tái)的技術(shù)幫助下，對(duì)2018年3月份之前的涉外政府信息公開(kāi)案件文書(shū)進(jìn)行了整理（見(jiàn)表2）。需要說(shuō)明的是，僅依靠中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)無(wú)法獲得確切涉外政府信息公開(kāi)案件文書(shū)。為此筆者向“把手案例”的技術(shù)負(fù)責(zé)人員請(qǐng)求協(xié)助，后者利用技術(shù)手段收集整理了2018年3月前的5991份涉外行政案件裁判文書(shū)，表2中的文書(shū)為其中涉外政府信息公開(kāi)部分，且都已在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索復(fù)查過(guò)。

表2中的13份涉外政府信息公開(kāi)案件文書(shū)（含案號(hào)不同文書(shū)），無(wú)一例外地都沒(méi)有提及“涉外行政訴訟”和對(duì)等原則條款。盡管《關(guān)于外國(guó)公民、法人或其他組織向我行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息問(wèn)題的處理意見(jiàn)》已經(jīng)較為寬泛地賦予在華外國(guó)人提起政府信息公開(kāi)的權(quán)利，但就這13份文書(shū)而言，其中有10份文書(shū)并未提及該意見(jiàn)的規(guī)定，完全將外國(guó)人提起政府信息公開(kāi)與我國(guó)公民同等對(duì)待。由此可見(jiàn)，對(duì)等原則同樣沒(méi)有在司法實(shí)踐中得到重視，虛置角色明顯。

表2 涉外信息公開(kāi)案件文書(shū)適用對(duì)等原則梳理

查閱兩組裁判文書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)等原則并未發(fā)揮其應(yīng)有的功能。盡管這些文書(shū)難以代表涉外行政訴訟的全貌，但僅就上述涉外行政訴訟文書(shū)而言，法院不是簡(jiǎn)單引述法條，就是忽視涉外行政訴訟的規(guī)定。既然我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了“涉外行政訴訟”以及對(duì)等原則條款，那么在諸多涉外行政訴訟案件中，法院為何對(duì)對(duì)等原則視而不見(jiàn)、不予重視呢？

（二）對(duì)等原則適用的阻礙

1．重同等而輕對(duì)等

我國(guó)《行政訴訟法》第99條規(guī)定了涉外行政訴訟中的兩項(xiàng)重要原則，同等原則和對(duì)等原則。第99條第1款規(guī)定了同等原則，即外國(guó)人在我國(guó)提起行政訴訟同我國(guó)公民享有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)。同等原則并非絕對(duì)，要受到對(duì)等原則的限制。同等原則的適用須以對(duì)等原則為前提，如果外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民的行政訴訟權(quán)利予以限制的，我國(guó)法院應(yīng)優(yōu)先對(duì)外國(guó)人的行政訴訟權(quán)利進(jìn)行對(duì)等限制，而不能適用同等原則。參見(jiàn)前注⑦，江必新編書(shū)，第646頁(yè)。

然而在司法實(shí)踐中，法院往往只看到了同等原則卻忽略了對(duì)等原則，存在重同等而輕對(duì)等的辦案傾向。從上文的裁判文書(shū)也可看出，法院審理涉外案件的一般態(tài)度是有特別法規(guī)定則引述特別法，沒(méi)有特別法規(guī)定則默認(rèn)與本國(guó)人同等對(duì)待。例如，在“薛湘盛、（越南）HATHIMAN城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一審判決書(shū)”（表1）中，法院即使引述我國(guó)《行政訴訟法》第99條的規(guī)定，也只是單純引述法條而已，判決書(shū)并沒(méi)有說(shuō)明引述該條規(guī)定的理由。還有不少案件中，法院只引述我國(guó)《行政訴訟法》第98條的規(guī)定，認(rèn)為外國(guó)人提起行政訴訟應(yīng)適用我國(guó)《行政訴訟法》，其后便完全按照本國(guó)人提起行政訴訟的方式審理案件。參見(jiàn)“（美國(guó)）林惠嫦與中山市人民政府許可類(lèi)二審行政裁定書(shū)”，廣東省中山市中級(jí)人民法院（2015）中中法行終字第131號(hào)；“意大利意邇瓦薩隆諾控股股份公司與山東省煙臺(tái)市芝罘國(guó)家稅務(wù)局行政征收二審行政判決書(shū)”，山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院（2016）魯06行終324號(hào)。由此可見(jiàn)，法院更傾向于將涉外行政訴訟的審理等同于本國(guó)人提起的行政訴訟，對(duì)等原則幾乎淪為擺設(shè)。

2．外國(guó)法查明不易

適用對(duì)等原則的前提是了解外國(guó)法的情況，因而適用對(duì)等原則很大程度上要取決于外國(guó)法查明的結(jié)果。這又牽涉到三個(gè)問(wèn)題：第一，誰(shuí)來(lái)查明；第二，怎么查明；第三，查明后的外國(guó)法居于何種地位。

第一，我國(guó)《行政訴訟法》并未規(guī)定法院的外國(guó)法查明義務(wù)。如前所述，如果由法院依職權(quán)進(jìn)行外國(guó)法查明，紛繁復(fù)雜的外國(guó)法查明任務(wù)勢(shì)必成為法院不小的負(fù)擔(dān)，而且很多實(shí)踐操作問(wèn)題很可能超出法院的能力范圍。即使依靠當(dāng)事人提供外國(guó)法的情況，依然需要法院核查。況且如果事后發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人提供的外國(guó)法情況存在錯(cuò)漏，其中的責(zé)任該如何分擔(dān)亦是問(wèn)題。

第二，涉外行政領(lǐng)域并不像涉外民事領(lǐng)域有專(zhuān)門(mén)的涉外民事關(guān)系適用法。即使按照我國(guó)《行政訴訟法》第101條準(zhǔn)用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，涉外行政訴訟中外國(guó)法查明的規(guī)則也不能全然適用涉外民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，畢竟兩者在訴訟主體、法律適用等方面存有較大差異。參見(jiàn)吳高盛、金邦貴、扈紀(jì)華：《行政訴訟法講話(huà)》，機(jī)械工業(yè)出版社1989年版，第211頁(yè)。另外，外國(guó)法查明的深度同樣難以判斷，僅僅是查明外國(guó)的成文立法還是要查明包括外國(guó)法中的判例法、習(xí)慣法、立法資料、法學(xué)理論呢？

第三，我國(guó)《行政訴訟法》第63條規(guī)定，法院審理行政案件以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。那么，依據(jù)對(duì)等原則查明的外國(guó)法在涉外行政訴訟中置于何種地位，其能否像涉外民事訴訟那樣作為法院審判的依據(jù)，還是僅作為案件事實(shí)處理，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步闡明，由此凸顯了在當(dāng)前行政訴訟體制下進(jìn)行外國(guó)法查明的不易。

3．對(duì)等標(biāo)準(zhǔn)難定

早前已有學(xué)者指出對(duì)等原則只是一項(xiàng)法律原則，在適用時(shí)要注意靈活性和相應(yīng)性。如果外國(guó)法院限制我國(guó)公民訴訟權(quán)利的內(nèi)容在我國(guó)有法律規(guī)定，則以相同內(nèi)容加以限制；如果我國(guó)法律根本沒(méi)有規(guī)定，則應(yīng)以性質(zhì)相同、內(nèi)容相近的規(guī)定來(lái)限制。參見(jiàn)前注⑦，馬懷德編書(shū)，第483頁(yè)；李廣宇書(shū)，第825～827頁(yè)。即使如此，對(duì)等原則的適用依然遠(yuǎn)比設(shè)想的復(fù)雜。

首先，當(dāng)今世界不同國(guó)家的法律制度依然存在較大差異。適用對(duì)等原則固然要注意靈活性，但是并不能確保對(duì)等內(nèi)容的相對(duì)應(yīng)性。尤其是當(dāng)外國(guó)法院對(duì)我國(guó)公民訴訟權(quán)利予以限制，而我國(guó)并無(wú)相關(guān)立法時(shí)，對(duì)等原則的適用便缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。即使知道應(yīng)以“性質(zhì)相同”與“內(nèi)容相近”的規(guī)定進(jìn)行對(duì)等限制，但法院首先遇到的難題便是何為“性質(zhì)相同”、何為“內(nèi)容相近”。如此不確定概念，又該如何界定？

其次，如果外國(guó)的不同地區(qū)立法不同，有的地區(qū)對(duì)我國(guó)公民權(quán)利的存有限制，有的地區(qū)沒(méi)有限制，對(duì)等原則該如何適用？以外國(guó)駕照在美國(guó)的效力為例，有些州規(guī)定持有效外國(guó)駕照可在本州正常駕駛；有些州則規(guī)定持外國(guó)駕照不能在本州駕駛；有些州規(guī)定外國(guó)駕照的有效期為90天：有些州則規(guī)定外國(guó)駕照的有效期貫穿整個(gè)合法入境期間；有些州還規(guī)定外國(guó)人須持本國(guó)有效駕照與國(guó)際駕照（International Driver Permit）才能駕駛，而有些州并無(wú)此規(guī)定。筆者通過(guò)查詢(xún)美國(guó)各州交通部門(mén)公布的交通法規(guī)和駕駛指南，發(fā)現(xiàn)各州針對(duì)外國(guó)駕照的態(tài)度差異較大。例如，加州（California）規(guī)定持外國(guó)有效駕照可在加州正常駕駛，效力及于整個(gè)合法居留期間；密歇根州（Michigan）和肯塔基州 （Kentucky）只承認(rèn)中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)駕照，不承認(rèn)中國(guó)大陸駕照；阿拉斯加州（Alaska）只允許外國(guó)駕照在本州使用90天；新罕布什爾州（New Hampshire）要求外國(guó)人必須同時(shí)持有本國(guó)駕照和國(guó)際駕照才能在本州駕駛。在此情況下如果美國(guó)公民在我國(guó)申領(lǐng)駕照引發(fā)行政訴訟，該如何適用對(duì)等原則呢？是對(duì)等該美國(guó)公民所在州的法律規(guī)定，還是對(duì)等全體美國(guó)公民？有人可能會(huì)注意到依據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（法辦發(fā)［1988］6號(hào)）第192條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)適用的外國(guó)法律，如果該外國(guó)不同地區(qū)實(shí)施不同的法律的，依據(jù)該國(guó)法律關(guān)于調(diào)整國(guó)內(nèi)法律沖突的規(guī)定，確定應(yīng)適用的法律。該國(guó)法律未作規(guī)定的，直接適用與該民事關(guān)系有最密切聯(lián)系的地區(qū)的法律?！痹撘?guī)定不失為解決問(wèn)題的思路之一，但依然存在適用障礙。首先，該解釋所要解決的問(wèn)題是民事領(lǐng)域適用外國(guó)法的規(guī)則，并非行政訴訟領(lǐng)域?qū)Φ仍瓌t的適用規(guī)則，而且行政訴訟適用外國(guó)法律本就不存在可能性。其次，姑且不論該國(guó)是否具有調(diào)整國(guó)內(nèi)法律沖突的規(guī)定，即使有規(guī)定也很難保證可以確定應(yīng)當(dāng)適用的法律。況且，“最密切聯(lián)系地”的法律適用原則對(duì)行政訴訟而言并不能適用。諸如此類(lèi)的問(wèn)題，都是對(duì)等原則適用的無(wú)形障礙。

4．有悖國(guó)際協(xié)定的精神

外國(guó)人平等參與國(guó)內(nèi)訴訟是國(guó)民待遇原則的重要體現(xiàn)。我國(guó)加入WTO時(shí)作出承諾，不僅接受以政府提供國(guó)民待遇為內(nèi)容的不歧視原則，還將實(shí)行WTO所要求的司法審查機(jī)制。于安：《行政法是中國(guó)履行WTO義務(wù)的核心法律機(jī)制》，《政法論壇》2002年第1期。其中，作為WTO協(xié)定核心支柱的不歧視原則要求中外的企業(yè)、個(gè)人之間享有平等的政府待遇，意在強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)政府要平等對(duì)待外國(guó)企業(yè)和個(gè)人，營(yíng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。參見(jiàn)應(yīng)松年、王錫鋅：《WTO與中國(guó)行政法制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第1期。與此同時(shí)，我國(guó)在《加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》第2條（D）項(xiàng)也確認(rèn)：“審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行上訴的機(jī)會(huì)，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)?！?/p>

為了履行上述承諾，我國(guó)在“入世”前后進(jìn)行了大規(guī)模的法律修改，意在實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)行政法與WTO協(xié)定的一致化。參見(jiàn)于安：《我國(guó)行政法與WTO協(xié)定的一致化》，《交大法學(xué)》2012年第2期。最高人民法院還在2002年集中出臺(tái)了三項(xiàng)關(guān)于國(guó)際貿(mào)易、反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼行政司法解釋?zhuān)M(jìn)一步確認(rèn)外國(guó)人平等的行政訴訟地位?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋?zhuān)?002］號(hào)）盡管也有“對(duì)等原則”的規(guī)定，但有學(xué)者認(rèn)為其在審理國(guó)際貿(mào)易行政案件時(shí)意義不大。因?yàn)閲?guó)際對(duì)等多強(qiáng)調(diào)雙邊對(duì)等，而WTO規(guī)則是由多國(guó)參與的多邊規(guī)則，因此雙邊對(duì)等在WTO規(guī)則中已經(jīng)不能完全適用。參見(jiàn)林雅：《國(guó)際貿(mào)易中行政案件司法審查若干問(wèn)題探討》，《法律適用》2003年第11期。在此背景下，外國(guó)人平等參與國(guó)內(nèi)訴訟已成為一項(xiàng)基本訴訟原則，而對(duì)等原則的適用只應(yīng)具有后置性，在適用此原則之前應(yīng)盡可能采取友好手段解決涉外糾紛，避免不必要的貿(mào)易沖突。參見(jiàn)前注⑦，江必新編書(shū)，第646頁(yè)。這同時(shí)也解釋了為何在涉外貿(mào)易行政訴訟領(lǐng)域，對(duì)等原則的適用場(chǎng)合甚少。

四、對(duì)等原則的檢討

在我國(guó)行政訴訟對(duì)等原則虛置角色明顯，適用過(guò)程阻礙重重的情況下，有必要反思造成這種情況更深層次的原因。

（一）立法模式需重新審視

從立法模式的角度來(lái)看，我國(guó)《行政訴訟法》脫胎于我國(guó)《民事訴訟法》，在條文內(nèi)容、結(jié)構(gòu)分布等方面均參考了我國(guó)《民事訴訟法》的立法模式。通過(guò)比對(duì)發(fā)現(xiàn)，《行政訴訟法》的75個(gè)條文中有44個(gè)與我國(guó)《民事訴訟法》的內(nèi)容基本相同，占比達(dá)到近60%；我國(guó)《民事訴訟法》的284個(gè)條文中有175個(gè)條文可以適用于行政訴訟，占比超過(guò)60%。參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《行政訴訟法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2015年版，第330頁(yè)。1989年我國(guó)《行政訴訟法》設(shè)“涉外行政訴訟”一章很大程度上是借鑒了我國(guó)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，其中就包括對(duì)等原則條款。2014年修正的《行政訴訟法》基本還是延續(xù)了之前的模式。

涉外民事訴訟是建立在私主體完全平等的基礎(chǔ)上，無(wú)論私主體是本國(guó)人還是外國(guó)人。民事訴訟中的訴訟權(quán)利平等原則的含義之一即包括不同國(guó)籍當(dāng)事人的訴訟地位平等。參見(jiàn)陳桂明：《訴訟公正與程序保障》，中國(guó)法制出版社1996年版，第67頁(yè)。涉外民事訴訟解決的主要問(wèn)題是民事糾紛的管轄歸屬和法律適用的選擇問(wèn)題，有其固有的調(diào)整內(nèi)容，需要眾多的配套規(guī)則予以規(guī)范。參見(jiàn)前注⑩，李曉文文。這也決定了我國(guó)《民事訴訟法》及其司法解釋中有大量的涉外民事規(guī)定，而且還專(zhuān)門(mén)制定了我國(guó)《涉外民事關(guān)系法律適用法》等特別法作為涉外民事訴訟的配套規(guī)范。這樣即使在我國(guó)《民事訴訟法》中規(guī)定了對(duì)等原則，也能保證有效落實(shí)。參見(jiàn)李旺：《外國(guó)法院判決的承認(rèn)和執(zhí)行條件中的互惠原則》，《政法論壇》1999年第2期；王吉文：《論我國(guó)對(duì)外國(guó)判決承認(rèn)與執(zhí)行的互惠原則：以利益衡量方法為工具》，《法學(xué)家》2012年第6期。然而涉外行政訴訟所要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題與此卻大不相同。首先，涉外行政訴訟不需要解決管轄歸屬的異議，一般由行政機(jī)關(guān)所在地的法院專(zhuān)屬管轄，即使是異地管轄也不可能由外國(guó)法院管轄。其次，涉外行政訴訟也不需要解決法律沖突的問(wèn)題，因?yàn)樾姓V訟的公法屬性，使得涉外行政訴訟中不存在適用外國(guó)法的情形。即使可以準(zhǔn)用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，但兩者的立法宗旨和調(diào)整內(nèi)容存有較大差異，能否完全準(zhǔn)用尚存疑問(wèn)?？傊?，涉外行政訴訟是否需要效仿涉外民事訴訟的立法模式需要重新審視。

（二）實(shí)際效用不甚理想

從實(shí)際效用看，對(duì)等原則條款的可操作性并不強(qiáng)。我國(guó)《行政訴訟法》“涉外行政訴訟”一章僅有三條規(guī)范，且都為原則性的規(guī)定，即使存在涉外行政司法解釋以及準(zhǔn)用民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的可能，但就如何落實(shí)對(duì)等原則條款，并無(wú)細(xì)化規(guī)定。

首先，如何判斷外國(guó)法院限制我國(guó)公民的行政訴訟權(quán)利就存在困難。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，如何獲悉外國(guó)法院限制我國(guó)公民訴訟權(quán)利的立法規(guī)定和具體事實(shí)呢？即使我國(guó)法院查明了外國(guó)法院的限制情況，又如何保證對(duì)等的相對(duì)應(yīng)性？萬(wàn)一我國(guó)并沒(méi)有可供對(duì)等的立法規(guī)定又該如何處理？這些附帶的諸多問(wèn)題，在學(xué)理上都未曾得到有效解決，更何況是在辦案實(shí)踐中。

其次，由前文梳理的裁判文書(shū)可以看出，在法官的慣性思維里，涉外行政案件按照國(guó)內(nèi)案件審理已經(jīng)成為常態(tài)。即使引用涉外行政訴訟的法條，也只是徒具形式，并未對(duì)法條的內(nèi)容和適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行任何解釋?zhuān)覐膰?guó)際影響來(lái)看，這反而是我國(guó)給予外國(guó)人國(guó)民待遇的重要體現(xiàn)。

正是上述因素的存在，導(dǎo)致適用對(duì)等原則的實(shí)際效用大打折扣，也決定了其難逃被虛置的命運(yùn)。

（三）解決問(wèn)題的思路

1．完善配套規(guī)范

就完善對(duì)等原則的配套規(guī)范而言，其目的是保證對(duì)等原則適用具有可操作性。我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于涉外行政訴訟的規(guī)定只有3條，而我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于涉外民事訴訟的規(guī)定多達(dá)25條，并且涉外民事訴訟的配套司法解釋和特別法規(guī)定已經(jīng)比較完備。雖然這兩部訴訟法都有對(duì)等原則的規(guī)定，但涉外行政訴訟卻不宜完全準(zhǔn)用涉外民事訴訟的規(guī)定，因?yàn)閷?duì)等原則適用的關(guān)鍵在于外國(guó)法的查明和適用。對(duì)此，我國(guó)《涉外民事關(guān)系法律適用法》已就外國(guó)法的查明和適用作了明確規(guī)定。然而，涉外行政訴訟一無(wú)適用外國(guó)法可能，二無(wú)由外國(guó)法院管轄之可能，更不會(huì)承認(rèn)和執(zhí)行外國(guó)的行政判決。因此，對(duì)等原則條款若要得到有效適用，需另行完善配套規(guī)范。參見(jiàn)董皞、葛自丹：《對(duì)行政賠償訴訟與涉外行政訴訟若干問(wèn)題的思考：以〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的修改為視角》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

以行政訴訟中的外國(guó)法查明為例，我國(guó)《行政訴訟法》雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但在域外不乏先例可供借鑒。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將外國(guó)法查明視為當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，但法院有權(quán)進(jìn)行核查。德國(guó)《行政法院法》第173條雖然準(zhǔn)用《民事訴訟法》的外國(guó)法查明規(guī)定，但也在行政訴訟實(shí)踐中發(fā)展出較為成熟的外國(guó)法查明規(guī)則。德國(guó)不僅要求法院在行政訴訟中有義務(wù)依職權(quán)查明外國(guó)法及其相關(guān)司法實(shí)踐，還要在查明過(guò)程中窮盡可供利用之手段。法官不僅可以自行查明，也可以由當(dāng)事人提供，還可以聘請(qǐng)專(zhuān)家出具意見(jiàn)。查明的對(duì)象不僅包括作為法律淵源的成文法、判例法、習(xí)慣法，也包括相關(guān)學(xué)說(shuō)、立法資料和其他相關(guān)材料。參見(jiàn)王葆蒔：《行政法案件中的國(guó)際私法先決問(wèn)題和外國(guó)法查明：德國(guó)聯(lián)邦行政法院2012年7月19日判決評(píng)析》，《國(guó)際法研究》2015年第1期。

關(guān)于對(duì)等原則適用的其他問(wèn)題，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以出臺(tái)相關(guān)的司法解釋予以明確。如果條件不夠成熟，還可以通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)案例或典型案例的方式指導(dǎo)司法實(shí)踐。總之，完善配套規(guī)范不是貿(mào)然地否定對(duì)等原則條款，而是在充分解釋對(duì)等原則的基礎(chǔ)上，配以可供操作的具體規(guī)則，以使對(duì)等原則條款不至于成為具文。

2．轉(zhuǎn)變立法模式

就轉(zhuǎn)變立法模式而言，目的在于改變涉外行政訴訟直接仿效涉外民事訴訟的立法模式，甚至刪去對(duì)等原則條款。

首先，涉外行政訴訟和涉外民事訴訟的立法宗旨和調(diào)整內(nèi)容差異較大，使得涉外民事訴訟的立法模式不宜成為涉外行政訴訟的效仿對(duì)象。盡管我國(guó)行政訴訟脫胎于民事訴訟，但是為了強(qiáng)化行政訴訟的內(nèi)部邏輯性、連貫性，準(zhǔn)確表達(dá)行政訴訟的立法意圖，有的國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始改變行政訴訟參照民事訴訟的做法，盡可能地切斷行政訴訟與民事訴訟的聯(lián)系。參見(jiàn)張莉：《法國(guó)行政訴訟法典化述評(píng)》，《法學(xué)家》2001年第4期。

其次，外國(guó)人與本國(guó)人行政訴訟權(quán)利同等化已經(jīng)發(fā)展為一項(xiàng)普遍的訴訟原則，凡是與行政糾紛具有利害關(guān)系的任何個(gè)人或組織都有權(quán)提起行政訴訟。無(wú)論是我國(guó)臺(tái)灣和澳門(mén)地區(qū)的行政訴訟立法，還是日本、德國(guó)的行政訴訟立法均沒(méi)有將針對(duì)外國(guó)人的“對(duì)等原則”寫(xiě)進(jìn)立法，也沒(méi)有專(zhuān)設(shè)涉外行政訴訟的規(guī)定。域外相關(guān)行政訴訟立法規(guī)范的具體內(nèi)容，參見(jiàn)何海波編：《中外行政訴訟法匯編》，商務(wù)印書(shū)館2018年版，第63～224頁(yè)、第659～764頁(yè)。這些域外立法完全將外國(guó)人和本國(guó)人置于同等的訴訟地位，除非特別法另有規(guī)定。

再次，就行政訴訟的公法屬性而言，其更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的司法主權(quán)，行政訴訟只以我國(guó)法律作為審判依據(jù)，只由我國(guó)法院管轄，不承認(rèn)也不執(zhí)行外國(guó)的行政判決。從這些特征而言，涉外行政訴訟的立法模式應(yīng)更接近于涉外刑事訴訟的立法。我國(guó)《刑事訴訟法》（“總則”部分）第17條規(guī)定：“對(duì)于外國(guó)人犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，適用本法的規(guī)定。對(duì)于享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，通過(guò)外交途徑解決?！痹撘?guī)定不僅是我國(guó)涉外刑事訴訟的唯一規(guī)范，而且還強(qiáng)調(diào)了外國(guó)人與本國(guó)人同等的訴訟地位。參見(jiàn)樊崇義：《涉外刑事訴訟程序初探》，《政法論壇》1986年第5期；李學(xué)寬：《試論我國(guó)涉外刑事訴訟程序》，《政法論壇》1993年第2期。我國(guó)涉外刑事訴訟并沒(méi)有設(shè)置對(duì)等原則條款，無(wú)論是外國(guó)人還是本國(guó)人均依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行處理，如此也沒(méi)有任何對(duì)等原則的適用問(wèn)題。

最后，如果去除對(duì)等原則條款，類(lèi)似“程敏玲案”的不對(duì)等情況該如何處理呢？其應(yīng)對(duì)的方式有兩種。第一，即使行政訴訟法不規(guī)定對(duì)等原則條款，特別法依然可以規(guī)定。例如《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第33條就規(guī)定：“外國(guó)或地區(qū)對(duì)中華人民共和國(guó)公民、組織的政府信息公開(kāi)權(quán)利加以限制的，對(duì)該國(guó)或地區(qū)公民、組織的政府信息公開(kāi)權(quán)利實(shí)行對(duì)等原則?！边@可以縮小對(duì)等原則的適用范圍，也可減輕法院的審查負(fù)擔(dān)。第二，我國(guó)可以單方面賦予外國(guó)人特定的權(quán)利，而不用在意外國(guó)法的規(guī)定。同樣以政府信息公開(kāi)為例，美國(guó)、日本、荷蘭、瑞士等國(guó)對(duì)于申請(qǐng)人的資格沒(méi)有任何限制，任何人都可以在這些國(guó)家申請(qǐng)政府信息。參見(jiàn)王敬波：《誰(shuí)有權(quán)申請(qǐng)：關(guān)于信息公開(kāi)申請(qǐng)人資格的國(guó)際比較》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第4期。實(shí)際上《關(guān)于外國(guó)公民、法人或其他組織向我行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息問(wèn)題的處理意見(jiàn)》就是貫徹了這一思路。

綜合考量域外立法和行政訴訟本身的特質(zhì)，刪去對(duì)等原則條款的做法也未嘗不可。如此便將外國(guó)人與本國(guó)人的行政訴訟地位同等化，同等適用國(guó)內(nèi)法，除非特別法另有規(guī)定。可能有人認(rèn)為這實(shí)質(zhì)賦予外國(guó)人與本國(guó)人完全相同的法律地位，但是特別法可以對(duì)具體領(lǐng)域進(jìn)行特別規(guī)定。例如，我國(guó)《出境入境管理法》第64條規(guī)定行政機(jī)關(guān)有可以限制外國(guó)人人身自由的權(quán)力，但卻沒(méi)有賦予外國(guó)人提起行政訴訟的權(quán)利，甚至對(duì)外國(guó)人的其他處罰方式?jīng)]有提供任何救濟(jì)渠道。參見(jiàn)向黨：《2012年〈出境入境管理法〉的缺陷及完善》，載劉國(guó)福、劉宗坤編：《出入境管理法與國(guó)際移民》，法律出版社2013年版，第92～94頁(yè)。這不僅規(guī)避了對(duì)等原則的適用難題，而且法院在絕大多數(shù)涉外行政案件中也是這樣處理的。